KHO:2014:125

Suomen riistakeskus oli seitsemällä eri päätöksellä metsästyslain 41 §:n (159/2011) 1 momentin ja 41 a §:n (159/2011) 3 momentin nojalla myöntänyt kullakin päätöksellä poikkeusluvan yhden ilveksen metsästykseen Pirkanmaalla ja Satakunnassa sijaitsevilla alueilla metsästysvuonna 2011–2012.

Metsästyslain 41 a §:n 3 momentilla oli pantu täytäntöön luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta. Momentin suppeasta sanamuodosta huolimatta sitä oli tulkittava luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Tällöin oli otettava huomioon myös saman pykälän 1 momentissa mainitut mahdollisen muun tyydyttävän ratkaisun olemassaolo ja rauhoituksesta poikkeamisen vaikutus asianomaisen lajin suotuisan suojelutason säilyttämiseen lajin luontaisella levinneisyysalueella.

Vuonna 2007 julkaistun ilveskannan hoitosuunnitelman mukaan Suomen ilveskanta täytti luontodirektiivissä kannan suotuisalle suojelutasolle asetetut kriteerit ja ympäristöjä, jotka turvaavat ilveskannan säilymisen, oli riittävästi. Muun ohella Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen ilveskannan seurantatietojen mukaan ilveskannan kasvu oli sittemmin jatkunut. Hakemusten perusteiksi esitetyt havainnot ilveksistä ja niiden liikkumisesta hakemuksissa tarkoitetuilla alueilla olivat yksilöityjä. Kun otettiin huomioon ilveskannan koosta ja suojelun tasosta saatu selvitys sekä edellä mainittujen poikkeuslupien perusteella metsästettävien ilvesten määrä ja lupamääräykset, poikkeusluvat oli myönnetty ilveskannan hoitosuunnitelman puitteissa eivätkä ne vaarantaneet ilveksen suotuisaa suojelutasoa lajin luontaisella levinneisyysalueella.

Poikkeusluvat oli myönnetty kannanhoidollisella perusteella. Tarkoituksena oli hidastaa ilvesten määrän lisääntymistä ja kannan tihentymistä hakemuksissa tarkoitetuilla alueilla. Kun otettiin huomioon asiassa saatu ilveskantaa koskeva selvitys ja lisäksi se, että hoitosuunnitelman mukaan ilvesten siirtoistutuksia ei tehty, mainitun kannanhoidollisen tavoitteen saavuttamiseksi ei ollut käytettävissä muuta tyydyttävää ratkaisua kuin edellä tarkoitetuin tavoin valikoiden ja rajoitetusti tapahtuva metsästys. Kaikki luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa ja metsästyslain 41 a §:ssä säädetyt edellytykset täyttyivät.

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artikla 1 kohta a alakohta ja 16 artikla 1 kohta e alakohta

Metsästyslaki 37 § 3 momentti

Metsästyslaki 41 § 1, 4 ja 5 momentti

Metsästyslaki 41 a § 3 momentti

Metsästyslaissa säädettyjä poikkeuslupia koskeva valtioneuvoston asetus (169/2011) 3 § 1 momentti 3 kohta, 4 § 1 ja 3 momentti sekä 6 §

Poikkeusluvalla sallittavaa ilveksen metsästystä metsästysvuonna 2011–2012 koskeva maa- ja metsätalousministeriön asetus (935/2011) 1 ja 2 §

Päätös, josta valitetaan

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta 4.10.2012 nro 35/4/2012

Asian aikaisempi käsittely

Suomen riistakeskuksen Pohjois-Hämeen toiminta-alue on

1) päätöksellä 20.1.2012 nro 2012/00001 myöntänyt C:lle poikkeusluvan yhden ilveksen metsästykseen hakemuksen karttaliitteeseen rajatulla alueella Nokian kaupungissa;

2) päätöksellä 20.1.2012 nro 2012/00003 myöntänyt D ry:lle poikkeusluvan yhden ilveksen metsästykseen hakemuksessa mainitulla alueella Vesilahden ja Lempäälän kunnissa sekä Nokian ja Akaan kaupungeissa;

3) päätöksellä 20.1.2012 nro 2012/00005 myöntänyt E:lle poikkeusluvan yhden ilveksen metsästykseen hakemuksen karttaliitteeseen rajatulla alueella Ruoveden kunnassa;

4) päätöksellä 20.1.2012 nro 2012/00006 myöntänyt F ry:lle ja G ry:lle poikkeusluvan yhden ilveksen metsästykseen hakemuksen karttaliitteeseen rajatulla alueella Valkeakosken kaupungissa ja Lempäälän kunnassa; ja

5) päätöksellä 20.1.2012 nro 2012/00009 myöntänyt H ry:lle poikkeusluvan yhden ilveksen metsästykseen hakemuksen karttaliitteeseen rajatulla alueella Mänttä-Vilppulan kaupungissa.

Suomen riistakeskuksen Satakunnan toiminta-alue on

6) päätöksellä 20.1.2012 nro 2012/00006 myöntänyt I:lle poikkeusluvan yhden ilveksen metsästykseen Ikaalisten kaupungissa ja Jämijärven kunnassa sijaitsevalla alueella; ja

7) päätöksellä 20.1.2012 nro 2012/00009 myöntänyt J:lle poikkeusluvan yhden ilveksen metsästykseen Sastamalan kaupungissa sijaitsevalla alueella.

Edellä mainitut seitsemän poikkeuslupaa on myönnetty metsästyslain 41 §:n 1 momentin, 41 a §:n 3 momentin, valtioneuvoston asetuksen 169/2011, metsästyslain 41 §:n 5 momentin ja maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 935/2011 perusteella. Lisäksi on huomioitu maa- ja metsätalousministeriön 15.12.2006 vahvistama ilveskannan hoitosuunnitelma. Luvat ovat voimassa 20.1.–28.2.2012 ja sisältävät seuraavat määräykset:

Poikkeusluvan nojalla ilvestä voidaan pyytää hakemuksen karttaliitteeseen rajatulla alueella edellyttäen, että luvan käyttäjällä on alueella siihen muutoin metsästyslain säännösten edellyttämä oikeus.

Poikkeusluvan saajan on ilmoitettava Suomen riistakeskukselle poikkeusluvan nojalla tapahtuneen pyynnin tuloksesta. Ilmoitus on tehtävä Suomen riistakeskuksen asianomaiselle aluetoimistolle

1) ensimmäisenä arkipäivänä siitä, kun luvassa tarkoitettu riistaeläin on tullut pyydystetyksi, taikka

2) jos riistaeläin on jäänyt pyydystämättä, ensimmäisenä arkipäivänä poikkeusluvan voimassaolon päättymisestä.

Ilmoituksessa on mainittava poikkeusluvan numero, saalisyksilö, sen sukupuoli, pyyntiajankohta ja pyyntipaikkatieto. Lisäksi samat tiedot on toimitettava viipymättä postitse saalisilmoituslomakkeella Suomen riistakeskuksen asianomaiselle aluetoimistolle.

Pyynnissä on muutoin noudatettava mitä metsästyslaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä määrätään.

Päätöksiin 6 ja 7 sisältyy lisäksi lupamääräys, jonka mukaan naarasilvestä, joka on vuotta nuorempi, ei saa tappaa.

Edellä mainitut seitsemän poikkeusluvan myöntämispäätöstä on muutoin perusteltu muun ohella seuraavasti:

Suotuisa suojelutaso

Poikkeusluvalla sallittavasta ilveksen metsästyksestä metsästysvuonna 2011–2012 annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 1 §:ssä säädetään metsästyslain 41 §:ssä tarkoitettujen poikkeuslupien perusteella saaliiksi saatujen ilvesyksilöiden suurin sallittu määrä. Asianomainen määrä saa olla enintään 440 yksilöä.

Poikkeusluvalla sallittavasta ilveksen metsästyksestä metsästysvuonna 2011–2012 annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 2 §:ssä säädetään metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa mainitulla perusteella metsästettäväksi sallittavien ilvesten määrät alueellisesti. Määrät voivat olla alueellisesti seuraavat:

1) poronhoitoalueella enintään 40 yksilöä ja

2) poronhoitoalueen ulkopuolella olevalla kannanhoitoalueella enintään 380 yksilöä.

Edellä tarkoitettu asetus annetaan vuosittain. Asetuksen perustana ovat kulloinkin Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen antamat ilvestä koskevat kantatiedot. Näin ollen asetuksen nojalla sallittavan pyynnin osalta on otettu huomioon se, että mahdollisesti myönnettävien poikkeuslupien nojalla tapahtuva pyynti ja saatu saalis asetettujen ylärajojen puitteissa ei vaaranna poikkeamisen kohteena olevan lajin suotuisaa suojelun tasoa.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos on antanut maa- ja metsätalousministeriölle lausunnon (viimeisin lausunto 7.6.2011) ilvesten määrästä Suomessa. Lausunnon mukaan Suomessa oli ilveksiä ennen metsästyskautta 2011–2012 yhteensä 2 430–2 630 yksilöä, joista 120–165 yksilöä poronhoitoalueella ja 2 310–2 465 yksilöä muualla Suomessa. Ilvespentueita arvioitiin olleen 396–430 vuonna 2010.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen lausunnon mukaan Suomen riistakeskuksen Pohjois-Hämeen toiminta-alueella oli 170–190 ilvestä ennen metsästyskautta 2011–2012. Arvioitu pentueiden määrä vuonna 2010 oli samalla alueella 29–31. Satakunnan toiminta-alueella oli 110–130 ilvestä ennen metsästyskautta 2011–2012. Arvioitu pentueiden määrä vuonna 2010 oli samalla alueella 19–21.

Poikkeuslupapäätös on tehty edellä tarkoitetun asetuksen rajoissa ja ottaen huomioon hakemusalueen ilveskannasta käytettävissä olevat Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen antamat tiedot, jolloin Suomen riistakeskus on katsonut, että päätöksen mukaisella poikkeamisella ei haitata lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella.

