KHO:2014:11

Kun ylilääkäri ei ollut tehnyt oikeuspsykiatrisen potilaan jatkohoitopäätöstä mielenterveyslain 17 §:n 2 momentissa säädetyssä kuuden kuukauden määräajassa, ylilääkäri oli tehnyt Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle (THL) esityksen potilaan määräämisestä mielenterveyslain 17 §:ssä tarkoitettuun tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon. THL:n, jolla katsottiin olevan toimivalta asiassa, oli viipymättä käsiteltävä esitys hoidon lopettamista koskevassa järjestyksessä eli jos edellytykset hoitoon määräämiselle tahdosta riippumatta olivat olemassa, määrättävä potilas hoitoon, tai jos hoitoon määräämiselle ei ollut edellytyksiä, tehtävä päätös hoidon lopettamisesta.

Hallinto-oikeuden oli tullut kumota THL:n päätös, jolla oli jätetty tutkimatta ylilääkärin esitys. THL:llä oli hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin perusteella valitusoikeus hallinto-oikeuden päätöksestä.

Äänestys 4-1 THL:n valitusoikeudesta

Mielenterveyslaki 8–11 §, 17 § 1 ja 2 momentti, 17 a §, 18 a §, 21 §, 22 §, 24 § 1 momentti,

Hallintolainkäyttölaki 6 §

Laki Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksesta 2 § 1 momentti 4 a kohta

Ks. myös KHO:2014:10

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeus 26.2.2013 nro 13/0124/7

Asian aikaisemmista vaiheista

Terveydenhuollon oikeusturvakeskus, nykyään Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, jäljempänä myös THL, on 25.1.2001 määrännyt A:n tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon mielentilatutkimuksen jälkeen. Tämän jälkeen A:n hoitoa on jatkettu puolivuosittain mielenterveyslain 17 §:n 2 momentin mukaisesti aina 4.11.2012 asti, jolloin mainitussa lainkohdassa säädetty määräaika on kulunut umpeen ilman, että mielenterveyslain 11 §:n 2 momentissa tarkoitettu lääkäri olisi tehnyt mielenterveyslain 17 §:n 2 momentissa tarkoitetun hoidon jatkamista koskevan päätöksen.

Moision sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaava ylilääkäri on 15.11.2012 mielenterveyslain 8 §:n 1 momentin ja 17 §:n 2 momentin nojalla päättänyt, että A:n tahdosta riippumatonta psykiatrista sairaalahoitoa jatketaan.

Moision sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaava ylilääkäri on 3.12.2012 mielenterveyslain 8 §:n 1 momentin ja 17 §:n 2 momentin nojalla päättänyt, että A:n psykiatrista sairaalahoitoa jatketaan, ja alistanut päätöksensä Kuopion hallinto-oikeuden vahvistettavaksi.

A on valituksessaan Kuopion hallinto-oikeudelle vaatinut ylilääkärin päätösten kumoamista sillä perusteella, että hän ei ole mielisairas eikä tahdosta riippumattoman psykiatrisen sairaalahoidon tarpeessa.

Kuopion hallinto-oikeus on 18.1.2013 antamallaan päätöksellä numero 13/0014/7 kumonnut Moision sairaalan ylilääkärin 15.11.2012 ja 3.12.2012 tekemät päätökset, joilla ylilääkäri oli jatkanut A:n tahdosta riippumatonta psykiatrista sairaalahoitoa.

Hallinto-oikeus on johtopäätöksinään asiassa lausunut seuraavaa.

Mielenterveyslain 17 §:n 2 momentissa säädetyn kuuden kuukauden määräajan noudattamatta jättäminen on este hoidon jatkamista koskevan päätöksen tekemiselle. Moision sairaalan ylilääkäri ei siten ole enää 15.11.2012 voinut päättää valittajan sairaalahoidon jatkamisesta mielenterveyslain 17 §:n 2 momentissa säädetyssä järjestyksessä. Tämän vuoksi valituksenalainen 15.11.2012 tehty hoitoonmääräämispäätös on kumottava.

Kuuden kuukauden määräajan noudattamatta jättämisen vaikutuksista ei ole mielenterveyslaissa erikseen säädetty. THL on 29.11.2012 tekemässään päätöksessä viittaamalla korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätökseen 1993 A 32 todennut, että mielenterveyslain 3 luvun mukaisten potilaiden (oikeuspsykiatrinen potilas) osalta on vakiintuneesti noudatettu käytäntöä, jonka mukaan mielenterveyslain 3 luvun mukaan hoitoon määrätyn potilaan määrää hoitoon Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, kun hoidon jatkamista koskeva päätös on myöhästymisen takia jätetty vahvistamatta hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksellä 2011:70 ei ole tarkoitettu muuttaa tätä oikeustilaa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on siten edelleen toimivaltainen tällaisissa asioissa.

Tässä asiassa valittaja on oikeuspsykiatrinen potilas. Oikeuspsykiatrisen potilaan hoitoon määräämisessä, hoidon jatkamisessa ja hoidon lopettamisessa noudatetaan mielenterveyslain 3 ja 4 luvussa nimenomaisesti säädettyjä 2 luvusta poikkeavia menettelyjä. Valittajan mielenterveyslaissa säädetty asema oikeuspsykiatrisena potilaana ei ole muuttunut. Siitä huolimatta, että sairaalassa 3.12.2012 tehty hoitoonmääräämispäätös on kirjattu tehdyn mielenterveyslain 17 §:n 2 momentin mukaisesti, sairaalan päätöstä ei ole tehty kyseisen säännöksen määräämässä järjestyksessä, vaan se on perustunut mielenterveyslain 2 luvussa säädettyyn menettelyyn, jossa ennen hoitoonmääräämispäätöstä tehdään tarkkailulähete ja annetaan tarkkailulausunto. Koska valituksenalainen 3.12.2012 tehty hoitoonmääräämispäätös on tehty virheellisessä järjestyksessä, on hallinto-oikeudelle tehty alistus jätettävä vahvistamatta ja kyseinen päätös kumottava.

Nyt kysymyksessä oleva asia

Moision sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaava ylilääkäri on 14.11.2012 tehnyt THL:lle esityksen A:n määräämisestä mielenterveyslain 17 §:ssä tarkoitettuun tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on päätöksellään 29.11.2012 numero THL.OP/219/9.07.02/2012 jättänyt tutkimatta Moision sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaavan ylilääkärin esityksen A:n määräämisestä tahdosta riippumattomaan sairaalahoitoon.

THL on viitannut mielenterveyslain 8, 11 ja 17 §:n säännöksiin sekä lausunut päätöksen perusteluina seuraavaa.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on ratkaisussaan ottanut huomioon korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun KHO 2011:70 ja erityisesti ratkaisun perustelut potilaan oikeusturvan vuoksi säädetystä määräajasta. THL:lle ei ole mielenterveyslaissa säädetty toimivaltaa päättää tahdosta riippumattomasta hoidosta silloin, kun hallinto-oikeus jättää hoidon jatkamista koskevan päätöksen vahvistamatta. THL huomioi ratkaisussaan sen, että A voidaan ottaa tarkkailuun mielenterveyslain 2 luvun mukaisesti ja että hänet voidaan joka tapauksessa määrätä hoitoon 2 luvun mukaisena potilaana, jos tahdosta riippumattoman hoidon edellytykset täyttyvät. Henkilö ei siten THL:n päätöksestä johtuen jää ilman tarvitsemaansa hoitoa.

A on valittanut THL:n päätöksestä hallinto-oikeuteen ja ilmoittanut hakevansa muutosta päätökseen, jonka perusteella hänet on määrätty tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon.

Kuopion hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen päätöksen ja määrännyt, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen on käsiteltävä Moision sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaavan ylilääkärin esitys.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti.

Asian tausta

Terveydenhuollon oikeusturvakeskus (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos) on 25.1.2001 määrännyt A:n tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon hänelle suoritetun mielentilatutkimuksen jälkeen.

