KHO:2014:130

Ympäristölautakunta oli myöntänyt A:lle luvan saada rakentaa kerrosalaltaan 74 neliömetrin suuruisen lomarakennuksen ranta-alueelle ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Päätökseen liitetyn ehdon mukaan ennen lomarakennuksen käyttöönottoa samalla tilalla oleva vanha kerrosalaltaan 28,5 neliömetrin suuruinen lomarakennus tuli muuttaa saunarakennukseksi sisäisillä muutostöillä sekä purkamalla osa rakennuksesta siten, että rakennuksen kerrosala oli enintään 25 neliömetriä ja puolet rakennuksesta oli sauna- ja pesutiloja. Hakemuksen mukaan uusi lomarakennus tulisi sijaitsemaan noin 30 metrin etäisyydellä saunaksi muutettavasta entisestä lomarakennuksesta ja rannasta katsoen osittain sen takana.

Rakennushankkeessa oli kysymys uuden lomarakennuksen rakentamisesta ja samalla sen välittömässä läheisyydessä olevan vanhan lomarakennuksen käyttötarkoituksen muuttamisesta saunaksi eli talousrakennukseksi. Rakennushankkeen johdosta tilalle ei tosiasiassa muodostunut kahta erilliseksi katsottavaa rantarakennuspaikkaa. Kysymys oli siten maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta olemassa olevan asuinrakennuksen korvaamisesta. Sillä seikalla, että uusi lomarakennus oli kerrosalaltaan huomattavasti suurempi kuin vanha lomarakennus, ei ollut poikkeamistoimivallan kannalta merkitystä. Toimivalta poikkeuksen myöntämiseen oli kunnalla.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 72 § 1 momentti, 171 § 2 momentti 1 kohta, 172 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeus 22.8.2013 nro 13/0322/3

Asian aikaisempi käsittely

Rautalammin ympäristölautakunta on 29.11.2012 tekemällään päätöksellä (§ 44) myöntänyt A:lle luvan kerrosalaltaan 74 neliömetrin suuruisen lomarakennuksen rakentamiseen ja vanhan kerrosalaltaan 28,5 neliömetrin suuruisen lomarakennuksen käyttötarkoituksen muuttamiseen saunaksi Rautalammin kunnan Ihalaiskylässä sijaitsevalle Saaranniemen tilalle RN:o 4:162 ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Poikkeamislupa on myönnetty seuraavin ehdoin:

1. Ennen lomarakennuksen käyttöönottoa vanha lomarakennus tulee olla muutettu saunarakennukseksi sisäisillä muutoksilla sekä purkamalla osa siten, että rakennus on enintään 25 kerrosneliömetriä ja puolet rakennuksen kerrosalasta on sauna- ja pesutiloja.

2. Rakentamisen sovittamiseen maisemaan, olevaan rakennuskantaan ja luonnon olosuhteisiin tulee kiinnittää erityistä huomiota.

3. Rakennuslupahakemuksen yhteydessä tulee esittää yksityiskohtainen suunnitelma jätevesijärjestelmän rakenteesta ja sijoituksesta tontilla. Suunnitelman tulee täyttää uuden haja-asutusalueiden jätevesien käsittelystä annetun asetuksen (209/2011) vaatimukset.

B on valittanut ympäristölautakunnan päätöksestä Kuopion hallinto-oikeuteen ja valituksessaan vaatinut, että ympäristölautakunnan päätös kumotaan.

Poikkeamislupahakemuksessa ei ole kyse rakennuksen korvaamisesta. Nykyinen lomarakennus olisi purettava ja korvattava uudella. Rantavyöhykkeelle tulee liikaa rakennuksia. Rakennusjärjestyksen mukaan rantavyöhykkeellä saa olla 1–2 rakennusta.

Nykyinen lomarakennus ei ole muuttunut sisäisillä muutoksilla ja osan purkamisella saunaksi vaan on edelleen lomarakennus. Tilalle ei voi sallia kahta lomarakennusta. Nykyisessä loma-asunnossa on sauna ja uuteen lomarakennukseen tulisi sauna. Tilalla olisi tällöin kolme saunaa.

