KHO:2014:111

Kaivoslain 50 §:ssä tarkoitetun kullanhuuhdontalupaa saamelaisten kotiseutualueella koskevan lupaharkinnan oli tarkoitettu perustuvan lain 38 §:n mukaisesti tehtyyn selvitykseen. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston velvollisuutena lupaviranomaisena oli osaltaan turvata se, että kaivoslain 38 §:n mukaiselle asian selvittämistä koskevalle yhteistyömenettelylle oli asianmukaiset edellytykset. Tämä tarkoitti muun ohella sitä, että saamelaiskäräjät sai käyttöönsä riittävän aineiston voidakseen arvioida haetun toiminnan vaikutukset saamelaiskulttuurin kannalta.

Luvan hakijan oli voitava saada ilman aiheetonta viivytystä hakemukseensa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätös. Kaivoslain 38 §:n 1 momentissa mainitut tahot, kuten saamelaiskäräjät, eivät siten voineet estää lupa-asian ratkaisemista jäämällä passiivisiksi. Säännöksessä mainittujen tahojen jäädessä passiivisiksi selvitysvastuu jäi Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston oli joka tapauksessa selvitettävä hakemuksen mukaisen toiminnan kaivoslain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetut vaikutukset saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana riippumatta siitä, oliko saamelaiskäräjät osallistunut yhteistyömenettelyyn. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston oli lisäksi luparatkaisunsa perusteluissa hallintolain 44 ja 45 § huomioon ottaen tuotava esille kaivoslain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetun selvityksen merkitys lain 50 §:ssä tarkoitetun lupaharkinnan kannalta.

Kaivoslaki (621/2011) 38 § ja 50 §

Hallintolaki 44 § ja 45 §

Päätös, josta valitetaan

Rovaniemen hallinto-oikeus 26.6.2013 nro 13/0267/1

Asian aikaisempi käsittely

A on Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle 27.12.2011 saapuneella ja myöhemmin täydennetyllä hakemuksellaan hakenut kullanhuuhdontalupaa Inarin kunnassa Selperinojan varrella olevalle noin 4,9 hehtaarin suuruiselle alueelle.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on päätöksellään 6.6.2012 (lupatunnus HL2011:0025) myöntänyt A:lle kaivoslain (621/2011) nojalla kullanhuuhdontaluvan päätöksestä lähemmin ilmenevin lupamääräyksin. Pinta-alaltaan 4,9 hehtaarin suuruinen Kuninkaitten laakso -niminen kullanhuuhdonta-alue sijaitsee Inarin kunnassa Selperinojan varrella Metsähallituksen hallinnoimalla valtionmaalla lupapäätöksen liitteenä olevasta kartasta tarkemmin ilmenevällä alueella. Lupa on voimassa kolme vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta ja sillä jatketaan valtauksen kaivosrekisterinumero 8196 voimassaoloa. Lupa oikeuttaa koneelliseen kaivuun lupa-alueella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Rovaniemen hallinto-oikeus on, toimitettuaan asiassa katselmuksen, valituksenalaisella päätöksellään 26.6.2013 saamelaiskäräjien valituksesta kumonnut Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) päätöksen 6.6.2012 ja palauttanut asian Tukesille uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Saamelaiskäräjien valitusoikeus

Kaivoslain 165 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan kullanhuuhdontalupaa koskevaan päätökseen, mainitun luvan voimassaolon jatkamista, raukeamista, muuttamista ja peruuttamista koskevaan päätökseen sekä kaivostoiminnan lopettamispäätökseen saa hakea muutosta saamelaiskäräjät sillä perusteella, että luvassa tarkoitettu toiminta heikentää saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Saamelaiskäräjät on edellä päätöksestä ilmi käyvin perustein katsonut, että kullanhuuhdontalupa-alueella harjoitettava kullankaivuu sen laajuus huomioon ottaen heikentää puheena olevassa lainkohdassa tarkoitetulla tavalla saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Esitetyt valitusperusteet huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että saamelaiskäräjillä on oikeus saattaa asia valituksella hallinto-oikeuden tutkittavaksi.

Kullanhuuhdontalupa

Sovellettavat kaivoslain (621/2011) säännökset

Kaivoslain 1 §:n 1 momentin mukaan tämän lain tarkoituksena on edistää kaivostoimintaa ja järjestää sen edellyttämä alueiden käyttö ja malminetsintä niin, että ne ovat yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestäviä. Lain tarkoituksen toteuttaminen edellyttää yleisten ja yksityisten etujen turvaamista ottaen erityisesti huomioon:

1) kaivostoiminnan harjoittamisen edellytykset;

2) kiinteistöjen omistajien ja yksityisten haitankärsijöiden oikeusasema;

3) toiminnan vaikutukset ympäristöön ja maankäyttöön sekä luonnonvarojen säästävä käyttö.

Pykälän 4 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettu toiminta sovitetaan yhteen saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvataan. Yhteensovittamisessa otetaan huomioon myös, mitä kolttalaissa (253/1995) säädetään kolttaväestön ja -alueen elinolosuhteiden ja toimeentulomahdollisuuksien edistämisestä sekä kolttakulttuurin ylläpitämisestä ja edistämisestä.

Kaivoslain 22 §:n mukaan kullanhuuhdontaan valtion omistamalla alueella on oltava kaivosviranomaisen lupa (kullanhuuhdontalupa).

Lain 23 §:n 1 momentin mukaan kullanhuuhdontaluvan nojalla sen haltijalla (kullanhuuhtojalla) on yksinoikeus luvassa mainitulla alueella (kullanhuuhdonta-alueella) sen mukaan kuin kullanhuuhdontaluvassa tarkemmin määrätään:

1) etsiä ja kartoittaa maaperässä esiintyvää kultaa;

2) ottaa talteen ja hyödyntää maaperässä esiintyvää kultaa huuhtomalla;

3) ottaa talteen ja hyödyntää huuhdonnan sivutuotteena irtomaasta löytyvät platinahiput sekä jalo- ja korukivet.

Pykälän 2 momentin mukaan kullanhuuhdontalupa ei rajoita kiinteistön omistajan oikeutta käyttää aluettaan tai määrätä siitä, ellei 1 momentista muuta johdu.

Pykälän 3 momentin mukaan kullanhuuhdonta-alueen on oltava yhtenäinen ja suuruudeltaan enintään viisi hehtaaria.

Lain 38 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee saamelaisten kotiseutualueella selvittää yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen ja hakijan kanssa malminetsintäluvan, kaivosluvan tai kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet. Tällöin on otettava huomioon:

1) hakemuksessa tarkoitetun alueen läheisyydessä voimassa olevat vastaavat luvat;

2) mitä saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana tärkeitä alueita hakemus koskee;

3) muut saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevät alueiden käyttömuodot hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä.

Pykälän 4 momentin mukaan lupaviranomaisen tulee erityisellä poronhoitoalueella selvittää yhteistyössä alueella toimivien paliskuntien kanssa luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat poronhoidolle.

Pykälän 5 momentin mukaan asian selvittämiseksi lupaviranomainen voi tarvittaessa järjestää tilaisuuden, johon kutsutaan kuultavaksi saamelaiskäräjien, kolttien kyläkokouksen, kolttaneuvoston, asianomaisten paliskuntien, hakijan, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen, kunnan, kalastusalueen ja yhteismetsien edustajat. Neuvotteluvelvoitteesta säädetään lisäksi saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:ssä ja poronhoitolain 53 §:ssä.

Lain 45 §:n mukaan malminetsintälupa, kaivoslupa ja kullanhuuhdontalupa myönnetään, jos hakija osoittaa, että tässä laissa säädetyt edellytykset täyttyvät eikä luvan myöntämiselle ole tässä laissa säädettyä estettä. Lupa voidaan kuitenkin tässä laissa säädetystä esteestä huolimatta myöntää, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksillä tai pienentämällä alueen kokoa.

Lain 50 §:n 1 momentin mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää, jos luvan mukainen toiminta:

1) yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria;

2) heikentäisi olennaisesti kolttien elinolosuhteita ja mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinoja koltta-alueella;

3) aiheuttaisi erityisellä poronhoitoalueella huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Pykälän 2 momentin mukaan lupa voidaan kuitenkin myöntää 1 momentissa tarkoitetusta esteestä huolimatta, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksin.

Lain 54 §:n 1 momentin mukaan kullanhuuhdontaluvassa on määrättävä kullanhuuhdonta-alueen sijainti ja rajat.

Pykälän 2 momentin mukaan kullanhuuhdontaluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset:

1) kullanhuuhdonnan ajankohdista ja menetelmistä;

2) kullanhuuhdonta-alueen kunnossapidosta;

3) poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi erityisellä poronhoitoalueella;

4) sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten asemaa alkuperäiskansana saamelaisten kotiseutualueella ja kolttien kolttalain mukaisia oikeuksia koltta-alueella;

5) kullanhuuhdontaa koskevasta selvitysvelvollisuudesta;

6) jälkitoimenpiteistä;

7) kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta;

8) vakuudesta 10 luvun mukaisesti;

9) muista kullanhuuhdontaa ja kullanhuuhdonta-alueen käyttöä koskevista seikoista sen varmistamiseksi, ettei toiminnasta aiheudu tässä laissa kiellettyä seurausta;

10) muista yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista.

Saamelaisten asemaa turvaavat Suomen perustuslain, KP-sopimuksen, poronhoitolain ja saamelaiskäräjistä annetun lain säännökset

Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Suomessa lailla 23.6.1975/107 ja asetuksella 30.1.1976/108 voimaan saatetun YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (niin sanotun KP-sopimuksen) 27 artiklan mukaan niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa tai harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään.

Poronhoitolain 2 §:n 2 momentin mukaan erityisellä poronhoitoalueella olevaa maata ei saa käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle.

Saamelaiskäräjistä annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on saamelaisten kotiseutualueella omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin tässä laissa ja muualla laissa säädetään. Tähän itsehallintoon kuuluvia tehtäviä varten saamelaiset valitsevat vaaleilla keskuudestaan saamelaiskäräjät.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan saamelaiskäräjien tehtävänä on hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat. Pykälän 2 momentin mukaan tehtäviinsä kuuluvissa asioissa saamelaiskäräjät voi tehdä viranomaisille aloitteita ja esityksiä sekä antaa lausuntoja. Näissä asioissa saamelaiskäräjät käyttää lisäksi päätösvaltaa siten kuin tässä laissa tai muualla laissa säädetään.