Hänen hoitoaan on sittemmin jatkettu puolivuosittain mielenterveyslain 17 §:n mukaisesti, ja hän on ollut sairaalassa hoidettavana siitä lähtien. Valittajan sairaalahoidon jatkamisesta on tehty 4.5.2012 mielenterveyslain 8 §:n ja 17 §:n 2 momentin mukainen päätös. Kuopion hallinto-oikeus on 19.6.2012 tekemällään päätöksellä (12/0405/7) hylännyt kyseisestä päätöksestä tehdyn valituksen ja vahvistanut sille alistetun päätöksen. Päätös ei ole lainvoimainen.

Seuraava tahdosta riippumattoman hoidon jatkamista koskeva päätös olisi tullut tehdä viimeistään 4.11.2012, mutta päätös on valittajasta riippumattomasta syystä myöhästynyt. Kun edellä mainittu määräajan ylitys on sairaalassa huomattu, valittajasta on 14.11.2012 annettu tarkkailulausunto ja ylilääkäri on 15.11.2012 toimittanut Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle perustellun esityksen valittajan määräämisestä tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon. Sairaalan ylilääkäri on myös itse tehnyt 15.11.2012 mielenterveyslain 8 §:n ja 17 §:n 2 momentin mukaisen päätöksen valittajan hoidon jatkamisesta. Tätä päätöstä ei ole alistettu hallinto-oikeuden vahvistettavaksi, mutta valittaja on 27.11.2012 valittanut myös tästä päätöksestä hallinto-oikeuteen.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on 29.11.2012 antamallaan valituksenalaisella päätöksellä todennut, että sillä ei ole asiassa toimivaltaa ylilääkärin tekemän esityksen käsittelemiseen ja jättänyt asian tutkimatta sekä palauttanut asiakirjat Moision sairaalaan. Tämän jälkeen Moision sairaalan ylilääkäri on 3.12.2012 tehnyt päätöksen, jolla valittaja on 29.11.2012 laaditun tarkkailulähetteen ja 3.12.2012 annetun tarkkailulausunnon perusteella määrätty mielenterveyslain 8 §:n ja 17 §:n 2 momentin perusteella psykiatriseen sairaalahoitoon. Päätös on mielenterveyslain 17 §:n 2 momentin nojalla alistettu Kuopion hallinto-oikeuden vahvistettavaksi. Lisäksi valittaja on valittanut 11.12.2012 tästä päätöksestä hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeus on 18.1.2013 antamallaan päätöksellä 13/0014/7 tutkinut valittajan 27.11.2012 ja 11.12.2012 tekemät valitukset. Hallinto-oikeus on kumonnut Moision sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaavan lääkärin 15.11.2012 tekemän hoidon jatkamista koskevan päätöksen ja 3.12.2012 tekemän hoitoonmääräämispäätöksen ja jättänyt alistusmenettelyssä vahvistamatta 3.12.2012 tehdyn hoitoonmääräämispäätöksen. Päätös ei ole lainvoimainen.

Moision sairaala on hallinto-oikeuden päätöksen 13/0014/7 jälkeen tehnyt 24.1.2013 Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle uudestaan esityksen, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitos tekisi päätöksen valittajan tahdosta riippumattoman hoidon jatkamisesta.

Oikeudellinen arvio

Hallinto-oikeudessa on valituksen johdosta käsiteltävänä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen 29.11.2012 tekemä päätös, jonka mukaan laitoksella ei ole toimivaltaa valittajan tahdosta riippumattomaan hoitoon määräämiseksi silloin, kun hallinto-oikeus jättää hoidon jatkamista koskevan päätöksen vahvistamatta. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen perustelujen mukaan laitos on huomioinut päätöksessään sen, että valittaja voidaan ottaa tarkkailuun mielenterveyslain 2 luvun mukaisesti. Potilas voidaan siis joka tapauksessa määrätä hoitoon 2 luvun mukaisena potilaana, jos tahdosta riippumattoman hoidon edellytykset täyttyvät. Valittaja ei näin ollen jää ilman tarvitsemaansa hoitoa.

A:n 9.1.2013 tekemää valitusta on tulkittava kokonaisuudessaan siten, että hän vaatii tahdosta riippumattoman hoitonsa lopettamista. Valittaja ei sen sijaan ole valituksessaan vedonnut Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen toimivaltaa koskeviin seikkoihin. Viranomaisen toimivalta on kuitenkin sellainen asia, joka hallinto-oikeuden tulee hallintovalituksen yhteydessä tutkia viran puolesta.

Mielenterveyslain säännökset toimivallan arvioimisen taustaksi

Mielenterveyslain 2 luvun mukaan tahdosta riippumattomaan hoitoon määrääminen tapahtuu mielenterveyslain 9, 10 ja 11 §:ssä säädetyssä järjestyksessä tarkkailulähetteen ja tarkkailulausunnon perusteella. Päätöksen tekee sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaava ylilääkäri. Hoidon jatkamista koskevasta päätöksestä säädetään mielenterveyslain 12 §:ssä. Siitä ilmenee, että päätös on tehtävä kolmen kuukauden määräajassa hoitoon määräämisestä, ja se edellyttää tarkkailulausuntoa sekä nykyisin ainakin Kuopion hallinto-oikeuden täysistunnossaan ottaman kannan (Kuopion hallinto-oikeus 18.1.2013 päätös 13/0016/7) sekä sosiaali- ja terveysministeriön antamien ohjeiden mukaan (Sosiaali- ja terveysministeriön tiedote 225/2012 17.12.2012) myös sairaalan ulkopuolisen lääkärin lausuntoa potilaasta. Myös hoidon jatkamista koskevan päätöksen tekee sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaava ylilääkäri. Tämä päätös alistetaan hallinto-oikeuden vahvistettavaksi. Hoidon jatkamista koskevan päätöksen nojalla henkilö voidaan pitää hoidossa hänen tahdostaan riippumatta enintään kuusi kuukautta. Tämän jälkeen on 9 ja 10 §:ssä säädetyin tavoin selvitettävä uudelleen, ovatko edellytykset hoitoon määräämiseen tahdosta riippumatta olemassa.

Mielenterveyslain 3 luvun mukaan rikoksesta syytetyn määrääminen tahdosta riippumattomaan hoitoon edellyttää mielentilatutkimuksen jälkeen tehtyä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen päätöstä. Asiasta säädetään mielenterveyslain 3 luvun 17 §:ssä. Tässä yhteydessä on aihetta kiinnittää huomiota siihen, että rikoksesta syytetyn henkilön mielentilatutkimukseen määrääminen edellyttää mielenterveyslain 15 §:ssä mainittu oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 45 §:n sisältö huomioon ottaen joko pääkäsittelyn yhteydessä annettua syytettyä koskevaa välituomiota, jossa hänen on todettu menetelleen syytteessä kuvatulla rangaistavaksi säädetyllä tavalla tai esitutkinnan aikana tai ennen pääkäsittelyä rikoksesta epäillyn tunnustamista tai sitä, että mielentilatutkimuksen tarve on muutoin selvä. Hallituksen esityksestä 271/2004 vp ilmenee, että tavoitteena on ollut, että mielentilatutkimukseen ei määrättäisi henkilöä, joka myöhemmin oikeudenkäynnissä todettaisiin syyttömäksi itse tekoon. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos määrää myös mielentilatutkimuksen jälkeen mielenterveyslain 17 a §:n mukaan hoitopaikan hoitoa aloitettaessa. Hoidon jatkamista tai hoidon lopettamista koskevat päätökset tekee sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaava ylilääkäri tarkkailulausunnon ja sairaalan ulkopuolisen lääkärin lausunnon antamisen jälkeen. Ylilääkäri määrää myös hoitopaikan hoidon aloittamisen jälkeen hoidon tarpeen muuttuessa. Hoidon jatkamista koskeva päätös alistetaan hallinto-oikeuden vahvistettavaksi ja hoidon lopettamista koskeva päätös Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen vahvistettavaksi.

