KHO:2014:2

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan rakentamisen rantavyöhykkeellä tuli perustua joko asemakaavaan tai sellaiseen maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä tarkoitetut erityiset sisältövaatimukset täyttävään oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan, jossa oli erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Ranta-alueen suunnittelutarve ei siten rantavyöhykkeen osalta ollut yleisesti poistettavissa maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentissa tarkoitettua kyläyleiskaavaa käyttämällä siinäkään tapauksessa, että aluetta muutoin mahdollisesti joltakin osin olisi voitu pitää kyläalueena, johon ei kohdistuisi merkittäviä rakentamispaineita ja jolla yleiskaava ohjaisi riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä.

Vaikka suoraan yleiskaavan nojalla toteutettava rakentaminen voi, toisin kuin kumotun rakennuslain aikana oli, olla myös muuta kuin tavanomaista omarantaista loma-asutusta, yleiskaava ei ollut riittävä suunnitteluväline silloin, kun rakentaminen oli vaikutuksiltaan merkittävää tai vaati yksityiskohtaista suunnittelua esimerkiksi tiestön, vesihuollon ja ympäristöön sopeuttamisen vuoksi. Tiivis ja tehokas rakentaminen edellytti aina asemakaavatasoista suunnittelua. Nyt kysymyksessä oleva alue sijaitsi irrallaan muusta yhdyskuntarakenteesta, mutta kuitenkin lähellä jo asemakaavoitettuja alueita niiden lievealueella. Kaavan tarkoituksena oli mahdollistaa merkittävä vakituisen asutuksen lisääminen alueella. Näin mittavaa rakentamista käsittävän alueen osoittaminen yleiskaavassa toteutettavaksi kaavan nojalla suoraan myönnettävien rakennuslupien perusteella ei rantavyöhykkeen ulkopuolisilta osiltakaan ollut mahdollista ilman asemakaavatasoisia selvityksiä ja määräyksiä. Kun otettiin huomioon, että aluetta oli sijaintinsa vuoksi pidettävä asemakaava-alueiden lievealueena, alueen nykyisin mahdollisesti laskeva väestönkehityskään ei poistanut asemakaavallisen tarkastelun tarvetta.

Kaava-asiakirjoihin ei sisältynyt myöskään sellaista mitoitusselvitystä, jonka perusteella olisi voitu arvioida muun ohella maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen toteutumista rantarakentamisalueilla, kun erityisesti otettiin huomioon, että kaavan tarkoituksena oli osoittaa alueelle aiemmin hyväksytyn ranta-asemakaavan pohjalta toteutuneen loma-asutuksen sijasta sekä tiiveydeltään että rakentamisen laadultaan aiemmasta merkittävästi poikkeavaa vakituista asutusta.

Pääosin jo toteutuneen ranta-asemakaavan alueelle lisärakennusoikeutta osoitettaessa oli muutoinkin otettava huomioon se, että aiemmin sallittu tiheä rakentaminen vähensi alueelle osoitettavissa olevan rakentamisen määrää. Yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksesta ei seurannut, että kaava-alueelle aikaisemmin toteutuneen paikoin hyvin tiheän rakentamisen vuoksi alueelle olisi voitu osoittaa enemmän rakennuspaikkoja kuin maankäyttö- ja rakennuslain 39 ja 73 §:n rantayleiskaavan sisällölle asettamat vaatimukset mahdollistivat.

Kysymys myös kaavaehdotuksen olennaisesta muuttamisesta nähtävilläpidon jälkeen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 40 § 1 ja 2 momentti, 44 § 1 ja 2 momentti, 72 § 1 ja 2 momentti ja 73 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 32 §

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeus 16.2.2012 nro 12/0077/3

Asian aikaisempi käsittely

Iisalmen kaupunginvaltuusto on 15.11.2010 §:n 111 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt Kilpijärven länsirannan osayleiskaavan.

Käsittely hallinto-oikeudessa

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on vaatinut hallinto-oikeudessa, että Iisalmen kunnanvaltuuston päätös kumotaan lainvastaisena.

ELY-keskus on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kyläyleiskaava-alueen at-rajaus, joka sisältää myös ranta-alueen, on lisätty kaavakarttaan yleiskaavaehdotuksen nähtävillä pitämisen jälkeen.

Kaavassa kyläyleiskaavan alueeksi osoitetun at-alueen ydin muodostuu Kilpijärven länsirannalle 1979–1980-lukujen aikana syntyneestä loma-asutuksesta sekä alueella sijaitsevasta muutamasta talouskeskuksesta.

At-alue sijaitsee Iisalmen kaupunginkeskustan läheisyydessä. Kaava-alue rajoittuu osittain asemakaava-alueeseen. Kysymyksessä on asemakaavan lievealue. Nämä seikat huomioon ottaen kaavassa at-alueeksi osoitetun kyläyleiskaavan alueen osalta ei ole kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentissa tarkoitetusta kylämäisestä maaseudun taajamasta, jonka osalta yleiskaavan perusteella voitaisiin myöntää suoraan rakennuslupa, kuten kaavamääräyksistä ilmenee.

Yleiskaavaa ei voida käyttää suoraan rakentamista ohjaavana kaavamuotona osoitettaessa rantavyöhykkeelle pääasiallisesti vakituista asutusta. Laaditussa yleiskaavassa on näin ollen kyläyleiskaavan alueella lainvastaisesti osoitettu pääasiallisesti vakituista asutusta rantavyöhykkeelle.

Valituksenalaisen päätöksen tarkoittama kaava ei perustu riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

Siinä tapauksessa, että vastoin ELY-keskuksen käsitystä rantavyöhykkeelle voidaan osoittaa pääasiallisesti vakituista asutusta suoraan rakentamista ohjaavalla yleiskaavalla, tulee tällaisen kaavan täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n sisältövaatimusten lisäksi myös lain 73 §:ssä esitetyt sisältövaatimukset. Nyt sisältövaatimukset on kokonaan sivuutettu sekä kyläyleiskaavan alueella että sen ulkopuolisella rantavyöhykkeellä.

Kyläyleiskaavan alueella on lisätty rakentamiseen käytettävän ranta-alueen määrää vapaa-alueiden kustannuksella. Ranta-alueille ei jää riittävästi maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä edellytettyä yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Rakennuspaikkakohtaisen rakentamisen määrää on lisätty merkittävästi erityisesti ranta-asemakaavan alueella. Kymmentä yleiskaavan mukaista rakennuspaikkaa lukuun ottamatta kaikki yleiskaava-alueen rakentaminen on rantavyöhykkeellä toteutettavissa kaavan mukaan ympärivuotisena. Ranta-asemakaava-alueen ulkopuolisella kyläalueella emätilojen mitoitus nousee 16–18 rakennuspaikkaan muunnettua rantakilometriä kohden. Rakentamisen määrää ja rakennusoikeutta on kaavaselostuksessa esitelty vain ranta-asemakaava-alueen rantavyöhykkeellä erillispientalojen/loma-asuntojen aluetta koskevan kaavamääräyksen (AORA) syntyhistorian kautta. Kaavaa laadittaessa ei ole selvitetty ja arvioitu, mitä ranta-asemakaavan loma-asuntojen rakennuspaikkojen muutos erillispientalojen rakennuspaikoiksi (AORA, AO-1 ja AOM) merkitsee ja minkälaisia vaikutuksia kyseisellä yleiskaavaratkaisulla on muun ohessa yhdyskuntarakenteeseen, asumisen tarpeisiin ja palvelujen saatavuuteen, liikenteen järjestämiseen sekä muihin maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n mukaisiin näkökohtiin.

Kaava-asiakirjoista ei myöskään ilmene, että maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä säädetyt sisältövaatimukset täyttyisivät kyläyleiskaavan ulkopuolelle jäävällä yleiskaavan rantavyöhykkeellä.

Rakentamista suoraan ohjaavassa yleiskaavassa lähtökohtana tulee olla, että kaavassa osoitetaan rakennuspaikkojen määrä tila- ja maanomistusyksiköittäin. Rakennuspaikkojen mitoitukseen liittyen kaava-asiakirjoissa ei ole poikkileikkausvuodeksi ilmoitettuun vuoteen 1969 perustuvia mitoituslaskelmia kyläyleiskaavan aluerajauksen at-alueelta eikä myöskään sen ulkopuoliselta rantavyöhykkeeltä.

Iisalmen kaupunginhallitus on antanut lausunnon.

ELY-keskus on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Iisalmen kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa:

At-rajauksen lisääminen kaavakarttaan kaavaehdotuksen nähtävillä olon jälkeen

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudestaan nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.

Siinä vaiheessa kun kaavaluonnos on ollut maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n mukaisesti 14.6–13.7.2010 nähtävillä kaavaluonnoksessa ei ole ollut at-rajausta. Tuolloin kaavaluonnoksessa olleen yleiskaavamääräyksen mukaan AO, AO-1, AORA, AOM, AM ja RA-alueilla yleiskaavan mukaisen, enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakennuslupa voidaan myöntää suoraan yleiskaavan perusteella (MRL 72.1 § ja MRL 44 §). Poikkeuksena on ollut, kuten valituksenalaisen päätöksen mukaisessakin kaavassa, rantakaava-alue, jolle rakennusluvan myöntäminen yleiskaavan mukaisena ja poiketen rantakaavasta edellyttää poikkeamislupahakemusta.