Lomarakennuksen rakentamisesta aiheutuu kohtuutonta haittaa. Näkö³esteeksi tehty maavalli ei poista rakennushankkeesta aiheutuvia haittoja kuten meluhaittoja. Uuden lomarakennuksen sijainti ei täytä hyvän rakennuspaikan vaatimuksia maisemallisesti. Suunniteltu lomarakennus on liian korkea eikä sovi maastoon. Lomarakennus tulisi myös liian lähelle rajaa. Pintavedet ja jätevesijärjestelmä ei ole hallinnassa.

Lisäksi poikkeaminen vaikeuttaa luonnonsuojelun ja rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista. Kyseisellä ranta-alueella on 400 metrin matkalla neljä loma-asuntoa ja kilometrin matkalla kahdeksan loma-asuntoa.

Rautalammin ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Rautalammin kunnan rakennusjärjestyksen kohdan 5.2 mukaan ranta-alueella loma-asunnon rakennuspaikalla saa olla enintään yksi yksiasuntoinen enintään kaksikerroksinen loma-asunto, jonka kerrosala saa olla enintään 150 neliömetriä. Saunarakennuksen pohjapinta-ala saa olla enintään 35 neliömetriä ja talousrakennusten yhteensä 100 neliömetriä. Poikkeamishakemuksen kohteena oleva kiinteistö sijaitsee kaavoittamattomalla rantavyöhykkeellä. Hankaveden rantaosayleiskaava on luonnosvaiheessa.

Poikkeamishakemuksen käsittelyssä on tutkittu rakennusoikeutta ja oikeutta hakea rakennuslupaa. Rakennuslupahakemuksen käsittelyssä varmistetaan, että jätevesien käsittely ja vanhan vapaa-ajan asuinrakennuksen käyttötarkoituksen muutos täyttää annetut määräykset.

A on antanut selityksen.

B on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, sikäli kuin nyt on kysymys, hylännyt B:n valituksen ympäristölautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen tässä laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista.

Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ellei kyse ole olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin mukaan poikkeaminen ei saa:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Saman pykälän 2 momentin mukaan poikkeusta ei saa myöntää, jos se johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Rautalammin kunnan rakennusjärjestyksen 3.1 kohdan mukaan rakennuksen etäisyyden rakennuspaikan rajasta tulee olla vähintään yhtä suuri kuin rakennuksen korkeus kuitenkin vähintään viisi metriä. Rakennuksen etäisyyden toisen omistamalla tai hallitsemalla maalla olevasta rakennuksesta tulee olla vähintään 10 metriä.

Rakennusjärjestyksen 4.1 kohdan mukaan rakennuspaikan on oltava sijainniltaan, muodoltaan ja maastosuhteiltaan tarkoitukseen sovelias sekä pinta-alaltaan riittävä. Maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n 2 momentin mukaan rakennuspaikan vähimmäispinta-ala on kuitenkin 2 000 kerrosneliömetriä. Mikäli kunnan jätevesiverkoston ulkopuolella sijaitsevalle rakennuspaikalle rakennetaan rakennus, johon tulee vesikäymälä, jonka jätevedet käsitellään kiinteistökohtaisesti maaperään imeyttämällä on rakennuspaikan pinta-alan oltava yleensä vähintään 5 000 neliömetriä.

Rakennusjärjestyksen 5.1 kohdan mukaan rakennuksen etäisyyden rantaviivasta ja sijainnin rakennuspaikalla tulee olla sellainen, että maiseman luonnonmukaisuus mahdollisuuksien mukaan säilyy. Muun kuin saunarakennuksen etäisyyden keskivedenkorkeuden mukaisesta rantaviivasta tulee, ellei maasto- tai maaperäolosuhteista muuta johdu, olla vähintään 25 metriä. Saunarakennuksen, jonka pohjapinta-ala on enintään 35 neliömetriä, kerrosala enintään 25 neliömetriä ja korkeus sokkelitasosta enintään 5 500 mm, saa rakentaa edellä mainittua metrimäärää lähemmäksi rantaviivaa. Sen etäisyyden edellä mainitulla tavalla laskettavasta rantaviivasta tulee olla kuitenkin vähintään 15 metriä.

Rakennusjärjestyksen 5.2 kohdan mukaan ranta-alueella loma-asunnon rakennuspaikalla saa olla enintään yksi yksiasuntoinen enintään kaksikerroksinen loma-asunto, jonka kerrosala saa olla enintään 150 neliömetriä. Saunarakennuksen pohjapinta-ala saa olla enintään 35 neliömetriä ja talousrakennusten yhteensä enintään 100 neliömetriä.

