KHO:2014:91

Valtiokonttori oli aikanaan myöntänyt A:lle erityiskorvausta ulkomaanedustuksen virkamiesten puolisoille maksettavasta erityiskorvauksesta annetun lain (erityiskorvauslaki) nojalla. Muutosta Kevan päätökseen, jolla A:n hakemus erityiskorvauksen korottamisesta oli hylätty, haettiin työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnalta ja sen päätöksestä valitettiin korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Asiassa oli ratkaistava, koskeeko erityiskorvauslain muutetun 4 §:n 2 momentin mukainen erityiskorvauksen määrä myös niitä erityiskorvaukseen oikeutettuja henkilöitä, joille erityiskorvaus oli myönnetty ennen kyseisen muutetun säännöksen voimaantuloa.

1.1.2011 voimaan tulleen erityiskorvauslain 4 §:n 2 momentin mukaan kuukausikorvauksen määrä oli 33 euroa, mitä määrää tarkistettiin vuosittain lain 7 §:n mukaisesti. Lakiin tai sen siirtymäsäännöksiin ei sisältynyt säännöksiä, joiden perusteella mainittu erityiskorvauksen määrä ei koskisi myös niitä erityiskorvaukseen oikeutettuja henkilöitä, joille erityiskorvaus oli myönnetty ennen kyseisen uuden säännöksen voimaantuloa. Hallintovaliokunnan mietinnössä esitetyistä laskelmista ilmeni, että myös lainsäätäjän tarkoituksena oli lainmuutoksesta päättäessään ollut se, että kuukausikorvauksen uusi määrä koskee myös niitä korvauksen saajia, joille korvaus oli myönnetty jo ennen lainmuutoksen voimaantuloa. Edellä todetun perusteella A:lla oli oikeus korotettuun erityiskorvaukseen.

Laki ulkomaanedustuksen virkamiesten puolisoille maksettavasta erityiskorvauksesta 4 ja 9 §

Äänestys pääasiasta 4–1.

Päätös, josta valitetaan

Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta 4.6.2012 nro TELK/5798/3099/2011

Asian aikaisempi käsittely

Valtiokonttori on päätöksellään 7.7.2005 (numero 0847966) myöntänyt A:lle erityiskorvauksen 1.7.2005 lukien ulkomaanedustuksen virkamiesten puolisoille maksettavasta erityiskorvauksesta annetun lain (657/1989, jäljempänä erityiskorvauslaki) ja sen muuttamisesta annetun lain (1384/1991) nojalla. Korvaukseen oikeuttavaksi ajaksi on vahvistettu 87 kuukautta. Erityiskorvauksen määrä on ollut 24,77 euroa vuodessa jokaiselta korvaukseen oikeuttavalta kuukaudelta.

A on Kevalle 26.9.2011 toimittamassaan hakemuksessa vaatinut, että Keva korottaa hänelle myönnettyä erityiskorvauksen määrän 33,59 euroon. Vaadittu määrä on perustunut erityiskorvauslain 1.1.2011 voimaan tulleeseen uuteen 4 §:ään (925/2010) ja indeksikorotukseen.

Keva oli päätöksellään 20.10.2011 hylännyt A:n hakemuksen.

Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan ratkaisu

Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta on hylännyt A:n valituksen edellä mainitusta Kevan päätöksestä.

Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunta on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

A:lle on myönnetty ulkomaanedustuksen virkamiesten puolisoille maksettavan erityiskorvausta koskevan lain mukainen korvaus 7.7.2005 annetulla päätöksellä 1.7.2005 alkaen. Kuukausikorvauksen määrä on ollut tuolloin vuoden 2005 indeksissä ilmaistuna 24,77 euroa kuukaudessa.

A on vaatinut, että korvaus tulisi muuttaa 1.1.2011 voimaan tulleen lain mukaiseksi 33,59 euroon kuukaudessa.

Ulkomaanedustuksen virkamiesten puolisoille maksettavasta erityiskorvauksesta annetun lain (925/2010) voimaantulosäännöksen mukaan tämä laki tulee voimaan 1.1.2011.

Uutta lakia ei voida soveltaa takautuvasti ennen 1.1.2011 myönnettyihin korvauksiin, koska tällaista voimaantulosäännöstä ei uudessa laissa ole. Uusi laki koskee näin ollen 1.1.2011 jälkeen myönnettäviä erityiskorvauksia.

Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan soveltamat oikeusohjeet

Laki ulkomaanedustuksen virkamiesten puolisoille maksettavan erityiskorvauksesta (557/1989) ja sen muuttamisesta annettu laki (925/2010)

Päätökseen on liitetty valitusosoitus, jonka mukaan Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan päätökseen tyytymätön saa hakea siihen kirjallisesti muutosta vakuutusoikeudelta.

A on valitusosoituksen mukaisesti toimittanut vakuutusoikeudelle osoittamansa valituksen Kevaan.

Keva on siirtänyt A:n valituksen työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan päätöksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan päätös kumotaan ja hänelle maksettava erityiskorvaus korotetaan 33,59 euroon kuukaudessa.

A on uudistanut asiassa aiemmin lausumansa. Lisäksi A on viitannut hallintovaliokunnan mietintöön (HaVM 15/2010 vp), jossa on lausuttu muun ohella seuraavaa: "Hallintovaliokunta toteaa, että puoliväli-indeksin käytöstä johtuvaa erityiskorvauksen määrän jälkeenjääneisyyttä ei saada korjattua 1.1.2011 edeltäneenä aikana tapahtuneen puolisona ulkomailla asumisen osalta, jos uutta erityiskorvauksen määrää sovelletaan voimaantulosäännöksen 2 momentin mukaisesti vasta lain voimaantultua kertyvältä ajalta. Valiokunta ehdottaakin tämän vuoksi, että voimaantulosäännöksen 2 momentti poistetaan, minkä jälkeen jälkeenjääneisyyden korjaus koskee myös 1.1.2011 edeltävää aikaa."

Eduskunta on hyväksynyt lakimuutoksen hallintovaliokunnan esittämässä muodossa. Hallintovaliokunnan kanta vastaa kumotun lain (1384/1991) siirtymäsäännöstä, jonka mukaan kumottua lakia tuli 4 §:ssä säädettyjen korvausmäärien osalta soveltaa myös ennen lain voimaantuloa myönnettyihin erityiskorvauksiin. Myönnetyt erityiskorvaukset Valtiokonttori oli velvoitettu käsittelemään uudelleen lainvoiman saaneen päätöksen estämättä.

Kun vielä otetaan huomioon, että korvauksen suuruutta koskevaan pykälään tai lakiin muutenkaan ei nykyisessä muodossa sisälly sellaista säännöstä, joka rajaisi 33 euron suuruisen erityiskorvauksen soveltamisen vain johonkin osaan maksettavista tai kertymässä olevista korvauksista, lain 4 §:n 2 momentin mukaista erityiskorvauksen määrää tulee soveltaa myös sellaiseen erityiskorvaukseen, josta on annettu päätös ennen 1.1.2011 ja sen perusteella maksettaviin erityiskorvauksiin.

Tapauksessa ei ole kyse korvaukseen tehdyn tasokorotuksen taannehtivasta soveltamisesta. Korotusta vaaditaan vasta laissa säädetyn tasokorotuksen voimaantuloajankohdan alusta eli 1.1.2011 lukien.

Jos muutoksenhakulautakunnan päätös jäisi voimaan, ennen 1.1.2011 myönnetyt erityiskorvaukset pitäisi jättää myös ilman lain 7 §:ssä säädettyjä työeläkkeiden tarkistuksia vastaavia korjauksia. Lain 7 §:n mukaisesti erityiskorvausten indeksitarkistukset tehdään lain 4 §:n 2 momentissa säädettyyn kuukausikorvauksen määrään. Lain 4 §:n 2 momentissa kuukausikorvauksen määräksi on säädetty 33 euroa. Jos lainlaatija olisi tarkoittanut indeksikorotukset tehtäväksi muuhun kuin 33 euron kuukausikorvaukseen, siitä pitäisi olla nimenomainen säännös. Jos taas ennen 1.1.2011 myönnetyt erityiskorvaukset jäisivät ilman indeksitarkistuksia, hallintovaliokunnan muutoksella tavoittelema jälkeenjääneisyyden korjaaminen ei toteutuisi.

Keva on lausunnossaan vaatinut, että valitus hylätään.

Erityiskorvauslain 4 §:n 2 momentin (925/2010) mukaan uusi kuukausikorvauksen määrä on 33 euroa vuodelta. Erityiskorvauslain 7 §:n 2 momentin (925/2010) mukaan maksussa olevan erityiskorvauksen määrä tarkistetaan samalla tavoin kuin työntekijän eläkelain mukaisten eläkkeiden tarkistuksesta säädetään. Lain (925/2010) voimaantulosäännöksen mukaan laki tuli voimaan 1.1.2011.