Lain 9 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan viranomaiset neuvottelevat saamelaiskäräjien kanssa kaikista laajakantoisista ja merkittävistä toimenpiteistä, jotka voivat välittömästi ja erityisellä tavalla vaikuttaa saamelaisten asemaan alkuperäiskansana ja jotka koskevat saamelaisten kotiseutualueella kaivosmineraaleja sisältävän esiintymän etsintää ja hyödyntämistä sekä valtion maa- ja vesialueilla tapahtuvaa kullanhuuhdontaa.

Pykälän 2 momentin mukaan neuvotteluvelvoitteen täyttämiseksi asianomaisen viranomaisen on varattava saamelaiskäräjille tilaisuus tulla kuulluksi ja neuvotella asiasta. Tilaisuuden käyttämättä jättäminen ei estä viranomaista jatkamasta asian käsittelyä.

Hallintolain ja Suomen perustuslain hallintoasian käsittelemistä koskevat säännökset nyt kysymyksessä olevilta osin

Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Hallintolain 10 §:n mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa ja asian vaatimassa laajuudessa avustettava toista viranomaista tämän pyynnöstä hallintotehtävän hoitamisessa sekä muutoinkin pyrittävä edistämään viranomaisten välistä yhteistyötä.

Lain 23 §:n 1 momentin mukaan asia on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä.

Lain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Lain 32 §:n mukaan lausuntoa tai muuta selvitystä koskevassa pyynnössä on yksilöitävä, mistä erityisistä seikoista selvitystä on esitettävä.

Lain 33 §:n 1 momentin mukaan asiakirjan täydentämistä, selityksen antamista ja selvityksen esittämistä varten on asetettava asian laatuun nähden riittävä määräaika.

Pykälän 2 momentin mukaan asianosaiselle on ilmoitettava, ettei määräajan noudattamatta jättäminen estä asian ratkaisemista. Määräaikaa voidaan asianosaisen pyynnöstä pidentää, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi.

Kullanhuuhdonnan keskeisimmät alueet, Kuninkaitten laakson kullanhuuhdonta-alue ja siellä harjoitettavaksi suunniteltu toiminta

Kullanhuuhdonnan keskeisimmät alueet ovat Lemmenjoen alue sekä Ivalojoki sivuhaaroineen. Alueet sijoittuvat usean paliskunnan alueelle Lemmenjoen kansallispuiston alueelle, Hammastunturin erämaahan ja valtion metsämaille. Alueet ovat lisäksi poronhoitoaluetta ja saamelaisten kotiseutualuetta sekä Natura 2000 -verkostoon kuuluvaa aluetta. Katselmuksessa saadun selvityksen mukaan kullanhuuhdonta-alueita ja valtauksia on yhteensä noin 300.

Kysymyksessä oleva vajaan viiden hehtaarin suuruinen alue sijaitsee Palsinojaan laskevan Selperinojan varrella Metsähallituksen hallinnoimalla valtionmaalla. A:n hallinnassa on yhteensä kolme kaivuualuetta (Kultarinne I ja II, oikeastaan Rinnekulta I ja II, sekä Kuninkaitten laakso), joita hyödynnetään yhtenä kokonaisuutena ja joilla on yhteinen ympäristölupa. Rinnekulta I:n ja II:n yhteenlaskettu pinta-ala on neljätoista hehtaaria. Toimintaa harjoitetaan kerrallaan vain yhdellä alueella kaivuuyksiköllä, johon normaalisti kuuluu yksi tela-alustainen 16–30 tonnia painava kaivinkone. Kaivettava maa-aines irrotetaan ja siirretään kaivinkoneella rännityslaitteistoon, jossa virtaava vesi mekaanisesti erottelee kevyemmän aineksen pois. Kaivuualueen alapuolella on käytössä kiertovesialtaat, jotka on erotettu luonnonvesistöistä. Maisemointia tehdään läjitetyillä maa-aineksilla mahdollisuuksien mukaan vuosittain.

Kaivoslain 38 §:n mukaisen menettelyn toteutuminen

1. Yleistä

Tukesissa on ollut yhtä aikaa vireillä kymmeniä Inarin kuntaan sijoittuvia kullanhuuhdontaan liittyviä hakemuksia. Tukes on vuoden 2012 alussa pyytänyt saamelaiskäräjiltä lausunnon ensimmäisistä uuden kaivoslain voimaantulon jälkeen jätetyistä hakemuksista. Saamelaiskäräjät on tehnyt uuden kaivoslain toimeenpanoa saamelaisten kotiseutualueella koskevan esityksen 27.4.2012. Esitys on osoitettu Tukesille, Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle, oikeusministeriölle, työ- ja elinkeinoministeriölle ja eduskunnan perustuslakivaliokunnalle. Esityksessä on todettu muun muassa seuraavaa:

Saamelaiskäräjille on vuoden 2012 alusta lähtien saapunut lausunnon antamista varten noin 70 kullanhuuhdontalupahakemusta ja 5 koneellista kullankaivuuta koskevaa ympäristölupahakemusta. Lausuntoaikaa saamelaiskäräjille on annettu noin kuukausi. Saamelaiskäräjälain ja kaivoslain velvoitteiden mukaisesti saamelaiskäräjien on arvioitava jokaisen kullanhuuhdontalupahakemuksen vaikutuksia saamelaiskulttuuriin. Vertailun vuoksi saamelaiskäräjät on ilmoittanut, että vuonna 2011 saamelaiskäräjät antoi lausuntoja tai teki esityksiä ja aloitteita yhteensä 58 kappaletta. Esityksestä käy myös ilmi, että saamelaiskäräjillä on tuolloin työskennellyt vain yksi virkamies elinkeino- ja oikeusasioiden parissa. Saamelaiskäräjät on ilmoittanut, ettei se voi nykyisillä resursseilla irrottaa kyseisen virkamiehen koko työpanosta kullanhuuhdontalupahakemusten käsittelyyn, koska se halvaannuttaisi saamelaiskäräjien muun toiminnan elinkeino- ja oikeusasioissa. Saamelaiskäräjät on arvioinut, että tulevina vuosina kullanhuuhdonta- ja koneellisen kullankaivuun lupahakemuksia tulisi saamelaiskäräjille yhteensä 50–60 vuodessa. Saamelaiskäräjät on todennut, että lausuntojen valmistelun lisäksi työmäärää lisäävät merkittävästi järjestettäväksi tulevat saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:n mukaiset neuvottelut ja kaivoslain 38 §:n nojalla järjestettävät yhteiset kokoukset sekä koneellisten kullankaivuuhankkeiden ympäristölupien käsittelyyn liittyvät katselmukset.

Saamelaiskäräjät on esityksessään pyytänyt oikeusministeriöltä lisärahoitusta yhden esittelijän palkkaamiseen ja yhteenvetona todennut, että se ei voi nykyisillä resursseillaan vastata uuden kaivoslain velvoitteisiin eikä sillä ole mahdollisuutta toteuttaa tältä osin sille saamelaiskäräjälain 5 §:n ja kaivoslain 38 §:n nojalla säädettyjä tehtäviä. Saamelaiskäräjät on ilmoittanut, että ilman lisäresursseja kaivoslain velvoitteet ja kaivoslaissa säädetty saamelaiskulttuurin suoja uhkaavat jäädä toteutumatta. Saamelaiskäräjät ei pysty vastaamaan Tukesilta ja Pohjois-Suomen aluehallintovirastolta tulleisiin lausuntopyyntöihin pyydetyssä aikataulussa. Tämän vuoksi saamelaiskäräjät on pyytänyt, että Tukes odottaa saamelaiskäräjien lausuntojen valmistumista ja pidättäytyy lupapäätösten tekemisestä kunnes kaivoslain 38 §:n mukainen menettely on toteutettu.

2. Kuninkaitten laakson kullanhuuhdonta-alueen lupahakemuksen (lupatunnus HL2011:0025) käsittely

2.1. Saamelaiskäräjien lausunto

Tukes on 6.3.2012 päivätyllä kuulemista koskevalla ilmoituksella varannut saamelaiskäräjille mahdollisuuden selvittää yhdeksän eri kullanhuuhdontaluvan, jotka sijoittuvat neljän eri paliskunnan alueelle, mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan, harkita mahdollisten haittojen vähentämiseksi ja ehkäisemiseksi tarvittavat toimenpiteet sekä ottaa kantaa saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:ssä säädettyjen neuvottelujen tarpeellisuuteen. Selvitys on tullut toimittaa Tukesille 5.4.2012 mennessä. Selvityksen antamiselle on sittemmin annettu jatkoaikaa 2.5.2012 asti. Saamelaiskäräjät ei ole antanut selvitystä asiassa. Tukesilla on kuitenkin ollut käytettävissä kullanhuuhdontalupaa HL2011:0005 koskeva 26.4.2012 päivätty saamelaiskäräjien lausunto, jossa se on todennut muun muassa seuraavaa:

Saamelaiskäräjät on todennut, että aiempaa käytäntöä uuden kaivoslain 38 §:n soveltamisesta ei ole. Saamelaiskäräjät on esittänyt, että Tukes, saamelaiskäräjät ja kolttien kyläkokous pitäisivät yhteisen kokouksen menettelytavoista, yhteistyöstä ja vaikutusten arviointien tekemisestä saamelaisten kotiseutualueelle kohdistuvien hakemusten käsittelyn osalta. Saamelaiskäräjät on pitänyt kokouksen järjestämistä hyvin tärkeänä, koska kyseessä on uuden lain soveltaminen ja saamelaisten kotiseutualueelle on tehty merkittävä määrä hakemuksia. Saamelaiskäräjät on toivonut, että Tukes kutsuu kokouksen koolle pikaisesti eikä hakemuksista tehdä päätöksiä, ennen kuin kokous on pidetty.

Saamelaiskäräjät on viitannut kaivoslain 38 §:ssä säädettyyn ja todennut, että hallituksen esitys (HE 273/2009) korostaa lupaviranomaisen vastuuta asian selvittämisessä, vaikka edellyttääkin yhteistyötä saamelaiskäräjien kanssa. Saamelaiskäräjille saapuneen lausuntopyynnön mukana ei ole ollut tietoa alueen läheisyydessä olevista vastaavista luvista. Paliskunta ei ole kannanotossaan arvioinut kaivoslain 38 §:n edellyttämällä tavalla hankkeen vaikutuksia poronhoidolle. Saamelaiskäräjille ei ole toimitettu tiedoksi kaivoslain 38 §:n edellyttämää Metsähallituksen kannanottoa asiassa. Kyseinen pykälä edellyttää myös Tukesin selvittävän hakemuksen vaikutuksia saamelaiskulttuuriin. Saamelaiskäräjille tulleiden asiakirjojen mukaan saa sellaisen käsityksen, että vaikutusten arviointi kaivoslain 38 §:n mukaisessa menettelyssä jää täysin saamelaiskäräjien vastuulle.

