KHO:2014:98

Kunnan ja yksityisen palvelujen tuottajan väliseen sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamista koskevaan palvelusopimukseen sisältyi määräys, jonka mukaan kunta sitoutui ottamaan palvelujen tuottajan palveluksessa olevat työntekijät julkisen vallan käyttöä sisältävien päätösten tekemistä varten virkasuhteeseen. Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valvira oli kieltänyt järjestelyn, jossa kunta antoi palvelujen tuottajan palveluksessa oleville virkamääräyksiä julkista valtaa sisältävien virkatehtävien hoitamiseksi, kun kuntaan virkasuhteessa ollut henkilö ei ollut paikalla. Hallinto-oikeus oli hylännyt kunnan valituksen Valviran päätöksestä.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi kunnan valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä.

Edellä todetussa kunnan ja yksityisen palvelujen tuottajan välisen palvelusopimuksen mukaisessa järjestelyssä, jossa yksityisen palvelujen tuottajan työntekijä otettiin tietyn julkisen vallan käyttöä edellyttävän tehtävän hoitamista varten virkasuhteeseen, palvelujen tuottajan työntekijän ja julkisyhteisön välille ei syntynyt aitoa virkasuhdetta, jossa viranhaltija on työnantajana toimivan julkisoikeudellisen yhteisön johdon ja valvonnan alainen ja jossa julkisyhteisö myös vastaa viranhaltijan virkasuhteesta johtuvista etuuksista ja oikeuksista. Järjestely oli voimassa olevan lainsäädännön kiertämistä ja se oli lainvastainen.

Suomen perustuslaki 2 § 3 momentti, 118 § 1 momentti ja 124 §

Kuntalaki 44 § 2 momentti

Terveydenhuoltolaki 57 § 3 momentti

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 2 § 1 momentti, 11 § ja 17 § 1 ja 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeus 2.7.2012 nro 12/0273/2

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valviran päätös

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valvira on päätöksellään 10.11.2011 (Dnro 6423/05.01.03.08/2011), siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, päätöksen kohdassa 5.2 määrännyt, että Rääkkylän kunta ei anna sille palveluja tuottavan yksityisen palvelujen tuottajan palveluksessa oleville henkilöille virkamääräyksiä tietyn virkatehtävän tai tiettyjen virkatehtävien hoitamiseksi, kun kuntaan virkasuhteessa oleva henkilö ei ole paikalla.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Rääkkylän kunnanhallitus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, vaatinut, että hallinto-oikeus muuttaa Valviran päätöstä kohdan 5.2 osalta.

Kunnanhallitus on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kyseisessä päätöskohdassa ei ole kyse virkamääräysten antamisen oikeellisuudesta yleensä, vaan yksinomaan esteellisyysperusteiden täyttymisestä. Valviran käsitys siitä, että julkista valtaa käyttävät henkilöt eivät voi olla osa-aikaisessakaan palvelussuhteessa kunnalle palveluja tuottavaan yksityiseen palvelujen tuottajaan, on vastoin kunnallisesta viranhaltijasta annettua lakia. Valviran tulkinta esteellisyydestä johtaisi käytännössä elinkeinotoiminnan harjoittamisen vapauden rajoittamiseen.

Valvira on antanut hallinto-oikeudelle lausunnon. Valituksessa esitetyt väitteet eivät vastaa päätöksen sisältöä. Kyseessä oleva määräys perustuu ensisijaisesti siihen, että kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain mukainen virkasuhdevaatimus ei täyty puheena olevia tilapäisiä määräyksiä annettaessa. Tilapäisten virkamääräysten antamiskäytäntö ei vastaa julkisen vallan käytölle lainsäädännössä asetettuja vaatimuksia, vaan kyse on yrityksestä kiertää lainsäädännön vaatimukset.