Kun edellä mainittu kaavamääräys on ranta-asemakaava-aluetta lukuun ottamatta sisältänyt viittauksen maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:ään, osoittavat kaavakartta ja kaavamääräys yhdessä koko kaava-alueen kyläyleiskaavan alueeksi. Tässä tilanteessa lopullisen päätöksen sisältämä at-alueen rajaus merkitsee kaavaehdotuksen olennaista muuttamista. Kaava olisi tullut asettaa uudelleen nähtäville. Kaavaa koskeva päätös on menettelyvirheen vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Kaavan sisältöä koskevat valitusperusteet

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan käytöstä rakennusluvan perusteena ranta-alueella säädetään 72 §:ssä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentin mukaan rakennuslupa enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamiseen voidaan 137 §:n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Määräys voi koskea vain kyläaluetta, johon ei kohdistu merkittäviä rakentamispaineita. Edellytyksenä on lisäksi, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä kyseisellä alueella. Yleiskaavan määräys sen käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena on voimassa enintään 10 vuotta kerrallaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 2 momentin mukaan mitä 1 momentissa säädetään, koskee myös ranta-aluetta, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Kaavan tarkoitus kaavaselostuksen mukaan

Kilpijärven länsirannan osayleiskaava on laadittu oikeusvaikutteiseksi ja luonteeltaan suoraan rakentamista ohjaavaksi kyläalueiden yleiskaavaksi, johon kuuluu myös rantavyöhyke. Osayleiskaavan toteutumisen tavoitevuosi on 2020.

Kaavalla on pyritty perusratkaisuun, joka tukee Kilpijärven länsirannan alueen kehittämistä kyläkeskuksena lähellä Iisalmen kaupungin keskusta-aluetta. Ahmon 1980-luvulla suunnitellut satelliittimaiset asemakaava-alueet rajoittuvat kaava-alueeseen. Kaupungin kannalta ei ole ollut tarkoituksenmukaista laajentaa asemakaava-aluetta entisestään, joten Kilpijärven kyläkeskuksen hallittu kehittäminen kyläalueena on ollut perusteltua.

Rakentamisen olemassa oleva tiiviys on syntynyt jo 1970–1980-luvulla, ja vuosina 2000–2009 alueelle on myönnetty vain kaksi uutta rakennuspaikkaa. Alueella ei ole merkittävää rakennuspainetta ja siten alueen maankäyttö on mahdollista järjestää suoraan rakentamista ohjaavalla yleiskaavalla turvaten maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatteen toteutuminen.

Kaavan tarkoituksena on vahvistaa Iisalmen kaupungin omaleimaisuutta tuomalla voimakkaasti esiin ympäristön laatutekijöitä ja vahvuuksia, esimerkiksi sijaintia vesistömaisemassa sekä laajojen urheilu- ja virkistysalueiden ympäröimänä.

Kaava-alueen sijainti ja suunnittelutilanne

Kilpijärven länsirannan osayleiskaava-alue sijaitsee Iisalmen keskusta-alueen tuntumassa, noin 4–7 kilometrin päässä ydinkeskustasta. Kaava-alue rajautuu etelässä Sahin siltaan, lännessä Iso-Ahmoon ja ohiajotiehen, pohjoisessa Uotilanniemeen sekä idässä Kilpijärveen. Suunnittelualueen pinta-ala on 797 hehtaaria, josta maa-aluetta noin 591 hehtaaria ja vesistöä noin 206 hehtaaria. Asemakaavoitettuja alueita on kyläyleiskaavan alueesta lähimmillään noin 500 metrin päässä oleva Iso-Ahmon rannan asuinalue ja lähimmillään noin 1,5 kilometrin päässä Iisalmen ohitustien toisella puolella oleva asuinalue. Asemakaava-alueitten ja kyläyleiskaavan alueen välillä on VL ja M-merkinnällä osoitettuja alueita.

Kaava-alueella on voimassa 7.12.2011 vahvistettu Pohjois-Savon maakuntakaava. Pohjois-Savon maakuntakaavassa Kilpijärven länsiranta on osoitettu at-1-kylänä. Merkinnällä osoitetaan kylät, joiden suunnittelutavoitteena on maaseuturakentamisen ohjaaminen pääosin yleiskaavoituksella, elinkeinotoiminnan vahvistaminen, kulttuuriympäristön arvojen säilyttäminen ja kehittäminen sekä omaehtoisen kehittämistoiminnan tukeminen.

Kaava-alueella on voimassa kaupunginvaltuuston vuonna 2007 hyväksymä Iisalmen keskustaseudun osayleiskaava. Kyseinen kaava on luonteeltaan strateginen ja yleispiirteinen eikä se ohjaa suoraan rakentamista. Kaava on laadittu oikeusvaikutteisena. Kilpijärven länsiranta on keskustaseudun osayleiskaavassa osoitettu kehitettävänä kyläalueena.

Kaava-alueella on lisäksi voimassa vuonna 1982 laadittu Kilpijärven rantakaava, joka on maankäyttö- ja rakennuslain 214 §:n nojalla voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena ranta-asemakaavana. Siinä on osoitettu 23 loma-asunnon rakennuspaikkaa (RA), yksi asuinrakennuspaikka (AO) sekä maatilojen talouskeskukset maa- ja metsätalousalueille (M). Rakennuspaikoista viisi on rakentamattomia.

Valituksenalaisessa osayleiskaavassa ranta-asemakaavan alueelle on osoitettu kuusi erillispientalojen aluetta (AO-1), seitsemän ranta-alueen erillispientalojen / loma-asuntojen aluetta (AORA) ja yksi erillispientalojen alue (AO).

Kaavan mitoitusperiaatteet kaavaselostuksen mukaan

Yleiskaavassa on säilytetty olemassa oleva rakenne kyläalueella. Lisäksi on osoitettu uusia rakennuspaikkoja olemassa olevaan rakenteeseen liittyen siten, että virkistyskäyttöön sekä maa- ja metsätalouteen jäisi mahdollisimman paljon vapaita alueita. Kilpijärven ranta-asemakaava on vaikuttanut kaava-alueen mitoitukseen ja alueen kokonaismitoitus on muotoutunut jo 1970–1980 luvuilla. Uudet rakennuspaikat on osoitettu suunnitteluperusteisesti pohtien niiden asemaa virkistysalueisiin, suojelualueisiin, maa- ja metsätalouteen sekä maisemaan.

Kyläyleiskaava-alueella (at-alue) mitoitus on kaavaselostuksen mukaan maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaatteen turvaamiseksi noin l rakennuspaikka / noin 2 ha maata, kuitenkin enintään suunnitteluperusteisesti 9 rakennuspaikkaa maanomistajaa kohti. Poikkileikkausvuosi on 1969. Kyläkaava-alueella rantavyöhykkeen mitoitus ei ole käyttökelpoinen suunnitteluperuste, koska alue on jo toteutunut huomattavan tiheänä 1982 laaditun rantakaavan johdosta.

Kyläkaava-alueen ulkopuolella sijaitsevalla rantavyöhykkeellä rakennuspaikat ovat kaavaselostuksen mukaan määräytyneet maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaisesti. Mitoitusperusteena on käytetty Etelä-Savon maakuntaliiton mallin mukaisesti 4–5 rakennuspaikkaa / emätilan rantakilometri.

Yleiskaavan eteläosa

Osayleiskaavan Kilpijärven ranta-alueen eteläosa sisältää kyläyleiskaava-alueeksi rajatun alueen, johon sisältyy jo olemassa oleva ranta-asemakaavan alue.

Näihin alueisiin kohdistuvat seuraavat kaavamääräykset:

- Yleiskaavan perusteella voidaan rakennuslupa myöntää kyläyleiskaava-alueella (at) enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamiseen yleiskaavan mukaisesti (MRL 44 §). Asuinrakennusoikeus kyläyleiskaavan alueella on siirretty kunkin maanomistajan AO, AO-1, AORA, AOM ja RA-alueille.

- Rakentaminen rantakaava-alueelle tämän yleiskaavan perusteella ja rantakaavasta poiketen edellyttää poikkeamislupamenettelyä.

Kaavakartan mukaan koko kaava-alueella on kaikkiaan 82 olemassa olevaa rakennuspaikkaa ja 42 uutta rakennuspaikkaa. Edelleen kaavakartalta on havaittavissa, että at-alueella ja rantakaava-alueella on yhteensä 55 jo rakennettua rakennuspaikkaa, joista 20 sijaitsee ranta-asemakaavan alueella.