Asiassa saatu selvitys

Poikkeamista on haettu kerrosalaltaan 74 neliömetrin suuruisen lomarakennuksen rakentamiseen ja vanhan kerrosalaltaan 28,5 neliömetrin suuruisen loma-asunnon käyttötarkoituksen muuttamiseen saunaksi Mehtiöjärven rannassa olevalle tilalle Saaranniemi RN:o 4:162. Tilalla on ennestään loma-asunnon lisäksi kerrosalaltaan 11 neliömetrin suuruinen puuvaja, kerrosalaltaan 11 neliömetrin suuruinen savusauna, kerrosalaltaan 13,5 neliömetrin ja 11 neliömetrin suuruiset aitat sekä kerrosalaltaan 17,5 neliömetrin suuruinen varasto. Asemapiirroksen mukaan tilalta on tarkoitus purkaa 11 neliömetrin suuruinen puuvaja ja 17,5 neliömetrin suuruinen varasto. Tilan pinta-ala on 12 927 neliömetriä. Kiinteistöä on käytetty loma-asuntokäytössä vuodesta 1977 asti.

Asemapiirroksen perusteella on laskettavissa, että uusi lomarakennus sijaitsee lähimmillään noin 57 metrin päässä rantaviivasta, noin 25 metrin etäisyydellä lähimmän naapurin rajasta ja noin 60 metrin etäisyydellä valittajan loma-asunnosta. Vanha lomarakennus, jolle on haettu käyttötarkoituksen muutosta saunaksi, sijaitsee noin 21 metrin etäisyydellä rantaviivasta. Uusi lomarakennus sijaitsee noin 33–55 metrin etäisyydellä kiinteistön vanhoista rakennuksista.

Poikkeamislupa on myönnetty ehdolla, jonka mukaan ennen lomarakennuksen käyttöönottoa vanha lomarakennus tulee olla muutettu saunarakennukseksi sisäisillä muutoksilla sekä purkamalla osa siten, että rakennus on enintään 25 kerrosneliömetriä ja että puolet rakennuksen kerrosalasta on sauna- ja pesutiloja.

Vanhan lomarakennuksen pääpiirustusten mukaan rakennuksessa on 3,5 neliömetrin suuruinen pesuhuone/sauna, 2,5 neliömetrin suuruinen pukuhuone ja 16,5 neliömetrin suuruinen tupa/keittiö, jossa on ollut keittiövarustus. Käyttötarkoituksen muutoksessa vanhaa lomarakennusta on muutettu siten, että pesuhuone/sauna on pysynyt entisellään, pukuhuonetta on laajennettu siten, että se on kooltaan 5,5 neliömetriä ja takkatupa on pienennetty 9,5 neliömetriin eikä piirustuksessa ole enää keittiö³varustusta.

Alueella ei ole voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Hanke tarvitsee siten poikkeamisen 72 §:n mukaisesta rannan suunnittelutarpeesta.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Kunta ei saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ellei kyse ole olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta.

Poikkeamishakemuksessa on kysymys vanhan lomarakennuksen käyttötarkoituksen muuttamisesta saunaksi ja uuden lomarakennuksen rakentamisesta. Asiassa on ensin ratkaistava, onko kunnalla ollut toimivalta myöntää poikkeus edellä mainitussa tilanteessa.

Kunnalla on maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin mukaan toimivalta myöntää poikkeus uuden rakennuksen rakentamiseen kaavoittamattomalle ranta-alueelle, kun kyse on olemassa olevan asuinrakennuksen korvaamisesta. Valituksenalaisessa päätöksessä on katsottu kunnalla olevan toimivalta myöntää poikkeus, kun kysymyksessä on olemassa olevan lomarakennuksen korvaaminen. Korvaamiseksi on katsottu se, että kiinteistölle rakennetaan uusi lomarakennus ja olemassa oleva lomarakennus säilytetään tietyin ehdoin, mutta sen käyttötarkoitus muutetaan talousrakennukseksi.

Hallinto-oikeus toteaa, että lähtökohtaisesti olemassa olevan lomarakennuksen korvaamista voi olla se, että olemassa oleva lomarakennus säilytetään siten, että sen käyttötarkoitus muutetaan talousrakennukseksi ja rakennuspaikalle rakennetaan uusi lomarakennus. Poikkeamistoimivaltaan vaikuttaa se, onko vanhan lomarakennuksen käyttötarkoituksen muutos talousrakennukseksi vaikutuksiltaan todellista. Mikäli näin on, kunnalla on toimivalta myöntää poikkeus edellä mainitussa tilanteessa.