Rääkkylän kunnanhallitus on antanut vastineen sekä toimittanut lisäselvitystä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, hylännyt Rääkkylän kunnanhallituksen valituksen Valviran päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan Valviran päätöksen kohdan 5.2 osalta seuraavasti:

Rääkkylän kunnan ja A Oy:n välisen palvelusopimuksen mukaan siltä osin kuin sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntö sitä edellyttää, päätökset, jotka sisältävät julkisen vallan käyttöä, tekee osallistujaan (=Rääkkylän kunta) palvelussuhteessa oleva viranhaltija. Osallistuja sitoutuu siihen, että A Oy:n palveluksessa olevat yksittäiset työntekijät otetaan erikseen asiasta sopimalla näiden tehtävien hoitamista varten virkasuhteeseen. Toimittaja (= A Oy) vastaa kaikista tällaisista henkilöistä aiheutuvista kustannuksista.

Saadun selvityksen mukaan kyseisiä tilapäisiä määräyksiä on annettu tai suunniteltu annettavan tilanteissa, joissa on tarve laatia mielenterveyslain 9 §:ssä tarkoitettu tarkkailulähete ja / tai pyytää tähän tilanteeseen liittyen poliisilta virka-apua, mutta joissa vastaavaksi lääkäriksi nimetty henkilö ei ole paikalla.

Asiaa tarkasteltaessa lähtökohtana on se, että Suomen perustuslain 124 §:n ilmentämän virkamieshallintoperiaatteen mukaan julkisten hallintotehtävien hoitamisen tulee pääsääntöisesti kuulua viranomaisille. Tällaisia tehtäviä voidaan antaa muille kuin viranomaisille vain lailla. Sikäli kun on kysymys merkittävästä julkisen vallan käytöstä, tehtäviä ei kuitenkaan voida antaa muille kuin viranomaiselle edes tavallisella lailla. Kuntalain 44 §:n 2 momentin mukaan tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa. Vastaavasti terveydenhuoltolain 57 §:n 3 momentin mukaan henkilön, jonka tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttäminen, on oltava virkasuhteessa kuntaan tai kuntayhtymään.

Laissa ei ole säännöstä, jonka voitaisiin katsoa oikeuttavan mielenterveysasioihin liittyvän julkisen vallan käyttämisen siirtämisen viranomaiselta yksityisen palveluntuottajan työntekijälle. Jotta edellä mainittu virkamieshallintoperiaate toteutuu, tehtävän, jossa julkista valtaa käytetään, on tosiasiallisesti täytettävä virkasuhteen tunnusmerkit.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 2 §:n mukaan kyseisessä laissa viranhaltijalla tarkoitetaan henkilöä, joka on virkasuhteessa kuntaan. Virkasuhteella tarkoitetaan julkisoikeudellista palvelussuhdetta, jossa kunta on työnantajana ja viranhaltija työn suorittajana.

Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan virkasuhteeseen liittyy ehdottomasti se, että virkatoimesta palkan maksaa työnantaja, eli tässä tapauksessa kunta. Lisäksi virkasuhteeseen ottaminen edellyttää pääsääntöisesti julkista hakumenettelyä ja viranhaltija otetaan virkasuhteeseen pääsääntöisesti toistaiseksi. Julkisen hakumenettelyn sivuuttaminen edellyttää kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n 3 momentin ja määräaikaiseen virkasuhteeseen ottaminen kyseisen lain 3 §:n mukaista perustetta. Nyt kyseessä olevassa tapauksessa A Oy:n on sovittu vastaavan virkatehtävien hoitamisesta aiheutuvista kustannuksista. Virkasuhteeseen ottaminen ei ole tapahtunut julkisella hakumenettelyllä eikä asiassa ole esitetty edellä mainitun lainkohdan mukaista perustetta julkisen hakumenettelyn sivuuttamiselle. Myöskään virkasuhteen määräaikaisuudelle ei ole esitetty edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitettua perustetta. Palvelusopimuksesta ilmenevän perusteella asiassa ei ole kyse sijaisuustilanteista.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus toteaa, että Rääkkylän kunnan ja A Oy:n välisen palvelusopimuksen mukainen järjestely, jossa A Oy:n työntekijälle annetaan tehtävän suorittamisen ajaksi muodollisesti virkamääräys A Oy:n kuitenkin maksaessa työntekijän palkan, ei täytä tosiasiassa virkasuhteen tunnusmerkkejä. Näin ollen kyseisellä järjestelyllä ei toteudu vaatimus julkisen vallan kuulumisesta viranomaiselle. Lisäksi on todettava, että puolueettomuusvaatimus edellyttää, että viranhaltija ei julkista valtaa käyttäessään ota palkkaa ulkopuoliselta. Nyt kyseessä olevaa järjestelyä on pidettävä lainvastaisena. Syytä nyt kyseessä olevan määräyksen kumoamiseen ei siten ole.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Toivanen, Timo Tervonen ja Riitta Eskola, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Rääkkylän kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että Kuopion hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee valituksenalaisen Valviran päätöksen kohtaa 5.2.