ELY-keskuksen valituksen mukaan ranta-asemakaavassa on aikanaan osoitettu 23 loma-asunnon rakennuspaikkaa sekä yksi asuinrakennuksen rakennuspaikka. Lisäksi maatilojen talouskeskukset on osoitettu ranta-asemakaavan maa- ja metsätalousalueelle. Ranta-asemakaavan rakennuspaikoista viisi on rakentamatonta. Kaupunki ei ole riitauttanut näitä tietoja. Edellä mainitusta päätellen ranta-asemakaavan alueelle on rakennettu 18 lomarakennusta.

Kaavan eteläosaan on osoitettu 16 rantaan varaavaa erillispientalojen aluetta (AO ja AO-1). Näistä alueista neljä on uusia eli vielä rakentamattomia. Niistä yhdellä on kolme, yhdellä kaksi uutta ja kahdella yksi rakennuspaikkaa. Kaksi ensin mainittua ovat ranta-asemakaavan alueella. Kaavan eteläosaan rantavyöhykkeelle on näin ollen osoitettu ranta-asemakaava-alueelle viisi uutta AO-1 rakennuspaikkaa ja muualle kaksi eli yhteensä seitsemän uutta AO-1-rakennuspaikkaa. Muutoin nyt jo olemassa olevan rakennuksen käsittävistä, kaavassa AO tai AO-1 alueeksi osoitetuista 11 alueesta neljä on ranta-asemakaava-alueella. Niistä yhdellä on kolme rakennuspaikkaa, yhdellä kaksi ja kahdella yksi. Loput seitsemän aluetta, joista yhdellä on kolme, kahdella kaksi ja neljällä yksi rakennuspaikka, ovat muuten kyläyleiskaavan rantavyöhykkeen alueella. AO ja AO-1-alueiksi osoitetuilla alueilla on siis jo rakennettuja rakennuspaikkoja yhteensä 18 ja uusia seitsemän eli yhteensä 25 rakennuspaikkaa.

Edelleen kaavassa on osoitettu sen eteläosaan kymmenen ranta-alueen erillispientalojen/loma-asuntojen aluetta (AORA). Ne ovat kahta lukuun ottamatta ranta-asemakaavan alueella. Ranta-asemakaavan alueella olevista AORA-alueista yksi on vielä rakentamaton erillispientalojen/loma-asuntojen alue. Sillä on yksi rakennuspaikka. Muilla ranta-asemakaavan AORA-alueilla on jo olemassa olevan rakennuksen käsittävillä rakennuspaikoilla kolmella kolme rakennuspaikkaa, yhdellä kaksi ja neljällä yksi rakennuspaikka eli yhteensä 15 rakennuspaikkaa. Ranta-asemakaavan ulkopuolella kyläyleiskaavan alueella on vielä kaksi jo rakennettua ja kaavassa AORA-alueeksi osoitettua rakennuspaikkaa, joista yhdellä on kaksi rakennuspaikkaa ja yhdellä yksi rakennuspaikka. AORA -alueiksi osoitetuilla alueilla on siis ennestään 20 rakennettua ja yksi rakentamaton rakennuspaikka eli yhteensä 21 rakennuspaikkaa.

Kaavassa on sen eteläosaan osoitettu rantavyöhykkeelle ranta-asemaakaava-alueen ulkopuolelle yksi loma-asuntoalue, jolla on kaksi rakennuspaikkaa. Ne on jo rakennettu.

Kyläyleiskaavan alueelle muodostetaan rantavyöhykkeelle 23 uutta vakituisen asunnon rakennuspaikkaa, kun otetaan huomioon, että olemassa olevien loma-asuntojen rakennuspaikoille on mahdollista rakentaa vakituinen asunto.

ELY-keskuksen valituksen mukaan ranta-asemaakaavan alueella mitoitus on noin 13,5 rakennuspaikkaa rantaviivakilometriä kohden ja kaavamuutoksen jälkeen ranta-asemakaava-alueen ulkopuolisella kyläalueella paikoin 16–18 rakennuspaikkaa muunnettua rantakilometriä kohden. Kaupunki ei ole kiistänyt esitettyjä laskelmia.

Yleiskaavan eteläosaan on merkitty kyläyleiskaavan alueen ulkopuolelle 12 jo olemassa olevaa rakennuspaikkaa ja osoitettu kuusi uutta rakennuspaikkaa (AM, AOM, AO ja AO-1 alueet). Nämä eivät sijoitu rantavyöhykkeelle tai ranta-alueelle.

Yleiskaavan pohjoisosa

Osayleiskaavan Kilpijärveen rajoittuvan rantavyöhykkeen pohjoisosaa koskee seuraava kaavamääräys:

- Yleiskaavan perusteella voidaan rakennuslupa myöntää kyläyleiskaava-alueen (at) ulkopuolella sijaitsevalle rantavyöhykkeelle enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamiseen yleiskaavan mukaisesti (MRL 72 § 1 momentti).

Kaavassa on sen pohjoisosaan osoitettu neljä rantaan rajoittuvaa loma-asuntoaluetta. (RA). Niistä kolmella on jo rakennettuja loma-asuntoja. Näistä rakennuspaikoista kahdella on yksi loma-asunto ja yhdellä neljä loma-asuntoa. Yksi loma-asuntoalue on vielä rakentamaton. Sille on osoitettu kaksi rakennuspaikkaa.

Lisäksi kaavaan on osoitettu rantaan rajoittuen aivan kaava-alueen pohjoisosassa Uotilanniemeen erillispientalojen alue (AORA), jolla on yksi rakennuspaikka sekä erillispientalojen alue (AO-1), jolla on kuusi rakennuspaikkaa. Asiakirjoista ilmenee, että tällä hetkellä ensin mainitulla alueella (AORA) on loma-asunto sekä toisella alueella (AO-1) kaksi vakituista asuntoa ja neljä loma-asuntoa.

Kaavan pohjoisosaan on siis kaavoitettu rantavyöhykkeelle RA-alueelle kahdeksan loma-asunnon rakennuspaikkaa, joista kaksi on uusia paikkoja, ja AORA-merkinnän sisältö huomioon ottaen seitsemän vakituisen asunnon rakentamisen mahdollistavaa rakennuspaikkaa AO-1 ja AORA-alueille.

Yleiskaavan pohjoisosassa on lisäksi vielä yksi yksittäinen AOM-alue, jolla on kaksi jo rakennettua rakennuspaikkaa.

Arviointia ja johtopäätökset

Ranta-asemakaava-alue sijaitsee kaavakartalle merkityn kyläyleiskaava-alueen (myöhemmin myös at-alueen) rajojen sisäpuolella. Ranta-asemakaava-aluetta ei ole kaavamääräyksillä rajattu kyläyleiskaava-alueen ulkopuolelle, joten se sisältyy kyläyleiskaava-alueeseen.

Kyläyleiskaava-alue on ulotettu rantavyöhykkeelle myös muualla kuin ranta-asemakaavan alueella. Yleisellä tasolla valitukseen liittyen hallinto-oikeus toteaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 1 momentin viittauksesta saman lain 72 §:ään ei hallinto-oikeuden käsityksen mukaan voida sellaisenaan vetää sitä johtopäätöstä, etteikö 44 §:n 2 momentissa mainittu kyläalue sinänsä voisi periaatteessa ulottua myös rantavyöhykkeelle. Tämä edellyttää kuitenkin sitä, että kyläalue ja sille suunniteltu rakentaminen muuten täyttävät ne edellytykset, jotka sanotussa lainkohdassa asetetaan siinä tarkoitetulle kyläalueelle ennen ja jälkeen kaavamuutoksen. Toisaalta mahdollisen kyläalueen ulottuminen rantavyöhykkeelle saakka ei kuitenkaan tarkoita, että uutta rantavyöhykkeen maankäyttöä suunniteltaessa ei tulisi kiinnittää mitään huomiota vastaaviin seikkoihin kuin mitä esitetään maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä, vaikka tämä säännös sinänsä sanamuotonsa mukaan koskee pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi laadittavaa yleiskaavaa ja ranta-asemakaavaa. Se tosiseikka, että myös tällaisessa tilanteessa on kysymys rannan suunnittelusta, ei poistu.

Nyt käsillä olevassa yleiskaavassa merkittävä osa kyläyleiskaava-alueen olemassa olevasta asutuksesta muodostuu Kilpijärven ranta-asemakaava-alueelle jo rakennetuista loma-asunnoista. Näitä on edellä esitetyn päätelmän mukaan ainakin 18 eli noin kolmasosa at-alueen jo rakennetusta 55 rakennuspaikasta. Loma-asutuksen suuren määrän vuoksi kyseessä ei tällöin ole suunnittelun lähtötilanteessa sellainen useista rakennuksista koostuva kylämäinen maaseudun taajama, jota 44 §:n 2 momentissa tarkoitetaan. Puheena olevaan lainkohtaan liittyvänä käsitteeseen kylämäisyys sisältyy se, että olemassa oleva asutus ei kyläyleiskaavan suunnittelun alkaessa ole ainakaan merkittävässä määrin loma-asutusta, vaan se on pääosin vakituista asutusta.