Muun tyydyttävän ratkaisun käyttö

Poikkeusluvalla sallittavasta ilveksen metsästyksestä metsästysvuonna 2011–2012 annettuun maa- ja metsätalousministeriön asetukseen liittyvään muistioon kirjattujen perustelujen mukaan ilveksen kannan hoidossa suurimpana haasteena ei niinkään ole kannan säilyvyys, vaan kannan kasvusta johtuva tuottavuuden lisääntyminen, siitä seuraava kannan levittäytyminen ja ilveksen esiintymisen laajentuminen. Tällöin suurimmat haasteet liittyvät ihmisten sietokyvyn lisäämiseen ja parantamiseen.

Vaikka ilvestä yleisesti pidetään arvokkaana riistaeläimenä, ihmisiä ärsyttää ilveksen tapa saalistaa valkohäntäpeurojen, metsäkauriiden tai jäniksien ruokintapaikoilla, jolloin riistanhoitotyön koetaan valuvan hukkaan. Ilvespelkoa koetaan hyvin vähän, mutta varsinkin pihoihin tulevat ilvekset koetaan hyvin negatiivisesti. Lisäksi ilves aiheuttaa ongelmia porotaloudelle, turkistarhaukselle, karja- ja lammastaloudelle sekä myös metsästyskoirille metsästystilanteessa. Ongelmaksi ei aina katsota pelkästään ilveksen aiheuttamia vahinkoja, vaan myös sen aiheuttamaa haittaa ja harmia, jotka koituvat vahinkojen ennaltaehkäisystä. Ajoittain ilveksiä tulee asutukseen ja pihapiireihin ja jotkut yksilöt voivat joko sairauden aiheuttaman nälkiintymisen tai oppimisen kautta toistuvasti hakea ravintoa pihapiireistä. Myös nuoret vaeltavat ilvesyksilöt saattavat vierailla pihapiireissä helppoa ravintoa, kuten kotikissoja, ja piharusakoita saalistamassa. Vaikka vierailut eivät johtaisi varsinaisiin vahinkoihin, ne aiheuttavat alueella yleensä vaatimuksia pihailvesten poistamiseksi. Ihmisten sietokykyä voidaan lisätä ja samalla ilvesvastaisuutta vähentää sallimalla kannanhoidollinen metsästys, joka samalla lisää ilveksen arvostusta arvokkaana riistaeläimenä.

Pohjois-Hämeen ja Satakunnan ilveskannan tihentymäalueilla ei ole muuta tyydyttävää ratkaisua toteuttaa Suomen ilveskannan hoitosuunnitelman mukainen ilveskannan kasvun rajoittaminen ottaen huomioon kestävän käytön periaate ja tavoitteeksi asetettu tasaisempi kannantiheys. Hakemusalueella ilvesten liikkuminen asutuksen tuntumassa on kannan kasvun myötä lisääntynyt. Metsästyksellä ilveskanta saadaan pysymään arempana, koska tihentymäalueella todennäköisimmin saaliiksi joutuvat ihmistä pelkäämättömät yksilöt.

Maa- ja metsätalousministeriön linjauksen mukaan ilveksiä ei myöskään Suomessa siirretä paikasta toiseen. Edellä tarkoitetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen perusteella on katsottu, että ilveskanta on kyseisellä alueella niin suuri, että poikkeuslupia voidaan myöntää metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla.

Päätöksessä on myös otettu huomioon poikkeusluvalla sallittavasta ilveksen metsästyksestä metsästysvuonna 2011–2012 annettuun maa- ja metsätalousministeriön asetukseen liittyvään muistioon kirjatut perustelut metsästyksen toteuttamisen tarpeesta. Hakemusalueella ei siten ole muuta tyydyttävää ratkaisua kuin poiketa ilveksen rauhoituksesta päätöksen mukaisesti.

Rajattu alue

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan poikkeuslupa myönnetään vain sille rajatulle alueelle, jolla metsästyslain 41 a §:ssä säädetyt poikkeusluvan myöntämisedellytykset täyttyvät. Lisäksi metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:n 3 momentin mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaisia poikkeuslupia tulee myöntää vain lajin vahvalla esiintymisalueella tapahtuvaan metsästykseen. Suomen riistakeskus on Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen ilveskannasta antamien tietojen perusteella katsonut, että poikkeuslupa voidaan myöntää haetulle alueelle.

Poikkeuslupa-aika

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää ilveksen, lukuun ottamatta ilveksen naarasta, jota vuotta nuorempi pentu seuraa, pyydystämiseksi tai tappamiseksi 1.12.–28.2.

Sallitun pyynnin määrä

Suomen riistakeskus on linjannut sisäisessä palaverissaan 4.10.2011, että ilvestä koskevat kannanhoidolliset poikkeusluvat myönnetään kahdessa vaiheessa, jotta poikkeusluvat pystyttäisiin kohdentamaan alueellisesti ja ajallisesti mahdollisimman oikein. Suomen riistakeskuksen 17.1.2012 tekemän linjauksen mukaan Pohjois-Hämeen alueella on toisessa vaiheessa mahdollista myöntää poikkeuslupia enintään viiden ilvesyksilön tappamiseksi. Suomen riistakeskuksen Pohjois-Hämeen aluetoimistolle on tullut ilveskannan hoitosuunnitelman mukaiselta muun Suomen kannanhoitoalueelta toisessa vaiheessa 10 hakemusta, joissa haetaan poikkeuslupaa 12 ilveksen metsästämiseen. Satakunnan toimialueelle on toisessa vaiheessa mahdollista myöntää enintään kaksi ilveksen kannanhoidollista poikkeuslupaa. Suomen riistakeskuksen Satakunnan aluetoimistolle on tullut ilveskannan hoitosuunnitelman mukaiselta muun Suomen kannanhoitoalueelta kuusi hakemusta, joissa haetaan poikkeuslupaa seitsemän ilveksen metsästämiseen. Päätösharkinnassa Satakunnan aluetoimistolle tulleita hakemuksia on vertailtu keskenään.

Suomen riistakeskus on Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen ilveskannasta antamien tietojen perusteella katsonut, että päätöksen nojalla voidaan pyytää päätöskohdan mukainen eläinmäärä.

Päätöksissä 6 ja 7 on lisäksi mainittu, että havaintojen mukaan alueella on vakiintunut ja lisääntyvä ilveskanta, ja esimerkiksi 15.1.2012 järjestetyn suurpetojen lumilaskennan yhteydessä hakemusalueelta todettiin kaksi erillistä ilvespentuetta. Lisäksi päätöstä puoltavat alueelta asutuksen tuntumasta tehdyt ilveshavainnot.

Päätöksissä on myös otettu huomioon poikkeusluvalla sallittavasta ilveksen metsästyksestä metsästysvuonna 2011–2012 annettuun maa- ja metsätalousministeriön asetukseen liittyvään muistioon kirjatut perustelut ilveskannan hoitosuunnitelman toimenpiteiden toteuttamisesta. Perustelujen mukaan toimenpiteiden toteuttamiseksi lisätyllä metsästyksellä pyritään edelleen vähentämään ilveksen aiheuttamia vahinkoja poronhoitoalueella, muun Suomen kannanhoitoalueella kantaa on tarkoitus tihentymäalueilla harventaa nykyisestä. Kannanhoidollisella metsästyksellä pyritään kannan kasvun hidastamiseen ja joillain alueilla metsästys voi johtaa myös kannan harvenemiseen alueellisesti. Tavoitteena on kuitenkin, että ilveskanta koko maan mittakaavassa säilyy elinvoimaisena, ilveksen läsnäolosta aiheutuvat haitat minimoidaan ja ilveskanta pidetään ihmisarkana.

Loppuyhteenveto

Hakijalle on myönnetty metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettu poikkeuslupa Päätös-kohtaan kirjatun ilvesmäärän tappamiseen, koska muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole. Kyseisen yksilömäärän tappaminen ei haittaa myöskään suotuisan suojelutason säilyttämistä ilveksen luontaisella levinneisyysalueella. Poikkeuslupa on myönnetty vain ilveksen vahvalla esiintymisalueella tapahtuvaan pyyntiin. Mahdollistettu pyynti toteuttaa ilveskannan hoitosuunnitelman toimenpiteiden toteuttamista. Pyynnissä on noudatettava, mitä metsästyslaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä määrätään.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisu

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A ry:n valituksen Suomen riistakeskuksen päätöksistä 1–7 sekä B ry:n valituksen päätöksistä 1 ja 2.

Valituslautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Keskeiset oikeusohjeet

Metsästyslain 37 §:n 3 momentin mukaan susi, karhu, saukko, ahma, ilves ja kirjohylje ovat aina rauhoitettuja.

Metsästyslain 41 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa muun muassa 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta, kiellosta tai rajoituksesta 41 a–41 c §:ssä säädetyin edellytyksin.

Metsästyslain 41 a §:n 1 momentin mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää ahman, suden, karhun, saukon, ilveksen, euroopanmajavan, hallin, kirjohylkeen, itämeren norpan, hillerin, näädän ja metsäjäniksen pyydystämiseen tai tappamiseen:

1) luonnonvaraisen eläimistön tai kasviston säilyttämiseksi;

2) viljelmille, karjankasvatukselle, metsätaloudelle, kalataloudelle, porotaloudelle, vesistölle tai muulle omaisuudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon ehkäisemiseksi;

3) kansanterveyden, yleisen turvallisuuden tai muun erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien taloudelliset ja sosiaaliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle; tai

4) näiden lajien tutkimus-, koulutus-, uudelleensijoittamis- ja istuttamistarkoituksessa taikka eläintautien ehkäisemiseksi.

Saman pykälän 3 momentin mukaan sutta, karhua, saukkoa ja ilvestä koskeva poikkeuslupa voidaan myöntää myös tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi.

Edelleen saman pykälän 4 momentin mukaan edellä 3 momentissa tarkoitettu rauhoituksesta poikkeaminen voidaan järjestää poronhoitoalueella myös maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa määritellyn alueellisen kiintiön nojalla. Valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin kiintiön myöntämisen edellytyksistä ja alueellisen kiintiön nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta. Suomen riistakeskus vastaa alueellisen kiintiön nojalla sallitun rauhoituksesta poikkeamisen seurannasta.