A:lle on myönnetty erityiskorvauslain mukainen erityiskorvaus 1.7.2005 alkaen ja se on ollut maksussa. Mainittuun erityiskorvaukseen tehdään työeläkeindeksin mukainen indeksikorotus vuosittain erityiskorvauslain 7 §:n 2 momentin viittaussäännöksen mukaisesti.

Uuden lain (925/2010) 4 §:n 2 momenttia ei voida soveltaa takautuvasti ennen 1.1.2011 myönnettyihin korvauksiin, koska tällaista voimaantulosäännöstä ei uudessa laissa ole. Uusi laki koskee näin ollen 1.1.2011 jälkeen myönnettäviä erityiskorvauksia.

Koska A:n erityiskorvaus on jo myönnetty ja maksussa erityiskorvauslain muutoksen (925/2010) voimaan tullessa 1.1.2011, ei 4 §:n 2 momentin mukainen erityiskorvauksen uusi määrä koske hänen erityiskorvaustaan.

A ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta antaa vastaselitys.

Merkintä

Eduskunnan hallintovaliokunta on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut asiantuntijalausunnot, jotka koskevat hallituksen esitystä eduskunnalle laiksi ulkomaanedustuksen virkamiesten puolisoille maksettavasta erityiskorvauksesta annetun lain muuttamisesta (HE 119/2010 vp).

A ja Keva ovat antaneet edellä mainituista asiantuntijalausunnoista lausumansa, jotka on puolin ja toisin annettu tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitusosoitus muutetaan. Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan päätöksestä tehty valitus tutkitaan. Mainittu päätös ja Kevan päätös kumotaan. Asia palautetaan Kevalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Muutoksenhakutie

Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen tyytymätön saa hakea siihen kirjallisesti muutosta vakuutusoikeudelta.

Kunnallisen eläkelain 1 §:n 2 momentin mukaan mainitun lain mukaisesti eläketurvasta huolehtii julkisoikeudellinen Keva-niminen kunnallinen eläkelaitos.

Kunnallisen eläkelain 153 §:n 1 momentin mukaan kunnallisen eläkelaitoksen päätökseen eläkettä koskevassa asiassa haetaan muutosta valittamalla työeläkeasioiden muutoksenhakulautakuntaan.

Ulkomaanedustuksen virkamiesten puolisoille maksettavasta erityiskorvauksesta annetun lain 8 §:n (925/2010) mukaan erityiskorvauksen myöntää ja maksaa kunnallinen eläkelaitos (aikaisemmin valtiokonttori). Lain 9 §:n mukaan kunnallisen eläkelaitoksen päätökseen erityiskorvausta koskevassa asiassa saa hakea muutosta siten kuin haetaan muutosta kunnallisen eläkelaitoksen eläkehakemukseen antamasta päätöksestä. Muutoksenhakuun annetusta päätöksestä saa edelleen valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan päätökseen olisi näin ollen tullut liittää valitusosoitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Pääasia

A:lle on myönnetty ulkomaanedustuksen virkamiesten puolisoille maksettavasta erityiskorvauksesta annetussa laissa (657/1989, jäljempänä erityiskorvauslaki) tarkoitettu erityiskorvaus 1.7.2005 lukien. Erityiskorvauslain 1.1.2011 voimaan tulleen muutetun 4 §:n (925/2010) 2 momentin mukaan kuukausikorvauksen määrä on 33 euroa vuodelta. A on vaatinut, että hänelle maksettavaa erityiskorvausta tulee lainmuutoksen johdosta nostaa 1.1.2011 lukien. Erityiskorvaus tulee laskea soveltaen mainittua uutta säännöstä.

Esillä olevassa asiassa on ratkaistava, koskeeko erityiskorvauslain 4 §:n (925/2010) 2 momentin mukainen erityiskorvauksen määrä myös niitä erityiskorvaukseen oikeutettuja henkilöitä, joille erityiskorvaus on myönnetty ennen kyseisen uuden säännöksen voimaantuloa.