Yleiskaavassa mahdollistetaan lisäksi kaikkien kyläyleiskaava-alueella olevien loma-asuntojen muuttaminen vakituiseksi asunnoksi kahta rakennuspaikkaa lukuun ottamatta sekä osoitetaan rantavyöhykkeelle kahdeksan kokonaan uutta vakituisen asunnon rakennuspaikkaa. Yleiskaavan toteutuminen vakituisena asutuksena merkitsee 35 vakituisen asunnon sijoittumista kyläyleiskaava-alueen rantavyöhykkeelle. Näistä rakennuspaikoista osalle rakennuslupa olisi kaavamääräysten perusteella myönnettävissä suoraan osayleiskaavan perusteella ja osalle edellytettäisiin myönteistä poikkeamisratkaisua. Yleiskaavalla on näin haluttu osoittaa sen eteläosan rantavyöhykkeelle noin 2,5 kilometrin matkalle paikoittain erittäin tiivis, nauhamainen vakituisten asuntojen ketju. Erityisesti ranta-asemakaavan alueella kiinteistöt ovat lisäksi pinta-alaltaan suhteellisen pieniä, noin 2 000 neliömetrin suuruisia. Myöskään tällaista, erityisesti rantavyöhykkeelle näin paljon uutta ja tiivistä vakituista asutusta sijoittavaa rakentamisen toteuttamista ei voida pitää suomalaiselle kylämäiselle maaseudun taajamalle tyypillisenä asutuksena. Sen vuoksi suunniteltua rakentamista ei voida pitää lainkohdassa tarkoitettuna maaseudun kylämuotoisen asumisen vahvistamisena. Lisäksi tilanne johtaa siihen, että osa kyläyleiskaava-alueen kiinteistönomistajista voi hakea suoraan rakennuslupaa kaavan mukaiseen rakentamiseen, kun taas osa kiinteistönomistajista tarvitsee kuitenkin poikkeamisluvan rakentamiseensa. Tätä ei voida pitää maanomistajien yhdenvertaisuuden näkökulmasta perusteltuna.

Kyläyleiskaava-alue sijaitsee niin lähellä Iso-Ahmon rannalla olevaa asemakaava-aluetta ja Iisalmen ohiajotien takana olevaa asemakaava-aluetta sekä Iisalmen keskustaa, että kyse ei näiden etäisyyksienkään perusteella ole maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentissa tarkoitetusta maaseudun taajamasta vaan kaupungin lievealueesta. Se, että asemakaava-alueitten ja kyläalueen välillä on VL ja M -merkinnällä osoitettuja alueita, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Kaikki edellä mainitut seikat huomioon ottaen kysymyksessä ei ole sellainen maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentissa tarkoitettu kyläalue, jolle voitaisiin laatia osayleiskaava, jota voitaisiin käyttää suoraan lainkohdassa mainituin tavoin rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Pysyvä asutus aiheuttaa väljää vapaa-ajan asutusta suuremman tarpeen yhteisten kunnallisteknisten järjestelyjen suunnittelemiseen sekä synnyttää tarpeen sovittaa alueen suunnittelu yhdyskuntarakenteellisesti yhteen naapurialueiden käytön kanssa. Yleiskaava ei ole riittävä suunnitteluväline, kun rakentaminen on vaikutuksiltaan merkittävää tai vaatii yksityiskohtaista suunnittelua esimerkiksi tiestön, vesihuollon ja ympäristöön sopeuttamisen vuoksi. Tiivis ja tehokas rakentaminen edellyttää asemakaavatasoista suunnittelua. Kaavassa ei ole erityisesti kyläyleiskaava-alueelta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä ja 39 §:n 3 momentissa edellytetyin tavoin riittävästi selvitetty kaavan vaikutuksia yhdyskuntarakenteeseen eikä rakentamisen vaikutusta ympäröivään alueeseen. Muutoinkaan kyseisen, suurelta osin rannalla ja rannan välittömässä läheisyydessä olevan, yhdyskuntarakenteellisesti irrallisen ja näin mittavaa rakentamista käsittävän alueen osoittaminen osayleiskaavassa toteutettavaksi kaavan nojalla suoraan myönnettävien rakennuslupien perusteella ei edellä mainituista syistä ole mahdollista ilman asemakaavatasoisia selvityksiä ja määräyksiä.

Yleiskaavan pohjoisosan osalta ELY-keskus ei ole yleisluontoista väitettään tarkemmin tuonut esiin, miltä osin yleiskaava olisi sisältövaatimusten vastainen lukuun ottamatta jäljempänä mainittuja mitoitukseen liittyviä seikkoja. Hallinto-oikeus ei kuntalain 90 §:n 3 momentin säännöksen sisältö huomioon viran puolesta tutki asiaa.

Rakentamiseen osoitettujen alueiden mitoitukseen liittyen asiakirjoissa olevasta tilakohtaisesta taulukosta ilmenevät vain kaavan laatimisajankohdan mukainen tilajako ja näillä tiloilla jo olevat rakennuspaikat sekä niille mahdollisesti osoitetut uudet rakennuspaikat sekä näiden tilojen rantaviivan ja muunnetun rantaviivan pituus. Kaava-aineistosta puuttuu selvitys kunkin rakentamiseen osoitetun tilan osalta sen vuoden 1969 mukaisen tilajaotuksen osoittamasta kantatilasta eikä sitä edellä mainitun taulukon perusteella ole pääteltävissäkään. Mitoituksen osalta kaava-asiakirjoissa ei näin ollen ole selvitystä, jonka perusteella olisi todennettavissa kaavaselostuksessa ilmoitetun mitoituksen toteutuminen yleiskaavan at-alueella tai sen ulkopuolella olevalla rantavyöhykkeellä. Kun näillä alueilla on kysymys yleiskaavasta, jonka perusteella rakennusluvat kaavassa osoitettuun rakentamiseen ovat suoraan myönnettävissä, tulee maanomistajien tasapuolisen kohtelun vuoksi rakentamisen ja rakennusoikeuden määrittämisen perustua yksityiskohtaiseen tila- ja maanomistajakohtaiseen selvitykseen. Asian luonteesta johtuu, että tämä selvitys on liitettävä kaava-aineistoon niin, että suunnittelun perusteena olevan mitoituksen konkreettinen toteutuminen on vaikeuksitta havaittavissa.

Kaava ei mitoitukseen liittyen perustu riittäviin selvityksiin.

Edellä lausutuilla perusteilla kaavan hyväksymistä koskeva päätös on ollut eteläosan kyläyleiskaava-alueen ja pohjoisosan rakentamiseen osoitettujen rantavyöhykkeellä olevien alueiden osalta kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Yleiskaavan eteläosassa kyläyleiskaava-alueen ulkopuolinen osa sekä pohjoisosassa rakentamiseen osoitettujen rantavyöhykkeiden ulkopuoliset osat eivät muodosta tarkoituksenmukaista suunnittelukokonaisuutta.

Kaikki edellä lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen kokonaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 17 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Malinen, Riikka Tiainen ja Paula Vesterinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Iisalmen kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Kuopion hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkää hallinto-oikeudelle tehdyn valituksen.

Kaupunginhallitus on valituksensa perusteluissa uudistanut aiemmin lausumansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kuopion hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon Iisalmen kaupungin keskeistä alueiden käytön suunnittelujärjestelmää, joka perustuu maankäyttö- ja rakennuslain keskeiseen sisältöön tehtäväjaoltaan mahdollisimman selkeän kaavajärjestelmän aikaansaamiseksi.

Iisalmessa on yhdyskuntakehitystä ohjaavaksi yleiskaavaksi laadittu Iisalmen keskustaseudun osayleiskaava (2007), joka on luonteeltaan strateginen ja osa kunnan kehittämisstrategiaa. Tässä kaavassa on ratkaistu yhdyskuntarakenne. Kilpijärven länsirannan osayleiskaavan tavoitteena on olla suoraan rakentamista ohjaava osayleiskaava, jonka lähtökohdat noudattavat Iisalmen kaupungin näkökulmasta toivottavaa yhdyskuntarakennetta. Keskustaseudun osayleiskaavassa Kilpijärven länsirannan alue on osoitettu kehitettävänä kyläalueena, ei yhdyskuntarakenteen laajenemisalueena tai taajaman lievealueena. Keskustaseudun osayleiskaava perustuu väestökehitysarvioihin ja myös asumisväljyyden kasvun huomioon ottamiseen. Kilpijärven länsirannan alueella väestökehitys on ollut laskeva. Aluetta ei ole tarkoituksenmukaista kaista kehittää kaupungin taajaman laajenemisalueena Iisalmen keskustaseudun osayleiskaavassa ollein perustein.

Pohjois-Savon maakuntakaavassa (2011) Kilpijärven länsirannan alue on saanut merkinnän kylä (at-11).

Alue on osa laajempaa taajaman eteläpuolista kyläaluekokonaisuutta, jonka muodostaa kyseessä oleva alue yhdessä Kirman, Taipaleen ja Salmenrannan kyläalueiden kanssa. Kaupunki jatkaa alueiden kehittämistä kyläaluekokonaisuutena.