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen (169/2011) 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää ilveksen, lukuun ottamatta ilveksen naarasta, jota vuotta nuorempi pentu seuraa, pyydystämiseksi tai tappamiseksi 1.12–28.2.

Saman asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan poikkeuslupa myönnetään vain sille rajatulle alueelle, jolla metsästyslain 41 a–41 c §:ssä säädetyt poikkeusluvan myöntämisedellytykset täyttyvät.

Saman pykälän 3 momentin mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaisia poikkeuslupia tulee myöntää vain lajin vahvalla esiintymisalueella tapahtuvaan metsästykseen.

Poikkeusluvalla sallittavasta ilveksen metsästyksestä metsästysvuonna 2011–2012 annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (935/2011) 1 §:n mukaan metsästyslain 41 §:ssä tarkoitetun poikkeusluvan perusteella saaliiksi saatujen ilvesten määrä saa olla enintään 440 yksilöä.

Saman asetuksen 2 §:n mukaan edellä 1 §:ssä säädetystä suurimmasta sallitusta saalismäärästä saa metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitetulla perusteella metsästettävien ilvesten määrä olla alueellisesti seuraava:

1) poronhoitoalueella enintään 40 yksilöä; ja

2) poronhoitoalueen ulkopuolella olevalla kannanhoitoalueella enintään 380 yksilöä.

Asian arviointi ja johtopäätös

Suomen riistakeskuksen päätöksillä 1–7 on myönnetty poikkeuslupia ilveksen metsästykseen metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitetulla kannanhoidollisella perusteella. Mainitun lainkohdan mukaisesti ilvestä koskeva poikkeuslupa voidaan myöntää myös tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi. Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n 3 momentin mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaisia poikkeuslupia tulee myöntää vain lajin vahvalla esiintymisalueella tapahtuvaan metsästykseen.

Muutoksenhakijat katsovat, että lupia ei olisi tullut myöntää. Valituksen mukaan lupahakemusten perusteet ovat ylimalkaisia, suotuisan suojelutason säilymisen arvioiminen on hankalaa, muun tyydyttävän ratkaisun käyttöön ei kannusteta ja kannanhoidollinen metsästys ilveksen kohdalla ei siten ole tarpeellista.

Poikkeusluvat on myönnetty valikoiden ja rajoitetusti maa- ja metsätalousministeriön asettamasta ja osoittamasta kiintiöstä. Päätöksiin sisältyvin ehdoin ja laajoin perusteluin on myönnetty lupia kussakin tapauksessa yksi kappale kutakin varsin laajaa hakemusaluetta kohden. Mainituista päätöksistä ilmenee, että osa lupahakemuksista on tullut hylätyksi. Esitetyn selvityksen perusteella luvat on myönnetty ilveksen vahvalle esiintymisalueelle. Muutoksenhakijat eivät ole kiistäneet sitä seikkaa, etteikö myönnettyjä lupia ole kohdennettu kysymyksessä olevan eläimen juuri tällaiselle alueelle. Ilveksen suotuisan suojelutason ja luonnon monimuotoisuuden ei voida arvioida vaarantuvan tästä metsästysmäärästä. Muutoksenhakijoiden metsästyksen vaihtoehdoksi esittämiä keinoja ei voida pitää tarkoituksenmukaisen kannanhoidon suhteen realistisena vaihtoehtona.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat ja Suomen riistakeskuksen päätösten perustelut, päätöksiä ei ole syytä muuttaa.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan soveltamat oikeusohjeet

Metsästyslaki 1, 5, 10, 20, 37, 41, 41 a ja 90 §

Riistahallintolaki 2 ja 31 §

Metsästysasetus 1, 2 ja 4 §

Valtioneuvoston asetus metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista (169/2011) 1, 2, 3, 4 ja 6 §

Maa- ja metsätalousministeriön asetus poikkeusluvalla sallittavasta ilveksen metsästyksestä metsästysvuonna 2011–2012 (935/2011) 1 ja 2 §

Asian ovat ratkaisseet maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan jäsenet Anttila, Sunnari ja Hiidenheimo. Esittelijä Pynnöniemi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ry ja B ry ovat valituksessaan vaatineet, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ja Suomen riistakeskuksen päätökset kumotaan.

Valittajat ovat esittäneet vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Luvat on myönnetty kannanhoidollisin perustein. Suomen riistakeskuksen päätöksiä on perusteltu lähinnä metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdissa tarkoitetuilla seikoilla eli vahingoilla ja sosiaalisilla syillä. Lainmukaisia perusteita lisäkaatolupien myöntämiseen ei kuitenkaan ole ollut.

Poikkeuslupia on haettu sellaisin perustein kuin "ilveskannan runsastuminen", "pihapiireissä tehdyt havainnot" sekä "lisääntyneet pihahavainnot ja ongelmat". Perusteet ovat ylimalkaisia eivätkä sellaisinaan riittäviä. Suurpeto ei ole häirikkö, vaikka se kulkisi pihan poikki. Metsästyslain 41 a §:n mukaista ei ole myöntää poikkeuslupia, jos vahinkoja ei ole tapahtunut eikä metsästyksen korvaavia keinoja ole kokeiltu. Pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaan poikkeusluvan myöntämisen edellytyksenä on, että eläimen ampumiseen on pakottava syy kansanterveyden, yleisen turvallisuuden tai muun erittäin tärkeän yleisen edun vuoksi. Pakottavan syyn osoittamiseksi on edellytettävä pätevämpiä perusteita kuin lyhyet viittaukset runsastuneeseen ilveskantaan ja lisääntyneisiin havaintoihin pihapiireissä. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksessä ei ole vastattu hakemusten ylimalkaisuutta koskevaan valitusperusteeseen.

Lisäksi Suomen riistakeskuksen Pohjois-Hämeen toiminta-alueen päätöksellä nro 2012/00009 ratkaistussa hakemuksessa on poikkeusluvan saamisen perusteeksi esitetty Kolhon keskustassa ja omakotialueella liikkuvan ilveksen poistaminen, mutta poikkeuslupa on kuitenkin kannanhoidollinen ja yksilöimätön. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta ei ole kommentoinut ristiriitaa.

Metsästyslain 41 a §:n olennainen kohta on maininta "jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole --- poikkeuslupa voidaan myöntää". Ampumisen ei siis tulisi olla ensisijainen toimenpide, vaikka vahinkoja olisi jo tapahtunutkin.

Päätöksissä ei ole riittävästi keskitytty muiden tyydyttävien ratkaisujen kartoittamiseen. Pihavierailujen ennaltaehkäisy erilaisin karkottein ja suojautumiskeinoin on mahdollista, mutta asiaa ei ole lupapäätöksissä selostettu. On lueteltu ilvekseen liittyviä ongelmia, mutta ei ole tarjottu niihin vaihtoehtoisia ratkaisutapoja.

Poikkeuslupiin perustuva metsästys ei voi olla ainoa keino ilvestä koskevien asenteiden muuttamiseksi. Ilvesten esiintymisestä johtuva huoli ja ärtymys ovat tunteita, joista on mahdollista oppia pois, kun saatavilla on asiallista tietoa ilveksestä ja keinoja, joilla ihmisen ja ilveksen ei-toivottuja kohtaamisia voidaan välttää.

Jotta luonnon monimuotoisuus suurpetoineen säilyisi, on tärkeää, että ihmiset ja suurpedot voivat elää rinnakkain. Asennemuutosta edistetään parhaiten ohjaamalla ihmisiä metsästyksen sijasta muiden tyydyttävien ratkaisujen käyttöön. Tällaista ohjausta Suomen riistakeskuksen päätöksissä ei ole. Valituslautakunnan päätöksessä ei ole asianmukaisesti vastattu tähän keskeiseen valitusperusteeseen. Kysymys ei ole pelkästä metsästyksen vaihtoehtojen esittelystä, vaan metsästyslaissa ongelmien ratkaisuksi edellytetyistä, ampumiseen nähden ensisijaisista keinoista.

Maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa 935/2011 on sallittu Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen (RKTL) suosituksia korkeampi pyyntimäärä. Metsästysvuonna 2011–2012 ministeriö on sallinut koko maassa 440 ilveksen ampumisen, mikä on 140 yksilöä enemmän kuin RKTL:n suositus. Suomen riistakeskuksen Satakunnan ja Pohjois-Hämeen toiminta-alueiden poikkeusluvat on myönnetty maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa säädetyn pyyntikiintiön puitteissa. Päätöksistä ei kuitenkaan ilmene, paljonko poikkeuslupia oli jo myönnetty ja aiottiin myöntää, mikä vaikeuttaa koko³naistilanteen arviointia. RKTL:n arvio perustuu tutkimuksiin ja on siksi paras mittari, kun punnitaan poikkeuslupien määrän suhdetta ilveksen suotuisan suojelutason säilymiseen.

Aikaisemmin ilves luokiteltiin silmälläpidettäväksi lajiksi. Vuonna 2010 julkaistussa uhanalaisuusarvioinnissa ilves on luokiteltu uhanalaiseksi, vaarantuneeksi lajiksi. Ilveksen uhanalaisuuden syyksi ja lajin uhkatekijäksi on todettu pyynti. Lajin uhanalaisuuden vuoksi lupapolitiikassa tulisi noudattaa erityistä pidättyvyyttä ja varovaisuutta ja hakemuksilta tulisi edellyttää korkeaa tasoa.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksessä on suotuisaa suojelutasoa koskevan perusteen johdosta lausuttu, että poikkeusluvat on myönnetty valikoiden ja rajoitetusti maa- ja metsätalousministeriön asettamasta ja osoittamasta kiintiöstä ja että ilveksen suotuisan suojelutason ja luonnon monimuotoisuuden ei voida arvioida vaarantuvan poikkeuslupien mukaisesta metsästysmäärästä. Perusteluja päätelmälle ei ole esitetty.