Mielenterveyslain 4 luvussa säädetään, että jos tuomioistuin jättää rikoksesta syytetyn hänen mielentilansa vuoksi rangaistukseen tuomitsematta, tuomioistuin voi saattaa kysymyksen hänen psykiatrisen hoidon tarpeestaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen selvitettäväksi. Jos Terveyden ja hyvinvoinnin laitos toteaa, että edellytykset tahdosta riippumattomaan hoitoon ovat olemassa, laitoksen on määrättävä rangaistukseen tuomitsematta jätetty hoitoon. Hoidon aloituspaikan määräämisestä, hoidossa pitämisestä ja hoidon jatkamisesta on voimassa, mitä mielenterveyslain 17 ja 17 a §:ssä säädetään.

Mielenterveyslain 2, 3 ja 4 luvun säännöksistä ilmenee, että rikokseen syyllistymättömän henkilön eli niin sanotun psykiatrisen potilaan mielentilan tutkiminen, tahdosta riippumattomaan hoitoon määrääminen ja hoidon jatkaminen on nimenomaan säädetty tapahtuvaksi eri menettelyssä kuin rikoksesta syytetyn tai rangaistukseen tuomitsematta jätetyn eli niin sanottujen oikeuspsykiatristen potilaiden hoitoon määrääminen ja hoidon jatkaminen. Psykiatrisen potilaan kohdalla vuorottelevat hoitoon määräämistä ja hoidon jatkamista koskevat päätökset, kun taas oikeuspsykiatrisen potilaan hoitoa jatketaan toistuvasti, kunnes hän ei enää ole hoidon tarpeessa. Yksi peruste sille, että oikeuspsykiatristen potilaiden hoitoon määrääminen tapahtuu eri menettelyssä, ilmenee hallinto-oikeuden käsityksen mukaan mielenterveyslain 17 §:n taustalla olevasta hallituksen esityksestä, jossa todetaan, että rikoksesta syytettyjen hoidon tarpeen arviointi on vaikeaa (HE 201/1989 vp, s. 19). Oikeuspsykiatristen potilaiden hoitoon määräämisessä on siis katsottu tarvittavan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ja sen edeltäjien asiantuntemusta.

Mielenterveyslaissa on potilaiden oikeusturvan takia säädetty sekä psykiatristen että oikeuspsykiatristen potilaiden hoitopäätöksiin liittyen määräaikoja, jotka hoidon jatkamisen osalta ilmenevät 2 luvun 12 §:stä ja 3 luvun 17 §:stä. Hoidon jatkamista koskevien määräaikojen noudattamatta jättämisen vaikutuksista ei ole laissa erikseen nimenomaisesti säädetty. Laista ei siis suoraan ilmene, kenellä on toimivalta, jos potilaan hoidon jatkamista koskevan päätöksen määräaika on ylitetty ja näyttää ilmeiseltä, että hoidon jatkaminen on välttämätöntä eikä tästä päästä psykiatrisen potilaan kanssa yhteisymmärrykseen tai hoidon lopettaminen ei ylilääkärin käsityksen mukaan ole mahdollista.

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntö

Korkein hallinto-oikeus on antanut kaksi vuosikirjaratkaisua, jotka liittyvät tahdosta riippumattoman hoidon jatkamista koskevan päätöksen määräaikoihin ja viranomaisten toimivaltaan (KHO 1993 A 32 ja KHO 2011:70). Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on viitannut näihin ratkaisuihin valituksenalaisessa päätöksessään.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan 1993 A 32 todennut, että Niuvanniemen sairaalan ylilääkärin päätöstä ei ollut tehty mielenterveyslain 17 §:n 2 momentissa säädetyssä kuuden kuukauden määräajassa. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan mielenterveyslain 3 ja 4 luvussa tarkoitettu potilaan hoidon jatkaminen ja lopettaminen oli aina ratkaistava sosiaali- ja terveyshallituksen, sittemmin terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen (nykyään Terveyden ja hyvinvoinnin laitos) päätöksellä. Korkein hallinto-oikeus totesi johtopäätöksenään, että kuuden kuukauden määräajan noudattamatta jättämisestä ei voitu katsoa seuraavan, että potilaan hoidosta olisi tämän jälkeen tullut päättää mielenterveyslain 2 luvun mukaisessa järjestyksessä.

Vuosikirjaratkaisussaan 2011:70 korkein hallinto-oikeus on todennut, että mielenterveyslain 17 §:n 2 momentissa olevan kuuden kuukauden määräajan noudattamatta jättämisen vaikutuksista ei ole mielenterveyslaissa erikseen säädetty. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan kysymys on kuitenkin potilaan oikeusturvan vuoksi säädetystä määräajasta, jolloin määräajan noudattaminen muodostaa lähtökohtaisen edellytyksen sille, että hallinto-oikeudelle vahvistettavaksi alistettu päätös voidaan vahvistaa.

Mielenterveyslaki on ensiksi mainitun korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen muuttunut. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksella on nyt sovellettavan mielenterveyslain 17 §:n nojalla toimivalta päättää hoitoon määräämisestä sekä vahvistaa toimivaltaisen lääkärin tekemä hoidon lopettamista koskeva päätös. Siinä tapauksessa, että toimivaltainen lääkäri on tehnyt päätöksen, jolla hoito on määrätty jatkettavaksi, hoidon jatkamisesta tai sen lopettamisesta päättää alistus- ja valitusviranomaisena hallinto-oikeus. Mielenterveyslain 17 §:ää muutettaessa hallitus ehdotti esityksessään (226/1994 vp), että 17 §:ssä tai 22 §:ssä tarkoitettu potilaan hoidon jatkamista tai lopettamista koskeva lääkärin päätös alistettaisiin terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen sijaan lääninoikeuden (nykyään hallinto-oikeus) vahvistettavaksi. Hallitus katsoi, että ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty yleissopimus edellytti vapaudenriistoissa nopeaa käsittelyä riippumattomassa tuomioistuimessa. Eduskunta päätti kuitenkin, että vain hoidon jatkamista koskeva lääkärin päätös on alistettava lääninoikeuden vahvistettavaksi. Sen sijaan hoidon lopettamista koskeva lääkärin päätös jäi edelleen terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen vahvistettavaksi. Tämä valinta ilmentää osaltaan, että lainsäätäjä on nimenomaisesti halunnut osoittaa 17 §:n nojalla toimivallan psykiatrisesta hoidosta vastaavan ylilääkärin ohella Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle.

Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan edellä selostetun lain muutoksen jälkeenkin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun 1993 A 32 perusteella on pääteltävissä, että oikeuspsykiatrisen potilaan hoidon jatkamisesta ei voida päättää mielenterveyslain 2 luvun mukaisessa järjestyksessä. Ratkaisusta on lisäksi varmuudella pääteltävissä vain se, että hoidon jatkamista koskevan päätöksen tekemiselle säädetyn määräajan ylittyminen ei ole korjattavissa mielenterveyslain 2 luvussa säädettyihin menettelyihin siirtymällä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 2011:70 tarkoittaa käytännössä sitä, että laissa säädetyn määräajan jälkeen tehtyjä potilaan hoidon jatkamista koskevia päätöksiä ei voida hallinto-oikeudessa alistusmenettelyssä vahvistaa. Päätöksellä ei ole otettu kantaa Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen toimivaltaan.

Hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut 1993 A 32 ja 2011:70 eivät ole keskenään ristiriitaisia, vaan ne täydentävät toinen toistaan ja ovat mielenterveyslaista ilmenevien perusperiaatteiden mukaisia.