Vanhan lomarakennuksen käyttötarkoituksen muutos on myönnetty siten, että lomarakennuksen tulee olla muutettu saunarakennukseksi sisäisillä muutoksilla ja purkamalla osa siten, että rakennus on enintään 25 kerrosneliömetriä ja että puolet rakennuksen kerrosalasta on sauna- ja pesutiloja. Pesuhuone/sauna ja pukuhuone ovat muutoksen jälkeen yhteensä 9 neliömetriä ja takkatupa 9,5 neliömetriä eli sauna- ja pesutilat ovat noin puolet rakennuksen kerrosalasta. Hallinto-oikeus toteaa, että saunarakennuksessa sauna- ja pesutilaksi on voitu lukea pesuhuo³neen/sau³nan lisäksi myös pukuhuonetilat. Käyttötarkoituksen muutosta koskevien piirustusten perusteella takkatuvassa ei ole enää keittiövarustusta. Valituksenalaisessa päätöksessä asetetulla edellä mainitulla ehdolla vanhan lomarakennuksen käyttötarkoituksen voidaan todeta vastaavan toiminnallisesti talousrakennusta. Vanha lomarakennus täyttää myös kunnan rakennusjärjestyksen saunarakennuksen pohjapinta-alaa ja rantaetäisyyttä koskevat määräykset. Näissä oloissa vanhan lomarakennuksen käyttötarkoituksen muutoksen vaikutukset ovat todellisia eikä kysymyksessä olevalle rakennuspaikalle muodostu kahta loma-asuntoa.

Rakennuksen käyttötarkoituksen muutos edellyttää myönteisen poikkeamispäätöksen lisäksi maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n mukaista rakennuslupaa. Tässä menettelyssä määritellään tarkemmin, miten vanhaa lomarakennusta tulee muuttaa, jotta se voidaan katsoa talousrakennukseksi.

Rautalammin kunnan rakennusjärjestyksen mukaan loma-asunnon rakennuspaikalla saa olla enintään yksi loma-asunto ja talousrakennuksia yhteensä enintään 100 kerrosneliömetriä. Rakennusjärjestyksessä ei ole muilta osin rajoitettu rakennuspaikalla olevien talousrakennusten ja saunojen lukumäärää. Valituksenalainen päätös ei ole siten lainvastainen, vaikka rakennuspaikalla onkin useampi sauna. Rakennuspaikalla olevien talousrakennusten pinta-ala ei myöskään ylitä rakennusjärjestyksessä edellytettyä 100 kerrosneliömetriä.

Uusi lomarakennus täyttää kunnan rakennusjärjestyksen määräykset, jotka koskevat etäisyyttä rantaan, naapurikiinteistön rajaan ja sillä oleviin rakennuksiin. Rakennuspaikan rakennusten rantaetäisyys on tullut mitata siitä kohdasta, missä rakennukset sijaitsevat lähimmillään rantaviivasta. Valituksenalaisessa päätöksessä esitettyjä rakennusten rantaetäisyyksiä ei ole osoitettu virheellisiksi. Tämän vuoksi asemapiirrokseen merkityt rakennusten etäisyydet rannasta eivät tee päätöstä lainvastaiseksi. Rakennuspaikka on pinta-alaltaan maankäyttö- ja rakennuslaissa sekä kunnan rakennusjärjestyksessä edellytetyn suuruinen. Kun kysymyksessä on rakennettu rakennuspaikka, poikkeamisluvan myöntämisen ei ole osoitettu aiheuttavan haittaa valittajan kiinteistölle tai vaikeuttavan luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista. Poikkeamisen ei ole myöskään osoitettu vaikeuttavan rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Asiassa on kysymys poikkeamisluvan myöntämisestä. Pintavesien johtamista ja jätevesijärjestelmää koskevat valitusperusteet tulevat arvioitavaksi vasta rakennusluvan yhteydessä. Samoin vaatimus uuden lomarakennuksen soveltumisesta rakennuspaikalle korkeutensa puolesta tulee arvioitavaksi vasta rakennusluvan yhteydessä.