Lupakäytännössä tulisi ottaa huomioon lajien luontaiset populaatiosyklit, koska ne vähentävät tarvetta puuttua kantojen kehitykseen. Ilveksen ja muiden nisäkkäiden kantoihin vaikuttaa itsesäätelyksi kutsuttu ilmiö: populaation tullessa liian tiheäksi eläinten lisääntymiskyky heikkenee. Ilveksen kannanvaihtelujen on todettu noudattavan noin kymmenen vuoden kiertoa. Populaation tiheyden laskettua riittävän pieneksi lajinsisäinen kilpailu lisää syntyvyyttä ja vähentää kuolleisuutta. Ilvestä metsästämällä luodaan kehä, joka ruokkii itseään ja aiheuttaa metsästäjille vaivaa ja vaaratilanteita.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta ei ole vastannut perusteeseen, jonka mukaan kannanhoidollinen metsästys ei ilveksen osalta ole tarpeellista.

Monimuotoisuutta koskevien kansainvälisten sitoumusten täyttäminen vaatii kansallisia ja paikallisia toimenpiteitä, kuten ilvesten pyyntiä koskevan poikkeuslupakäytännön tiukentamista. Suomessa luonnon monimuotoisuuden keskeisiä osatekijöitä ovat juuri ilves ja muut suuret nisäkkäät. Ilvekset myös vähentävät liikenneonnettomuuksien todennäköisyyttä seuduilla, joilla on runsas valkohäntä- ja metsäkauriskanta.

Valittajien tavoitteena asiassa on, että poikkeuslupamenettelyjen luonne muuttuu. Poikkeuslupia ei tule myöntää vain siksi, että ilves sattuu poikkeamaan lähellä ihmisasutusta ja "saattaa" aiheuttaa vahinkoja. Poikkeuslupa tulee varata pelkästään niiden ihmisen näkökulmasta vahinkoa aiheuttavien eläinten poistamiseen, joiden käyttäytymiseen muut keinot eivät vaikuta. Lupaharkintaa tehtäessä tulee noudattaa metsästyslain 41 a §:stä ilmenevää hierarkiaa, eli ensisijaisia ovat ennaltaehkäisy, valistus ja muut tyydyttävät ratkaisut.

Suomen riistakeskus on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Se on viitannut asiassa antamiensa päätösten perusteluihin, maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalle antamaansa lausuntoon sekä maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen perusteluihin ja on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kysymyksessä olevat poikkeusluvat on myönnetty metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla kannanhoidollisin perustein. Tämä on maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 935/2011 mukaista. Asetuksen perustelumuistiossa on lausuttu, että suurpetoja voidaan metsästää myös silloin, kun ne eivät ole aiheuttaneet vahinkoa. Tällaiset kannanhoidollisella perusteella myönnettävät luvat ovat tarpeen kannan säätelemiseksi ja eläinten arkuuden ylläpitämiseksi.

Ilvestä koskevat kannanhoidolliset, metsästysvuonna 2011–2012 myönnetyt poikkeusluvat on Suomen riistakeskuksen 4.10.2011 tekemän linjauksen mukaisesti ratkaistu toiminta-alueittain kahdessa vaiheessa, jotta ne pystyttäisiin kohdentamaan mahdollisimman oikein. Asiassa ei siis ole kysymys lisäluvista, vaan niin sanotuista toisen vaiheen poikkeusluvista, jotka nekin sisältyvät maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa 935/2011 säädettyyn poikkeuslupien enimmäismäärään.

Ilveskannan hoidon suurimpana haasteena ei ole kannan säilyvyys, vaan kannan tuottavuuden lisääntyminen sekä siitä seuraava kannan levittäytyminen ja ilveksen esiintymisalueen laajentuminen. Kannan voimakkaasta kasvusta aiheutuu ristiriitoja ja ilvesvastaisuutta. Kannanhoidollisten poikkeuslupien tavoitteeksi onkin asetettu ilveskannan kasvun hidastaminen. Aiempina vuosina myönnettyjen poikkeuslupien määriä ja ilveskannan kehitystä tarkasteltuaan Suomen riistakeskus on katsonut aiheelliseksi myöntää kannanhoidollisia poikkeuslupia maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 935/2011 mukaisen enimmäismäärän.

Vaikka Suomen riistakeskuksen Pohjois-Hämeen toiminta-alueen päätöksellä nro 2012/00009 ratkaistun hakemuksen perusteena on mainittu asutuksen tuntumassa liikkunut ilvesyksilö, hakemuksen kohteena on ollut kannanhoidollinen poikkeuslupa. Riistakeskus on päätösharkinnassa varmistunut siitä, että kannanhoidollisen luvan myöntämisedellytykset ovat tässäkin tapauksessa olemassa. On kuitenkin tarkoituksenmukaista, että poikkeusluvan saaja kohdentaa tällaisen, ensisijaisesti ilveskannan kasvun rajoittamiseksi myönnetyn poikkeusluvan esimerkiksi asutuksen tuntumassa liikkuviin, huolta paikallisissa asukkaissa aiheuttaviin ilveksiin.

Maa- ja metsätalousministeriön vahvistaman linjauksen mukaan ilveksiä ei siirretä. Näin ollen ilveskannan kasvun rajoittamiseen ei ole muuta tyydyttävää keinoa kuin kannanhoidollinen metsästys poikkeuslupien perusteella. Kun kysymys on kannanhoidollisista poikkeusluvista, muilla keinoilla ei myöskään ole valittajien esittämää poikkeusluvan hakijoiden toimintaa ohjaavaa vaikutusta.

Maa- ja metsätalousministeriö on merkittävästi lisännyt vuosittain metsästettävien ilvesten enimmäismäärää Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen arvioiman kestävän verotuksen määrän tarkoituksellisesti ylittäen. Ilveskanta on kuitenkin edelleen kasvanut. RKTL on maa- ja metsätalousministeriön asetusta 935/2011 valmisteltaessa antamassaan lausunnossa todennut, etteivät asetuksen mahdollistamat, jo tuolloin esillä olleet poikkeuslupien määrät uhkaa ilveskannan elinvoimaisuutta. Lisäksi ministeriö voi vuosittain annettavilla asetuksilla vaikuttaa verotuksen tasoon sen mukaan kuin kertyneen tutkimustiedon valossa on kulloinkin tarpeellista.

Ilveskanta on viimeisten viiden vuoden aikana kaksinkertaistunut sekä Pohjois-Hämeessä ja Satakunnassa että koko maassa. Talvella 2011–2012 tehdyissä lumijälkilaskennoissa ilvespentueita havaittiin arvioitua selvästi enemmän. Poikkeusluvista päätettäessä on vertailtu tilannetta eri toiminta-alueilla ja eri toiminta-alueilta tulleita hakemuksia. Poikkeusluvat on myönnetty hakijoille, joiden alueilla ilveskanta suurpetoyhdyshenkilöiden havaintojen mukaan on lisääntyvä ja runsas. Mainituilta alueilta on myös keskimääräistä enemmän havaintoja ilveksistä pihapiirissä ja asutuksen parissa.

Luontodirektiivin mukaista yhteisön tärkeinä pitämien eläinlajien tiukkaa suojelua koskevassa ohjeasiakirjassa on suositeltu mainitun direktiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädetyn suojelusta poikkeamisen perusteen soveltamista eli kannanhoidollista metsästystä silloin, kun jäsenvaltiossa on käytössä direktiivin perusteella suojeltavaa asianomaista lajia koskeva hoitosuunnitelma. Esimerkkinä soveltamisohjeessa on mainittu ilveksen hoitosuunnitelma Latviassa. Soveltamisohjeessa on todettu, että metsästäjien toteuttamalla, rajoitetulla ja tiukasti valvotulla pyynnillä voidaan katsoa olevan myönteinen vaikutus lajin populaatioon ja yleiseen mielipiteeseen.

F ry ja G ry ovat antaneet selityksen ja vaatineet, että valitus hylätään.

H ry on antanut selityksen ja siinä kuvannut, kuinka metsästys poikkeusluvan perusteella sittemmin oli tapahtunut.

C:lle, D ry:lle, E:lle, I:lle ja J:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

A ry ja B ry ovat antaneet vastaselityksen, jossa ne ovat esittäneet muun ohella, että poikkeuslupia kannanhoidollisin perustein myönnettäessä päätöksessä tulisi perustella, miksi ilveskannan sääteleminen edellyttää poikkeuslupien perusteella harjoitettavaa metsästystä juuri asianomaisella alueella ja miten metsästys vaikuttaa ilvesten arkuuden säilymiseen. Ilveksen aiheuttamiin sosiaalisiin haittoihin tulisi puuttua metsästyslain 41 a §:n 1 momentin perusteella myönnettävin poikkeusluvin. Suomen ilveskannan hoitosuunnitelmaa varten ei myöskään ole tehty tutkimuksia tai selvityksiä, joiden mukaan ilvekset aiheuttaisivat ristiriitoja ja ilvesvastaisuuden lisääntymistä. Suomen riistakeskus ei ole selvittänyt muiden tyydyttävien ratkaisujen olemassaoloa, jos sen pääasiallinen keino ilvesten ja ihmisten välillä mahdollisesti olevien jännitteiden laukaisemiseksi on kannanhoidollisten poikkeuslupien myöntäminen. Jos poikkeuslupien perusteeksi esitetään sosiaalisia tai muita sellaisia syitä, asianomaiset poikkeusluvat on määriteltävä vahinkoperusteisiksi. Tällöin lupamenettely poikkeaa kannanhoidollisten poikkeuslupien osalta noudatettavasta menettelystä ja edellyttää poikkeusluvan sijasta toteutettavien toimenpiteiden selvittämistä. Tämä olisi kohtuullista, kun kysymys on ilveksen kaltaisesta uhanalaisesta eläimestä.

Suomen riistakeskus on edellä mainitun lausuntonsa täydennykseksi toimittamassaan kirjelmässä esittänyt, että uhanalaisten lajien arviointia (Punainen kirja 2010) ja luontodirektiivissä tarkoitettua suotuisan suojelun tasoa ei tule sekoittaa keskenään. Lisäksi on otettava huomioon, että Punaisessa kirjassa esitetty ilveksen uhanalaisuusluokka perustuu Kansainvälisen luonnonsuojeluliiton luokitteluun ja vanhentuneeseen tietoon. Komissiolle luontodirektiivin 17 artiklan 1 kohdan perusteella 7.10.2013 toimitetun kertomuksen mukaan ilveksen suojelun taso Suomessa on suotuisa. Kertomuksen perusteena ovat Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen vuonna 2012 julkaisemat ilvestä koskevat tiedot.