Saamelaiskäräjät on todennut, että hakemus on puutteellinen, koska hakijat eivät ole arvioineet lupahakemuskohdassa 3.7 toiminnan vaikutuksia saamelaiskulttuuriin. Saamelaiskäräjät on pyytänyt Tukesia lähettämään kaikkien hakemusten osalta uudet lausuntopyynnöt riittävine kaivoslain 38 §:n mukaisine selvityksineen. Lisäksi saamelaiskäräjät on pyytänyt kaikkien hakemusten käsittelyn keskeyttämistä lisäselvitysten pyytämistä varten ja saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:n mukaisten neuvottelujen järjestämistä. Saamelaiskäräjillä ei ole mahdollisuutta arvioida kaivoslain 38 §:ssä edellytetyllä tavalla kullanhuuhdonnan kumulatiivisia vaikutuksia saamelaiskulttuuriin ilman riittäviä tietoja.

Saamelaiskäräjät on kuitenkin sillä käytössä olevien hakemusasiakirjojen perusteella esittänyt kannanottonsa hakemuksen mukaisen toiminnan vaikutuksista ympäristöön, kalastusperinteeseen, poronhoitoon ja saamelaiskulttuuriin. Saamelaiskäräjät on vaatinut, että Tukes arvioi kullanhuuhdontalupien vaikutukset lausunnossa mainittuihin YK:n ihmisoikeuskomitean päätöksistä ilmeneviin saamelaisten perinteiseen elämänmuotoon, perinteisten elinkeinojen moderneihin muotoihin, perinteisten elinkeinojen kannattavuuteen ja ottaa huomioon myös aikaisempien toimenpiteiden vaikutukset sekä selvittää lisäksi kullankaivuutoiminnan vaikutukset koko Ivalon paliskunnan poronhoitoon. Saamelaiskäräjät on todennut, että lupahakemus voidaan hyväksyä, mikäli lausunnosta ilmi käyvät puutteet hakemusasiakirjoissa otetaan huomioon ja epäkohdat korjataan lupamääräyksin, oikeastaan todennut, että hakemus on hylättävä.

2.2. Muut lausunnot

Kyseessä olevasta kullanhuuhdontalupahakemuksesta ovat antaneet lausuntonsa alueen hallinnasta vastaava Metsähallitus, Inarin kunta ja Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus).

Metsähallitus on ottanut lausunnossaan kantaa uhanalaisten lajien esiintymiin, vesistön suojelemiseen, ympäristöluvan ja rakennuslupien tarpeeseen, kaivantojen luiskaamiseen ja merkitsemiseen, Metsähallituksen kanssa sovittaviin asioihin ja luvansaajien vastuuseen aiheutuvista vahingoista.

ELY-keskus on ottanut hakemuksen johdosta kantaa luonnonsuojelullisiin ja ympäristönsuojelullisiin seikkoihin sekä todennut, että sen tiedossa ei ole sellaisia seikkoja, jotka estäisivät luvan myöntämisen. Inarin kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on lausunut, että sillä ei ole mitään huomautettavaa hakemuksen johdosta. Lisäksi kunnan kaavoittaja on ilmoittanut, että kunnallisten kaavojen kannalta kaavoittajalla ei ole nyt kysymyksessä olevan hakemuksen osalta huomautettavaa.

2.3. Tukesin päätöksestä ja lausunnosta kaivoslain 38 ja 50 §:n osalta ilmenevät seikat

Tukes on lupapäätöksessään edellä mainittujen lausuntojen osalta todennut, että lausunnoissa esitetyt seikat on otettu päätöksessä huomioon lupamääräyksillä. Valituksen johdosta antamassaan lausunnossa Tukes on nyt kysymyksessä olevilta osin todennut muun muassa seuraavaa:

Tukes on A:n kullanhuuhdontalupahakemuksen johdosta varannut saamelaiskäräjille kaivoslain 38 §:n nojalla mahdollisuuden selvittää osaltaan pykälässä tarkoitetut, hakemuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset. Lisäksi Tukes on pyytänyt saamelaiskäräjiä ottamaan kantaa saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:ssä tarkoitettujen neuvottelujen tarpeellisuuteen. Tukes on myöntänyt saamelaiskäräjille jatkoaikaa selvityksen antamiseen 2.5.2012 saakka ja varannut saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:n mukaisen tilaisuuden tulla kuulluksi ja neuvotella asiasta 14.5.–16.5.2012 välisenä aikana. Saamelaiskäräjät ei ole käyttänyt varattua tilaisuutta. Lain mukaan tilaisuuden käyttämättä jättäminen ei estä viranomaista jatkamasta asian käsittelyä.

Ennen asian ratkaisemista Tukes on kaivoslain 38 §:n nojalla varannut Ivalon paliskunnalle tilaisuuden selvittää hakemuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuvat haitat poronhoidolle sekä pyytänyt paliskuntaa harkitsemaan mahdollisten haittojen vähentämiseksi tai ehkäisemiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Lisäksi Tukes on pyytänyt ottamaan kantaa poronhoitolain 53 §:ssä säädettyjen neuvottelujen tarpeellisuuteen.

Tukes on jatkanut asian käsittelyä hallintolain 33 §:n ja saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:n 2 momentin nojalla, vaikka se ei ollut saanut saamelaiskäräjiltä eikä Ivalon paliskunnalta pyytämiään selvityksiä. Tukes on tällöin ottanut huomioon myös luvanhakijan oikeusturvan sekä perustuslain 21 §:n ja hallintolain 23 §:n säännökset asian viivytyksettömästä käsittelystä.

Päätöksen lupamääräyksillä kielletään luvan haltijaa toimimasta siten, että siitä aiheutuu muulle elinkeinotoiminnalle olennaista haittaa. Tällä tarkoitetaan muun muassa poronhoitoa ja muita saamelaisten perinteisiä elinkeinoja. Luvan haltijan on lisäksi ilmoitettava etukäteen Ivalon paliskunnalle ja saamelaiskäräjille kaikista maastotöistä, jotka voivat aiheuttaa vahinkoa tai haittaa. Näin ollen luvan haltija on velvoitettu huolehtimaan siitä, ettei hänen toimintansa vaikeuta alueella harjoitettavaa poronhoitoa (esimerkiksi häiritsemällä porojen vasontaa) tai muita saamelaisia perinteisiä elinkeinoja. Lausunnossaan Tukes on katsonut, että se on seuraavissa lupamääräyksissä ottanut riittävällä tavalla huomioon valituksessa esitetyt vaikutukset saamelaisten oikeuksiin alueella:

- Määräys kullanhuuhdonta-alueen kunnossapidosta

- Määräys poronhoidolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi. Määräyksen mukaan kullanhuuhdontaluvan haltijoiden on talven ajaksi merkittävä kaivuukuopat hyvin tai peitettävä ne sekä poistettava alueella olevat narut.

- Kielto saamelaiselinkeinojen harjoittamisen edellytysten ja saamelaiskulttuurin ylläpidon ja kehittämisen heikentämisestä. Kiellon mukaan kullanhuuhdontaluvan haltijoiden on huolehdittava, ettei luvan mukaisesta toiminnasta yksin tai yhdessä muiden lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa aiheudu sellaista haittaa, joka olennaisesti heikentäisi edellytyksiä harjoittaa saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria.

- Määräys kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta

- Määräys ilmoittaa kullanhuuhdonta-alueen maastotöistä. Määräyksen mukaan kullanhuuhdontaluvan haltijoiden on ilmoitettava etukäteen kirjallisesti alueen hallinnasta vastaavalle Metsähallitukselle sekä Ivalon paliskunnalle ja saamelaiskäräjille kaikista maastotöistä, jotka voivat aiheuttaa vahinkoa tai haittaa.

- Määräys jälkitoimenpiteistä

- Määräys vahinkojen ja haittojen korvaamisesta kullanhuuhdonta-alueella.

- Määräys luvan muuttamisesta

- Määräys rakentamisesta

- Määräys maastoliikenteestä. Määräyksen mukaan kullanhuuhdonta-alueella ja sen ulkopuolella tapahtuva maastoliikenne edellyttää maastoliikennelain mukaisen luvan Metsähallitukselta.

Tukes on lausunnossaan yhteenvetona todennut, että huomioon ottaen Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentissa saamelaisille turvattu asema alkuperäiskansana, KP-sopimuksen 27 artikla sekä poronhoitolain 2 §:n 2 momentti, päätöksen lupamääräykset ja kaivoslain säännökset riittävät turvaamaan saamelaisten aseman. Lupamääräykset huomioon ottaen toiminta ei heikennä yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaisia elinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria eikä aiheuta huomattavaa haittaa poronhoidolle.

2.4. Saamelaisten aseman huomioon ottaminen kaivoslain mukaisessa toiminnassa ja asian oikeudellinen arviointi

Kaivoslaissa on lukuisia menettelyllisiä ja aineellisia säännöksiä saamelaisten oikeuksista malminetsintää, kaivostoimintaa ja kullanhuuhdontaa koskevissa asioissa. Kaivoslain 1 §:n 4 momentin mukaan laissa tarkoitettu toiminta sovitetaan yhteen saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvataan. Menettelylliset oikeudet liittyvät lähinnä saamelaiskäräjien ja kolttien kyläkokouksen asemaan ja niiden tarkoituksena on turvata saamelaisten oikeuksia koskevien aineellisten säännösten toteutuminen.

Aineellisista säännöksistä merkittävin on kaivoslain 50 §, jossa on lueteltu saamelaisten oikeuksien turvaamisen kannalta merkitykselliset luvan myöntämisen esteet. Pykälän säännösten tarkoitus on taata perustuslaista, KP-sopimuksesta ja poronhoitolaista johtuvien velvoitteiden toteutuminen. Hallituksen esityksessä (HE 273/2009) on tältä osin todettu, että aiheutuvat haitat saamelaisten poronhoidolle on ennen päätöksen tekemistä selvitettävä ja harkittava, onko poronhoidon turvaamiseksi tarpeen hylätä hakemus tai hakemuksen johdosta annettavaan päätökseen otettavin määräyksin esimerkiksi tarpeen rajoittaa toimenpiteiden suorittamista tiettyinä aikoina tai tietyillä paikoilla. Lisäksi on otettava huomioon, millä poronhoidon kannalta tärkeillä alueilla on voimassa valtauksia/kullanhuuhdontalupia, sekä miten suuria poronhoidon kannalta herkkiä tai tärkeitä alueita kysymyksessä olevat hakemukset koskevat. Samoin on otettava huomioon muut poronhoitoa häiritsevät käyttömuodot kyseisillä alueilla.