Kunnanhallitus on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Virkamääräysten antamisessa omaksuttu käytäntö on asianmukainen. Lisäksi käytäntö on yleinen koko maassa.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (304/2003) 2 §:n 2 momentin mukaan viranhaltija voidaan ottaa määräajaksi viranhaltijan omasta pyynnöstä. Laissa ei ole lausuttu mitään määräaikaisuuden pituudesta. Hallituksen esityksessä edellä mainituksi laiksi lausutaan, että "määräajan pituus määräytyisi kussakin tapauksessa sen mukaan, miksi ajaksi määräaikaista viranhaltijaa tarvitaan".

Kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen 1 luvun 7 §:n perusteella ei voida tulla siihen johtopäätökseen, ettei sijaisuusmääräystä voida lainkaan antaa virkamiehen ollessa estynyt saapumasta työpaikalle. Rääkkylän kunta voi noudattamalla kuntalain 44 §:n 2 momenttia viranhaltijan omasta tahdosta antaa määräaikaisen virkamääräyksen. Pykälän mukaan henkilö voidaan ottaa virkasuhteeseen ilman, että tehtävää varten on perustettu virkaa. Menettely ei vaadi julkista hakumenettelyä, mikäli kunnan johtosäännössä menettelylle on määritetty asianmukainen peruste kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n 3 momentin mukaisesti.

Valituksenalaisessa päätöksessä on erityisesti katsottu, että kunnan antaessa virkamääräyksen sille palveluja tuottavan yksityisen palvelujen tuottajan palveluksessa olevalle henkilölle muodostuu hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettu esteellisyysperuste.

Terveydenhuoltoalalla on erittäin yleistä, että virkasuhteessa kuntaan oleva lääkäri toimii samalla työsuhteessa palveluja samassa kunnassa tuottavaan yksityiseen palveluntuottajaan. Toimintamallin ei ole katsottu muodostavan virkamiehen esteellisyyttä. Kuopion hallinto-oikeuden ja Valviran näkemyksen mukainen päätös heikentäisi yksityisten terveyspalveluyritysten toimintaedellytyksiä olennaisesti.

Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valvira on antanut lausunnon ja vaatinut, että valitus hylätään aiheettomana.

Rääkkylän kunnan vastaavaksi lääkäriksi virkasuhteeseen otetun B:n Valviralle 29.8.2011 antaman selvityksen perusteella tilapäisiä virkamääräyksiä käytetään ainakin tilanteissa, joissa on kyse mielenterveyslain 29 §:ssä tarkoitetun tarkkailulähetteen laatimisesta ja potilaan toimittamisesta sairaalaan, milloin B ei ole paikalla. B:n tuolloin voimassa ollut virkamääräys oli annettu 1.5.–31.12.2011 väliseksi ajaksi. Koska B väestötietojärjestelmästä ilmenevien tietojen perusteella asui Helsingissä, Valvira pyysi häneltä selvitystä muun muassa hänen Rääkkylän kunnan virkatehtäviin viikoittain käyttämästään ajasta. B:n edellä mainitun selvityksen mukaan hän käyttää virkatehtäviin niin paljon aikaa kuin kyseisen työn moitteeton hoitaminen vaatii, ja hän on tavattavissa Rääkkylässä aina, kun siihen on tarvetta.