Suomen riistakeskuksen edellä mainittu kirjelmä on lähetetty tiedoksi A ry:lle ja B ry:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys ilveksen metsästykseen metsästysvuonna 2011–2012 myönnettyjen poikkeuslupien edellytyksistä. A ry:n ja B ry:n valituksesta on ratkaistavana, onko luvat myönnetty metsästyslain 41 a §:n 3 momentin tarkoittamin tavoin kannanhoidollisten tavoitteiden puitteissa, onko metsästys haitannut ilveksen suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella Suomessa ja onko metsästyksen sijasta ollut käytettävissä muu tyydyttävä ratkaisu.

Sovelletut säännökset

Luontodirektiivin säännökset

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet mainitun direktiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä kaikki näiden lajien yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa.

Luontodirektiivin liitteen IV a kohdassa on mainittu muun muassa ilves (Lynx lynx).

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaan, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa muun muassa 12 artiklan säännöksistä salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa.

Kansallinen lainsäädäntö ja sen esitöitä

Luontodirektiivi on riistaeläinten osalta pantu kansallisesti täytäntöön metsästyslailla. Metsästyslain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ilves on riistaeläin.

Metsästyslain 37 §:n 3 momentin (159/2011) mukaan muun muassa ilves on aina rauhoitettu.

Metsästyslain 41 §:n (159/2011) 1 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 ja 38 §:n sekä 50 §:n 2 momentin mukaisesta rauhoituksesta, kiellosta tai rajoituksesta 41 a–41 c §:ssä säädetyin edellytyksin. Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeusluvan myöntämisessä noudatettavasta menettelystä, poikkeuslupaan liitettävistä määräyksistä, poikkeusluvan nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta, poikkeusluvan ajallisesta kestosta ja poikkeamisen edellytysten arvioinnista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää myös ajankohdista, jolloin 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta voidaan poiketa. Pykälän 5 momentin mukaan poikkeuslupien nojalla pyydettävän saaliin vuotuista määrää voidaan rajoittaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun muassa suurimmasta sallitusta saalismäärästä.

Metsästyslain 41 a §:n (159/2011) 1 momentin mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää muun muassa ilveksen pyydystämiseen tai tappamiseen momentin 1–4 kohdassa mainituilla perusteilla. Pykälän 3 momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää myös tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi.

Metsästyslain muuttamisesta annetun lain (159/2011) metsästyslain 41 a §:ää koskevissa perusteluissa (HE 237/2010 vp) on esitetty muun ohella seuraavaa:

"Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi edellytykset tiettyjen riistaeläinlajien poikkeusluvan myöntämiselle. Pykälä koskisi luontodirektiivin liitteiden IV a (---) ja V (---) riistaeläinlajeja sekä ahmaa. Nykyisin sääntely on metsästysasetuksen 27 ja 28 §:ssä, joten poikkeusluvan edellytykset nostettaisiin nyt lain tasolle. (---) Maa- ja metsätalousministeriö ohjaa ehdotetun 41 §:n 5 momentin mukaisesti asetuksella suurinta saalismäärää kunkin lajin osalta. Maa- ja metsätalousministeriö voi luonnollisestikin asetuksessaan asettaa lajille myös niin sanotun nollakiintiön.

Pykälässä säädettyjä lajeja, ahmaa lukuun ottamatta, koskee oma sääntelynsä myös luontodirektiivissä. Pykälän 1 ja 3 momentilla pantaisiin täytäntöön luontodirektiivin 16 artiklan mukainen rauhoituksesta ja muusta suojelusta poikkeaminen. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan sääntely siirrettäisiin ehdotetun 41 a §:n 1 ja 3 momenttiin. Näin ollen pykälän 1 momentin 1–4 kohdissa olisi edellytykset niin sanottujen vahinkoperusteisten poikkeuslupien myöntämiselle, ja 3 momentissa olisi peruste niin sanotulle tavalliselle rauhoituksesta poikkeamiselle luontodirektiivin liitteen IV a lajien osalta. Direktiivin liitteen IV a lajit säädettäisiin 37 §:n 2 momentissa (oikeastaan 3 momentissa) rauhoitetuiksi ympäri vuoden. Näin ollen niillä ei olisi metsästysaikaa, vaan poikkeuslupa olisi ainoa oikeusperusta niiden tappamiseksi.

(---)

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että sutta, karhua, saukkoa ja ilvestä koskeva poikkeuslupa voitaisiin myöntää tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi. Momentin sanamuoto perustuu luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaan."

Metsästyslain 41 §:n 4 momentin ja 41 a §:n 4 momentin nojalla annetun, metsästyslaissa säädettyjä poikkeuslupia koskevan valtioneuvoston asetuksen (169/2011) 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää ilveksen, lukuun ottamatta ilveksen naarasta, jota vuotta nuorempi pentu seuraa, pyydystämiseksi tai tappamiseksi 1.12.–28.2. Mainitun asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan poikkeuslupa myönnetään vain sille rajatulle alueelle, jolla metsästyslain 41 a–41 c §:ssä säädetyt poikkeusluvan myöntämisedellytykset täyttyvät. Asetuksen 4 §:n 3 momentin mukaan metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaisia poikkeuslupia tulee myöntää vain lajin vahvalla esiintymisalueella tapahtuvaan metsästykseen. Asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan poikkeusluvan saajan on ilmoitettava Suomen riistakeskukselle metsästyslain 41 §:ssä tarkoitetun poikkeusluvan nojalla tapahtuneen riistaeläimen pyynnin tuloksesta. Ilmoitus on tehtävä ensimmäisenä arkipäivänä siitä, kun luvassa tarkoitettu riistaeläin on tullut pyydystetyksi taikka, jos riistaeläin on jäänyt pyydystämättä, poikkeusluvan voimassaolon päättymisestä. Asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan ilmoituksessa on mainittava pyydystettyjen eläinten määrä, niiden sukupuoli, pyyntiajankohta ja pyyntipaikkatieto. Pykälän 3 momentin mukaan Suomen riistakeskuksen on toimitettava maa- ja metsätalousministeriölle 2 momentissa tarkoitetut tiedot suden, karhun, saukon ja ilveksen osalta seitsemän vuorokauden kuluessa eläimen pyynnistä.

Metsästyslain 41 §:n 5 momentin nojalla annetun, poikkeusluvalla sallittavaa ilveksen metsästystä metsästysvuonna 2011–2012 koskevan maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (935/2011) 1 §:n mukaan metsästyslain 41 §:ssä tarkoitetun poikkeusluvan perusteella saaliiksi saatujen ilvesten määrä saa olla enintään 440 yksilöä. Asetuksen 2 §:n mukaan edellä 1 §:ssä säädetystä suurimmasta sallitusta saalismäärästä saa metsästyslain 41 a §:n 3 momentissa tarkoitetulla perusteella metsästettävien ilvesten määrä olla alueellisesti seuraava: 1) poronhoitoalueella enintään 40 yksilöä; ja 2) poronhoitoalueen ulkopuolella olevalla kannanhoitoalueella enintään 380 yksilöä.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisu

Yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa asiassa C-6/04 (Euroopan yhteisöjen komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta) on muun ohella lausuttu, että luontodirektiivin 16 artiklassa määritellään täsmällisesti edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat poiketa luontodirektiivin 12, 13 ja 14 artiklasta sekä 15 artiklan a ja b kohdasta, joten tätä 16 artiklaa on tulkittava suppeasti (kohta 111). Luontodirektiivin 12, 13 ja 16 artiklat muodostavat yhtenäisen normikokonaisuuden, jolla pyritään varmistamaan kyseessä olevien lajien kantojen suojelu, joten kaikki poikkeukset, jotka eivät ole tämän direktiivin mukaisia, loukkaavat sekä sen 12 ja 13 artiklassa vahvistettuja kieltoja että sääntöä, jonka mukaan poikkeuksia voidaan myöntää tämän direktiivin 16 artiklan mukaisesti (kohta 112).

Luontodirektiivin soveltamista koskeva ohjeasiakirja

Luontodirektiivin liitteen IV a kohdassa mainittujen eläinlajien tiukkaa suojelua koskevasta ohjeasiakirjasta (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC. Final version, February 2007) ilmenee, että luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohtaa sovellettaessa sen nojalla myönnettävän poikkeuksen perusteella metsästettävien eläinten määrää on verrattava asianomaisen lajin kannan kokoon ja että mainitun alakohdan mukainen poikkeamisen edellytys on suoraan yhteydessä lajin suojelun tasoon. Olennaista siten on, että e alakohdan perusteella myönnettävien poikkeusten enimmäismäärä on etukäteen vahvistettu niin, että luontodirektiivin mukainen tiukka suojelu toteutuu. Poikkeusta ei saa myöntää, jos se voi vaikuttaa merkittävän kielteisesti asianomaiseen kantaan. Jos taas voidaan selvästi osoittaa, että poikkeaminen on eduksi asianomaiselle lajille tai kannalle, poikkeusten myöntämiseen ei ole estettä.

Ohjeasiakirjassa on tähdennetty lajia koskevan hoitosuunnitelman merkitystä alakohdan e mukaisten poikkeamisen edellytysten täyttymistä osoitettaessa. Siinä on mainittu esimerkkinä Latviassa vuonna 2002 hyväksytty ilveksen hoitosuunnitelma ja todettu tuon suunnitelman sisältävän myös ilveskannan hyödyntämisen tarkasti rajoitetulla metsästyksellä. Ohjeasiakirjan mukaan metsästäjien toimesta harjoitetun, rajoitetun ja tarkasti valvotun metsästyksen vaikutus niin ilveskantaan kuin yleiseen mielipiteeseenkin on todettu myönteiseksi.