Hallituksen esityksestä käy ilmi, että kaivoslain 50 §:n mukaisen lupaedellytysten harkinnan on tarkoitettu perustuvan lain 38 §:n mukaiseen menettelyyn ja siinä saatuun selvitykseen. Kyseinen pykälä täydentää saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:n, kolttalain 56 §:n ja sekä poronhoitolain 53 §:n mukaista neuvotteluvelvoitetta. Lupaviranomaisen on selvitettävä vaikutukset lain 50 §:ssä säädettyihin seikkoihin yhteistyössä saamelaiskäräjien, kolttien kyläkokouksen, alueen paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen taikka laitoksen tai liikelaitoksen ja hakijan kanssa. Hallituksen esityksen mukaan arvioinnissa olisi lähinnä tarpeen kiinnittää huomiota saamelaiskulttuurin kannalta tärkeinä pidettäviin poronhoitoon kohdistuviin vaikutuksiin.

Kaivoslain 38 §:n 5 momentissa on lisäksi säädetty pykälän 1-4 momentin mukaisia menettelyjä täydentävästä menettelystä. Kaivosviranomainen voi järjestää tilaisuuden, johon kutsuttaisiin samanaikaisesti kuultaviksi asian selvittämisen kannalta keskeiset osapuolet, joita voisivat tilanteesta riippuen olla saamelaiskäräjien, kolttien kyläkokouksen, kolttaneuvoston, hakemuksessa tarkoitetulla alueella toimivien paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen taikka laitoksen tai liikelaitoksen, hakijan, kunnan, kalastusalueen ja yhteismetsien edustajat.

Saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:n 2 momentin mukaan se seikka, että saamelaiskäräjät ei käytä sille varattua neuvottelutilaisuutta, ei estä viranomaista jatkamasta asian käsittelyä. Kullanhuuhdontalupa-asiaa käsiteltäessä tulee kuitenkin ottaa huomioon myös mainittua lainkohtaa täydentävässä kaivoslain 38 §:ssä lupaviranomaiselle säädetty velvoite yhteistyössä saamelaiskäräjien ja pykälässä mainittujen tahojen kanssa selvittää lain 50 §:ssä luvan myöntämiselle asetetut edellytykset.

Edellä kerrotuista saamelaiskäräjien 26.4.2012 päivätystä lausunnosta ja 27.4. päivätystä esityksestä käy ilmi, että saamelaiskäräjillä ei hakemusten suuresta määrästä johtuen ole ollut resurssien puuttumisen vuoksi mahdollisuutta asianmukaisesti käsitellä sille lausunnon antamista varten toimitettuja hakemuksia. Saamelaiskäräjät on lisäksi kiinnittänyt huomiota muun muassa siihen, että hakemusasiakirjoihin liitetyissä lausunnoissa tai muissa asiakirjoissa ei ole arvioitu 50 §:n mukaisten lupaedellytysten täyttymistä eikä asiakirjoihin sisälly kartta-aineistoa, jonka perusteella se voisi arvioida hakemuksessa tarkoitetun alueen ja sen läheisyydessä olevien vastaavien alueiden yhteisvaikutuksen saamelaiskulttuuriin. Saamelaiskäräjät on edellä mainituista syistä pyytänyt Tukesia täydentämään hakemusasiakirjoja ja lähettämään tämän jälkeen uuden lausuntopyynnön kaikkien hakemusten osalta. Lisäksi saamelaiskäräjät on pyytänyt, että Tukes järjestää kaivoslain 38 §:n 5 momentissa tarkoitetun neuvottelun, jotta eri osapuolet voisivat aikaisemman käytännön puuttuessa keskenään sopia menettelytavoista, yhteistyöstä ja vaikutusarviointien tekemisestä.

Tukes ei ole toiminut saamelaiskäräjien pyynnön mukaisesti, vaan se on jatkanut hakemuksen käsittelyä. Ratkaisuaan Tukes on tältä osin perustellut hakijan oikeusturvan huomioon ottamisella sekä Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentilla, hallintolain 23 §:n 1 momentilla ja 33 §:llä. Kyseisten lainkohtien mukaan selvityksen esittämiseen on annettava asian laatuun nähden riittävä määräaika ja jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä. Asiassa tulee kuitenkin ottaa myös huomioon kaivoslain 38 § ja edellä ilmi käyvät saamelaisten aseman turvaamiseksi annetut säädökset ja KP-sopimuksen 27 artikla. Kyseessä on ollut uuteen kaivoslakiin sisältyvä saamelaiskulttuurin suojaamiseksi säädetty menettely, jonka tarkoituksena on taata kaivoslakiin ja edellä mainittuihin säännöksiin sisältyvien saamelaisten asemaa turvaavien aineellisten säännösten toteutuminen. Sillä seikalla, että saamelaiskäräjät ei heti lausuntopyynnöt saatuaan ole vedonnut resurssipulaansa ja pyytänyt järjestettäväksi kaivoslain 38 §:n 5 momentissa tarkoitettua kokousta, ei sellaisenaan ole ollut peruste jättää kokousta pitämättä.

Tilanne on ollut eri osapuolille uusi, minkä vuoksi menettelyn asianmukainen toteuttaminen olisi vaatinut muun muassa selvyyden menettelytavoista, yhteistyöstä ja vaikutusten arvioinneista. Asiassa on lisäksi otettava huomioon saamelaiskäräjien edellä mainitusta esityksestä ja lausunnosta ilmi käyvä poikkeuksellinen tilanne. Siltä osin kuin Tukes on vedonnut hallintolain 33 §:ssä pyydetyn selvityksen toimittamiselle asetettavasta määräajasta säädettyyn, hallinto-oikeus toteaa, että määräajan pituudella ei ole merkitystä, mikäli selvityksen antajalle ei ole toimitettu selvityksen tekemiseen tarvittavaa aineistoa. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, että hakemusasiakirjojen täydentäminen saamelaiskäräjien esittämällä tavalla ja kaivoslain 38 §:n 5 momentissa tarkoitetun kokouksen järjestäminen eivät olisi aiheuttaneet asian käsittelyssä Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentissa ja hallintolain 23 §:n 1 momentissa tarkoitettua aiheetonta viivästystä ja siten hakijan oikeusturvan vaarantumista. Tukesilla on ollut asiasta tältä osin toinen käsitys.

Kuten edellä on todettu, kaivoslain 38 §:n mukaan menettelyn tarkoituksena on taata kaivoslain 50 §:ssä säädettyjen saamelaisten oikeuksien turvaamiseksi annettujen lupaedellytysten toteutuminen. Edellä kohdasta 2.2. Muut lausunnot käy ilmi, että noissa lausunnoissa ei ole otettu kantaa kullanhuuhdontalupien mukaisesta toiminnasta saamelaiskulttuurille aiheutuviin vaikutuksiin ja kaivoslain 50 §:ssä luvan myöntämiselle asetettuihin edellytyksiin. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa kaivoslain 38 §:n mukainen eri osapuolten yhteistyötä edellyttävä menettely ei ole asianmukaisesti toteutunut edellä ilmi käyvistä syistä johtuen eikä kyseisessä menettelyssä kertyneen selvityksen perusteella voida luotettavasti arvioida, täyttyvätkö kaivoslain 50 §:ssä säädetyt luvan myöntämisen edellytykset.

Tukesin päätökseen tai valituksen johdosta annettuun lausuntoon ei ole kirjoitettu näkyviin niitä tosiseikkoja ja niistä tehtyjä johtopäätöksiä, joiden perusteella lupaviranomainen on arvioinut puheena olevan pykälän edellytysten täyttyvän. Asiakirjoista käy tältä osin ilmi vain se, että Tukes on katsonut annettujen lupamääräyksien ja kaivoslain säännöksien riittävän takaamaan saamelaisille alkuperäiskansana turvatun aseman. Tukes on antanut lupamääräyksissään muun muassa edellä mainitun kiellon saamelaiselinkeinojen harjoittamisen edellytysten ja saamelaiskulttuurin ylläpidon ja kehittämisen heikentämisestä. Kyseinen lupamääräys on yleispiirteinen eikä siitä käy ilmi, mihin konkreettisiin toimiin luvanhaltijan on ryhdyttävä kyseisen kiellon johdosta. Tosiasiallisesti kyseisessä lupamääräyksessä vain toistetaan kaivoslain 50 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetty.

Kun otetaan huomioon, että saamelaiskulttuuriin kohdistuvien vaikutusten selvittämiseksi ja arvioimiseksi kaivoslain 38 §:ssä säädetty yhteistyömenettely ei ole onnistunut ja selvitys kaivoslain 50 §:ssä säädettyjen luvan myöntämisen esteiden osalta on siten edellä kerrotuin tavoin jäänyt puutteelliseksi, pelkästään lupamääräysten ja kaivoslain säännösten perusteella ei ole mahdollista arvioida saamelaiskulttuurin suojaamiseksi asetettujen luvan myöntämisedellytysten täyttymistä. Edellytykset asian oikeudelliselle arvioinnille siten puuttuvat. Tämän vuoksi Tukesin päätös on lainvastaisena kumottava.

3. Muut valitusperusteet

Edellä lausuttu huomioon ottaen edellytyksiä asian oikeudelliselle arvioinnille myöskään muiden valitusperusteiden osalta ei ole.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirkko Wesslin-Nenonen, Antti Pekkala ja Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on valituksessaan vaatinut, että Rovaniemen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Tukesin päätös saatetaan voimaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden omaksuma kaivoslain tulkinta on kestämätön. Tällöin yhteistyön osapuoli, joka ei kanna vastuuta päätöksen tekemisestä, voi pitkittää viranomaisen päätöksentekoa. Hallintolain säännökset, kuten käsittelyn viivytyksettömyyttä koskeva 23 § ja selvityksen antamiselle asetettavaa määräaikaa koskeva 33 §, ulottuvat myös kaivoslain 38 §:n mukaiseen yhteistyöhön. Saamelaiskäräjistä annetun lain 4 a §:n mukaan hallintolaki koskee myös saamelaiskäräjiä.