At-merkinnän tekemistä kaavakartalle nähtävillä olon jälkeen on pidettävä teknisenä tarkistuksena, joka ei ole niin olennainen, että se olisi edellyttänyt kaavan uudelleen nähtäville asettamista, kun myös otetaan huomioon, että at-merkinnän tekeminen ei muuttanut millään tavoin asianomaisten asemaa. Muutos oli vähäinen. Merkintä sen sijaan täsmentää sen, mihin kaava-alueelle rakennuslupa voidaan myöntää maankäyttö- ja rakennuslain 72 ja 44 §:n perusteella.

Kaavaprosessin aikana on kaavaan vuorovaikutteisesti kaava-alueen osallisten kanssa laadittu mitoitusperusteet, joiden perusteella lupa voidaan myöntää maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n mukaisesti niin kutsutun ydinkylän alueelle. Muilta osin kaavassa voitaisiin sen saatua lainvoiman toimia rantavyöhykkeen ulkopuolella maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:n perusteella ja maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n estämättä. Uudelleen nähtäville asettamista koskevilta osin kaupunginhallitus on viitannut korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisuun KHO 2011:54.

Hitaasti taantuvassa kaupungissa taajaman läheisyyteen sijoittuvia alueita tulisi tarkastella eri näkökulmasta kuin kasvavien kaupunkiseutujen lievealueita. Tätä problematiikkaa on pohdittu ja se on ratkaistu kaupungin strategiaan tiiviisti liittyvässä Keskustaseudun osayleiskaavassa (2007) ja Pohjois-Savon maakuntakaavassa (2011). Lisäksi Iisalmen kaupungin historiassa alueen kerrotaan olevan luonteeltaan karjalainen asutuskylä. Maanomistajien rantavyöhykkeelle laatima rantakaava ei voi viedä alueelta kylän statusta. Iisalmen kaupungin näkökulmasta on siten edelleenkin kyse kyläalueesta, jolla voidaan tältä osin käyttää maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:ää.

Kilpijärven länsirannan kaava-alueella sijaitsee tällä hetkellä 49 vakituisen asunnon rakennuspaikkaa ja 34 loma-asuntoa. Kaavalla sallitaan 30 uuden vakituisen rakennuspaikan muodostaminen ja 10 uuden loma-asunnon rakennuspaikan muodostaminen. Lisäksi sallitaan käyttötarkoituksen muutoksia loma-asunnoista vakituisiksi. Hallinto-oikeuden käsitys siitä, että alueella olisi tällä hetkellä lähinnä loma-asutusta, ei pidä paikkaansa. Rantakaava on asemakaavatasoinen ja on siten oikeusvaikutuksiltaan voimakkaampi kuin osayleiskaava. Kilpijärven länsirannan osayleiskaavassa rantakaava-alue on mukana, mutta osayleiskaava ei voi korvata rantakaavaa. Rantakaava-alueella olevien maanomistajien oikeus rakentamiseen on siten turvattu, jos yleiskaava saa lainvoiman.

Sen sijaan Kilpijärven osayleiskaavassa on tutkittu alueen käyttöä laajemmassa yhteydessä kuin rantakaavassa on tehty ja siksi rantakaava-alueen on tarkoituksenmukaista sisältyä osayleiskaavan alueeseen. Osayleiskaavassa sallitaan rantakaava-alueen osalta sekä loma- että vakituinen asuminen suurimmalla osalla rakennuspaikoista (kaavamerkintä AORA). Siten maanomistajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta ristiriitaa ei ole.

Kilpijärven länsirannan osayleiskaava ei myöskään edellytä rakennus paikkojen käyttötarkoituksen muuttamista loma-asunnosta vakituiseen ja siten hallinto-oikeuden näkemys siitä, että yleiskaavalla olisi haluttu osoittaa tiivis, nauhamainen vakituisten asuntojen ketju ei pidä paikkaansa. Yleiskaavalla on sen sijaan haluttu osoittaa olemassa olevan rantakaavan mukainen loma-asuntojen ketju ja käyttötarkoituksen muutoksia loma-asunnoista vakituisiksi asunnoiksi voidaan harkita poikkeamisluvin. Käyttötarkoituksen muutosta loma-asunnosta vakituiseen ei edellytetä. Käyttötarkoituksen muutosta selvitettäessä on myös itse rakennuksen rakennuspaikan lisäksi täytettävä vakituisen asunnon kriteerit.

Kaikille kiinteistöille on kaavaan osoitettu liittymisvelvoite järjestettyyn jätevesihuoltoon. Rakennusoikeus on osoitettu ranta-alueelle soveltuvaksi.

Vaikutukset yhdyskuntarakenteeseen on arvioitu osana Keskustaseudun osayleiskaavaa ja Pohjois-Savon maakuntakaavaa, joita on työstetty yhtä aikaa Kilpijärven länsirannan osayleiskaavan kanssa. Rakentamisen vaikutuksia ympäröivään alueeseen on myös arvioitu osana mainittuja prosesseja sekä Kilpijärven länsirannan osayleiskaavaprosessin aikana erilaisissa työpajoissa, yleisötilaisuuksissa sekä lausuntojen vastineissa ja niin edelleen. Lisäksi rakentamisen soveltuvuutta ohjaavat Iisalmen kaupungin mittakaavassa yleiskaavoja varten luotu kaavamääräyskirjasto, jossa on luotu kaavamääräykset soveltuviksi eriluonteisille rakennuspaikoille.

Rantaan rajoittuvilla rakennuspaikoilla on eri kaavamääräykset kuin mantereen rakennuspaikoilla. Kaavamääräyskirjasto on koko Iisalmen kaupungin alueella tapahtuva jatkuva vaikutusten arvioinnin prosessi, jossa kokonaisuutta pyritään hallitsemaan ja kehittämään kunkin rakennuspaikan olosuhteiden näkökulmasta. Tämä on myös koko Iisalmen mittakaavassa mahdollisimman selkeän kaavajärjestelmän aikaansaamiseksi tehtyä työtä.

Kaavan valmisteluaineistoon kuuluvista taulukoista käy ilmi kunkin kantatilan tilanne 1969 mukaisen tilajaotuksen mukaisesti. Kaavaprosessin aikana mitoitus muotoutui osallisten kanssa vuorovaikutuksessa ja se toimitettiin ohjaavalle viranomaiselle sähköpostitse prosessin aikana. Siten kaava perustuu Iisalmen kaupungin näkökulmasta riittäviin mitoitustarkasteluihin ja mitoitusperusteet on selkeästi ilmaistu kaavaselostuksessa. Mitoitustaulukot ovat osa kaavan valmisteluaineistoa ja niitä on esitelty osallisille ja viranomaisille yhdessä kaavan suunnitteluperusteisiin liittyvän vyöhykkeisyyden kanssa kaavaprosessin aikana.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on selityksessään esittänyt muun ohella, että Kilpijärven länsirannan osayleiskaavaa laadittaessa suunnittelualueella on ollut voimassa Ylä-Savon maakuntakaava, jossa Kilpijärven länsirannalle ei ollut osoitettu kylämerkintöjä. Pohjois-Savon maakuntakaava on vahvistettu ympäristöministeriössä 7.12.2011. Pohjois-Savon maakuntakaavassa Kilpijärven länsirannan osayleiskaava-alueen eteläreunaan on osoitettu at-11-merkintä.

Kyseinen maakuntakaavan at-11-määräys osoittaa maankäyttö- ja rakennuslain systematiikan mukaisesti sen, että myös maakuntakaavassa at-11-merkinnällä osoitettujen kylien rakentamista ohjaava kaavamuoto määräytyy kulloisessakin yksittäistapauksessa muun ohessa alueen luonteen ja sijainnin mukaan. Toisaalta maakuntakaavan mukaisella kyläalueellakin maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentin edellytysten täyttyminen ratkaistaan laadittavana olevan yleiskaavan yhteydessä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisin perustein.

Kuten ELY-keskuksen kaavasta antamasta lausunnosta ilmenee, ELY-keskuksen käsitys koko ajan on ollut, että näin tehokkaan ja tiiviin rakentamisen suunnittelu edellyttää normaalin yleiskaavatasoisen suunnittelun lisäksi erityisesti rakentamisen sijainti ja määrä huomioiden asemakaavatasoista suunnittelua. Alueelle on sittemmin valmistunut Iisalmen keskustaseudun strateginen yleiskaava on hyväksytty ennen maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentin kyläsäännösten voimaantuloa. Tästä syystä strategisessa yleiskaavassa ei ole voitu arvioida voimassa olevien kyläsäännösten soveltuvuutta Kilpijärven länsirannalle. Asemakaavatasoista suunnittelua edellyttää niin ikään Kilpijärven länsirannan osayleiskaavan hyväksymisen jälkeen vahvistetun Pohjois-Savon maakuntakaavan at-11-merkintä ja sen suunnittelumääräys.