Erityiskorvauslain 4 §:n muutos sisältyy erityiskorvauslain muuttamisesta annettuun lakiin (925/2010). Mainittu laki säädettiin muutoin hallituksen esityksen HE 119/2010 vp mukaisena, mutta sen voimaantulosäännöstä muutettiin eduskuntakäsittelyssä. Hallituksen esitykseen sisältyneen voimaantulosäännöksen 2 momentin mukaan lain 4 §:n 2 momentin mukaista erityiskorvauksen määrää koskevaa säännöstä olisi sovellettu lain voimaantulon jälkeiseen erityiskorvaukseen oikeuttavaan aikaan. Voimaantulosäännökselle hallituksen esityksessä esitettyjen perustelujen mukaan ennen lain voimaantuloa olleelta ajalta karttuneen erityiskorvauksen laskentaan olisi sovellettu erityiskorvauksen silloista määrää 29,67 euroa (vuoden 2010 indeksitasossa). Eduskunta hyväksyi lakiehdotuksen siten muutettuna, että voimaantulosäännöksen toinen momentti poistettiin hallintovaliokunnan ehdotuksen perusteella.

Hallintovaliokunta oli mietinnössään (HaVM 15/2010 vp) lausunut muun ohella seuraavaa:

"Erityiskorvauksen määrää on lain voimaantulosta vuodesta 1989 alkaen vuoden 2004 loppuun korotettu niin sanotulla puoliväli-indeksillä. Vasta vuodesta 2005 alkaen korvauksen määrää on korotettu palkkakertoimella, jossa ansiotason muutoksen painokerroin on 80 ja hintojen muutoksen painokerroin 20 prosenttia. Puoliväli-indeksistä johtuen erityiskorvauksen määrän taso on jäänyt jonkin verran jälkeen yleisestä ansiokehityksestä. Tämän vuoksi uudeksi erityiskorvauksen määräksi ehdotetaan vuodesta 2011 lähtien 33 euroa kuukaudelta.

Lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen 2 momentin mukaan 33 euron kuukausikorvauksen määrää sovelletaan kuitenkin vasta lainmuutoksen voimaantulon jälkeiseen erityiskorvaukseen oikeuttavaan aikaan. Siten ennen lain voimaantuloa olleelta ajalta karttuneen erityiskorvauksen laskentaan sovellettaisiin erityiskorvauksen nykyistä määrää 29,67 euroa (vuoden 2010 indeksitasossa).

Hallintovaliokunta toteaa, että puoliväli-indeksin käytöstä johtuvaa erityiskorvauksen määrän jälkeenjääneisyyttä ei saada korjattua 1.1.2011 edeltäneenä aikana tapahtuneen puolisona ulkomailla asumisen osalta, jos uutta erityiskorvauksen määrää sovelletaan voimaantulosäännöksen 2 momentin mukaisesti vasta lain voimaantultua kertyvältä ajalta. Valiokunta ehdottaakin tämän vuoksi, että voimaantulosäännöksen 2 momentti poistetaan, minkä jälkeen jälkeenjääneisyyden korjaus koskee myös 1.1.2011 edeltävää aikaa.

Hallituksen esityksen perustelujen mukaan korvausmeno on vuonna 2009 ollut 930 270 euroa ja korvauksen piirissä on ollut 263 puolisoa. Kun laskentaperustetta esitetään nyt muutettavaksi 29,67 eurosta 33 euroon kuukaudessa, on korotus noin 10 prosenttia. Kun korvauksen saajien määrässä ei saadun selvityksen mukaan ole lähivuosina tapahtumassa merkittäviä muutoksia, jälkeenjääneisyyden korjaaminen myös 1.1.2011 edeltävältä ajalta merkitsisi vuodessa alle 100 000 euron kustannuslisäystä hallituksen esitykseen nähden. Valiokunta pitää esittämänsä muutoksen taloudellisia vaikutuksia vähäisinä.

(…)

Puoliväli-indeksin käytöstä vuosina 1989–2004 johtuvaa erityiskorvauksen määrän jälkeenjääneisyyttä ei saada korjattua 1.1.2011 edeltäneenä aikana tapahtuneen puolisona ulkomailla asumisen osalta, jos erityiskorvauksen 33 euron laskentaperustetta sovelletaan vasta ensi vuoden alusta lukien. Tämän vuoksi hallintovaliokunta ehdottaa, että voimaantulosäännöksen 2 momentti poistetaan."

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että 1.1.2011 voimaan tulleen erityiskorvauslain 4 §:n 2 momentin mukaan kuukausikorvauksen määrä on 33 euroa, mitä määrää tarkistetaan vuosittain lain 7 §:n mukaisesti. Lakiin tai sen siirtymäsäännöksiin ei sisälly säännöksiä, joiden perusteella mainittu erityiskorvauksen määrä ei koskisi myös niitä erityiskorvaukseen oikeutettuja henkilöitä, joille erityiskorvaus on myönnetty ennen kyseisen muutetun säännöksen voimaantuloa. Hallintovaliokunnan mietinnössä esitetyistä laskelmista ilmenee, että myös lainsäätäjän tarkoituksena on lainmuutoksesta päättäessään ollut se, että kuukausikorvauksen uusi määrä koskee myös niitä korvauksen saajia, joille korvaus oli myönnetty jo ennen lainmuutoksen voimaantuloa. Edellä todetun perusteella A:lla on oikeus erityiskorvaukseen, joka on laskettava 1.1.2011 voimaan tulleen erityiskorvauslain 4 §:n 2 momentin mukaisen 33 euron kuukausikorvauksen ja sen 7 §:n mukaisten tarkistusten perusteella.