Kullanhuuhdontaluvan hakija oli ilmoittanut, että hakemuksen mukaisella toiminnalla ei ole vaikutusta saamelaiskulttuuriin. Tukes pyysi hakemuksesta kaivoslain 37 ja 38 §:n nojalla lausunnot saamelaiskäräjiltä, alueen paliskunnalta, kunnalta, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja Metsähallitukselta. Lisäksi Tukes varasi saamelaiskäräjille mahdollisuuden selvittää hakemuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan, harkita mahdollisten haittojen vähentämiseksi ja ehkäisemiseksi tarvittavat toimenpiteet sekä ottaa kantaa saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:ssä säädettyjen neuvottelujen tarpeellisuuteen. Tukes pidensi saamelaiskäräjien pyynnöstä lausuntoaikaa 2.5.2012 saakka, mutta saamelaiskäräjät ei toimittanut lausuntoaan. Tukes varasi saamelaiskäräjille viimeksi mainitun lain 9 §:n mukaisen tilaisuuden tulla kuulluksi ja neuvotella asiasta 14.5.-16.5.2012. Neuvottelumahdollisuus koski kaikkia tuolloin vireillä olleita kullanhuuhdontalupa-asioita. Tukes toimitti saamelaiskäräjille sen pyynnöstä paliskuntien lausunnot hakemuksista sekä yleiskarttoja, joista käy ilmi kullanhuuhdonta-alueiden sijoittuminen.

Tukesilla oli lausuntojen, aineistojen ja harkintansa perusteella täydet perusteet tehdä asiassa päätös ja pitää selvitettynä, ettei toiminnasta aiheudu olennaista haittaa saamelaiskulttuurille. Päätöksenteossa on otettu huomioon, että kullanhuuhdontaluvalla jatketaan olemassa olevan valtauksen voimassaoloa. Lisäksi uuden kaivoslain myötä kullanhuuhdonta-alueen suurin mahdollinen koko pieneni seitsemästä hehtaarista viiteen hehtaariin, minkä seurauksena alueiden keskikoko pienenee ja toiminnan yhteisvaikutus vähenee.

Hallinto-oikeus on käyttänyt päätöksensä perusteena saamelaiskäräjien toisessa lupa-asiassa 26.4.2012 antamaa lausuntoa, joka koskee kullanhuuhdontalupahakemusta HL2011:0005. Yksittäisessä lupa-asiassa annetulla lausunnolla ei ole sellaista yleisempää merkitystä, että sitä olisi sovellettava muihin lupa-asioihin.

Hallinto-oikeus on myös antanut painoarvoa saamelaiskäräjien esitykselle 27.4.2012, jossa vedotaan saamelaiskäräjien resurssipulaan. Saamelaiskäräjien esitys on yleisluonteinen, eikä sillä ole yksittäiseen lupa-asiaan ulottuvaa merkitystä.

Hallinto-oikeus on todennut, että kaivoslain 38 §:n mukainen tilanneon ollut osapuolille uusi, minkä vuoksi menettelyn asianmukainen toteutuminen olisi vaatinut muun muassa selvyyden menettelytavoista, yhteistyöstä ja vaikutusten arvioinneista. Tukes pitää kannatettavana, että kaivoslain 38 §:n mukaisen menettelyn tavoista sovitaan, mutta ei näe puutteita yksittäisen lupa-asian ratkaisemisen esteenä.

Kullanhuuhdontaluvan muuttamista, peruuttamista ja voimassaolon jatkamista sekä kullanhuuhdonta-alueen lopputarkastusta koskevat kaivoslain säännökset turvaavat saamelaisten oikeuksia alkuperäiskansana, jos luvan haltija ei toimi lupamääräysten mukaisesti.

Tukes on valituksen täydennyksessään lausunut muun ohella seuraavaa:

Kullanhuuhdontaluvan hakija oli hakemuksen täydennyksessään ilmoittanut, että hänen harjoittamansa toiminnan ei ole aiemmin todettu aiheuttavan merkittäviä haittoja poronhoidolle eikä saamelaisten oikeudelle harjoittaa omaa kulttuuriaan alueella.

Tukesin oheistamasta sähköpostista 9.5.2012 ilmenee, että saamelaiskäräjillä on ollut tieto kaivosviranomaisen tuottaman julkisen karttapalvelun, josta näkyvät sekä lupahakemukset että myönnetyt luvat, olemassaolosta sekä mahdollisuus käyttää palvelua.

2) A on valituksessaan vaatinut, että Rovaniemen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Tukesin päätös pysytetään joko sellaisenaan tai lupamääräyksin täydennettynä. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Luvassa tarkoitetulla alueella on harjoitettu kullanhuuhdontaa vuodesta 2005. Siten harjoitetusta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset luontoon, porotalouteen ja saamelaisten oikeuteen kehittää kulttuuriaan ovat kaikkien osapuolten tiedossa.

Kaivoslaki on erityislaki suhteessa hallintolakiin. Siinä on hallintolakia täydentäviä säännöksiä muun muassa kullanhuuhdontahankkeiden osalta. A on toimittanut luotettavat selvitykset niistä seikoista, jotka ovat tarpeen kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskevan päätöksen tekemiselle.

Lisäksi kaivoslaissa asetetaan hankkeen vaikutusten selvittämiselle eräitä lisävaatimuksia niiden lupahakemusten osalta, joissa toiminta sijoittuu saamelaisten kotiseutualueelle. Laissa ei mainita, millä tavoin 38 §:n mukainen vaikutusten selvittäminen tulee tehdä. Selvittämisen toteuttamiseksi Tukes voi tarvittaessa järjestää neuvottelutilaisuuden. Saamelaiskäräjät ei ole osallistunut Tukesin ehdottamaan neuvottelutilaisuuteen.

Asiassa on riidatonta, että Tukes on pyytänyt saamelaiskäräjiltä lausunnon lupahakemuksesta. Saamelaiskäräjät ei ole antanut lausuntoa. Laissa ei aseteta luvan myöntämisen edellytykseksi, että saamelaiskäräjien lausunto olisi Tukesin käytettävissä ennen asian ratkaisemista.

Kaivoslain 38 §:n mukainen selvitysmenettely ei tarkoita sitä, että saamelaiskäräjillä olisi yksinoikeus lausua lupahakemuksesta taikka että luvan myöntämiselle olisi este, mikäli se ei ole esittänyt käsitystään hakemuksen mukaisesta toiminnasta. Ratkaisevaa onkin, onko kokonaisarvion mukaan asian ratkaisemiseksi riittävä selvitys ollut Tukesin käytettävissä.

Alueella on harjoitettu yhtäjaksoista kullanhuuhdontaa vuodesta 1960 lähtien. Sen vaikutukset ympäröivään luontoon, Ivalon paliskunnan toimintaan ja saamelaisväestön asemaan ovat siten hyvin tunnetut. Valtauksen voimassaolon jatkamista koskeva päätös ei millään tavoin lisää jo olevan toiminnan vaikutuksia. Lisäksi selvitysten riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon se, että kullanhuuhdontaa on harjoitettu Lapissa eri muodoissa vuosikymmeniä.

Valituksessaan hallinto-oikeudelle saamelaiskäräjät on liiemmin perustelematta väittänyt, että kullanhuuhdontaluvasta aiheutuu merkittäviä vaikutuksia. Metsähallituksen ja Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausuntojen mukaan hakemuksen mukaisen toiminnan jatkamisella ei kuitenkaan nähdä olevan ympäristön- tai luonnonsuojelullisia seikkoja, jotka voisivat estää luvan myöntämisen. Alueella porotaloutta harjoittava paliskunta ei ole katsonut, että kullanhuuhdontaluvan jatkamiselle olisi esteitä. Tukesin päätös on perustunut riittäviin selvityksiin.

Kaivoslain säätämisen yhteydessä kullanhuuhdonnan ja koneellisen kullankaivun asemaa valtion mailla sekä kullanhuuhdonnan perustuslaillista suojaa ja suhdetta saamelaisväestön oikeuksiin on käsitelty laajasti. Näin kullanhuuhdonnan ja perinteisten saamelaiselinkeinojen yhteensovittamisen perustuslaillisiin edellytyksiin on nimenomaisesti otettu kantaa niissä tapauksissa, joissa ei ole erityistä syytä arvioida kullanhuuhdonnan vaikutuksia tavanomaisesta poikkeavaksi. Tukesin selvitysvelvollisuutta on arvioitava myös tästä näkökulmasta katsoen. Onkin ilmeistä, että hallinto-oikeuden johtopäätös selvitysten puutteellisuudesta on virheellinen.

Kullanhuuhdontaluvan myöntämisen esteenä saamelaisten kotiseutualueella ja erityisellä poronhoitoalueella on kaivoslain 50 §:n mukaan se, että hanke joko yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka aiheuttaisi erityisellä poronhoitoalueella huomattavaa haittaa poronhoidolle. Niissäkin tapauksissa, joissa lainkohta mahdollisesti aiheuttaisi esteen, toiminnan vaikutuksia on kaivoslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan mahdollista vähentää lupamääräyksin siten, ettei estettä luvan myöntämiselle ole.

Käytännössä poronhoidon ja muiden perinteisten saamelaiselinkeinojen harjoittamiseen edellytykset ovat parantuneet, sillä kullanhuuhdontaan käytettävien alueiden koko on pienentynyt merkittävästi viime aikoina. Tilastojen mukaan voimassa olevien kullanhuuhdontaan liittyvien lupien määrä on pienentynyt yli 400 luvasta tämänhetkiseen runsaaseen 300 lupaan. Vuoden 1965 kaivoslain mukaiset kullanhuuhdonta-alueet olivat tyypillisesti ennen vuotta 1997 yli 20 hehtaarin kokoisia, vuoden 1997 jälkeen seitsemän hehtaarin kokoisia ja uuden kaivoslain voimaan tultua vuonna 2011 enintään viiden hehtaarin suuruisia.

Nyt kysymyksessä olevassa lupapäätöksessä kullanhuuhdonta-alue pienennetään viiden hehtaarin suuruiseksi, ja toiminnasta mahdollisesti aiheutuneet vaikutukset vähenevät entisestään. Luvan ei siten voida katsoa olevan omiaan heikentämään olennaisesti saamelaisten oikeuksia tai elinkeinoja taikka aiheuttamaan huomattavaa haittaa poronhoidolle. Kullanhuuhdonta-alueen supistumisella ja kullanhuuhdontaan käytettävien alueiden pienentymisellä ylipäänsä on vaikutusta siihen, mitä asiassa on pidettävä riittävänä selvityksenä, jonka pohjalta saamelaiskäräjät olisivat voineet lausua asiassa.