Se, että osayleiskaava ei edellytä alueella voimassa olevan ranta-asemakaavan perusteella rakentuneiden loma-asunnon rakennuspaikkojen muuttamista vakituiseen asumiseen, ei ole ratkaisevaa, koska vaikutukset on kuitenkin arvioitava sen mukaisesti, mitä yleiskaavalla on tarkoitettu mahdollistaa. Kilpijärven länsirannan osayleiskaavassa kyläaluerajauksen sisällä käytetyt kaavamerkinnät mahdollistavat kyseisellä ranta-alueella myös ympärivuotisen asumisen.

Pelkästään strategisella yleiskaavalla ei voida perustella sitä, ettei alueelle olisi tarkoituksenmukaista laatia asemakaavaa, kun tavoitteena kuitenkin on osoittaa alueelle rakentamista, joka tiiviydeltään ja tehokkuudeltaan edellyttäisi asemakaavatasoista suunnittelua.

Alueen rakentuminen käy ilmi esimerkiksi vuoden 1967 peruskartalta, jolta ei ole havaittavissa kylärakennetta. Alueen luonteesta kertoo myös esimerkiksi alueella voimassa olevan ranta-asemakaavan laadintaa edeltänyt Kuopion lääninhallituksen päätös rantakaavan tarpeellisuutta koskevassa asiassa. Tämän päätöksen mukaan alueella on ollut jo rakennettua loma-asutusta ja alueelle on ollut odotettavissa uutta loma-asutusta. Kilpijärven länsiranta ei muodosta maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentin tarkoittamaa kylämäistä maaseudun taajamaa.

Oikeuskäytännön perusteella on todettavissa, että rantavyöhykkeellä sovelletaan poikkeuksetta maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:stä lähtevää suunnitteluvelvoitetta. Varsinaisen rantavyöhykkeen ulkopuolella mahdollinen maankäytön suunnittelun tarve perustuu sen sijaan joko maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:ään taikka maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:ään riippuen siitä, liittyykö suunnittelun tarve pääasiassa pysyvästä vaiko loma-asutuksesta. Vuoden 2009 alusta voimaan tulleilla niin sanottua kyläyleiskaavaa koskevilla säännöksillä ei ole muutettu tätä lain perussystematiikkaa.

ELY-keskuksen käsityksen mukaan se, että maankäytön suunnittelun tarve ja kaavassa osoitettu maankäyttö liittyvät pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseen on yksi edellytys sille, että rakentaminen on suoraan ohjattavissa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n mukaisella oikeusvaikutteisella rantayleiskaavalla. Tästä syystä maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n mukaisella rantayleiskaavalla, jonka tulee täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä määritellyt erityiset sisältövaatimukset, ei voida suunnitella suoraan sellaista rakentamista, joka on tarkoitettu toteutuvaksi käytännössä pelkästään ympärivuotisena. Yleiskaava ei ole riittävä suunnitteluväline, jos rakentaminen on vaikutuksiltaan merkittävää tai vaatii yksityiskohtaista suunnittelua esimerkiksi tiestön, vesihuollon ja ympäristöön sopeutumisen vuoksi. Tästä johtuen tiivis ja tehokas rakentaminen edellyttää asemakaavatasoista suunnittelua. Sama koskee myös niin sanotulla kyläyleiskaavalla suunniteltavan rakentamisen tiiviyttä ja tehokkuutta.

Kilpijärven länsirannan osayleiskaavassa erityisesti kyläaluerajauksen rantavyöhykkeelle ja -alueelle osoitettu rakentaminen on niin mittavaa, ettei rakentamisen osoittaminen yleiskaavassa toteutettavaksi kaavan nojalla suoraan myönnettävien rakennuslupien perusteella ole mahdollista ilman asemakaavatasoisia selvityksiä ja määräyksiä. Lisäksi maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n erityiset sisältövaatimukset erityisesti mitoituksen selvittämisen osalta ovat jäävät koko osayleiskaavan suunnittelualueeseen kuuluvan rantavyöhykkeen osalta jäljempänä esitetyn perusteella selvittämättä.

Asiassa on merkitystä myös sillä, että at-aluerajaus on lisätty kaavakartalle vasta kaavan ehdotusvaiheen nähtävillä pitämisen jälkeen. Kysymyksessä ei ole vain vähäisenä muutoksena pidettävä kaavakartalle tehtävä tekninen tarkastus, kun otetaan huomioon, että at-rajauksella on osoitettu kaavakartalla se alue, jolle kysymyksessä olevan erityisen määräyksen oikeusvaikutukset ulottuvat. Rajauksen kaavakartalla osoittaminen on joka tapauksessa ollut kaavan oikeusvaikutusten täsmällisyyden vuoksi tarpeellista.

Maankäytölliset muutokset ja erityisesti taajan asutuksen salliminen ranta-asemakaava-alueella tulee lähtökohtaisesti toteuttaa joko ranta-asemakaavaa muuttamalla taikka ranta-asemakaava kumoamalla. Ranta-asemakaavaa muutettaessa taajan asutuksen osoittamista rajoittavat samat tekijät kuin yllä on rakentamista suoraan ohjaavan yleiskaavan kohdalla esitetty, mistä syystä puheena olevan ranta-asemakaava-alueen maankäytön muutos yleiskaavan mukaiseksi on mahdollista vain asemakaavalla.

Kilpijärven länsirannan osayleiskaavan pääasiallisena tarkoituksena on ohjata suoraan rakentamista niin rantavyöhykkeellä kuin myös niin sanotusti kuivalla maalla kaavakartalle osoitetun kyläaluerajauksen osalta. Tällaisella rakentamista suoraan ohjaavalla yleiskaavalla poistetaan sekä rannan suunnittelutarve että selvitetään rakennusluvan erityiset edellytykset kuivalla maalla, mistä syystä ei poikkeamista rannan suunnittelutarpeesta eikä myöskään erillistä suunnittelutarveratkaisua taikka asemakaavaa kaavan lainvoimaiseksi tulemisen jälkeen enää tarvita. Suoraan rakentamista ohjaavassa kaavassa on toisin sanoen selvitettävä riittävän tarkasti sekä rakentamisen määrä ja sijainti että rakentamisen vaikutukset.

Laadittaessa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaista rantayleiskaavaa lähtökohtana niin oikeus- kuin kaavoituskäytännössäkin on, että kaavassa osoitettavien rakennuspaikkojen määrä sekä sijainti mitoitettavalla alueella on osoitettava tila- tai maanomistusyksikkökohtaisesti. Rannan mitoittamisessa maanomistajien tasapuolisen kohtelun turvaaminen on vakiintuneesti edellyttänyt, että kaava perustuu sellaisiin selvityksiin, joista on todettavissa kullekin emätilalle yhtäläisin perustein osoitettu rakentamisen määrä. Vastaavasti rakennuspaikkojen määrän ja sijainnin osoittaminen maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentin mukaisella rakentamista suoraan ohjaavalla yleiskaavalla on tehtävä sillä tavalla tila- ja maanomistusyksiköittäin, että rakennusoikeuden määräytymisen voidaan todeta tapahtuneen muun ohessa maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatteen toteuttavalla tavalla. Kiinteistökohtainen rakennusoikeuden määrää koskeva selvitys on tarpeen myös siksi, että niin rantavyöhykkeellä kuin kyläaluerajauksen sisällä rakentamista suoraan ohjaavalla kaavalla osoitetaan myös rakentamattomiksi tarkoitetut alueet.

ELY-keskuksen laskelmien mukaan ranta-asemakaavan mitoitus on nykyisellään noin 13,5 rakennuspaikkaa muuntamatonta rantaviivakilometriä kohden. Ranta-asemakaava-alueella on rakentamisesta vapaata rantaviivaa noin 500 metriä ja M-aluetta noin 330 metriä.

Lisärakentaminen on mahdollistettu siten, että ranta-asemakaavassa osoitettuja puistoalueita (VP) ja M-alueita on liitetty osaksi tontteja. Uusien rantarakennuspaikkojen osoittamisen lisäksi ranta-asemakaavassa osoitettujen maatilojen talouskeskukset on osoitettu kokonaisuudessaan rantarakennuspaikoiksi supistaen entisestään vapaata rantaa siten, että ranta-asemakaava-alueen vapaan rannan määrä supistuu osayleiskaavassa noin 300 metriin.

Kun otetaan kokonaisuudessaan huomioon Kilpijärven länsirannan rantavyöhykkeen mitoitusta koskevat ELY-keskuksen Etelä-Savon seutukaavaliiton rantaviivan muuntamismallin mukaisesti tehdyt esimerkkilaskelmat sekä ELY-keskuksen arvio vapaata rantaa koskevista muutoksista, on selvää, ettei kyseinen kokonaismitoitus erityisesti kyläaluerajaukseen kuuluvalla rantavyöhykkeellä lähtökohtaisesti täytä maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n erityisiä sisältövaatimuksia erityisesti riittävän yhtenäisen rakentamattoman alueen sekä maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen osalta. Kaavan suunnittelualueella voimassa olevasta ranta-asemakaavasta johtuen suunnittelualueen rantavyöhykkeen mitoitus on jo lähtökohdiltaankin niin korkea, että maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n erityisten sisältövaatimusten täyttyminen erityisesti riittävän yhtenäisen rakentamattoman alueen sekä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun turvaamisen osalta olisi vaatinut erityisen huolelliset selvitykset normaalin kiinteistökohtaisen rantamitoituksen osoittamisen rinnalla. Selvitysten olisi myös tullut vaikuttaa kaavalla osoitettavaan rakentamisen määrään.