Itä-Suomen aluehallintoviraston Rääkkylän terveyskeskuksen vuodeosastolle 13.6.2012 tekemän tarkastuskäynnin pöytäkirjasta ilmenevien tietojen mukaan B työskentelee yhtenä päivänä viikossa ja hän käy Rääkkylässä kahden viikon välein. Johtavan lääkärin virkatehtävien hoitamistarkoituksessa annettavia tilapäisiä virkamääräyksiä annettaisiin näistä tiedoista päätellen kaikkina muina aikoina. Johtava lääkäri B:n antaman selvityksen perusteella tilapäinen virkamääräys annetaan Rääk³kylän terveyskeskuksessa toimivalle A Oy:n palveluksessa olevalle lääkärille. Rääkkylän kunnan ja A Oy:n välisen sosiaali- ja terveyspalveluiden palvelusopimuksen mukaan myös muita A Oy:n palveluksessa olevia työntekijöitä voidaan ottaa virkasuhteeseen Rääkkylän kuntaan julkisen vallan käyttöä sisältävien päätösten tekemistä varten. A Oy vastaa sopimuksen mukaan kaikista tällaisista henkilöistä aiheutuvista kustannuksista.

Rääkkylän kunnan ja A Oy:n välisessä sosiaali- ja terveyspalveluiden palvelusopimuksessa tarkoitettu menettely ei täytä kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 2 §:ssä säädettyjä virkasuhteen tunnusmerkkejä. Kuntalain 44 §:n 2 momentissa ja terveydenhuoltolain 57 §:n 3 momentissa säädetty vaatimus siitä, että henkilön, jonka tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttäminen, on oltava virkasuhteessa kuntaan tai kuntayhtymään, ei täyty. Virkamääräysten antamisessa A Oy:n työntekijöille julkisen vallan käyttöä sisältävien päätösten tekemiseksi ei ole kyse kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 3 §:n 2 momentissa tarkoitetusta määräaikaiseen virkasuhteeseen ottamisesta henkilön omasta pyynnöstä.

Kuntalain 44 §:n 2 momentissa säädetään, että tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa ja että tällaista tehtävää varten perustetaan virka. Perustellusta syystä henkilö voidaan kuitenkin ottaa tällaiseen tehtävään virkasuhteeseen myös ilman, että tehtävää varten on perustettu virkaa. Viimeksi mainitun säännöksen perustelujen (HE 196/2002 vp) mukaan perusteltu syy voi olla esimerkiksi toiminnan volyymissa tapahtuvat vaihtelut, mistä syystä toiminta olisi perusteltua järjestää joustavasti ja hallinnollisesti yksinkertaisesti, kuten tuntiopettajien kohdalla. Perusteltu syy voi perustelujen mukaan olla käsillä myös esimerkiksi silloin, kun kyse on tehtävästä, jota on välttämättömästi ryhdyttävä hoitamaan, mutta johon ei esimerkiksi päätöksentekoon liittyvistä aikataulusyistä ole vielä ehditty perustaa virkaa tai kyse on vain lyhyestä määräaikaisuudesta eikä sitä varten ole hallinnollisesti perusteltua perustaa virkaa. Mainitut perusteet eivät sovellu puheena olevaan tilanteeseen.

Virkasuhteeseen ottaminen edellyttää kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n 1 momentin perusteella pääsääntöisesti julkista hakumenettelyä. Itä-Suomen aluehallintovirasto pyysi 13.6.2011 Rääkkylän kuntaa toimittamaan muun ohella kunnanviraston johtosäännön ja mahdollisen sosiaali- ja terveydenhuollon hallintosäännön. Kunta toimitti ainoastaan kunnanvaltuuston 13.12.2010 hyväksymän hallintosäännön sekä kunnanvaltuuston 26.4.2011 tekemän päätöksen, jolla hallintosäännön kunnan toimielimiä koskevia määräyksiä on muutettu ja täydennetty. Valviran tietoon ei ole muutoinkaan tullut viitteitä siitä, että Rääkkylän kunnalla olisi johtosääntöä. Rääkkylän kunnanhallitus ei ole myöskään valituskirjelmässään yksilöinyt millään tavoin, minkä sen mahdollisessa johtosäännössä olevan perusteen se katsoo oikeuttavan poikkeamaan kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n 1 momentissa säädetystä julkisen hakumenettelyn vaatimuksesta.