Hakemuksen hyväksymisellä ei ole muodostunut uutta rantarakennuspaikkaa. Tässä tilanteessa hankkeessa on ollut kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun olemassa olevan asuinrakennuksen korvaamisesta. Tämän vuoksi poikkeamistoimivalta on ollut kunnalla.

Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole ollut kysymys rakennuspaikalla olevasta maavallista, minkä vuoksi hallinto-oikeus ei voi ottaa asiaa tältä osin ratkaistavakseen.

Valituksenalainen päätös ei ole lainvastainen valittajan esittämillä valitusperusteilla. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 116 § 2 momentti

Maankäyttö- ja rakennusasetus 57 § 3 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Terhi Helttunen ja Riikka Tiainen, joka on myös esitellyt asian.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätökset kumotaan sekä poikkeamislupahakemus hylätään.

Kunta ei ole voinut maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla myöntää poikkeamislupaa, koska asiassa ei ole kysymys lomarakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta.

Samalle tilalle tulisi kaksi loma-asuntoa. Uuden lomarakennuksen rakentaminen ei ole korvaavaa rakentamista.

Vanhan lomarakennuksen käyttötarkoituksen muuttamista saunarakennukseksi ei ole toteutettu rakennuksen sisäisillä muutoksilla. Rakennuspaikalla on nykyinen lomarakennus, kaksi erillistä rakennusta, joissa on loma-asumisen majoitus- ja nukkumistilat, savusauna, puuvaja ja varasto. Rakennuspaikalla on yhteensä kuusi rakennusta.

Uusi lomarakennus tulisi Väisäsen lomarakennuksen kohdalle ja aiheuttaisi erittäin suurta ja kohtuutonta haittaa B:lle tilan RN:o 4:158 omistajana ja rajanaapurina.

Pinta- ja jätevesien käsittely ei ole hallinnassa. Maanpintaa on korotettu rakennuspaikan pihamaan lähellä.

Rautalammin ympäristölautakunta on antanut asias³sa lausunnon.

Vanhalle lomarakennukselle on myönnetty lupa käyttötarkoituksen muuttamiseen ympäristölautakunnan päätöksellä 22.2.2013 (§ 22). Hakemuksen mukaiset suunnitelmat täyttävät saunarakennuksen kriteerit. Myös saunan kerrosneliömäärä ja etäisyys rannasta täyttää rakennusjärjestyksen määräykset. Puolet rakennuksen pinta-alasta on varattu poikkeamisluvan ehtojen mukaisesti saunomiseen ja peseytymiseen. Rakennuksessa ei ole keittonurkkausta.

Rautalammin rakennusjärjestys ei rajoita rantarakennuspaikalle rakennettavien talousrakennusten määrää.

Uuden lomarakennuksen rakentamisesta ei voida katsoa aiheutuvan kohtuutonta haittaa valittajan kiinteistölle. Uusi lomarakennus tulisi sijoittumaan 25 metrin etäisyydelle lähimmän naapurin rajasta ja 62 metrin etäisyydelle valittajan lomarakennuksesta. Rakennusjärjestyksessä mainitut vastaavat vähimmäisetäisyydet ovat 5 ja 10 metriä.

Uusi lomarakennus tulisi sijoittumaan 57 metrin etäisyydelle rantaviivasta.

Jätevesijärjestelmä täyttää haja-asutusalueiden jätevesien käsittelystä annetun asetuksen (209/2011) vaatimukset. Hulevedet ja harmaat vedet suodatetaan valittajan kiinteistöön nähden poispäin.

Kiinteistölle ei tule kahta lomarakennusta, koska vanha lomarakennus on ennen uuden rakennuksen valmistumista muutettava saunarakennukseksi.

A on antanut selityksen, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä ja kiistetty valituksessa esitetyt perusteet sekä viitattu A:n asian käsittelyssä aikaisemmin esittämiin perusteluihin.

B on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Kuopion hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Asiassa on B:n valituksesta ratkaistava muun ohella, onko poikkeamisluvan myöntäminen uuden lomarakennuksen rakentamiseen ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa kuulunut kunnan toimivaltaan olemassa olevan lomarakennuksen korvaamista koskevana asiana, kun uusi lomarakennus sijoitetaan noin 30 metrin päähän vanhasta lomarakennuksesta ja vanha lomarakennus muutetaan saunaksi, jolloin alueelle ei tule kahta lomarakennusta.

2. Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin mukaan poikkeaminen ei saa:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Hallituksen esityksessä maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (HE 141/2010 vp) todetaan lain 171 §:n 2 momentin 1 kohtaa koskevissa yleisperusteluissa muun ohella seuraavaa:

"2.2. Rantarakentamisen poikkeamisasiat

Rakentaminen rantavyöhykkeelle ja sitä laajemmalle ranta-alueelle edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 ja 2 momentin mukaan asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Lain 72 § sisältää eräitä poikkeuksia tästä pääsäännöstä koskien mm. maa- ja metsätalouden tai kalatalouden kannalta tarpeellista rakentamista sekä olemassa olevan asuinrakennuksen pihapiiriin kuuluvaa talousrakennusta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi myöntää erityisestä syystä poikkeuksen maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Kunta ei kuitenkaan voi myöntää poikkeamista lain 171 §:n 2 momentin tarkoittamissa tilanteissa, joiden osalta poikkeamisvalta kuuluu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, jäljempänä ELY-keskus.

ELY-keskuksen toimivaltaan kuuluu lain 171 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan poikkeamisasian ratkaiseminen, kun kyse on uuden rakennuksen rakentamisesta alueelle, jolla ei ole voimassa lain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Oikeuskäytännössä on katsottu, että toimivalta kuuluu ELY-keskukselle oikeusvaikutteisen yleiskaavan rakentamattomiksi tarkoitetuilla alueilla, kuten metsätalous- tai virkistysalueilla, sekä muilla alueilla, joilla ei ole erityistä määräystä rakentamisesta (KHO 2004:58, KHO 2006:4, KHO 2006:89, KHO 2008:39). Lainkohdassa tarkoitettuun uuden rakennuksen rakentamiseen on rinnastettu olemassa olevan rakennuksen korvaaminen ja merkittävä laajentaminen.

Maankäyttö- ja rakennuslain voimaantulon jälkeen toimivallan jaossa oli tulkintaepäselvyyksiä. Nykytilanteessa tulkinta toimivallan jakautumisesta on jo suurelta osin vakiintunut korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön myötä.

----------------------------

3. Ehdotetut muutokset

----------------------------

Lain 171 §:n 2 momentin 1 kohtaan sisältyvää poikkeamisen toimivallan jakoa ehdotetaan muutettavaksi siten, että tietyt voimassa olevan lain mukaan ELY-keskuksen ratkaistavaksi kuuluvat asiat ratkaisisi kunta.

ELY-keskus ratkaisisi poikkeamisasian niissä tilanteissa, kun hankkeessa on kyse uuden rakennuksen rakentamisesta alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Näillä alueilla kunta kuitenkin ratkaisisi poikkeamisen, jos hankkeessa on kyse olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta.

Muutos merkitsisi voimassa olevan lain mukaan ELY-keskukselle kuuluvan toimivallan osittaista siirtoa kuntiin. Koko maan tasolla arviolta noin 60 prosenttia ELY-keskusten ratkaistavaksi kuuluvista rantarakentamisen poikkeamisasioista siirtyisi kunnan viranomaisen ratkaistavaksi. Muutoksen tavoitteena on lisätä kunnan toimivaltaan kuuluvien asioiden määrää ja selkeyttää edelleen viranomaisten välistä toimivallan jakoa."

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan sanotun säännöksen osalta seuraavaa:

"171 §. Poikkeamistoimivalta. Toimivalta poikkeamisasian ratkaisemiseen on lain 171 § 1 momentin pääsäännön mukaan kunnalla. Tästä pääsäännöstä on tiettyjä poikkeuksia, joista säädetään lain 171 § 2 momentissa. Näiltä osin poikkeamistoimivalta kuuluu kunnan sijasta valtion viranomaiselle, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

2 momentin 1 kohtaan ehdotetulla muutoksella rantarakentamisen poikkeamistoimivaltaa siirrettäisiin kuntiin. ELY-keskus ratkaisisi poikkeamisasian niissä tapauksissa, joissa on kyse uuden rakennuksen rakentamisesta alueelle, jolla ei ole voimassa lain 72 § 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Ehdotetun muutoksen mukaan kunnan toimivaltaan kuuluisi kuitenkin ratkaista olemassa olevan asuinrakennuksen korvaamista ja laajentamista koskeva poikkeamisasia näillä alueilla.