Kilpijärven länsirannan osayleiskaava ei täytä rantarakentamisen määrän selvittämisen osalta maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n edellyttämiä sekä oikeus- ja kaavoituskäytännössä muotoutuneita rantavyöhykkeen maankäytön suunnittelua koskevia vaatimuksia. Lisäksi kaavassa osoitettu rakentaminen on mahdollistettu toteutuvan käytännössä kokonaan ympärivuotisena siten, että samalla lisääntyy sekä rakentamiseen käytetty ranta-alueen määrä että rakennuspaikkakohtainen rakentamisen määrä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 3 momentin mukaisesti myös rakentamisen kyseisenlaiset vaikutukset ja erityisesti suunnittelualueella olevien loma-asuntojen ympärivuotiseksi muuttamisen vaikutukset olisi tullut selvittää ja arvioida riittävän yksityiskohtaisesti strategisen yleiskaavan lähtötietoja ja strategisia linjauksia täsmentäen.

Mikäli nyt puheena oleva Kilpijärven länsirannalle yleiskaavassa rajattu ydinkyläalue muodostaisi maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentissa tarkoitetun kyläalueen rantaan saakka, olisi rantavyöhykkeellä sijaitsevalla kyläalueen osalla voitu mainitun pykälän tavoitteiden mukaisesti sallia muita yleiskaavan suunnittelualueeseen kuuluvia ranta-alueita korkeampi mitoitus sillä perusteella, että rantavyöhykkeelle osoitettava rakentaminen tukee 44 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla maaseutumaista kyläasutusta kuitenkin siten, että myös maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n erityiset sisältövaatimukset tulevat huomioon otetuiksi. Koska ranta-asemakaavan mukainen loma-asutus ei itsessään eikä osana myöskään muuta Kilpijärven länsirannan alueen asutusta muodosta maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentin tarkoittamaa kylää, yleiskaavalla edelleen nostettua rantavyöhykkeen mitoitusta ei voida pitää myöskään mainitun pykälän tavoitteiden mukaisena.

Iisalmen kaupunginhallitus on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että kaavojen laatiminen on niin pitkäjänteistä ja aikaa vaativaa työtä, että ei ollut järkevää pitäytyä vanhentuneeseen Ylä-Savon maakuntakaavaan, vaan sen sijaan hyödyntää jo ehdotusvaiheessa olleen Pohjois-Savon maakuntakaavan selvitysaineistoa ja ehdotusvaiheen johtopäätöksiä.

Pelkkä pohjakarttatarkastelu ei ole riittävä perustelemaan sitä, että alueella ei ole näkyvissä kylärakennetta, kun otetaan huomioon, että Pohjois-Savon asumismaisemalle on luonteenomaista talojen sijainti järvien rannoilla tai mäkien ja selänteiden lailla tai rinteillä. Asutus on jakautunut moniin muihin maakuntiin verrattuna melko tasaisesti yli koko maakunnan maa-alan.

Pohjois-Savon maakuntakaavaa laadittaessa on laskettu aluetehokkuuksia suunnittelualueella. Aluetehokkuudet ovat jääneet pääsääntöisesti alle 0,01:n, jota ei voida pitää tehokkuuden puolesta asemakaavoittamisen kriteerinä. Asemakaavoitettavien alueiden aluetehokkuudet liikkuvat 0,1 tienoilla uusilla asuntoalueilla. Tämä yhdistettynä alueen väestön vähenemiseen perustelee valittua kaavamuotoa.

Kaikkien kyläalueiden asemakaavoittaminen ei ole mahdollista. Asemakaava-alueella aluetehokkuuden on oltava vähintään 0,1, jotta kunnallistekniikan rakentaminen ja ylläpito olisivat taloudellisesti mahdollisia. Kaupungin verotulot eivät riittäisi kaikkien kyläalueiden tiivistämiseen sekä kunnallistekniikan rakentamiseen ja ylläpitoon. Samalla syntyisi hajaantunut yhdyskuntarakenne ja yhdyskuntarakenteen tiivistämisen tavoite jäisi toteutumatta. Hallittu kylärakentaminen laadukkaita osayleiskaavoja suunnittelemalla maanomistajien tasapuolisen kohtelun nimissä on sen sijaan perusteltua myös hitaasti taantuvissa/paikallaan pysyvissä kaupungeissa.

ELY-keskus on ensimmäistä kertaa edellyttänyt at-aluerajauksen tekemistä 2. ehdotusvaiheen viranomaisneuvottelun aikana tuomatta kuitenkaan esiin sitä seikkaa, että kaava tulisi asettaa uudelleen nähtäville tästä johtuen. Nyt kuitenkin ELY-keskuksen valitus perustuu osittain juuri tähän seikkaan.

ELY-keskuksen viittaaman Etelä-Savon liiton luomaa rantaviivan muuntamismallimalli kahlitsee kuntien kaavoituskäytäntöjä ja estää aidon vuorovaikutuksen sekä mitoitusten kriittisen tarkastelun tapauskohtaisesti ja kunkin suunnittelualueen erityispiirteet huomioiden.

Iisalmen kaupunki pitää Kilpijärven länsirannan suunnittelu- ja mitoitusperusteita, joissa suunnittelualueita kohdellaan kokonaisuuksina, parempana sekä maankäytön kokonaisuuden hahmottamisessa että maanomistajien tasapuolisen kohtelun turvaamisessa. Iisalmen kaupungin luomat suunnittelu- ja mitoitusperusteet Kilpijärven länsirannan osayleiskaavassa toteuttavat perustuslakia ja sen tasapuolisuuden vaatimusta Kilpijärven suunnittelualueen ominaispiirteet huomioiden maankäyttö- ja rakennuslain hengessä.

Sitä, että osayleiskaavassa ranta-asemakaava-alueen M-alueita on liitetty osaksi tontteja, on pohdittu yhdessä Iisalmen kaupungin silloisen rakennustarkastajan kanssa ja tuolloin on todettu, että nyt kysymyksessä oleva osayleiskaava on paremmin ja tarkemmin suunniteltu kuin ranta-asemakaava. Se myös vähentää rakennusoikeutta rantavyöhykkeellä asettaessaan sille selvät rajat.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan käytöstä rakennusluvan perusteena ranta-alueella säädetään lain 72 §:ssä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentin mukaan rakennuslupa enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamiseen voidaan lain 137 §:n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Määräys voi koskea vain kyläaluetta, johon ei kohdistu merkittäviä rakentamispaineita. Edellytyksenä on lisäksi, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä kyseisellä alueella. Yleiskaavan määräys sen käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena on voimassa enintään 10 vuotta kerrallaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 2 momentin mukaan se, mitä pykälän 1 momentissa säädetään, koskee myös ranta-aluetta, jolla rakentamisen ja muun käytön suunnitteleminen pääasiassa rantaan tukeutuvan loma-asutuksen järjestämiseksi on tarpeen alueella odotettavissa olevan rakentamisen vuoksi.

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan, jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudestaan nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.

Lain esityöt

Hallituksen esityksessä (HE 102/2008 vp) olevien maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan ranta-alueelle laadittua yleiskaavaa voidaan voimassa olevan lain mukaan käyttää suoraan rakentamista ohjaavana kaavana, jos yleiskaavassa on niin erityisesti määrätty. Tällöin asemakaava (lähinnä ranta-asemakaava) tai poikkeamispäätös ei ole tarpeen. Esityksessä ehdotetaan laajennettavaksi yleiskaavan käyttämistä rakentamista ohjaavana kaavana siten, että maaseudun kyläalueella olisi mahdollista myöntää rakennuslupa suoraan yleiskaavan perusteella ilman asemakaavaa tai suunnittelutarveratkaisua.

Voimassa olevan lain 137 §:n 3 momentin mukaan kyläalueella tai muulla maaseutualueella on mahdollista myöntää rakennuslupa oikeusvaikutteisen yleiskaavan perusteella ilman suunnittelutarveratkaisua asutusta täydentävän, enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen tai maatalouden harjoittamisen kannalta tarpeellisen rakennuksen rakentamiselle. Edellytyksenä on lisäksi, että alueella rakentamisen paine on vähäinen.

Rakennusluvan erityiset edellytykset on tällöin katsottu selvitetyn yleiskaavassa. Erityisesti vähäisen rakentamispaineen edellytys rajaa yleiskaavan käyttöä sellaisillakin kyläalueilla, joilla asemakaavaa ei voida pitää ajankohtaisena tai tarpeellisena, mutta joilla rakentamista tapahtuu kuitenkin vähäistä enemmän.