Rääkkylän kunnan esittämässä menettelyssä eivät siten täyty myöskään kuntalain 44 §:n 2 momentissa sekä kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 3 §:n 2 momentissa ja 4 §:n 1 ja 3 momentissa säädetyt edellytykset.

Viranhaltija-asemassa Rääkkylän kunnassa toimivien henkilöiden tekemät ratkaisut vaikuttavat myös A Oy:n etuihin. Se, että päätöksentekijä on samanaikaisesti palvelussuhteessa mainittuun palvelujen tuottajaan tai että tämä osallistuu kyseisen virkatehtävän hoitamisesta aiheutuviin kustannuksiin, muodostaa tilanteen, jossa asian käsittelijän objektiivisuuden, tasapuolisuuden ja riippumattomuuden sekä hänen riippumattomuuteensa kohdistuvan luottamuksen voidaan epäillä hei³kentyvän siten, että asian käsittelijän on katsottava olevan esteellinen ainakin hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla perusteella, tilanteesta riippuen mahdollisesti myös saman momentin 4 kohdan mukaisella perusteella.

Väitettä siitä, että Rääkkylän kunnan omaksuma käytäntö olisi yleinen koko maassa, ei puolestaan ole lainkaan yksilöity. Vaikka menettely olisi käytössä myös jossakin muualla, se ei vaikuta menettelyn oikeudelliseen arviointiin. Valvontaviranomaiset tulevat selvittämään erikseen, esiintyykö puheena olevaa menettelyä myös muualla, ja tarvittaessa puuttumaan siihen.

Rääkkylän kunnanhallitus ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt

Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Perustuslain 118 §:n 1 momentin mukaan virkamies vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta.

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

Kuntalain 44 §:n (305/2003) 2 momentin mukaan tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidetaan virkasuhteessa. Tällaista tehtävää varten perustetaan virka. Perustellusta syystä henkilö voidaan kuitenkin ottaa tällaiseen tehtävään virkasuhteeseen myös ilman, että tehtävää varten on perustettu virkaa.

Terveydenhuoltolain 57 §:n 3 momentin mukaan kunnassa ja kuntayhtymässä on oltava tarpeenmukainen henkilöstö terveydenhuollon toimintayksikölle kuuluvia julkista valtaa sisältäviä tehtäviä varten. Henkilön, jonka tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttäminen, on oltava virkasuhteessa kuntaan tai kuntayhtymään.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa viranhaltijalla tarkoitetaan henkilöä, joka on virkasuhteessa kuntaan. Virkasuhteella tarkoitetaan julkisoikeudellista palvelussuhdetta, jossa kunta on työnantajana ja viranhaltija työn suorittajana. Henkilö otetaan virkasuhteeseen kuntalain (365/1995) 44 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa.

Saman lain 11 §:n mukaan työnantajan on huolehdittava siitä, että viranhaltijalle annetaan virkasuhteesta johtuvat etuudet ja oikeudet sellaisina kuin ne hänelle kuuluvat.

Saman lain 17 §:n 1 momentin mukaan viranhaltijan on suoritettava virkasuhteeseen kuuluvat tehtävät asianmukaisesti ja viivytyksettä noudattaen asianomaisia säännöksiä ja määräyksiä sekä työnantajan työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Pykälän 2 momentin mukaan viranhaltijan on toimittava tehtävässään tasapuolisesti ja käyttäydyttävä asemansa ja tehtävänsä edellyttämällä tavalla.