Toimivalta

Käsillä olevassa asiassa on kysymys henkilöstä, joka on tekemänsä rikoksen jälkeen mielentilatutkimuksen perusteella määritelty oikeuspsykiatriseksi potilaaksi. Henkilön asema oikeuspsykiatrisena potilaana perustuu vahvasti nimenomaan hoidollisiin näkökohtiin. Potilaan aseman muuttuminen on mahdollista nykyisen mielenterveyslain säännösten sisältö huomioon ottaen vain jos potilas ei enää ole tahdosta riippumattoman hoidon tarpeessa. Hallinto-oikeuden arvion mukaan tässä tilanteessa ei voida päätyä siihen tulkintaan, että potilaan tahdosta riippumattomasta hoidosta ei voitaisi tehdä päätöstä vain sen vuoksi, että viranomaisen toiminnassa on tapahtunut virhe määräajan noudattamisessa. Hallinto-oikeus arvioi, että tilannetta ei voida ratkaista korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 1993 A 32 huomioon ottaen mielenterveyslain 2 luvun mukaisia menettelymääräyksiä noudattaen. Asiaan on nimenomaisen säännöksen puuttuessa löydettävä mielenterveyslain tarkoitusta ja oikeuskäytäntöä tulkitsemalla sellainen ratkaisu, joka antaa turvaa potilaalle toisaalta mielivaltaista hoitoon määräämistä vastaan ja toisaalta takaa hänelle objektiivisesti arvioiden tarpeellisen hoidon hänen oikeuspsykiatrinen asemansa huomioiden.

Kun kysymys on rikoksesta syytetyn tai rangaistukseen tuomitsematta jätetyn henkilön tahdosta riippumattomasta hoidosta, lainsäätäjä on nimenomaisesti säätänyt sitä koskevasta erityisestä menettelystä. Oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 45 §:stä ilmenee, että mielenterveyslain 17 §:n ilmaus 'rikoksesta syytetty' tarkoittaa henkilöä, jonka syyllisyys on jo joko oikeuden välipäätöksellä todettu tai siitä ei käytännössä ole juurikaan epäilystä. Hallinto-oikeus on arvioinut näin ollen, että mielenterveyslain 17 §:ssä käytettyä ilmaisusta 'rikoksesta syytetty' ei voida tulkita siten, että se liittyisi yksinomaan tiettyyn rikosprosessin vaiheeseen ja että Terveyden ja hyvinvoinnin laitos ei voisi näin ollen tehdä uutta hoitoonmääräämispäätöstä enää sen jälkeen, kun rikosasian käsittely on tuomioistuimessa päättynyt.

Toimivallan kuulumista Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle käsillä olevassa tilanteessa puoltaa myös se, että laitokselle on nimenomaan mielenterveyslain 17 §:ssä säädetty oikeuspsykiatristen potilaiden hoitoon määräämistä koskevassa menettelyssä erityinen toimivalta, ja sillä on myös toimivaltaa hoidon lopettamista koskevassa päätöksen teossa.

Hallinto-oikeus kiinnittää huomiota myös siihen, että jos sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaava ylilääkäri tekisi hoitoon määräämistä koskevan päätöksen määräajan ylityttyä ilman päätöksen alistamista, vesittäisi tämä hoidon jatkamiselle säädetyn kuuden kuukauden määräajan noudattamisen merkityksen tosiasiassa kokonaan. Tämä vaihtoehto ei olisi sopusoinnussa myöskään korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun 2011:70 kanssa, koska korkein hallinto-oikeus on todennut, ettei hallinto-oikeus voi enää määräajan ylittymisen jälkeen vahvistaa hoitoon määräämispäätöstä. Kun päätöksen tekee Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, saadaan menettelyyn mukaan oikeuspsykiatrisen potilaan oikeusturvaa lisäävänä tekijänä sairaalan ulkopuolinen taho. Menettely olisi tällöin vastaavanlainen kuin psykiatrisen potilaan hoidon jatkamista koskevan päätöksen jälkeinen menettely.

Johtopäätökset

Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ei olisi tullut päätyä siihen lopputulokseen, että sillä ei ole toimivaltaa käsillä olevassa tilanteessa. Mielenterveyslain 17 §:ää on tulkittava lainsäätäjän tarkoituksen ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön mukaisesti siten, että potilaan hoidon tosiasiallinen jatkaminen on nyt kyseessä olevassa tapauksessa ratkaistava Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen hoitoon määräämistä koskevalla päätöksellä. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on näin ollen toimivaltainen päättämään valittajan oikeuspsykiatrisen hoidon jatkamisesta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja mielenterveyslaki 24 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet JaanaMalinen, Mirjami Paso, joka on myös esitellyt asian, ja JukkaHintikka (asiantuntijajäsen, psykiatriaan perehtynyt laillistettulääkäri).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on vaatinut Kuopion hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut laitoksen 29.11.2012 tekemän päätöksen ja velvoittanut sen käsittelemään asian uudestaan.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan valitusoikeus on sillä, johon päätös on kohdistettu. Kuopion hallinto-oikeus on kumonnut THL:n päätöksen ja velvoittanut THL:n käsittelemään A:n hoitoon määräämistä koskevan asian, vaikka THL on katsonut, ettei se ole asiassa toimivaltainen. Siten THL katsoo olevansa asianosaisen asemassa.

Valitusoikeus on myös viranomaisella, jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. THL:lle ei ole mielenterveyslaissa tai muussakaan laissa säädetty oikeutta valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä oikeuspsykiatrisissa asioissa. THL katsoo kuitenkin, että sillä on valvottavanaan merkittävä julkinen etu oikeuspsykiatrisissa asioissa, minkä vuoksi korkeimman hallinto-oikeuden tulisi ottaa THL:n valitus käsiteltäväkseen.

THL:ssa toimii oikeuspsykiatristen asioiden lautakunta, jonka tehtävistä on säädetty Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksesta annetussa laissa. Lautakunnassa käsitellään ja ratkaistaan oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 45 §:ssä tarkoitetut henkilön mielentilaa tai vaarallisuutta koskevat lausuntoasiat, asiat, jotka koskevat rikoksesta syytetyn taikka mielentilansa vuoksi rangaistukseen tuomitsematta jätetyn henkilön määräämistä psykiatriseen sairaalahoitoon tai hoidettavaksi erityishuoltolaitoksessa, sekä asiat, jotka koskevat tällaisen hoidon lopettamista sekä hoitoon määrätyn oikeuspsykiatrisen potilaan päästämistä sairaalasta sairaanhoitopiirin valvonnassa. THL:n toimivalta oikeuspsykiatrian tehtäväalueella ilmenee mielenterveyslain 3, 4 ja 4 b luvuista.

Lakisääteiset tehtävät osoittavat THL:lla olevan valvottavanaan julkisen edun ensinnäkin sen vuoksi, että THL:lla on merkittävä rooli asiantuntijaviranomaisena antaessaan lausuntoja rikoksesta syytetyn syyntakeisuudesta. Pohjimmiltaan on kysymys viranomaistehtävästä, jonka ydinsisältönä on huolehtia siitä, etteivät psyykkisesti sairaat, tahdosta riippumattoman psykiatrisen hoidon tai vastentahtoisen kehitysvammahuollon tarpeessa olevat henkilöt joudu rikosoikeudelliseen vastuuseen teoistaan, mikäli he ovat olleet teon hetkellä syyntakeettomia. Edelleen THL:n tehtävänä on huolehtia siitä, että psykiatrisen sairaalahoidon tarpeessa olevat rikoksesta syytetyt henkilöt määrätään psykiatriseen sairaalahoitoon laissa säädetyissä tilanteissa. Valvottavana oleva julkinen etu ilmenee myös siten, että hoidon tarpeessa olevat, itselleen ja/tai muille vaaralliset ja rikokseen syyllistyneet henkilöt ovat THL:n määrääminä tarvitsemansa hoidon piirissä, kunnes THL päättää hoidon lopettamisesta, jollei hallinto-oikeus päätä asiaa toisin sitä ennen. Yhteiskunnan turvallisuuden kannalta THL:lla on merkittävä etu valvottavanaan myös antaessaan lausuntoja henkilön vaarallisuudesta. THL:lle mielenterveyslaissa säädetyt tehtävät edustavat merkittävän julkisen edun valvomista niin psyykkisesti sairaiden rikoksentekijöiden rikosoikeudellisten seuraamusten kuin myös yhteiskunnan turvallisuuden kannalta.