Saamelaiskäräjien esittämillä väitteillä resurssipulasta ei ole vaikutusta käsillä olevan asian käsittelyn kannalta. Ratkaisevaa on, onko kaivoslaissa edellytetty menettelyllinen ja aineellinen selvitysvelvollisuus täytetty, ja onko selvityksen perusteella mahdollista myöntää kullanhuuhdontalupa hakemuksen mukaisena, vai onko asiassa tarpeen antaa lupamääräyksiä mahdollisten haitallisten vaikutusten poistamiseksi. Mikäli luvan määräämisen esteitä ei ole taikka ne voidaan välttää lupamääräyksin, kullanhuuhdontalupa on myönnettävä.

Kullanhuuhdonta ja koneellinen kullankaivu poikkeavat vaikutuksiltaan merkittävästi laajamittaisesta kaivostoiminnasta. Vaikutukset ovat hyvin osapuolten tiedossa. Saamelaiskäräjät ei ole kohdistanut käytettävissään olevia resursseja asianmukaisesti.

Saamelaiskäräjien esittämät väitteet merkittävistä vaikutuksista porotalouteen ja kalastuselinkeinojen harjoittamiseen ovat harhaanjohtavia. Alueella on harjoitettu kullanhuuhdontaa jo vuosia, eikä toiminnasta ole aiheutunut ympäristöluvan määräysten vastaisia vaikutuksia. Mikäli saamelaiskäräjillä on huomautettavaa toiminnan ympäristövaikutuksista, sen tulisi esittää näkemyksensä aluehallintovirastolle ympäristölupaa tarkistettaessa. Ympäristölupaan liittyviä seikkoja ei tulisi käsitellä kullanhuuhdontalupahakemuksen käsittelyn yhteydessä.

Hallinto-oikeus on katsonut, että asiassa esitetyissä lausunnoissa ei ole otettu kantaa lupahakemuksen mukaisen toiminnan saamelaiskulttuurille aiheuttamiin vaikutuksiin eikä kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettuihin luvan myöntämisen esteisiin. Väite on virheellinen eikä perustu tosiseikkoihin, kun otetaan huomioon kullanhuuhdonnan tunnetut vaikutukset sekä kullanhuuhdonta-alueen pieneneminen. Siltä osin kuin on kysymys eri toimintojen yhteisvaikutuksista, kaivosoikeudellisten oikeuksien mahdolliset yhteisvaikutukset ovat julkisten rekisterien perusteella olleet osapuolten arvioitavissa koko prosessin ajan. Saamelaiskäräjiä voidaan pitää sellaisena viranomaistahona, jolle kuuluu oma-aloitteinen selvitysvelvollisuus käsittelemissään asioissa.

Alueella harjoitettavalla kullanhuuhdonnalla ei ole suoria vaikutuksia saamelaisten oikeuteen kehittää kieltään ja kulttuuriaan. Toiminnasta mahdollisesti aiheutuvat taloudelliset vaikutukset ovat mitättömiä. On selvää, että lupahakemuksen mukaisella toiminnalla yksin taikka yhdessä muiden hankkeiden kanssa ei ole kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettuja olennaisesti heikentäviä vaikutuksia saamelaisten edellytyksiin harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria. Liioin perustuslaki ei aseta luvan myöntämiselle estettä.

Tukesin antamat lupamääräykset ovat riittävät luvan myöntämisen esteiden pois sulkemiseksi. Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo, että lupamääräykset ovat riittämättömät, lupa tulisi myöntää asianmukaisin määräyksin täydennettynä.

Tukes on A:n valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että sillä ei ole muuta huomautettavaa valituksessa esitettyyn, kuin että lainvoimaisten kullanhuuhdontalupien ja -valtausten kokonaismäärä on 244.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen Tukesin valituksen johdosta.

Saamelaiskäräjät on vastineessaan vaatinut, että valitukset hylätään.

Saamelaiskäräjät on viitannut hallinto-oikeudessa esittämäänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on perustanut päätöksensä Suomen perustuslakiin, kansainvälisten ihmisoikeussopimusten velvoitteisiin ja saamelaisten oikeuksien turvaamista koskeviin kaivoslain säännöksiin. Hallinto-oikeus on saamelaisten oikeusaseman kannalta edelläkävijä, ja on omaksunut perustuslain vaatimukset lakien soveltamiskäytännössä.

Valitukset nojaavat lainsäädännössä jo kumottuihin käytäntöihin. 1800-luvulta periytynyt kullanhuuhdontakulttuuri, joka ei nauti perustuslainsuojaa, kuuluu menneeseen aikaan. Uudet pääosin raskain kalustoin toteutettavat hankkeet muodostavat kiistatta kaivoslain 165 §:ssä tarkoitetun uhan saamelaisten elinkeinolle ja kulttuurille. Maastokatselmus näyttää kirkastaneen tosiasian myös hallinto-oikeudelle. Eteen on auennut näkymä, jossa maa jokien ja purojen ympärillä on raiskattu siten, että saamelaisten poronhoito- ja kalastuskulttuurin harjoittaminen alueella on mahdotonta.

Saamelaiskäräjät on valituksessaan hallinto-oikeudelle vedonnut siihen, että kaivoslain 38 §:n edellyttämä, ennen kaikkea Tukesin velvollisuutena oleva selvitysvelvollisuus on jäänyt toteutumatta kullanhuuhdontalupaa myönnettäessä. Selvitysvelvollisuus hankkeen kokonaisvaikutuksista on sälytetty vastoin lain tarkoitusta ensi sijassa saamelaiskäräjille.

Asiakokonaisuuden kannalta ei ole ratkaisevaa, mitä muut kaivoslain 38 §:ssä tarkoitetut yhteistyötahot ovat lausuneet tai ovat olleet lausumatta. Erityisesti saamelaiskäräjät viittaa Ivalon paliskuntaan, jolla ei tosiasiassa ole resursseja lausua jokaisesta sen alueelle sijoittuvasta kullanhuuhdontalupahakemuksesta erikseen. Näin paliskunta on ajautunut tilanteeseen, jossa se hankkeita tarkemmin tuntematta vaatii ainoastaan karkeimpien, poroja uhkaavien vahinkojen estämistä.

Tukesin päätöksessä ei ole otettu huomioon uuden kaivoslain täysin muuttunutta linjaa suhteessa saamelaisten perustuslailla suojattuihin oikeuksiin. Se on pitäytynyt vanhan kaivoslain mukaiseen perintöön, jonka mukaan jokainen kaivoslain mukainen hanke johtaa liki automaattisesti haetun luvan myöntämiseen. Tukes on nojautunut kaivoslain 45 §:ään ja katsonut riittäväksi, että hakijan antamien selvitysten mukaan hankkeelle ei ole estettä. Päätökseen liittyy kategorinen ja ylimalkainen maininta siitä, että hankkeesta ei saa aiheutua haittaa saamelaiskulttuurille tai poronhoidolle. Niin Tukes kuin luvan hakija vetoavat muun muassa paliskunnan kuin myös muiden lausunnonantajien ylimalkaisiin toteamuksiin. Todellinen asiantila selviää lupahakemusasiakirjoista.

Tukesin karttapalvelu ei anna likikään täyttä kuvaa eri lupapäätösten tai hankkeilla olevien lupien kokonaisuudesta. Tarkemmat kartat täytyy erikseen tilata Tukesilta. Tämä tosiasia on yksi ratkaiseva yksityiskohta arvioitaessa uuden kaivoslain 38 §:n mukaista Tukesille siirrettyä selvitysvelvollisuutta, varsinkin ottaen huomioon alueen hankkeiden kumulatiiviset vaikutukset.

Tukes ei päätöksessään viittaa lainkaan uuden kaivoslain 38 §:ään, joka vanhaan kaivoslakiin verrattuna muuttaa selvitysvelvollisuutta olennaisesti. Säännöksellä poiketaan muuten yksin hakijan vastuulla olevasta selvitysvelvollisuudesta. Lainkohdan mukainen selvitysvelvollisuus on viime kädessä Tukesilla. Kaivoslain 1 §:n 4 momentin mukainen yhteensovittamisvaatimus suhteessa saamelaisten oikeuksiin konkretisoituu 38 §:n lupamenettelyssä kaivosviranomaisen velvollisuutena. Niin ikään on selvää, että saamelaiskäräjälain 9 §:n ja kaivoslain 37 §:n säännökset eivät korvaa 38 §:n mukaista selvitysmenettelyä. Sama koskee poronhoitolain 53 §:n mukaisia neuvotteluja.

Kaivoslain 38 §:n edellyttämää menettelyä tai edes sellaisen yritystä ei nyt käsillä olevassa asiassa ole tapahtunut. Tukes nojaa päätöksessään itsepintaisesti vain kaivoslain 45 ja 50 §:ään, vaikka sen lain tarkoitus ja sisältö huomioon ottaen olisi tullut viitata myös 38 §:ään.

Asian käsittelyssä on tapahtunut muotovirhe sovellettujen kaivoslain säännösten osalta ja asiallinen virhe, joka koskee hankittuja selvityksiä. Eri hankkeiden saamelaiskulttuurille aiheuttamien vaikutusten selvittämistä ei lakia säädettäessä ole tarkoitettu sälytettäväksi yksin saamelaiskäräjien harteille, vaan vastuu on kaivoslain 38 §:n nojalla Tukesilla. Tukesin päätös on lainvastainen sekä muodollisesti että asiallisesti.

Tukes on vastaselityksessään viitannut aikaisemmin esittämäänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Kaivoslain 38 §:n mukaan lupaviranomainen selvittää hakemuksen mukaisen toiminnan aiheuttamia vaikutuksia yhteistyössä muiden säännöksessä mainittujen tahojen kanssa. Selvittämisen yhteistyön muotoja ei ole kaivoslakia koskevassa hallituksen esityksessä kuvattu sen tarkemmin.

Tukes on ottanut käytännökseen selvittää luvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset lähtökohtaisesti lausuntomenettelyä käyttäen. Lausuntopyyntö lähetetään saamelaiskäräjille, alueen paliskunnalle ja alueen hallinnasta vastaavalle viranomaiselle. Lausuntopyynnöissä Tukes pyytää saamelaiskäräjiä ottamaan kantaa saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:ssä säädettyjen neuvottelujen tarpeellisuuteen ja alueen paliskuntaa poronhoitolain 53 §:ssä säädettyjen neuvottelujen tarpeellisuuteen. Tukes katsoo, että lausuntojen kautta saadaan tarkoituksenmukaisimmin selville mahdollisten lisäselvitysten tarve.