Hallituksen esityksessä kuntalaiksi (HE 192/1994 vp) on yleisperusteluissa todettu, että lähtökohtana on, että päätösprosessin julkisen vallan käyttöä sisältävissä viranomaistehtävissä pitää pysyä kunnassa tai kuntayhtymässä tai muussa kunnallislain yhteistoimintasäännösten mahdollistamassa järjestelyssä, jossa julkisuus-, salassapito-, vastuu- ja oikeusturvanäkökohdat voidaan ottaa asianmukaisesti huomioon.

Jos kunta on laissa velvoitettu hoitamaan joku tehtävä, se ei mainitun hallituksen esityksen mukaan voi antaa tehtävän hoitamista yksityiselle ilman lain antamaa valtuutta puhtaita täytäntöönpanotehtäviä lukuun ottamatta. Jos kunta voi lain mukaan hankkia tehtävien edellyttämiä palveluja yksityisiltä palvelujen tuottajilta, se ei oikeuta kuntaa siirtämään kansalaisiin kohdistuvaa päätösvaltaa asianomaiselle palvelun tuottajalle. Hyvinvointipalveluissa sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/92) 4 § on esimerkkinä lähes rajattomista mahdollisuuksista hankkia palveluja. Sekään ei oikeuta viranomaiselle kuuluvan päätösvallan siirtämistä palvelun tuottajalle.

Hallituksen esityksessä laiksi kunnallisesta viranhaltijasta ja laiksi kuntalain muuttamisesta (HE 196/2002 vp) on yleisperusteluissa todettu muun ohella, että aiemmin voimassa olleen hallitusmuodon aikana omaksutun valtiosääntöoikeudellisen virkamieshallintoperiaatteen mukaan julkista valtaa voivat Suomessa käyttää vain viranomaiset ja viranomaisten nimissä vain laillisesti virkoihinsa nimitetyt virkamiehet (esimerkiksi PeVL 4/1989 vp, PeVL 37/1992 vp, PeVL 1, 7 ja 15/1994 vp). Virkamieshallintoperiaatteen tarkoituksena on turvata julkisen vallan käyttöä koskevan päätöksenteon lainmukaisuus, yhtenäisyys ja objektiivisuus. Periaate ei kuitenkaan ehdottomasti estä sitä, että toimivaltaa julkisen vallan käyttämiseen annetaan muillekin kuin virkamiehille. Tällöin kuitenkin edellytetään, että tehtävien hoitamisesta ja siinä noudatettavasta menettelystä annetaan riittävän yksityiskohtaiset säännökset, että oikeusturvanäkökohdat otetaan huomioon ja että julkisia tehtäviä hoitavat henkilöt kuuluvat rikosoikeudellisen virkavastuun piiriin. Periaate on saanut ilmentymänsä uuden perustuslain 124 §:ssä, johon on otettu säännökset siitä, milloin julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle. Kuitenkin merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle.

Edellä mainitun hallituksen esityksen (HE 196/2002 vp) kuntalain muuttamista koskevan lakiehdotuksen 44 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella, että pykälän 2 momentin mukaan sellaista tehtävää, jossa käytetään julkista valtaa, hoidettaisiin virkasuhteessa. Ehdotuksessa on päädytty määrittelemään viran ja virkasuhteen käyttöalaa julkisen vallan käytön kautta ottaen huomioon virkamieshallintoperiaatteen lähtökohdat.

Hallituksen esityksessä muun ohella terveydenhuoltolaiksi (HE 90/2010 vp) on lakiehdotuksen 57 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että pykälän 3 momentti koskee toimintayksikön vastuuta silloin, kun palveluja on ulkoistettu. Kunta voi sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain 4 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla hankkia palveluja muun muassa yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Ehdotuksen tarkoituksena on turvata virkalääkäripalvelujen olemassaolo erityisesti silloin, kun kunta hankkii kaikki tai lähes kaikki terveydenhuollon palvelut yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Ehdotuksen mukaan näissä tapauksissa kunnan tulisi huolehtia siitä, että sillä on edelleen tarpeenmukainen henkilöstö niitä tehtäviä varten, joissa on kyse julkisen vallan käyttämisestä terveydenhuollossa.