Kysymys on siitä, mikä taho on toimivaltainen käsittelemään A:n määräämisen psykiatriseen hoitoon, kun hoidon jatkamista koskeva päätös on kumottu määräajan ylittymisen vuoksi ja virheellisessä järjestyksessä tehtynä. Kiistanalaista on myös se, missä järjestyksessä A:n hoitoon määräämisen tulisi tapahtua.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu on tärkeä, jotta voidaan turvata hoidon tarpeessa olevan oikeuspsykiatrisen potilaan hoito ja toisaalta se, että myös tulevien tapausten osalta on selvillä, mitä menettelyä noudattaen oikeuspsykiatrisen sairaalahoidon tarpeessa oleva, mielenterveyslain 8 §:ssä tarkoitetulla tavalla itselleen ja/tai muille vaarallinen henkilö määrätään hoitoon tilanteessa, jossa hoidon jatkamista koskeva päätös kumotaan tai jätetään vahvistamatta hallinto-oikeudessa muun syyn kuin hoidon tarpeeseen liittyvän seikan vuoksi.

THL ei ole toimivaltainen käsittelemään A:n hoitoon määräämistä koskevaa asiaa. Mielenterveyslain 17 §:n 2 momentin mukaan hoidon jatkamisesta päättää sairaalan lääkäri ja päätös alistetaan hallinto-oikeuden vahvistettavaksi. Mielenterveyslaissa ei ole säädetty siitä, miten mielenterveyslain 3 luvun mukaisen potilaan (oikeuspsykiatrinen potilas) hoitoon määräämisessä menetellään silloin, kun mielenterveyslain 17 §:n 2 momentin mukainen määräaika on ylitetty. Tahdosta riippumattomaan hoitoon määrääminen on vapaudenriiston käsittävä toimenpide, jonka tulee perustuslain 7 §:n 3 momentin mukaan perustua lakiin. Siten vapaudenriistoon oikeuttavan toimivallan pitäisi ilmetä lain sanamuodosta nimenomaisesti, ei esimerkiksi oletetusta lainsäätäjän tarkoituksesta.

Lisäksi hallinto-oikeus ei voi velvoittaa THL:sta käsittelemään asiaa, josta THL on nimenomaan tehnyt päätöksen, jonka mukaan se ei ole asiassa toimivaltainen määräajan ylittymisen vuoksi. Sairaalan lääkärin on tehtävä päätös hoidon jatkamisesta tai lopettamisesta ennen kuin hoitoa on kestänyt kuusi kuukautta. THL:lla ei ole lakiin perustuvaa toimivaltaa määrätä oikeuspsykiatrista potilasta hoitoon sen jälkeen, kun 17 §:n 2 momentin mukainen kuuden kuukauden määräaika on ylitetty. THL ei voi määrätä oikeuspsykiatrista potilasta hoitoon myöskään mielenterveyslain 17 §:n 1 momentin nojalla enää sen jälkeen, kun rikosasian käsittely on päättynyt. Kyseisen lainkohdan nojalla hoitoon määräämistä koskeva asia on mielentilatutkimuksen jälkeen THL:n oikeuspsykiatrisen lautakunnan ratkaistavana henkilön ollessa rikoksesta syytettynä siitä rikoksesta, minkä vuoksi mielentilatutkimus on määrätty. Tähän viittaa säännöksen sanamuoto "rikoksesta syytetty ... kun mielentilatutkimus on toimitettu". Kyseinen lainkohta ei sovellu hoitoon määräämiseen sen jälkeen, kun rikosasia on kyseisen henkilön osalta käsitelty rikostuomioistuimessa. Vapaudenriistoa koskevaa päätöstä tehtäessä ei voida venyttää lainkohtaa ohi sen sanamuodon. Henkilö ei rikostuomion lainvoimaiseksi tulon jälkeen ole enää syytetty.

A:n tapauksessa hoitoon määrääminen merkitsisi sitä, että hänen katsottaisiin olevan rikoksesta syytetty vielä, kun yli kymmenen vuotta on kulunut rikosasian käsittelystä. Tällainen lain soveltaminen merkitsisi lainkohdan tulkitsemista ohi sen sanamuodon ja tosiasiassa mielivaltaista puuttumista henkilön vapauteen.

Myöskään mielenterveyslain 22 § ei sovellu hoitoon määräämiseen myöhästymistapauksissa, sillä 22 § koskee tilannetta, jossa rikosasiaa käsittelevä tuomioistuin mielenterveyslain 21 §:n nojalla saattaa kysymyksen syyntakeettomana rangaistukseen tuomitsematta jätetyn henkilön hoidon tarpeesta THL:n ratkaistavaksi. Mielenterveyslain 3 luvun mukaisia hoitoon määräämistä koskevia säännöksiä ei voida venyttää ohi säännösten sanamuodon, sillä hoitoon määrääminen merkitsee vapaudenriiston käsittävää päätöstä. THL ei voi perustella toimivaltaansa hoitoon määräämisessä lainsäätäjän oletetulla tarkoituksella tai edes vakiintuneella oikeuskäytännöllä. Oikeuspsykiatristen potilaiden osalta ei ole olemassa mitään yleissäännöstä, jolla heidät voitaisiin määrätä hoitoon ja jonka nojalla voitaisiin korjata määräajan ylittyminen hoidon jatkamisesta päätettäessä. Silloin, kun hoidon jatkamista koskeva päätös myöhästyy, on hoidon jatkamisesta päätettävä mielenterveyslain 2 luvussa tarkoitetussa järjestyksessä. Mielenterveyslain 17 §:n 2 momentin mukaisen määräajan ylittyminen merkitsee siten oikeuspsykiatrisen potilaan statuksen raukeamista.

Kuopion hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota THL:n päätöstä, jossa THL totesi, ettei se ole toimivaltainen käsittelemään hoitoon määräämistä koskevaa asiaa, kun 17 §:n 2 momentissa säädetty määräaika on ylitetty. Hallinto-oikeus ei myöskään ole voinut päätöksellään velvoittaa THL:sta käsittelemään ylilääkärin esitystä hoitoon määräämisestä, kun THL on nimenomaan todennut, ettei se ole toimivaltainen asiassa. Hallinto-oikeuden päätös tulee näin ollen kumota.

A on Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen valituksen johdosta antanut selityksen.

A on myös valittanut Kuopion hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatinut muutosta päätökseen, jolla hänet on määrätty tahdosta riippumattomaan psykiatriseen hoitoon.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä ratkaissut myös valituksen, jonka A on tehnyt Kuopion hallinto-oikeuden 18.1.2013 antamasta päätöksestä numero 13/0014/7 hänen psykiatrisen sairaalahoitonsa jatkamista koskevassa asiassa (diaarinumero 500/2/13).

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen valituksesta tutkinut asian. Valitus hylätään. Kuopion hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n valitusta.

Perustelut

1.1 Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen valitusoikeus

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Saman pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Mielenterveyslaissa tai muussa laissa ei ole säännöstä THL:n oikeudesta valittaa päätöksestä, jolla hallinto-oikeus on kumonnut THL:n päätöksen silloin, kun THL on jättänyt tutkimatta sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaavan ylilääkärin esityksen henkilön määräämisestä tahdosta riippumattomaan sairaalahoitoon.

Hallituksen esityksessä eräiksi hallintolainkäyttöä koskevan lainsäädännön muutoksiksi (HE 112/2004 vp) terveydenhuollon oikeusturvakeskuksesta annettuun lakiin ehdotettiin otettavaksi viraston muutoksenhakuoikeutta koskeva nimenomainen säännös. Sen perusteella terveydenhuollon oikeusturvakeskus, jolle nyt kysymyksessä olevat THL:n tehtävät aikaisemmin kuuluivat, olisi saanut hakea muutosta päätökseen, jolla hallinto-oikeus oli ratkaissut viraston tekemää päätöstä koskevan valituksen.