Muun tyydyttävän ratkaisun olemassaoloa arvioidaan sen mukaan, mikä kulloinkin on ratkaistavana oleva ongelma tai tilanne, onko sen ratkaisemiseen suojelusta poikkeamisen ohella muita keinoja ja mahdollistavatko muut keinot ongelman tai tilanteen ratkaisemisen.

Saatu selvitys

Maa- ja metsätalousministeriön julkaiseman Suomen ilveskannan hoitosuunnitelman (2007) mukaan suomalaisen ilveskannan voimakas kasvu, kannan levittäytyminen uusille elinalueille sekä ilvestihentymien syntyminen ovat tuoneet esiin ilveskannan hoidon uusia haasteita. Luontodirektiivissä asetetut reunaehdot ja runsaan ilveskannan alueilla asuvien kannan hoitoa koskevat vaatimukset ovat ristiriidassa keskenään. Alueet, joilla Suomen ilveskanta esiintyy runsaimpana, eivät kaikki ole harvaan asuttuja, vaan ilveksiä elää myös varsin tiheään asutuilla seuduilla. Hoitosuunnitelmassa on pohjimmiltaan kysymys tuon rinnakkaiselon yhteensovittamisesta.

Hoitosuunnitelma sisältää seuraavat päätavoitteet: 1) Suomen ilveskannan tulee säilyä elinvoimaisena, 2) elinvoimaisen ilveskannan läsnäolosta koituvat haitat tulee minimoida, 3) kansalaisten ilvestietämystä tulee lisätä ja 4) ilveskannan tulee säilyä ihmisarkana.

Hoitosuunnitelman mahdollisimman laaja hyväksyminen on edellytys sille, että ilveskantaa voidaan hoitaa kestävästi. Tämä edellyttää paikallisten näkökulmien huomioon ottamista. Sosioekonomisten vaikutusten lisäksi hoidon linjauksissa otetaan huomioon ilveksen biologia ja lajin ekologiset tarpeet. Huolimatta eri tahojen ristikkäisistä vaatimuksista ilveskannan kehittyminen on ollut suotuisaa. On oletettavaa, että kannan kasvu jatkuu ja nopeutuu ja että ristiriitatilanteita syntyy yhä laajemmalla alueella.

Suomen ilveskanta täyttää luontodirektiivissä kannan suotuisalle suojelutasolle asetetut kriteerit. Kannan terveydentila on normaali, kanta on selvästi kasvanut, ja kannan kasvu näyttää jatkuvan. Ympäristöjä, jotka turvaavat kannan säilymisen, on riittävästi. Vaikka luonto pystyisi ylläpitämään suuremman ilveskannan, sosioekonominen sietokyky on otettava huomioon. Ilveskannan kasvaessa riistanhoidolliset näkemykset tulevat esiin voimakkaampina. Ilves on osa alueellista luonnonvaraa, jota hoidetaan yhtenä kokonaisuutena kestävän käytön periaatteen mukaisesti.

Hoitosuunnitelman mukaan Suomessa ei tehdä ilvesten siirtoistutuksia.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen (RKTL) arvio ilveksen yksilömääristä ennen metsästysvuotta 2011–2012 on pohjautunut havaintoperusteiseen laskelmaan vuoden 2010 pentueiden vähimmäismäärästä. Laskelman perusteena olevat tiedot eivät käsitä vuoden 2011 pentueita. Ilveskannan kasvu näkyy selvimmin populaation reunaosissa, jonne laji on levittäytymässä. RKTL:n arvioima kestävän metsästyksen määrä, koko maassa 300 ilvestä metsästysvuonna 2011–2012, on 12,3 prosenttia arvioidusta ilvesten vähimmäismäärästä 2 430.

RKTL:n edellä mainitun arvion mukaan ennen metsästyskautta 2011–2012 ilveksiä oli poronhoitoalueella 120–165 ja muualla Suomessa 2 310–2 465. Kestävä metsästysmäärä metsästysvuonna 2011–2012 on poronhoitoalueen ulkopuolisessa osassa Suomea arviolta 280 ilvestä. Suomen riistakeskuksen Pohjois-Hämeen toiminta-alueella oli vuonna 2010 arviolta 29–31 ilvespentuetta, alueella oli ennen metsästyskautta 2011–2012 170–190 ilvestä ja kestävä metsästysmäärä metsästysvuonna 2011–2012 on arviolta 22 ilvestä. Satakunnan toiminta-alueella oli samoina aikoina 19–21 pentuetta ja 110–130 ilvestä, ja kestäväksi metsästykseksi siellä on arvioitu 14 ilvestä.

Poikkeusluvilla sallittavaa ilveksen metsästystä metsästysvuonna 2011–2012 koskevaa maa- ja metsätalousministeriön asetusta (935/2011) valmisteltaessa laaditusta, 29.7.2011 päivätystä ministeriön muistiosta ilmenee, että mainitun asetuksen avulla pyritään hidastamaan ilveskannan kasvua. Suurpetoja voidaan metsästää, vaikka ne eivät olisi aiheuttaneet vahinkoa. Tällaiset kannanhoidollisella perusteella myönnettävät poikkeusluvat ovat tarpeen kannan säätelemiseksi ja eläinten arkuuden säilyttämiseksi. (---) Asetettavien kiintiöiden puitteissa mahdollista enimmäissaalista ei tarvitse saavuttaa.

Kuten ilveskannan hoitosuunnitelmassa on todettu, suurimpana haasteena muistion mukaan ei ole niinkään kannan säilyvyys, vaan kannan kasvusta johtuva tuottavuuden lisääntyminen, siitä seuraava kannan levittäytyminen ja ilveksen esiintymisalueen laajentuminen. Ihmisten sietokykyä ilveksen suhteen on tämän vuoksi lisättävä. Ilveksen tapa saalistaa valkohäntäpeurojen, metsäkauriiden ja jänisten ruokintapaikoilla ärsyttää, koska riistanhoitotyön koetaan menevän hukkaan. Vaikka ilvespelko on vähäistä, varsinkin pihoihin tuleviin ilveksiin suhtaudutaan kielteisesti. Lisäksi ilves aiheuttaa ongelmia porotaloudelle, turkistarhaukselle, karja- ja lammastaloudelle sekä metsästyskoirien pidolle koiria metsästyksessä käytettäessä. Itse vahinkojen lisäksi vahinkojen ehkäisemisestä aiheutuu haittaa ja harmia. Sietokykyä voidaan lisätä ja ilvesvastaisuutta vähentää sallimalla kannanhoidollinen metsästys.

Vaikka ministeriö on jo aiempina vuosina lisännyt metsästettäväksi sallittujen ilvesten enimmäismäärää yli RKTL:n arvioiman kestävän metsästyksen määrän, ilveskanta on edelleen kasvanut. Hoitosuunnitelman toteuttamiseksi lisätyllä metsästyksellä pyritään harventamaan ilveskantaa sen tihentymäalueilla.

RKTL:n ministeriön asetusta 935/2011 valmisteltaessa antaman lausunnon mukaan ilveskannan kasvu on joillakin alueilla ollut arvioitua nopeampaa. Asetuksen mahdollistama metsästys ei lausunnon mukaan uhkaa ilveskannan elinvoimaisuutta.

Komissiolle vuonna 2013 luontodirektiivin 17 artiklan 1 kohdan perusteella toimitetun kertomuksen mukaan ilveksen suojelun taso Suomessa on edelleen suotuisa. Kertomuksen perusteena ovat RKTL:n Suomen ilveskannasta vuonna 2012 julkaisemat tiedot.

Kysymyksessä olevien seitsemän poikkeuslupahakemuksen mukaiset metsästysalueet sijaitsevat Pirkanmaalla, Suomen riistakeskuksen Pohjois-Hämeen ja Satakunnan toiminta-alueilla.

C:n hakemuksessa tarkoitetulta alueella Nokialla on syksyltä 2011 useita havaintoja ilveksistä, osa varsin läheltä asutusta. Ilveskanta alueella on viime vuosina kasvanut ja sen on arvioitu muodostuvan 15–20 ilveksestä. Keväällä 2011 alueella tehtiin havaintoja kolmesta tai neljästä pentueesta.

D ry:n hakemuksessa tarkoitetulla alueella Akaalla, Lempäälässä, Nokialla ja Vesilahdella ilveskanta on runsastunut vuosittain ja jälkihavaintoja on asuntojen pihoista ja lähiympäristöstä.

F ry:n ja G ry:n hakemuksessa tarkoitetulta alueelta Lempäälässä ja Valkeakoskella ilveksistä on kesältä 2011 runsaasti näköhavaintoja ja ilvekset ovat liikkuneet pihapiireissä. Syksyltä 2011 on näköhavainto ilveksestä ja kolmesta pennusta.

E:n hakemuksessa tarkoitetulla alueella Ruovedellä oli 6.–9.1.2012 ainakin 11 ilvestä, joista viisi pentuja. Kunnan alueelta paikannettiin lisäksi viisi aikuista ilvestä ja neljä pentua. Ilvekset ovat liikkuneet taajamissa ja pihapiireissä.

H ry:n hakemuksen mukaan Mänttä-Vilppulassa sijaitsevan Kolhon taajaman keskustassa ja omakotialueella viikkojen ajan päivittäin liikkuneesta ilveksestä on näkö- ja jälkihavaintoja ja ilveksestä on ilmoitettu petoyhdysmiehelle sekä poliisille.

I:n hakemuksessa tarkoitetulla alueella Ikaalisissa ja Jämijärvellä ilvekset ovat liikkuneet talojen läheisyydessä myös talvella 2011–2012.

J on hakenut uutta poikkeuslupaa kahden ilveksen jäätyä saaliiksi heti ensimmäisenä metsästyspäivänä 6.1.2012. Ilvekset saatiin saaliiksi asutuksen läheltä. Metsästysalue sijaitsee Sastamalassa. Alueella olevan kannan suuruudeksi on arvioitu 20–30 ilvestä ja pentueiden määräksi kolme tai neljä.