Nyt ehdotetulla muutoksella laajennetaan yleiskaavan käyttömahdollisuuksia siten, että rakennusluvan erityisten edellytysten täyttyminen voidaan selvittää yleiskaavassa ja tästä annetaan yleiskaavassa erityinen määräys. Määräys koskee siinä mainittuja alueita ja se poistaa suunnittelutarveratkaisun tarpeen yksittäistapauksellisen harkinnan. Kun asiasta määrätään kaavassa, myös kunta saa varmuuden siitä, mitä rakentamista yleiskaava voi ohjata suoraan rakennuslupamenettelyyn. Ehdotuksen mukaan määräys voi koskea kuitenkin vain enintään kaksiasuntoisia asuinrakennuksia.

Kevennetyn menettelyn laajennuksella pyritään helpottamaan pieni³muotoista asuntorakentamista kylien yhteyteen ja vahvistamaan maaseudun kylämuotoista asumista. Samalla pyritään vähentämään tarvetta rakentaa haja-asutusalueille ohjaamattomasti sekä osaltaan vähentämään yhdyskuntien hajautumista. Kylällä tarkoitetaan tässä useista rakennuksista koostuvaa kylämäistä maaseudun taajamaa. Kylät ovat eri puolella Suomea erilaisia, minkä vuoksi kyläalueen laajuus ratkaistaankin kunkin yleiskaavan yhteydessä erikseen ja osoitetaan ne kaavaan sisältyvät alueet, joita määräys koskee.

Edelleen perusteluissa todetaan, että yleiskaavan tulee alueen olosuhteet sekä suunnitellun rakentamisen määrä ja tehokkuus huomioon ottaen olla riittävä ohjaamaan rakentamista ja muuta maankäyttöä. Yleiskaavassa suoraan rakennuslupamenettelyyn sallittavan rakentamisen tulee sekä määrältään että laadultaan ja mittakaavaltaan olla kyläasutuksen tyyppistä. Määräys voidaan ottaa sellaiseen yleiskaavaan, jossa rakennuspaikkojen likimääräinen sijainti ja niiden lukumäärä on osoitettu kiinteistökohtaisesti.

Tällainen yleiskaava soveltuu alueille, joilla asuntorakentamisen paine ei ole niin suurta, että sen järjestäminen edellyttäisi erityisiin toimenpiteisiin ryhtymistä. Sen sijaan yleiskaavaa ei voida käyttää suoraan rakennuslupaan oikeuttavana kaavana esimerkiksi taajamien tai kasvavien kaupunkiseutujen lievealueilla, joissa rakentamisen määrä ja tehokkuus edellyttää asemakaavan laatimista.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kyläyleiskaava-alueen (at) rajauksen lisääminen kaavaan kaavaehdotuksen nähtävillä olon jälkeen

Kysymyksessä oleva at-alue käsittää valtaosan kaava-alueen rantaan rajoittuvista rakennuspaikoista sekä suuren osan rantavyöhykkeelle sijoittuvien rakennuspaikkojen taustamaastoon sijoittuvista rakennuspaikoista. Koska merkintä mahdollistaa rakennusluvan myöntämisen suoraan yleiskaavan perusteella aluerajauksen sisällä, rajauksen sijainti ja laajuus vaikuttavat muun ohella kaikkien niiden maanomistajien etuun, joiden alueet jäävät kysymyksessä olevan rajauksen ulkopuolelle. Tehty lisäys ei siten ole luonteeltaan sellainen, että se olisi voitu tehdä asettamatta kaavaa uudelleen nähtäville.

Sillä, että hyväksytty yleiskaava olisi ilman kaavakartalle tehtyä lisäystä mahdollisesti ollut oikeusvaikutuksiltaan epäselvä ja merkintä oli tästä syystä välttämätöntä lisätä, ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa sitä, onko kaava tullut asettaa uudelleen nähtäville.

Yleiskaavan käyttö rakennusluvan perusteena

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan rakentamisen rantavyöhykkeellä tulee perustua joko asemakaavaan tai sellaiseen lain 73 §:ssä tarkoitetut erityiset sisältövaatimukset täyttävään oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Ranta-alueen suunnittelutarve ei siten rantavyöhykkeen osalta ole yleisesti poistettavissa maankäyttö- ja rakennuslain 44 §:n 2 momentissa tarkoitettua kyläyleiskaavaa käyttämällä siinäkään tapauksessa, että aluetta muutoin mahdollisesti joltakin osin voitaisiin pitää kyläalueena, johon ei kohdistu merkittäviä rakentamispaineita ja jolla yleiskaava ohjaisi riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä. Tähän nähden kyläyleiskaavaa ei ole voitu nyt kysymyksessä olevan rantavyöhykkeen osalta käyttää suunnitteluvälineenä, joka poistaa ranta-alueen suunnittelutarpeen.

Vaikka suoraan yleiskaavan nojalla toteutettava rakentaminen voi, toisin kuin kumotun rakennuslain aikana oli, olla myös muuta kuin tavanomaista omarantaista loma-asutusta, yleiskaava ei ole riittävä suunnitteluväline silloin, kun rakentaminen on vaikutuksiltaan merkittävää tai vaatii yksityiskohtaista suunnittelua esimerkiksi tiestön, vesihuollon ja ympäristöön sopeuttamisen vuoksi. Tiivis ja tehokas rakentaminen edellyttää aina asemakaavatasoista suunnittelua. Nyt kysymyksessä oleva Kilpijärven länsirannan osayleiskaavan alue sijaitsee irrallaan muusta yhdyskuntarakenteesta, mutta kuitenkin lähellä jo asemakaavoitettuja alueita niiden lievealueella. Kaavan tarkoituksena on mahdollistaa merkittävä vakituisen asutuksen lisääminen alueella. Näin mittavaa rakentamista käsittävän alueen osoittaminen yleiskaavassa toteutettavaksi kaavan nojalla suoraan myönnettävien rakennuslupien perusteella ei rantavyöhykkeen ulkopuolisilta osiltakaan ole mahdollista ilman asemakaavatasoisia selvityksiä ja määräyksiä. Kun otetaan huomioon, että aluetta on sijaintinsa vuoksi pidettävä asemakaava-alueiden lievealueena, alueen nykyisin mahdollisesti laskeva väestönkehitys ei poista asemakaavallisen tarkastelun tarvetta.

Mitoitusta koskevat selvitykset ja ympärivuotisen asutuksen osoittaminen pääosin jo toteutuneen ranta-asemakaavan alueelle

Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten hallinto-oikeus, että kaava-asiakirjoihin ei sisälly sellaista mitoitusselvitystä, jonka perusteella voitaisiin arvioida maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen toteutumista rantarakentamisessa. Tämä olisi kuitenkin välttämätöntä, kun otetaan erityisesti huomioon, että kaavan tarkoituksena on osoittaa Kilpijärven länsirannalle alueelle aiemmin hyväksytyn ranta-asemakaavan pohjalta toteutuneen loma-asutuksen sijasta sekä tiiveydeltään että rakentamisen laadultaan aiemmasta merkittävästi poikkeavaa vakituista asutusta.

Pääosin jo toteutuneen ranta-asemakaavan alueelle lisärakennusoikeutta osoitettaessa on muutoinkin otettava huomioon se, että aiemmin sallittu tiheä rakentaminen vähentää alueelle osoitettavissa olevan rakentamisen määrää. Yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksesta ei seuraa, että kaava-alueelle aikaisemmin toteutuneen paikoin hyvin tiheän rakentamisen vuoksi alueelle voitaisiin osoittaa enemmän rakennuspaikkoja kuin maankäyttö- ja rakennuslain 39 ja 73 §:ssä rantayleiskaavan sisällölle asetetut vaatimukset mahdollistavat.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 3 momentti huomioon ottaen yleiskaava ei yleiskaava-alueen sisälle jäävän ranta-asemakaava-alueen osalta tule voimaan muutoin kuin pykälän 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta. Ranta-asemakaava-alueelle ei voi rakentaa yleiskaavan perusteella. Poikkeamisen edellytykset ranta-asemakaavasta arvioidaan maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n nojalla. Asian arvioinnissa ei siten ole merkitystä myöskään sillä kaupunginhallituksen vastaselityksessä esitetyllä käsityksellä, että yleiskaava olisi tosiasiallisesti suunnittelutarkkuudeltaan ranta-asemakaavaa tarkempi tai muutoin rajaisi tarkemmin rakennusoikeuden käyttöä.

Kaavan eteläosan at-rajauksen ja pohjoisosan rantavyöhykkeen ulkopuoliset alueet

Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten hallinto-oikeus, että kaava-alueen eteläosan kyläyleiskaava-alueen ulkopuolinen osa sekä pohjoisosassa rakentamiseen osoitettujen rantavyöhykkeiden ulkopuoliset osat eivät edellä lausuttuun nähden yhdessä eivätkä erikseen muodosta tarkoituksenmukaista kokonaisuutta, minkä vuoksi päätös on myös tältä osin tullut kumota.

Lopputulos

Edellä lausutun vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.