Ehdotettua valitusoikeutta koskevaa muutosta ei kuitenkaan eduskuntakäsittelyssä hyväksytty. Hallintovaliokunta viittasi mietinnössään (HaVM 13/2005 vp) siihen, että perustuslakivaliokunta oli vakiintuneessa käytännössään pitänyt viranomaisen muutoksenhakuoikeutta hallintolainkäyttöjärjestelmässä poikkeuksellisena. Se oli katsonut etenkin viranomaisen yleisen muutoksenhakuoikeuden voivan muodostua ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n 1 momentissa vaaditun asianmukaisen menettelyn kannalta, koska tällöin viranomainen saatetaan nähdä asianosaisen muodolliseksi vastapuoleksi (esimerkiksi PeVL 4/2005 vp, PeVL 37/2004 vp, PeVL 36/2004 vp ja PeVL 4/2004 vp). Muun ohella tämän vuoksi hallintovaliokunta ei pitänyt ehdotettua yleistä valitusoikeutta perusteltuna, mutta totesi samalla, että hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella on valitusoikeus muun muassa silloin, jos se viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi on tarpeen.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään KHO 2009:6 katsonut, että kun terveydenhuollon oikeusturvakeskus oli mielenterveyslain 8 §:n ja 17 §:n 1 momentin nojalla mielentilatutkimuksen jälkeen määrännyt rikoksesta syytetyn tahdosta riippumattomaan psykiatriseen sairaalahoitoon, mutta hallinto-oikeus oli hoitoon määrätyn valituksen johdosta kumonnut hoitoonmääräämispäätöksen, ettei hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentti huomioon ottaen terveydenhuollon oikeusturvakeskuksella ollut valitusoikeutta hallinto-oikeuden päätöksestä.

Edellä mainitussa ratkaisussa oli kysymys siitä, olivatko tahdosta riippumattomaan hoitoon määräämisen edellytykset potilaan kohdalla hänen terveydentilansa johdosta olemassa. Nyt kysymyksessä olevassa asiassa THL:n valitus ei koske A:n tahdosta riippumattoman psykiatrisen sairaalahoidon jatkamisen edellytyksiä hänen terveydentilansa perusteella. THL:n valitus koskee nyt sitä, missä järjestyksessä on päätettävä sellaisen potilaan hoidosta, jonka THL on mielenterveyslain 17 §:n 1 momentin nojalla määrännyt hoitoon mielentilatutkimuksen jälkeen, mutta jonka jatkohoitoa koskevan sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaavan ylilääkärin tekemän päätöksen hallinto-oikeus on kumonnut sillä perusteella, että jatkohoitopäätöstä ei ollut tehty säädetyssä määräajassa, ja hallinto-oikeus on katsonut tässä tilanteessa THL:n olevan toimivaltainen päättämään oikeuspsykiatrisen potilaan hoidosta.

Epäselvyys siitä, mille viranomaiselle kuuluu päättää mielentilatutkimuksen jälkeen tahdosta riippumattomaan psykiatriseen hoitoon määrätyn henkilön psykiatrisesta jatkohoidosta, missä järjestyksessä päätös on tehtävä ja mikä vaikutus potilaan asemaan on jatkohoitopäätöksen jäämisellä määräajassa tekemättä, ovat kaikki sellaisia kysymyksiä, joiden ratkaisemista muutoksenhaun johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa julkisen edun voidaan katsoa vaativan. Edellä selostetusta eduskunnan hallintovaliokunnan kannanotostakin ilmenee, että se on pitänyt viranomaisen valitusoikeutta tietyissä tilanteissa julkisen edun perusteella mahdollisena, vaikkakin on päätynyt yleisen valitusoikeuden osalta kielteiselle kannalle.

Valitusoikeus julkisen edun valvomisen tarpeen perusteella on kuitenkin vain sillä viranomaisella, jonka valvottavana kysymyksessä oleva etu on. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksesta annetun lain 2 §:n 1 momentin 4 a kohdan mukaan laitoksen tulee huolehtia oikeuslääketieteeseen ja oikeuspsykiatriaan kuuluvista tehtävistä siten kuin niistä erikseen säädetään. Mielenterveyslain mukaan nämä tehtävät liittyvät mielentilatutkimuksen suorittamiseen, oikeuspsykiatrisen potilaan hoidon aloittamiseen, hoitopaikan määräämiseen ja hoidon lopettamiseen.

THL:n tehtävistä ja toimivallasta rikoksesta rangaistukseen tuomitsematta jätetyn henkilön psykiatrisen sairaalahoidon tarpeen selvittämisestä ja hoidosta hänen tahdostaan riippumatta säädetään mielenterveyslain 21 ja 22 §:ssä. Rikoksesta syytetyn mielentilatutkimuksen jälkeen tahdosta riippumattomaan hoitoon määräämisestä säädetään mielenterveyslain 17 §:n 1 momentissa. Säännöksestä ilmenee, että hoitoon määräämisestä päättää THL. Mielenterveyslain 17 a §:n mukaan THL päättää myös sairaalan, missä edellä mainitulla tavalla hoitoon määrätyn tahdosta riippumaton psykiatrinen hoito aloitetaan.

Mielenterveyslain 17 §:n 2 momentin mukaan mielentilatutkimuksen jälkeen hoitoon määrätyn henkilön tahdosta riippumattoman psykiatrisen sairaalahoidon jatkamisesta päättää määräajassa sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaava ylilääkäri, joka myös päättää hoidon lopettamisesta. Hoidon lopettamista koskeva päätös on heti alistettava Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen vahvistettavaksi.

Mielenterveyslain 18 a §:n mukaan lain 17 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettu henkilö, joka on määrätty hoitoon, voidaan ennen lopullista sairaalasta poistamista päästää Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen määräämin, henkilön terveydentilan arvioimiseen taikka hänen lääke- tai muuhun terveydenhoitoonsa perustuvin ehdoin sairaalasta enintään kuudeksi kuukaudeksi kerrallaan.

Mielenterveyslain 17 §:n 2 momentissa säädetty menettely, jonka mukaan pykälässä tarkoitetun potilaan hoidon lopettamiselle on saatava Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen vahvistus, toteutettiin lailla mielenterveyslain muuttamisesta (1504/1994). Lainmuutosta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 226/1994 vp) ehdotettiin, että sekä hoidon jatkamista että sen lopettamista koskeva päätös olisi alistettava lääninoikeuden vahvistettavaksi. Lakivaliokunta lausui (LaVL 9/1994 vp) muun ohella seuraavaa: "Kun lääkäri ja potilas ovat hoidon lopettamispäätöksestä samaa mieltä, on prosessissa oltava mukana jokin taho, joka tarkastelee asiaa yhteiskunnan turvallisuusintressien kannalta. Yhteiskunnan etua valvova taho on yleensä virallinen syyttäjä tai erityinen valtion asiamies. Tässä tapauksessa yhteiskunnan etua valvova rooli luontuisi parhaiten terveydenhuollon oikeusturvakeskukselle, jolla on potilastiedot käytettävissään jo hoitoon määräämisen ajalta sekä erityinen oikeuspsykiatrian lautakunta." Tähän liittyen lakivaliokunta esitti, että lääninoikeuden olisi tullut lopettamispäätöstä käsitellessään pyytää terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen lausunto.

Lainmuutos hyväksyttiin kuitenkin sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnössään (StVM 43/1994 vp) ehdottamassa muodossa. Sosiaali- ja terveysvaliokunta asettui mietinnössään puoltamaan lakivaliokunnan lausuntoon liitettyä lakivaliokunnan vähemmistöön jääneiden jäsenten eriävää mielipidettä, jonka mukaan hoidon lopettamista koskeva päätös olisi edelleen alistettava terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen, nyttemmin THL:n, vahvistettavaksi.

Lakivaliokunnan lausunnossa ja siihen liitetyssä eriävässä mielipiteessä esitetyt näkökohdat, jotka ovat olleet lailla (1504/1994) toteutetun mielenterveyslain muutoksen perustana, sekä nykyisen THL:n edellä mainitut lakisääteiset tehtävät viittaavat siihen, että juuri THL on se viranomainen, jolla on mielenterveyslain 17 §:ssä tarkoitettujen potilaiden kohdalla valvottavanaan sellainen julkinen etu, jonka perusteella sillä on tarve saada korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu THL:n näiden potilaiden jatkohoitoa koskevasta toimivallasta ja mielenterveyslain tulkinnasta tällaisessa tilanteessa. Tällä perusteella korkein hallinto-oikeus on tutkinut THL:n Kuopion hallinto-oikeuden 26.2.2013 antamasta päätöksestä tekemän valituksen.