Tämän vuoksi työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan päätös ja Kevan päätös on kumottava ja asia on palautettava Kevalle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Anne E. Niemi, Tuomas Lehtonen ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Tuomas Lehtosen äänestyslausunto:

"Hylkään A:n valituksen. En muuta työeläkeasioiden muutoksenhakulautakunnan päätöksen lopputulosta.

Muutoksenhakulautakunnan päätökseen liitetyn valitusosoituksen osalta olen samalla kunnalla kuin enemmistö. Muutoin lausun seuraavaa.

A:lle oli myönnetty ulkomaanedustuksen virkamiesten puolisoille maksettavasta erityiskorvauksesta annetun lain (657/1989, jäljempänä erityiskorvauslaki) ja sen muuttamisesta annetun lain (1384/1991) mukainen erityiskorvaus 1.7.2005 lukien.

Erityiskorvauslakia on muutettu 1.1.2011 voimaan tulleella lailla (925/2010) muun ohella 4 §:n 2 momentin osalta siten, että kuukausikorvauksen määrä on 33 euroa vuodelta.

Asiassa on ratkaistava, onko mainittua erityiskorvauksen määrää sovellettava myös lain 925/2010 voimaan tullessa maksussa olleisiin erityiskorvauksiin, joiden myöntämistä koskevat päätökset on tehty ennen lain voimaantuloa.

Uudella lailla toteutetun erityiskorvauksen korottamisen tarkoituksena on ollut poistaa aikaisempien indeksikorotusten toteuttamistavasta aiheutunutta korvaustason jälkeenjääneisyyttä. Lakia 925/2010 koskevaan hallituksen esitykseen (HE 119/2010 vp) oli kuitenkin sisältynyt ehdotus voimaantulosäännökseksi, jonka mukaan lain 4 §:n 2 momentin mukaista 33 euron kuukausikorvausta olisi karttunut vasta lain voimaan tulon jälkeisiltä vuosilta. Eduskunnan hallintovaliokunta oli mietinnössään (15/2010 vp) todennut, ettei jälkeenjääneisyyttä näin menetellen saada korjattua ja ehdottanut kysymyksessä olevan voimaantulosäännöksen 2 momentin poistamista. Valiokunta oli todennut, että tämän jälkeen jälkeenjääneisyyden korjaus koskee myös 1.1.2011 edeltävää aikaa.

Laki 925/2010 on säädetty hallintovaliokunnan ehdottamassa muodossa ja siis ilman karttuma-aikaa koskevaa voimaantulosäännöstä.

Lailla 925/2010 muutettuun erityiskorvauslakiin 1384/1991 sisältyi voimaantulosäännös, jonka mukaan lakia, ei kuitenkaan 6 §:ää, sovellettiin myös ennen sen voimaantuloa myönnettyihin erityiskorvauksiin, joita koskevat asiat Valtiokonttori käsitteli uudelleen lainvoiman saaneen päätöksen estämättä. Lakia 1384/1991 koskevassa hallituksen esityksessä lausuttiin voimaantulosäännöksen perusteluina, että "[m]uutoksia ehdotetaan sovellettavaksi taannehtivasti myös ennen niiden voimaantuloa myönnettyihin erityiskorvauksiin, jotta niiden saajat eivät jäisi huonompaan asemaan kuin ne puolisot, joille erityiskorvaus myönnetään ehdotettujen muutosten voimaantulon jälkeen. Valtiokonttori ottaisi viran puolesta uudelleen käsiteltäväksi ne erityiskorvausta koskevat asiat, joihin on jo annettu lainvoiman saanut päätös".

Kun laista 925/2010 puuttuu myönnettyjä erityiskorvauksia koskeva säännös, ei Keva ole voinut myöntää A:lle, jonka erityiskorvaus oli myönnetty Valtiokonttorin päätöksellä 7.7.2005, sanottuun lakiin perustuvaa erityiskorvausta."