D ry:n ja J:n hakemusten liitteenä on erillinen luettelo ilveksiä tai niiden jälkiä koskevista havainnoista.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Ilves kuuluu luontodirektiivin liitteessä IV a mainittuihin yhteisön tärkeinä pitämiin, tiukkaa suojelua vaativiin lajeihin, joihin kuuluvien yksilöiden pyydystäminen ja tappaminen on lähtökohtaisesti kiellettyä. Tiukasta suojelusta voidaan kuitenkin poiketa direktiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetyin perustein. Artiklan 1 kohdan e alakohdassa perusteeksi poikkeamiselle säädetään tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen lajin yksilöiden ottaminen ja hallussapito kansallisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa. Direktiivin mukaista tiukkaa suojelua koskevan komission ohjeasiakirjan mukaan tämä kohta koskee niin sanottua kannanhoidollista metsästystä.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitusta ratkaisusta ja luontodirektiivin säännösten sanamuodosta seuraa, että poikkeamisen edellytyksiä on tulkittava tiukasti niin, että luontodirektiivissä edellytetty tulos saavutetaan. Komission ohjeasiakirja ei ole oikeudellisesti sitova, mutta siinä esitetty voidaan ottaa huomioon säännöksiä tulkittaessa.

Edellä mainittuja seitsemää poikkeuslupaa on haettu ja ne on myönnetty metsästyslain 41 a §:n 3 momentin perusteella. Lainkohdalla on pantu täytäntöön luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohta. Momentin mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen yksilöiden pyydystämiseksi tai tappamiseksi. Pykälää koskevien hallituksen esityksen (HE 237/2010 vp) perustelujen mukaan pykälän 1 momentissa säädetään niin sanottujen vahinkoperusteisten poikkeuslupien edellytykset ja 3 momentissa tavallisen rauhoituksesta poikkeamisen edellytykset.

Metsästyslain 41 a §:n 3 momentin suppeasta sanamuodosta huolimatta sitä on tulkittava luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Näin ollen on otettava huomioon myös saman pykälän 1 momentissa mainitut mahdollisen muun tyydyttävän ratkaisun olemassaolo ja rauhoituksesta poikkeamisen vaikutus asianomaisen lajin suotuisan suojelutason säilyttämiseen lajin luontaisella levinneisyysalueella.

Komission ohjeasiakirjan mukaan poikkeusta direktiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan perusteella harkittaessa keskeistä on metsästettävien eläinten määrä suhteessa asianomaisen lajin kannan kokoon ja suojelun tasoon. Poikkeusten enimmäismäärän on oltava etukäteen niin vahvistettu, että luontodirektiivin mukainen tiukka suojelu niistä huolimatta toteutuu. Ohjeasiakirjassa on tässä yhteydessä viitattu Latviassa vuonna 2002 hyväksyttyyn ilveksen hoitosuunnitelmaan.

Vuonna 2007 julkaistun Suomen ilveskannan hoitosuunnitelman mukaan ilvesten määrä Suomessa on jatkuvasti lisääntynyt, ilvekset ovat levittäytyneet uusille alueille ja ilveskanta on muodostunut paikoitellen tiheäksi. Ilveksiä elää varsin tiheäänkin asutuilla seuduilla. Hoitosuunnitelman tavoitteena on, että Suomen ilveskanta säilyy elinvoimaisena, ilvesten läsnäolosta koituvat haitat jäävät mahdollisimman vähäisiksi, ilveksiä koskeva tieto väestön keskuudessa lisääntyy ja ilvekset pysyvät ihmisarkoina. Suunnitelman mukaan Suomen ilveskanta täyttää luontodirektiivissä kannan suotuisalle suojelutasolle asetetut kriteerit ja ympäristöjä, jotka turvaavat ilveksen säilymisen, on Suomessa riittävästi.

Hoitosuunnitelman kannanhoidollisten linjausten perusteella maa- ja metsätalousministeriö vahvistaa metsästettävien ilvesten sallitun enimmäismäärän vuosittain etukäteen antamallaan asetuksella. Ministeriö ottaa tässä yhteydessä huomioon RKTL:n laskelmat ilveskannoista ja kestävän metsästyksen määristä. RKTL on metsästysvuotta 2011–2012 koskevaa asetusta 935/2011 valmisteltaessa antamassaan lausunnossa todennut, että ilveskannan kasvu on joillakin alueilla ollut arvioitua nopeampaa ja ettei kyseisen asetuksen mahdollistama metsästys uhkaa ilveskannan elinvoimaisuutta. Tätä arviota vahvistaa sittemmin komissiolle vuonna 2013 annetun kertomuksen tieto ilveksen suotuisasta suojelutasosta Suomessa.

Ilvesten esiintyminen kussakin hakemuksessa tarkoitetulla rajatulla alueella on selvitetty riittävän yksilöidysti hakemuksissa. Arviot ovat edellä mainitun yleisen selvityksen valossa muutoinkin uskottavia.

Ilveskannan liiallinen tiheys johtaa kannan heikkenemiseen. Kannan liiallisen kasvun vaikutus lajin suotuisan suojelun tasoon on lopulta kielteinen. Suomen ilveskannan hoitosuunnitelman mukaan kannanhoidossa on syytä ottaa huomioon myös paikalliset näkökohdat. Kannan tihentymisen myötä lisääntynyt ilvesten liikkuminen pihoilla ja asutuksen liepeillä voi vaikuttaa kielteisesti ilvestä koskeviin asenteisiin, vaikka merkittäviä vahinkoja ei syntyisikään. Sallimalla rajoitettu ja tarkasti valvottu metsästys voidaan rajoittaa ilveskannan muodostumista paikallisesti liian tiheäksi, vähentää ilvesten sopeutumista ihmisten läheisyyteen ja näin ehkäistä ilvestä koskevien asenteiden koventumista. Tällaisen kannanhoidollisen metsästyksen sallittavuutta puoltaa osaltaan myös edellä mainittu komission ohjeasiakirja, jossa on Latviassa hyväksyttyä ilveskannan hoitosuunnitelmaa koskeva esimerkki.

Kysymyksessä olevat seitsemän poikkeuslupaa on myönnetty kukin yhden ilveksen metsästykseen. Poikkeusluvat on myönnetty luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan täytäntöön panemiseksi säädetyn metsästyslain 41 a §:n 3 momentin nojalla. Luvat on myös myönnetty poikkeusluvalla sallittavaa ilveksen metsästystä metsästysvuonna 2011–2012 koskevan maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (935/2011) suurimman sallitun saalismäärän puitteissa. Poikkeuslupien voimassaoloa ja metsästyksen kohdetta on rajoitettu metsästyslaissa säädettyjä poikkeuslupia koskevan valtioneuvoston asetuksen (169/2011) mukaisesti, ja ne on myönnetty kunkin hakemuksen mukaisesti rajatulle alueelle ilveksen vahvalla esiintymisalueella. Lisäksi metsästyksen tuloksesta on määrätty tehtäväksi asetuksen mukainen ilmoitus Suomen riistakeskukselle.

Kun otetaan huomioon ilveskannan koosta ja suojelun tasosta saatu selvitys sekä edellä mainittujen poikkeuslupien perusteella metsästettävien ilvesten määrä ja lupamääräykset, poikkeusluvat on myönnetty ilveskannan hoitosuunnitelman tavoitteiden puitteissa eivätkä ne ole vaarantaneet ilveksen suotuisaa suojelutasoa lajin luontaisella levinneisyysalueella.

Komission ohjeasiakirjan mukaan muun tyydyttävän ratkaisun olemassaoloa arvioitaessa on otettava huomioon kulloinkin ratkaistavana oleva ongelma tai tilanne. Tällöin on arvioitava, onko sen ratkaisemiseen suojelusta poikkeamisen ohella muita keinoja ja mahdollistavatko muut keinot ongelman tai tilanteen ratkaisemisen. Tässä tapauksessa poikkeusluvat on myönnetty kannanhoidollisella perusteella. Tarkoituksena on hidastaa ilvesten määrän lisääntymistä ja kannan tihentymistä hakemuksissa tarkoitetuilla alueilla. Kun otetaan huomioon asiassa saatu ilveskantaa koskeva selvitys ja lisäksi se, että hoitosuunnitelman mukaan ilvesten siirtoistutuksia ei tehdä, mainitun kannanhoidollisen tavoitteen saavuttamiseksi ei ole käytettävissä muuta tyydyttävää ratkaisua kuin edellä kuvatuin tavoin valikoiden ja rajoitetusti tapahtuva metsästys. Kaikki luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa ja metsästyslain 41 a §:ssä säädetyt edellytykset ovat siten täyttyneet.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Petri Leinonen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Mika Seppälän äänestyslausunto:

"Kumoan maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen sekä Suomen riistakeskuksen Pohjois-Hämeen toiminta-alueen ja Satakunnan toiminta-alueen päätökset ja hylkään hakemukset.

Yhdyn enemmistön perusteluihin muilta osin, mutta kohdan "oikeudellinen arvio ja johtopäätös" neljännen kappaleen jälkeen perustelut jatkuvat seuraavasti:

---

Maa- ja metsätalousministeriön asetuksessa 935/2011 voidaan säätää vain poikkeuslupien enimmäismääristä eikä asetus sinänsä voi olla peruste poikkeusluvan myöntämiseen. Asetuksen tarkoituksena ei lain valtuussäännös huomioon ottaen voi olla siten myöskään kannan kasvun hidastaminen. Asetuksessa mainitut metsästettävien ilvesten enimmäismäärät kuvaavat kuitenkin saadun selvityksen mukaan sellaista kannan vähentämisen tasoa, joka voidaan metsästää vaarantamatta ilveksen suotuisaa suojelutasoa.

Poikkeusluvan myöntämiseksi kaikkien metsästyslain 41 a §:n edellytysten tulee täyttyä. Arvioinnissa on ensin tarkasteltava poikkeusluvan hyväksyttävää syytä ja tämän jälkeen arvioitava, ettei luvan myöntämisestä aiheudu lajin suotuisan suojelutason säilymiselle vaaraa ja tämän jälkeen vielä arvioitava, onko poikkeuksen myöntämiselle löydettävissä muuta tyydyttävää ratkaisua.