1.2 Ratkaisu pääasiassa

1.2.1 Kuopion hallinto-oikeuden päätös 18.1.2013

Hallinto-oikeus on 18.1.2013 antamallaan päätöksellä kumonnut A:ta koskevat Moision sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaavan ylilääkärin 15.11.2012 ja 3.12.2012 tekemät jatkohoitopäätökset, koska 15.11.2012 tehtyä päätöstä ei ollut tehty määräajassa ja päätös 3.12.2012 oli tehty virheellisessä järjestyksessä.

Asiassa on kysymys siitä, missä järjestyksessä A:n hoidosta on hallinto-oikeuden mainitun päätöksen jälkeen päätettävä. Mielenterveyslain säännöksistä ei suoraan ilmene, miten on meneteltävä, kun ylilääkäri ei tee määräajassa päätöstä hoidon jatkamisesta tai lopettamisesta. Yleensä kysymys on siitä, että säädetty määräaika ylitetään sairaalan virheen vuoksi, mutta syynä voi olla myös esimerkiksi potilaan karkaaminen.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään KHO 2011:70 tulkinnut toimivaltaa tässä tilanteessa siten, että kun hallinto-oikeudelle alistettu edellinen mielenterveyslain 17 §:n 2 momentin mukainen päätös oikeuspsykiatrisen potilaan sairaalahoidon jatkamisesta oli tehty mielenterveyslain 17 §:n 2 momentissa säädetyn määräajan jälkeen, lääkäri ei enää ollut voinut päättää hoidon jatkamisesta tuossa lainkohdassa säädetyssä järjestyksessä. Tämän vuoksi alistettu päätös jätettiin vahvistamatta. Sillä seikalla, että potilas oli hoidon aikana karannut sairaalasta ja oli ollut määräajan umpeutumisen aikaan tavoittamattomissa, ei ollut asiassa oikeudellista merkitystä. Ratkaisusta seuraa, ettei määräajan umpeuduttua jatkohoidosta voida päättää enää sairaalan ylilääkärin päätöksellä.

Jatkohoitoa koskevan päätöksen kumoamisesta muodollisella perusteella on seurannut, että hallinto-oikeus ei ole 18.1.2013 antamallaan päätöksellä A:n valituksesta ottanut kantaa siihen, ovatko A:n tahdosta riippumattoman psykiatrisen sairaalahoidon jatkamisen edellytykset hänen terveydentilansa perusteella päätöstä tehtäessä täyttyneet.

Tässä tilanteessa on perusteltua tulkita hallinto-oikeuden 18.1.2013 antaman kumoamispäätöksen merkitys siten, että hoidosta vastaava ylilääkäri ei jatkohoitopäätöksen kumoamisen jälkeen enää ole voinut tehdä päätöstä hoidon jatkamisesta mielenterveyslain 17 §:n nojalla.

1.2.2 Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen valitus Kuopion hallinto-oikeuden päätöksestä 26.2.2013

Asiassa on kysymys siitä, onko hallinto-oikeuden tullut kumota THL:n 29.11.2012 antama päätös, jolla THL oli jättänyt tutkimatta Moision sairaalan ylilääkärin esityksen A:n sairaalahoitoon määräämiseksi, sillä perusteella, että hoidon jatkamisesta päättäminen kuuluu THL:n toimivaltaan.

Aikaisemmin mielenterveyslain (1086/1992) mukaan päätöksen rikoksesta syytetyn määräämisestä hoitoon tahdosta riippumatta ja hoidon lopettamisesta teki terveydenhuollon oikeusturvakeskus. Hoidon jatkamista koskeva ylilääkärin päätös oli alistettava terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen vahvistettavaksi. Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen toimivaltaan kuului myös hoidon jatkamisesta päättäminen sen jälkeen, kun ylilääkärin päätöksellä hoitoa oli jatkettu kuusi kuukautta. Lailla 1504/1994 mielenterveyslain säännöksiä kuitenkin muutettiin siten, että ylilääkäri tekee aina hoidon jatkamista koskevan päätöksen, joka on aikaisemmasta poiketen alistettava terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen sijasta lääninoikeudelle, nykyisin hallinto-oikeudelle, vahvistettavaksi.

Hoitojakson kestäessä tapahtuvasta hoidon lopettamisesta päättää mielenterveyslain 17 §:n 2 momentin mukaan sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaava ylilääkäri. Ylilääkärin tekemä, oikeuspsykiatrisen potilaan hoidon lopettamista koskeva päätös on alistettava THL:n vahvistettavaksi. THL:n on joko vahvistettava hoidon lopettamista koskeva päätös tai, jos edellytykset hoitoon määräämiselle potilaan tahdosta riippumatta ovat olemassa, määrättävä potilas hoitoon.

Korkeimman hallinto-oikeuden edellä selostetusta ratkaisusta KHO 2011:70 seuraa, ettei määräajan umpeuduttua jatkohoidosta voida päättää enää sairaalan ylilääkärin päätöksellä. Vaihtoehdoiksi tällöin jää, että potilas voidaan määrätä tahdosta riippumattomaan hoitoon vain uudella THL:n päätöksellä tai mielenterveyslain 8 ja 11 §:ssä tarkoitetussa menettelyssä, jos mielenterveyslain 8 §:ssä säädetyt edellytykset ovat olemassa.

Jälkimmäistä tulkintavaihtoehtoa puoltaa se, ettei THL:lle ole tällaisessa tilanteessa säädetty mielenterveyslain 17 §:ssä nimenomaista toimivaltaa. Toisaalta edellä selostettujen mielenterveyslain säännösten mukaan THL:n tulee huolehtia mielenterveyslaissa määritellyistä erityisesti mielenterveyslain 17 §:ssä tarkoitettujen oikeuspsykiatristen potilaiden hoitoon liittyvistä tehtävistä ja siinä yhteydessä valvoa myös julkista etua, joka liittyy muista tahdossa riippumattomassa hoidossa olevista potilaista poiketen tämän potilasryhmän hoitoon.

Kun arvioidaan oikeuspsykiatristen potilaiden tahdosta riippumattoman hoidon jatkamisen tarvetta, on huomiota kiinnitettävä myös muiden henkilöiden terveyden ja turvallisuuden vaarantumiseen. Oikeuspsykiatristen potilaiden hoidon lopettamista koskevan päätöksen alistamiseen THL:lle liittyy siten oikeuspsykiatristen potilaiden oikeusturvanäkökohtien lisäksi yhteiskunnan turvallisuusnäkökohtia.

Oikeuspsykiatrinen potilas voidaan mielenterveyslain 18 a §:n nojalla ennen lopullista sairaalasta poistamista päästää Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen määräämin, henkilön terveydentilan arvioimiseen taikka hänen lääke- tai muuhun terveydenhoitoonsa perustuvin ehdoin sairaalasta enintään kuudeksi kuukaudeksi kerrallaan.

Oikeuspsykiatristen potilaiden aseman erityisluonteen vuoksi ja kun otetaan huomioon, että tällaisen potilaan sairaalasta poistaminen säännönmukaisesti tapahtuu THL:n vahvistaman ylilääkärin päätöksen nojalla ja mahdollisesti myös mielenterveyslain 18 a §:ssä tarkoitetun valvonta-ajan jälkeen, ei ole perusteltua, että tämä asema muuttuisi sattumanvaraisten seikkojen perusteella. Tällaisesta tilanteesta on kysymys, kun jatkohoitopäätös myöhästyy sairaalan erehdyksen tai potilaan karkaamisen vuoksi.