Lausuntojen lisäksi Tukesilla ovat lupaharkinnassa käytössä paikkatietoaineistot, joista selviävät Maanmittauslaitoksen maastotietokannan perustietojen lisäksi muun muassa kaivoslainsäädännön alaiset luvat ja lupahakemukset, alueen suojelutilanne, vesistö- ja valuma-alueet sekä Museoviraston yllä pitämät suojellut ja valtakunnallisesti merkittävät kohteet. Jos lausuntomenettelyssä tai lupaharkinnassa muuten tulee esiin sellaisia asioita, jotka vaativat lisäselvityksiä, Tukes ottaa yhteyttä lausunnonantajaan ja järjestää tarvittaessa tilaisuuden, johon kutsutaan kuultavaksi asianosaisten edustajat kaivoslain 38 §:n 5 momentissa mainitulla tavalla.

Kaivoslain 38 §:ssä tarkoitetulla yhteistyöllä lainsäätäjä on tavoitellut säännöksessä mainittujen tahojen asiantuntemuksen käyttämistä saamelaisasiassa. Näillä tahoilla on mahdollisuus tuoda asiantuntemuksensa esille. Yhteistyöllä on saamelaiskäräjille pyritty turvaamaan oikeus vaikuttaa omassa asiassaan ja selvittää hakemusten mukaisten toimintojen vaikutukset alkuperäiskansan kulttuurille ja sen oikeuksiin. Kaivoslaissa saamelaiskäräjille on nimenomaan annettu aktiivinen tehtävä vaikutusten selvittämisessä. Se on saamelaiskulttuurin paras asiantuntija ja sen etu olisi lausunnoissaan tuoda hakemusten mukaisten toimintojen vaikutukset saamelaiskulttuurille mahdollisimman konkreettisesti esiin. Tukes ei näe, että saamelaiskäräjien rooli yhteistyössä olisi ensisijaisesti arvioida muiden lausunnonantajien ja Tukesin selvitysten riittävyyttä. Jos saamelaiskäräjät ei lausunnoissaan tuo esiin merkittäviä, konkreettisia vaikutuksia, eikä sellaisia muistakaan selvityksistä tai lausunnoista ilmene, Tukesilla on perusteltu syy päätellä, ettei tällaisia vaikutuksia ole. Lopullisen ratkaisun asiassa tekee lupaviranomainen.

A on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Saamelaiskäräjät edustaa kaivoslain järjestelmässä vain saamelaisiin liittyvää yleistä etua tietyin merkittävin rajoituksin, kun taas yksityisiin omistuksiin (yksityisiin etuihin) kuuluvat poronhoito sekä kalastuksen järjestäminen ja kalakannan hoito elinkeinoina eivät kuulu osaksikaan sen toimivaltuuksiin ja hoidettaviin asioihin, vaikka kysymys olisi saamelaishenkilöiden elinkeinon harjoittamista. Mainittujen elinkeinojen harjoittamiseen liittyvät kysymykset on järjestetty myös saamelaisten osalta poronhoitolain ja kalastuslain säännöksin erikseen.

Saamelaiskäräjät ei ole kaivoslaissa tarkoitettu asianosainen. Tällä on merkitystä muun muassa saamelaiskäräjien valitusoikeuden kannalta ja esimerkiksi sen suhteen, mikä on kaivoslain 38 §:n mukainen menettely saamelaiskäräjien kannalta. Esimerkiksi kullanhuuhdontahankkeen poronhoitolaissa tarkoitetulle poroelinkeinolle aiheutuvien vaikutusten arviointi on yksin paliskunnan asia, ei saamelaiskäräjien.

Saamelaisten oikeus harjoittaa elinkeinojaan (kulttuuria) ja siihen sisältyvä autonomia eivät voimassa olevan oikeuden mukaan ole saamelaiskäräjien toimivaltaan kuuluvia kysymyksiä. Elinkeinonharjoittajien asiana on arvioida eri hankkeiden vaikutuksia elinkeinoonsa. Saamelaiskäräjien asiana on hoitaa saamelaisten asioita yleisellä ja puitteiden tasolla.

Saamelaiskäräjille ei ole osoitettu valtuutta puuttua paliskuntien lausumiin hankkeiden vaikutuksista poronhoitoon tai paliskunnan muuhun valtaan järjestää poronhoito paliskuntansa alueella. Elinkeinovapauteen ja omaisuuden suojaan kuuluvia perusoikeuksia ei voida rajoittaa saamelaiskäräjien tai viranomaisen toimesta.

Paliskuntaa koskeva selvitysvastuu ei kuulu miltään osin saamelaiskäräjien päätösvaltaan tai velvollisuuksiin. Jos saamelaiskäräjät ei ole esittänyt vaikutusten arviointia tai muutakaan selvitystä kullanhuuhdontahakemuksen tarkoittaman toiminnan vaikutuksista poronhoidolle paliskunnassa, ei se voi muodostaa sellaisenaan lainmukaista estettä lupaharkinnalle. Ivalon paliskunta ei ole vastustanut lupahakemusta.

Saamelaiskäräjälain mukaan saamelaiskäräjillä ei ole yleistä valitusoikeutta saamelaisia koskevissa asioissa eikä erikseen esimerkiksi kullanhuuhdontalupahakemusten osalta. Sitä vastoin kaivoslain 165 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan saamelaiskäräjillä on oikeus valittaa kullanhuuhdontalupaa koskevasta päätöksestä sillä perusteella, että luvassa tarkoitettu toiminta heikentää saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Saamelaisten asema ja oikeudet asiassa perustuvat täysin perustuslain 17 §:n 3 momenttiin. Siihen kytkeytyvät kaivoslain 38 §:n, 50 §:n ja 165 §:n 1 momentin 5 kohdan säännökset, joissa edellytyksenä on, että kysymyksessä on saamelaisten harjoittamana elinkeinona poronhoito, kalastus tai metsästys nimenomaisesti perinteisiä harjoittamismuotoja hyväksi käyttäen. Jos näin ei ole, saamelaiskäräjillä ei ole asiassa puhevaltaa eivätkä mainitut säännökset tule lainkaan sovellettaviksi.

Kulttuurilla tarkoitetaan perustuslain 17 §:n 3 momentissa esimerkiksi poronhoitoa nimenomaan perinteisin harjoittamismuodoin toteutettuna. Jos poronhoito ei ole perinteistä, perustuslain mainitun säännöksen suojaa ei ole, eikä saamelaiskäräjillä ole valitusoikeutta eivätkä kaivoslain 38 ja 50 §:t tule sovellettaviksi. Vaatimus saamelaisten elinkeinon perinteisyydestä on luonnollinen ja ymmärrettävä, koska on haluttu suojata juuri sitä, että saamelaisilla olisi mahdollisuus harjoittaa omaa tapaansa hankkia elantonsa. Jos saamelainen luopuu tästä osasta kulttuuriaan, luopuu hän samalla perustuslain 17 §:n 3 momentin antamasta suojasta kysymyksessä olevan elinkeinonsa osalta.

Jotta saamelaiskäräjillä olisi oikeus valittaa kullanhuuhdontaluvasta, sen tulisi saattaa ainakin todennäköiseksi, että saamelaisten oikeutta kulttuuriinsa (perinteinen poronhoito elinkeinona) on rikottu. Tätä saamelaiskäräjät ei ole kyennyt osoittamaan, joten sillä ei ole asiassa valitusoikeutta. Saamelaiskäräjät ei ole kyennyt edes osoittamaan, että Ivalon paliskunnassa harjoitettaisiin poronhoitoa saamelaisten toimesta perinteisiä harjoittamismuotoja hyväksi käyttäen. Perinteistä poronhoitoa ei Ivalon paliskunnassa harjoitetakaan.

Jotta poronhoito olisi perustuslain 17 §:n 3 momentin ja kaivoslain tarkoittamassa mielessä perinteistä, sen tulee perustua vapaaseen luonnonlaiduntamiseen siten, että porojen lukumäärä suhteutetaan luonnon kantokykyyn, jolloin lisäruokintaa ei tarvita ja laidunkierto on mahdollinen paliskunnan raja-aitojen sisällä.

Mainituilla seikoilla on merkitystä myös sen suhteen, että Tukes on voinut myöntää kullanhuuhdontaluvan, vaikka saamelaiskäräjät ei ole toimittanut pyydettyä selvitystä. Muutoinkin on voitu hankkia riittävä ja luotettava selvitys toiminnan vaikutuksista.

Saamelaiskäräjät pyrkii virheellisesti esittämään, että Ivalon paliskunnan poronhoito olisi järjestetty rinnakkaisesti ja samalla kertaa voimassa olevana kahtena eri tapana siten, että paliskunnassa harjoitettaisiin sekä saamelaisten perinteistä poronhoitoa että muuta poronhoitoa. Paliskunnassa ei ole poronhoidon kaksoisjärjestelmää, mikä ei ole käytännössä edes mahdollista, koska poroille on vain yhdet laidunalueet, ja nekin ylilaidunnetut. Saamelaiskäräjät pyrkii virheellisesti edustamaan itselleen oikeudetta saamelaisten asiainhoidon yleistä asemaa poronhoidon osalta.

Saamelaiskäräjillä ei kaivoslain mukaan ole valitusoikeutta asiassa eikä saamelaiskäräjien panos kaivoslain 38 §:n mukaisessa menettelyssä ole tässä tapauksessa ollut välttämätön kun otetaan lisäksi huomioon se, että Tukesilla on ollut riittävä ja luotettava selvitys käytettävissään. Itse asiassa kaivoslain 38 § ei tule lainkaan sovellettavaksi eikä lupaharkinnassa lain 50 § eikä myöskään valitusoikeutta koskeva 165 §:n 1 momentin 5 kohta, koska perustuslain ja kaivoslain vaatimus saamelaisten harjoittaman poronhoidon perinteisyydestä ei toteudu. Pelkästään tällä perusteella hallinto-oikeuden päätös on kumottava.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ei selviä, miten riitaiset seikat on näytetty toteen ja miten päätös on tehty tosiseikkojen ja oikeussäännösten perusteella. Päätöksen perustaksi asetettavat tosiseikat ovat jääneet selvittämättä asianmukaisesti. Ei myöskään ole asianmukaista, että oikeussääntöjen osalta viitataan ylimalkaan vain pitkin päätöstä oleviin eri säännöksiin, minkä johdosta oikeudellinen päättely hämärtyy ja prosessioikeudellinen perusoikeus vaarantuu. Perusteluista ei selviä, mikä säännös on vaikuttanut minkäkin seikan kanssa päätöksistä ilmeneviin eri lopputulemiin.

Perusteluista puuttuu myös tasapuolisuus. Esimerkiksi hakijan kannalta keskeistä kaivoslain 1 §:n 1 momentin vaatimusta siitä, että hakemuksessa tarkoitetun toiminnan tulee olla taloudellisesti mielekästä, ei ole otettu huomioon.