Valikoiden ja rajoitetusti tapahtuva tiettyjen yksilöiden pyydystäminen tai tappaminen tarkoin valvotuissa oloissa

Metsästyslain 41 a §:n 3 momentin mukaan hyväksyttävä syy poikkeusluvan myöntämiselle on ilmaistu siten, että kysymys on lähinnä poikkeuksellisesta ja rajatusta toiminnasta, kuten tieteellistä tutkimusta tai vastaavaa tarkoitusta varten tapahtuvasta lajin pyydystämisestä ja tappamisesta. Säännöksen soveltuvuutta alueelliseen eläinlajin kannan rajoittamiseen on tämän vuoksi pidettävä osin epäselvänä. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa ei sinänsä ole mainittu metsästystä tai tappamista, vaan säännöksessä on käytetty ilmaisua "yksilön ottaminen ja hallussapito". Ottaminen voidaan kuitenkin tulkita siten, että se sisältää tappamisen ja haltuunoton sekä myös häiritsemisen.

Komission 2007 julkaistussa ohjeessa on korostettu, että valikoinnin periaate tarkoittaa, että toimet ovat vaikutukseltaan määriteltyjä ja kohdennettuja lajin yksilöihin. Komission ohjeessa on sinänsä pidetty hyväksyttävänä, että kannan hoitoon liittyviä suunnitelmia hyväksytään etukäteen. Hoitosuunnitelmiin voi sisältyä myös toimenpiteenä metsästys. Komission ohjeessa on esimerkkinä tarkasteltu Latvian ilveksen hoitosuunnitelmaa, johon sisältyy metsästys. Kannanhoidon perusteissa voidaan ottaa huomioon yksinomaan biologisten seikkojen lisäksi myös sosioekonomisia seikkoja sekä väestön asenteiden muokkaamista. Komission ohjeen mukaisesti kannan hoitoon liittyvää metsästystä voidaan siten pitää periaatteessa mahdollisena metsästyslain 41 §:n 3 momentissa ja luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitettuna perusteena poikkeusluville.

Hakemuksissa ja Suomen riistakeskuksen toiminta-alueiden päätöksissä on viitattu vuonna 2007 julkaistuun ilveksen hoitosuunnitelmaan. Hoitosuunnitelmassa on tarkasteltu yleisellä tasolla ilveskannan hoitoon liittyviä biologisia ja sosioekonomisia perusteita. Hoitosuunnitelmassa ei ole käsitelty yksityiskohtaisesti niitä alueita, joita poikkeuslupahakemukset koskevat. Hoitosuunnitelma ei oikeudellisesti sitomattomana voi yksistään olla peruste poikkeuslupien myöntämiselle metsästykseen. Kannan hoitoon liittyvän metsästyksen tulee siksi perustua riittäviin hakemuksissa esitettyihin selvityksiin ja siihen, että metsästys on rajattua ja muutoin perusteltua.

Poikkeusluvat ovat koskeneet enintään seitsemää ilvestä. Poikkeusluvat on samoin myönnetty yksilöidyille hakijoille alueellisesti rajattuina. Poikkeuslupien myöntäminen riistakeskuksen aluejaon mukaan mahdollistaa lisäksi sen, että tarkastelutaso on riittävän laaja alueellisesti. Lisäksi poikkeusluvat on ajallisesti rajoitetut ja lupiin sisältyvät ehdot mahdollistavat valvonnan. Poikkeusluvat on siten rajattu näiltä osin metsästyslain 41 a §:n 3 momentin ja luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisesti.

Poikkeuslupien perusteena on käytetty ilveskannan hoitoa ja lähinnä sen ylitiheyttä hakemuksissa esitetyillä alueilla. Tappamisen tarkoituksena on pidetty myös kantojen kasvun hidastamista. Perusteet ylitiheän kannan osalta jäävät silti hakemuksissa varsin yleisiksi viittauksiksi ilveshavaintoihin. Eräiltä osin on myös viitattu ilvesten ravinnon riittämättömyyteen ja sairauksiin kuten kapiin. Väitteet kannan ylitiheydestä eivät perustu luonnontieteellisiin selvityksiin, vaan yksinomaan lukumäärätietoihin ja yleiseen arvioon siitä, mitä on pidettävä sopivana ilveskantana. Hakemuksissa ei ole rajoitettu metsästyksen kohdistumista esimerkiksi määriteltyihin yksilöihin, määrättyyn ikäluokkaan taikka sukupuoleen, joilla seikoilla voisi olla merkitystä ilveskannan kasvun hidastamiseksi. Hakemuksia ei siten voida pitää kannan hoidon kannalta yksilöityinä eikä yksittäisen ilvesyksilön tappamisesta saatavaa hyötyä kannalle ole varsinaisesti selvitetty. Poikkeuslupien myöntämisen edellytyksiä ei siten ole näiltä osin selvitetty yksityiskohtaisesti metsästyslain 41 a §:n 3 momentin ja luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisesti.

Suotuisa suojelutason säilyminen

Poikkeusluvat ovat koskeneet enintään seitsemää ilvestä. Saadun selvityksen perusteella on katsottava, että poikkeuslupien mukaisesta metsästyksestä ei aiheutuisi sinänsä ilveskannan suotuisan suojelutason säilymisen vaarantumista Suomessa tai hakemuksissa tarkoitetuilla alueilla.

Muun tyydyttävän ratkaisun puuttuminen

Poikkeusluvan myöntämisen edellytyksenä on lisäksi, että muu tyydyttävä ratkaisu puuttuu. Komission 2007 julkaistussa ohjeessa on korostettu, että muun tyydyttävän ratkaisun puuttumista on arvioitava sen mukaan, mistä ongelmasta on oikeastaan kysymys. Joka tapauksessa poikkeuksen myöntämistä on pidettävä viimeisenä keinona. Poikkeus voidaan siten myöntää vain, jos muu vaihtoehtoinen toimenpide on objektiivisesti arvioiden suhteettoman vaikea. Jos muita vaihtoehtoja on, tappaminen ei voi olla ensisijainen toimenpide. Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohtaa on tulkittava tältä osin myös suppeasti.

Poikkeuslupapäätöksissä on yleisesti viitattu ilveskannan hoitosuunnitelmaan. Hoitosuunnitelmassa on todettu, ettei Suomessa tehdä ilvesten siirtoistutuksia metsästyksen vaihtoehtona. Hoitosuunnitelman kannanotot eivät voi kuitenkaan olla oikeudellisesti sitovia arvioitaessa muun tyydyttävän ratkaisun puuttumista, vaan tämä on perusteltava tapauskohtaisesti.

Poikkeuslupahakemuksissa ongelmana on pidetty lähinnä ilveskannan ylitiheyttä. Ylitiheydestä aiheutuvana ongelmana on pidetty ilvesten aiheuttamaa riistaeläimiin, kuten jänikseen, metsäkauriiseen ja valkohäntäpeuraan, kohdistuvaa saalistusta sekä sitä, että ilvesten saalistus kohdentuu riistan ruokintapaikoille. Hakemuksiin ja Suomen riistakeskuksen toiminta-alueiden päätöksiin ei sisälly kuitenkaan selvityksiä siitä, että ilvesten saalistus alueilla olisi johtanut jonkin riistaeläimen kannan epäterveeseen heikentymiseen. Asiassa ei ole myöskään esitetty selvitystä siitä, että ilveskantojen tiheydestä aiheutuisi muunlaisia vahingollisia vaikutuksia ilvekselle, kuten tauteja tai nälkiintymistä. Metsästyksestä aiheutuvaa hyötyä suotuisan suojelutason säilyttämiseksi poikkeusluvissa tarkoitetuilla alueilla ei ole varsinaisesti selvitetty eikä tappamisen mahdollisia vaihtoehtoja ole siten tarkasteltu.

Selvityksiä ilvesten liikkeistä asuntojen läheisyydessä voidaan sinänsä pitää luotettavina, mutta tästä aiheutuva ongelma on epäselvä. Ilvesten ei ole selvitetty aiheutuneen vahinkoa tai vaaraa maataloudelle tai ihmisille. Ilveksen aiheuttamat vahingot kotieläimille liittyvät yleensä metsästystapahtumaan, kun ahdistettu ilves vahingoittaa ajokoiraa. Sikäli kuin ilveksistä voi aiheutua vaaraa kotieläimille pihapiireissä, ei hakemuksissa ole selvitetty, että metsästys olisi ainoa vaihtoehto vaaran poistamiseksi. Ajateltavissa on ainakin, että kotieläimiä suojataan tehokkaasti. Metsästys kohdistuu valikoimatta satunnaisiin ilvesyksilöihin, eikä niiden tappaminen takaa, että kannan muut yksilöt olisivat tämän vuoksi ihmisarkoja. Ihmisarkuuden lisäämisen vaihtoehtojen, kuten karkotteiden tai karkotusajojen, mahdollisuuksista ei ole esitetty muutoinkaan selvitystä.

Suurpetoihin suhtaudutaan eri puolilla Suomea eri tavoin alueiden erilaisista elinkeinorakenteista ja historiasta johtuen. Poikkeusluvat koskevat suurilta osin alueita, joilla ilveskanta on perinteisesti ollut vahva. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että väestö alueilla suhtautuisi ilveskannan vahvistumiseen yleisesti negatiivisesti tai että metsästys koettaisiin alueella tarpeelliseksi.

Johtopäätös

Asiassa on jäänyt osittain epäselväksi, voidaanko hakemuksissa vaadittua metsästystä ilveskantojen hoitamiseksi pitää metsästyslain 41 a §:n 3 momentin kannalta riittävänä perusteena. Kun hakemuksissa ei ole esitetty riittävän yksilöityä selvitystä siitä, että ilvesten tappamista on pidettävä poikkeuslupa-alueilla metsästyslain 41 a §:n 1 momentin johdantolauseen mukaisesti toimenpiteenä, jonka lisäksi ei olisi muita tyydyttäviä ratkaisuja ilvesten alueellisten kantojen hoitamiseksi, maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan sekä Suomen riistakeskuksen toiminta-alueiden päätökset on kumottava sekä hakemukset on hylättävä."