Perustuslakivaliokunta on perustuslain säätämiseen johtaneesta hallituksen esityksestä (HE 1/1998 vp) antamassaan mietinnössä (PeVM 10/1998 vp) perustuslain 124 §:n osalta korostanut sitä, että myös uskottaessa hallintotehtävä suoraan laissa tai lain nojalla muulle kuin viranomaiselle tulee säännösperusteisesti taata oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattaminen tässä toiminnassa. Siltä osin kuin tällainen hallintotehtävä saattaa pykälän rajoissa merkitä julkisen vallan käyttämistä on erityisesti varmistuttava siitä, että valtaa käyttävät ovat virkamiehiä rikoslain mielessä.

Asiakirjoista saatu selvitys

Rääkkylän kunta on maaliskuussa 2011 solminut A Oy:n kanssa sosiaali- ja terveyspalveluiden palvelusopimuksen. Sopimuksella on sovittu sosiaali- ja terveyspalveluiden väliaikaisesta järjestämisestä. Rääkkylän järjestämisvastuun piiriin kuuluvat aikuisten psykososiaaliset palvelut, hoito- ja hoivapalvelut, vammaispalvelut, suun terveydenhuolto, perhepalvelut, kuntoutuspalvelut, vastaanotto, aikuissosiaalityö ja erikoissairaanhoito ovat siirtyneet A Oy:lle. Sopimuksen ulkopuolelle on jäänyt varhaiskasvatus ja ympäristöterveydenhuolto. Sopimus on voimassa väliaikaisena sopimuksena siihen saakka, kunnes markkinaoikeuden lainvoimaisen päätöksen perusteella suorahankintapäätös on voitu panna täytäntöön tai markkinaoikeuden päätöksen jälkeen palvelut on kilpailutettu, niitä koskeva hankintapäätös on lainvoimainen ja uuden hankintasopimuksen mukainen palvelutuotanto alkaa.

Sopimuksen 9 kohdan mukaan henkilöstö siirtyy Rääkkylän kunnan palvelukseen ja kunta myöntää heille työ- ja virkavapaata sopimuksen voimassaoloajaksi. A Oy sitoutuu maksamaan kaikki henkilöstöstä aiheutuvat kustannukset.

Sopimuksen julkisen vallan käyttöä koskevan 19.3 kohdan mukaan siltä osin kuin sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntö sitä edellyttää, päätökset, jotka sisältävät julkisen vallan käyttöä, tekee Rääkkylän kuntaan palvelussuhteessa oleva viranhaltija. Rääkkylän kunta sitoutuu siihen, että A Oy:n palveluksessa olevat yksittäiset työntekijät otetaan erikseen asiasta sopimalla näiden tehtävien hoitamista varten virkasuhteeseen. Yhtiö vastaa kaikista tällaisista henkilöistä aiheutuvista kustannuksista.

Rääkkylän kunnan lääkärin virkaan ja samalla kansanterveystyöstä vastaavaksi lääkäriksi on kunnanjohtajan 2.5.2011 tekemällä päätöksellä otettu B ajalle 1.5.–31.12.2011. B on Valviran pyynnöstä antamassaan selvityksessä kertonut muun ohella, että vastaavan lääkärin työ on hänen päätyönsä ja että hän käyttää siihen niin paljon aikaa kuin kyseisen työn moitteeton hoitaminen vaatii ja että hän on tavattavissa Rääkkylässä aina, kun siihen on tarvetta.

Oikeudellinen arviointi

Kunnilla ja kuntayhtymillä on sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain (733/1992) 4 §:n 1 momentin nojalla mahdollisuus käyttää harkintansa mukaan myös yksityisten tuottamia palveluita. Koska lakisääteistä julkisten terveyspalvelujen järjestämisvelvollisuutta on pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä, mainittu säännös asettaa kuitenkin rajoja kunnallisesti järjestetyn terveydenhuollon ulkoistamiselle.