Hallinto-oikeus on pannut liikaa painoa sille, että saamelaiskäräjät on 27.4.2012 tehnyt muun muassa Tukesille esityksen siitä, miten uusi kaivoslaki tulisi toimeenpanna saamelaisten kotiseutualueella. Päätös on perustunut virheellisesti sellaiseen selvitykseen, joka ei lain mukaan voi olla päätöksen perustana.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on katsonut, että hakemuksen mukaisella toiminnalla ei ole luontoarvojen kannalta kielteisiä vaikutuksia, joten toiminnalla ei voi olla myöskään kielteisiä vaikutuksia saamelaiskulttuurille. Ivalon paliskunnassa ei enää harjoiteta perinteistä saamelaisporonhoitoa lainkaan. Kun paliskunta ei ole vastustanut hakemusta, Tukesin ei ole tarvinnut hankkia poronhoidon kannalta enempiä selvityksiä paliskunnalta tai saamelaiskäräjiltä.

Saamelaiskäräjien mukaan hakemus on ollut puutteellinen siten, että se ei ole voinut arvioida vaikutuksia. Saamelaiskäräjien asiana ei olekaan tehdä vaikutusten arviointia vaan se kuuluu Tukesille lupaharkinnan yhteydessä. Poronhoidon osalta vaikutukset arvioi Ivalon paliskunta, joka ei ole vastustanut hakemusta.

Saamelaiskäräjien mukaan Ivalon paliskunnalla ei olisi resursseja antaa hakemuksesta lausuntoa. Kysymys ei ole resurssipulasta, vaan siitä, että paliskunta ei ole nähnyt tarvetta huomauttaa hakemuksesta.

Saamelaiskäräjät tunnustaa, että se on saanut tarvittavat kartastot, mutta vasta eri pyynnön jälkeen. Saamelaiskäräjillä on siis joka tapauksessa ollut kaikki tarvittava aineisto lausuntonsa antamiseen ja esitettyjä neuvotteluja varten.

Tukesin ja A:n vastaselitykset on lähetetty tiedoksi saamelaiskäräjille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitukset hylätään. Rovaniemen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Saamelaiskulttuuriin liittyvien säännösten soveltaminen

A on vastaselityksessään esittänyt, että saamelaisille alkuperäiskansana Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentissa turvattu oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan koskee poronhoitoa yksinomaan perinteisissä harjoittamismuodoissaan. Koska poronhoitoa Ivalon paliskunnassa ei harjoiteta perinteisessä muodossaan, myöskään mainittuun perustuslain säännökseen kytkeytyvät kaivoslain (621/2011) 38 §, 50 § ja 165 §:n 1 momentin 5 kohta eivät A:n mukaan tule lainkaan sovellettaviksi.

Saamelaisille alkuperäiskansana perustuslain 17 §:n 3 momentissa turvattu oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan tarjoaa perustan saamelaisten elinolosuhteiden kehittämiselle omaa kulttuuriperinnettä kunnioittaen. Säännöksessä ei lainvalmisteluaineiston mukaan siten tarkoiteta poronhoitoa ja muita saamelaiselinkeinoja yksinomaan niiden perinteisissä harjoittamismuodoissaan eikä sillä suljeta pois mahdollisuutta elinkeinonharjoittamisen kehittämiseen (ks. esimerkiksi hallituksen esityksen 309/1993 vp hallitusmuodon 14 §:n 3 momentin yksityiskohtaiset perustelut ja hallituksen esitys 1/1998 vp). Kaivoslain 38 §, 50 § ja 165 §:n 1 momentin 5 kohta tulevat asiassa sovellettaviksi.

Kaivoslain 38 §:ssä tarkoitetun yhteistyömenettelyn tarkoitus ja säännökseen perustuva selvitysvelvollisuus

Kaivoslain 38 §:n 1 momentissa edellytetään, että lupaviranomainen eli Turvallisuus- ja kemikaalivirasto selvittää saamelaisten kotiseutualueella yhteistyössä saamelaiskäräjien, alueen paliskuntien, alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen ja hakijan kanssa kullanhuuhdontaluvan mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita haittojen vähentämiseksi ja estämiseksi tarvittavat toimenpiteet. Asiaa selvitettäessä on otettava huomioon hakemuksessa tarkoitetun alueen läheisyydessä voimassa olevat vastaavat luvat, se, mitä saamelaisten oikeuden kannalta alkuperäiskansana tärkeitä alueita hakemus koskee sekä muut saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevät alueiden käyttömuodot hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä.

Kaivoslain 50 §:ssä säädetään kullanhuuhdontaluvan myöntämisen esteistä saamelaisten kotiseutualueella. Kullanhuuhdontalupaa ei pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan saa myöntää, jos luvan mukainen toiminta yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria. Lupa voidaan pykälän 2 momentin mukaan kuitenkin esteestä huolimatta myöntää, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksin.

Kullanhuuhdontaluvassa on kaivoslain 54 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräykset sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten asemaa alkuperäiskansana saamelaisten kotiseutualueella.

Kaivoslain 50 §:ssä tarkoitetun harkinnan on tarkoitettu perustuvan lain 38 §:n mukaisesti tehtyyn selvitykseen. Viimeksi mainitun yhteistyövelvoitetta koskevan säännöksen tarkoituksena on siten mahdollistaa se, että Turvallisuus- ja kemikaalivirasto voi asianmukaisesti arvioida, onko kullanhuuhdontaluvan myöntämiselle kaivoslain 50 §:ssä tarkoitettuja esteitä ja onko ne mahdollista poistaa lupamääräyksin.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston velvollisuutena lupaviranomaisena on osaltaan turvata se, että kaivoslain 38 §:n mukaiselle asian selvittämistä koskevalle yhteistyömenettelylle on asianmukaiset edellytykset. Tämä tarkoittaa muun ohella sitä, että saamelaiskäräjät saa käyttöönsä riittävän aineiston voidakseen arvioida haetun toiminnan vaikutukset saamelaiskulttuurin kannalta. Sen tulee saada käyttöönsä tiedot kullanhuuhdontalupahakemuksessa tarkoitetun alueen tarkasta sijainnista, alueen läheisyydessä voimassa olevista vastaavista luvista sekä muista saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana häiritsevistä alueiden käyttömuodoista hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä.

Toisaalta kullanhuuhdontaluvan hakijan on ilman aiheetonta viivytystä voitava saada hakemukseensa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätös. Kaivoslain 38 §:n 1 momentissa mainitut tahot, kuten saamelaiskäräjät, eivät siten voi estää lupa-asian ratkaisemista jäämällä passiivisiksi. Säännöksessä mainittujen tahojen jäädessä passiivisiksi selvitysvastuu jää Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston on joka tapauksessa selvitettävä kaivoslain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetut vaikutukset saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana riippumatta siitä, onko saamelaiskäräjät osallistunut yhteistyömenettelyyn. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston on lisäksi luparatkaisunsa perusteluissa hallintolain 44 ja 45 § huomioon ottaen tuotava esille kaivoslain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetun selvityksen merkitys lain 50 §:ssä tarkoitetun lupaharkinnan kannalta.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston menettelyn arviointi

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on A:n kullanhuuhdontalupahakemuksen johdosta varannut saamelaiskäräjille 6.3.2012 päivätyllä kirjeellään kaivoslain 38 §:n mukaisessa tarkoituksessa mahdollisuuden selvittää hakemuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuvat vaikutukset saamelaisten oikeudelle alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä harkita mahdollisten haittojen vähentämiseksi ja ehkäisemiseksi tarvittavat toimenpiteet. Samanaikaisesti saamelaiskäräjillä on ollut lausunnolla lukuisia muitakin kullanhuuhdontalupahakemuksia eikä se selvityksen antamiselle annetun määräajan pidentämisestä huolimatta ole antanut selvitystään. Saamelaiskäräjät on muun ohella Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle osoittamassaan 27.4.2012 päivätyssä esityksessä todennut, että se ei resurssitilanteensa takia pysty vastaamaan lausuntopyyntöihin pyydetyssä aikataulussa. Se onkin pyytänyt virastoa odottamaan saamelaiskäräjien lausuntojen valmistumista ja pidättäytymään päättämästä kullanhuuhdontalupahakemuksista ennen kuin kaivoslain 38 §:n mukainen menettely on toteutettu. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto ei esitykseen ole kuitenkaan suostunut vaan se on antanut päätöksen A:n 27.12.2011 vireille paneman hakemuksen johdosta 6.6.2012.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto ei ole menetellyt sinänsä lainvastaisesti ratkaistessaan asian selvityksen antamiselle annetun määräajan päätyttyä, vaikka se ei ole saanut saamelaiskäräjiltä kaivoslain 38 §:n 1 momentissa tarkoitettua selvitystä. Asiakirjoista ei kuitenkaan ilmene, että saamelaiskäräjille olisi selvityksen antamista varten toimitettu kaikilta osin selkeä ja kattava aineisto saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana mahdollisesti häiritsevistä alueiden käyttömuodoista hakemuksessa tarkoitetulla alueella ja sen läheisyydessä.

A:n lupahakemuksessa ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston sen johdosta Metsähallitukselta, Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja Inarin kunnalta saamissa lausunnoissa ei puolestaan tarkastella kaivoslain 38 ja 50 §:ssä tarkoitettuja seikkoja niin yksityiskohtaisesti ja alueiden eri käyttömuodot huomioon ottaen, että Turvallisuus- ja kemikaalivirasto olisi yksinomaan näiden selvitysten perusteella voinut arvioida kullanhuuhdontaluvan myöntämisen edellytyksiä kaivoslain 50 §:n kannalta. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto ei ole selvittänyt kullanhuuhdontaluvan myöntämiselle saamelaisten kotiseutualueella mainitussa lainkohdassa asetettuja erityisiä edellytyksiä riittävästi. Tämä ilmenee erityisesti siitä, että kysymyksessä olevan kullanhuuhdontaluvan, muiden lähialueen lupien ja alueiden muiden käyttömuotojen mukaisen toiminnan vaikutuksia saamelaiskulttuurin ylläpitämisen ja kehittämisen kannalta on sen päätöksessä arvioitu vain yleispiirteisesti.

Edellä lausutuista syistä Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätös on lainvastainen.

Täydentävät perustelut ja lopputulos

Edellä lausutun vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät Rovaniemen hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, päätöksessä mainittujen oikeusohjeiden lisäksi valtausoikeuden voimassaoloa jatkettaessa sovellettavat kaivoslain 65 §, 66 §, 72 § ja 180 §:n 2 momentti sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.