Kuopion hallinto-oikeus on 18.1.2013 antamallaan päätöksellä kumonnut Moision sairaalan ylilääkärin 15.11.2012 ja 3.12.2012 tekemät hoidon jatkamista koskevat päätökset menettelyvirheiksi katsomillaan perusteilla, ei sillä perusteella, ettei mielenterveyslain 8 §:ssä säädettyjä edellytyksiä tahdosta riippumattomalle hoidolle olisi ollut olemassa. Kun lisäksi otetaan huomioon, että oikeuspsykiatrisen potilaan hoidon lopettaminen on mielenterveyslain 17 §:n 2 momentin nojalla aina ratkaistava THL:n päätöksellä, ei A:n asema mielenterveyslain 17 §:ssä tarkoitettuna potilaana ole päättynyt.

Kun oikeuspsykiatrisen potilaan asema mielenterveyslain 17 §:ssä tarkoitettuna potilaana ei ole päättynyt ja näyttää ilmeiseltä, että hoidon jatkaminen on välttämätöntä eikä sairaalan vastuunalainen lääkäri enää voi päättää säädetyn määräajan jälkeen hoidon jatkamisesta, on perusteltua katsoa, että hoidon jatkamisesta päättäminen tässä tilanteessa kuuluu oikeuspsykiatriasta vastaavana viranomaisena THL:lle.

Jatkohoitopäätöksen jäätyä säädetyllä tavalla tekemättä ylilääkärin on heti määräajan ylityksen havaittuaan saatettava oikeuspsykiatrista potilasta koskeva asia mielenterveyslain 17 §:n nojalla THL:n ratkaistavaksi. THL:n on viipymättä käsiteltävä asia hoidon lopettamista koskevassa järjestyksessä eli jos mielenterveyslain 8 §:ssä tarkoitetut edellytykset hoitoon määräämiselle potilaan tahdosta riippumatta ovat olemassa, määrättävä potilas edelleen hoitoon, tai jos hoitoon määräämiselle ei ole edellytyksiä, tehtävä päätös hoidon lopettamisesta.

Edellä esitetyillä perusteilla asiassa ei ole syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta, jolla hallinto-oikeus on kumonnut THL:n 29.11.2012 tekemän päätöksen jättää Moision sairaalan ylilääkärin tekemä esitys tutkimatta ja jolla hallinto-oikeus on velvoittanut THL:n käsittelemään ylilääkärin esityksen.

2. A:n valitus

Kuopion hallinto-oikeus on 26.2.2013 antamallaan päätöksellä kumonnut Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen päätöksen ja määrännyt, että laitoksen on käsiteltävä Moision sairaalan psykiatrisesta hoidosta vastaavan ylilääkärin esitys. Koska A ei ole vaatinut mainitun Kuopion hallinto-oikeuden päätöksen muuttamista, A:n valitus on jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Eila Rother, Hannele Ranta-Lassila, Timo Viherkenttä ja Leena Äärilä. Asian esittelijä Marja Leena Kemppainen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Leena Äärilän lausunto Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen valituksen osalta:

"Katson, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksella ei ole asiassa valitusoikeutta, minkä vuoksi jätän valituksen tutkimatta.

Perustelut tutkimatta jättämisen osalta

Viittaan enemmistön perusteluihin siltä osin kuin niissä on selostettu hallintolainkäyttölain 6 §:n säännöstä viranomaisen valitusoikeudesta sekä siltä osin kuin niissä on todettu, ettei mielenterveyslaki tai muu lainsäädäntö sisällä erityissäännöksiä THL:n valitusoikeudesta nyt kyseessä olevassa asiassa. Lisäksi viittaan enemmistön perusteluissa olevaan selostukseen hallituksen esitykseen (HE 112/2004 vp) sisältyvistä muutosehdotuksista terveydenhuollon oikeusturvakeskuksesta annettuun lakiin sekä esityksen johdosta annetusta eduskunnan hallintovaliokunnan mietinnöstä (HaVM 13/2005 vp). Hallintovaliokunta ei pitänyt perusteltuna tuolloiselle terveydenhuollon oikeusturvakeskukselle myönnettävää yleistä valitusoikeutta, mutta totesi samalla, että hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella on valitusoikeus muun muassa silloin, jos se viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi on tarpeen.

Viranomaisen valitusoikeus on ollut yleisesti esillä hallintolainkäytön uudistamista selvittäneen oikeusministeriön asettaman prosessityöryhmän mietinnössä Oikeudenkäynti hallintoasioissa (Oikeusministeriön julkaisu 4/2011). Työryhmä on ehdottanut uuteen ehdottamaansa lakiin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa nimenomaista säännöstä, jonka mukaan viranomaisella olisi oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä myös, jos valitusoikeus on tarpeen viranomaisen soveltamiskäytännön yhdenmukaisuuden turvaamiseksi. Säännöksen tarkoituksena on perusteluiden mukaan, että hallintoviranomainen voisi valitusoikeuttaan käyttämällä saattaa toimivaltaansa kuuluvia asioita laajemminkin koskevan tulkinnanvaraisen oikeuskysymyksen tarvittaessa ylimmän oikeusasteen ratkaistavaksi, jotta siitä saataisiin hallintoa ohjaava ratkaisu. Työryhmä toteaa, että ehdotettu säännös merkitsisi muutosta nykyiseen sääntelyyn. Työryhmän mietintö ei kuitenkaan tältä osin johtanut lainsäädännön muuttamiseen.

Katson samoin kuin enemmistö, että julkisen edun voidaan katsoa vaativan nyt kysymyksessä olevien oikeaan menettelyyn ja toimivaltaiseen viranomaiseen liittyvien kysymysten ratkaisemista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. THL:n valitusoikeutta ei edellä selostetun perusteella voida kuitenkaan perustaa vain yleiseen tarpeeseen saada asiassa ratkaisu, vaan asian tulee lisäksi koskea THL:n valvottavana olevaa julkista etua.

Enemmistön perustelujen mukaan THL:n lakisääteiset tehtävät mielenterveyslain 17 §:ssä tarkoitettujen potilaiden osalta viittaavat siihen, että juuri THL on se viranomainen, jolla on valvottavanaan sellainen julkinen etu, jonka perusteella sillä on tarve saada korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu mielenterveyslain tulkinnasta nyt kysymyksessä olevassa tilanteessa. Enemmistön perustelujen sanamuoto viittaa siihen, että tämän julkisen edun tulee olla jonkin viranomaisen valvottavana, ja että tämä muutoksenhakuun oikeutettu viranomainen nyt kyseessä olevassa tapauksessa on juuri THL. Koska viranomaisille ei kuitenkaan ole säädetty yleistä muutoksenhakuoikeutta, kysymys ei ole siitä, millä viranomaisella on tämä muutoksenhakuun oikeuttava julkinen etu valvottavanaan, vaan myös siitä, että useinkaan tällaista viranomaista ei ole lainkaan. Tällöin vain asianosainen voi saattaa asian muutoksenhakuasiana käsiteltäväksi.

Pelkästään se seikka, että viranomainen hoitaa toimialaansa kuuluvia tehtäviä ja tekee asiassa päätöksiä, kuten tässä tapauksessa THL tekee mielenterveyslain 17 §:ssä tarkoitettujen potilaiden osalta, ei tarkoita, että sillä olisi asiaan liittyvä julkinen etu valvottavanaan. Mielenterveyslaissa säädettyjen menettelyjen valvontaa ei ole mielenterveyslaissa tai muussakaan lainsäädännössä säädetty THL:n tehtäväksi. Mikäli tällainen julkisen edun valvontatehtävä johdettaisiin yleisistä periaatteista ilman lainsäädännön nimenomaista tukea, tämä laajentaisi viranomaisen muutoksenhakuoikeutta ennakoimattomalla tavalla ja olisi vastoin eduskunnan hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 13/2005 vp) ilmaisemaa tarkoitusta.

Vaikka julkinen etu vaatii nyt kysymyksessä olevien menettely- ja toimivaltakysymysten ratkaisemista, katson, että tämä julkinen etu ei ole THL:n valvottavana hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Edellä esitetyillä perusteilla Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen valitus on jätettävä tutkimatta.

Pääasia

Velvoitettuna lausumaan pääasiasta olen samaa mieltä kuin enemmistö."