Kuten edellä kohdasta "Asiakirjoista saatu selvitys" ilmenee, Rääkkylän kunta on kunnan ja A Oy:n välisellä palvelusopimuksella sitoutunut siihen, että A Oy:n palveluksessa olevat yksittäiset työntekijät otetaan erikseen asiasta sopimalla julkisen vallan käyttöä sisältävien tehtävien hoitamista varten virkasuhteeseen. Asiakirjojen mukaan edellä tarkoitettu määräaikaisten määräysten antaminen liittyy niihin tilanteisiin, jolloin kuntaan virkasuhteessa oleva vastaava lääkäri ei ole paikalla.

Asiassa on ratkaistava, onko Valvira voinut kieltää Rääkkylän kuntaa antamasta sille palveluja tuottavan yksityisen palvelujen tuottajan palveluksessa oleville henkilöille mainitussa palvelusopimuksessa tarkoitettuja virkamääräyksiä julkista valtaa sisältävien virkatehtävien hoitamiseksi silloin, kun kuntaan virkasuhteessa oleva henkilö ei ole paikalla.

Voimassa olevassa lainsäädännössä ei ole säännöstä, jonka nojalla kunnalla olisi toimivalta hankkia terveyspalveluita yksityiseltä palvelujen tuottajalta siltä osin kuin tehtävään sisältyy julkisen vallan käyttöä. Kunnalla tulee kuntalain 44 §:n 2 momentin mukaisesti olla julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä varten kuntaan virkasuhteessa oleva henkilö tai kunta voi hankkia tällaiset palvelut toiselta kunnalta tai kuntayhtymältä.

Kunnallinen virkasuhde on kunnan tai kuntayhtymän ja viranhaltijan välinen julkisoikeudellinen palvelussuhde, jossa viranhaltija työn suorittajana on työnantajana toimivan julkisoikeudellisen yhteisön johdon ja valvonnan alainen ja jossa julkisoikeudellinen yhteisö vastaa viranhaltijan virkasuhteesta johtuvista etuuksista ja oikeuksista. Julkisen vallan käyttäjänä viranhaltijalla on korostettu velvollisuus ottaa toiminnassaan huomioon puolueettomuuden, riippumattomuuden ja tasapuolisuuden vaatimukset sekä työsuhteeseen liittyvää vastuuta laajempi vastuu työssä tehdyistä virheistä eli virkavastuu, joka käsittää sekä vahingonkorvausoikeudellisen että rikosoikeudellisen vastuun.

Järjestelyssä, jossa yksityisen ostopalveluyrityksen palveluksessa olevat yksittäiset työntekijät otetaan erikseen asiasta sopimalla julkisen vallan käyttöä edellyttävien yksittäisten tehtävien hoitamiseksi virkasuhteeseen niin, että työntekijän palkasta vastaa A Oy, ei työn suorittajan ja julkisyhteisön välille synny edellä tarkoitettua aitoa virkasuhdetta. Tällainen järjestely on omiaan hämärtämään virkavastuun rajoja. Lisäksi koska järjestelyn mukaisia yksittäismääräyksiä on mahdollista antaa virkavastuussa olevan vastaavan lääkärin pitkäänkin estyneenä ollessa, on järjestely myös omiaan johtamaan siihen, että kysymyksessä olevat julkisen vallan käyttöön liittyvät tehtävät tosiasiassa rajautuvat viranhaku- ja virkasuhteeseen nimittämistä koskevan virkamiesoikeudellisen sääntelyn ulkopuolelle. Kysymys on voimassa olevan virkasuhdetta koskevan lainsäädännön kiertämisestä.

Edellä mainitun johdosta Rääkkylän kunnan ja A Oy:n välisen palvelusopimuksen mukainen järjestely, jossa A Oy:n työntekijälle annetaan tietyn julkisen vallan käyttöä edellyttävän tehtävän suorittamisen ajaksi muodollisesti määräaikainen virkamääräys, on lainvastainen.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, perusteita hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Riitta Kreula.