Olemassa olevalla asuinrakennuksella viitattaisiin säännöksessä rakennukseen, jolla on edelleen käyttöarvoa, sillä ei siten tarkoitettaisi osittain tai kokonaan tuhoutunutta rakennusta."

Tosiseikat

Rautalammin ympäristölautakunta on 29.11.2012 tekemällään päätöksellä (§ 44) myöntänyt A:lle luvan kerrosalaltaan 74 neliömetrin suuruisen lomarakennuksen rakentamiseen ja vanhan kerrosalaltaan 28,5 neliömetrin suuruisen lomarakennuksen käyttötarkoituksen muuttamiseen saunaksi kysymyksessä olevalle rakennuspaikalle ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa.

Poikkeamislupaan liitetyn ehdon 1) mukaan ennen lomarakennuksen käyttöönottoa vanha lomarakennus tulee olla muutettu saunarakennukseksi sisäisillä muutoksilla sekä purkamalla osa siten, että rakennus on enintään 25 kerrosneliömetriä ja puolet rakennuksen kerrosalasta on sauna- ja pesutiloja.

Hakemukseen liitetyn asemapiirroksen mukaan uusi lomarakennus sijoitetaan noin 57 metrin etäisyydelle rantaviivasta, noin 25 metrin etäisyydelle lähimmän naapurin rajasta ja noin 60 metrin etäisyydelle B:n loma-asunnosta. Korvattava vanha lomarakennus sijaitsee noin 21 metrin etäisyydellä rantaviivasta. Hakemuksen mukaan lomarakennus tulisi sijaitsemaan noin 30 metrin etäisyydelle saunaksi muutetusta entisestä lomarakennuksesta ja rannasta katsoen osittain sen takana.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Poikkeamistoimivalta

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan kunta ei saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ellei kyse ole olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta (134/2011). Edellä siteeratuista lain esitöistä ilmenee, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle kuuluvaa toimivaltaa ratkaista poikkeamisasiat niissä tapauksissa, joissa on kyse uuden rakennuksen rakentamisesta alueelle, jolla ei ole voimassa lain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, on lainmuutoksella siirretty kunnalle siten, että kunnan toimivaltaan kuuluisi ratkaista olemassa olevan asuinrakennuksen korvaamista ja laajentamista koskeva poikkeamisasia näillä alueilla.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdan säännöksestä ja lain esitöistä ei ilmene, tarkoitetaanko säännöksessä korvaamisella ja laajentamisella vanhan rakennuksen paikalle rakentamista, tai koskeeko säännös myös samalle rakennuspaikalle sijoitettavaa uutta rakennusta, joka samalla olisi entistä suurempi.

Edellä siteeratussa hallituksen esityksessä on todettu, että uuden rakentamisen yhteydessä on selvitettävä hankkeen vaikutuksia laajemmin, jotta voidaan turvata maanomistajien tasapuolinen kohtelu ja varmistaa riittävän yhtenäisen rakentamattoman alueen säilyminen ranta-alueella lain 73 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Ympäristölautakunnan myöntämän poikkeamisluvan ehdon 1. mukaan ennen lomarakennuksen käyttöönottoa vanha lomarakennus tulee olla muutettu saunarakennukseksi sisäisillä muutoksilla sekä purkamalla osa siten, että rakennus on enintään 25 kerrosneliömetriä ja puolet rakennuksen kerrosalasta on sauna- ja pesutiloja. Näin ollen rakennushankkeen johdosta tilalle ei tosiasiassa muodostu kahta erilliseksi katsottavaa rantarakennuspaikkaa. Rakentaminen on katsottava maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetuksi kunnan poikkeamistoimivaltaan kuuluvaksi korvaavaksi rakentamiseksi siitä huolimatta, että korvaavan ja korvattavan rakennuksen etäisyys on noin 30 metriä. Harkinnassa on myös otettava huomioon edellä siteeratuista lain esitöistä ilmenevä suuntaus siirtää poikkeamistoimivaltaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta kunnalle.

Sillä seikalla, että uusi lomarakennus on entistä lomarakennusta suurempi, ei ole merkitystä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kunnan välisen poikkeamistoimivallan kannalta, koska lomarakennuksen laajentamista koskeva poikkeamistoimivalta kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 koh³dan nojalla kunnalle. Näin ollen kunnalla olisi ollut toimivalta ratkaista lomarakennuksen laajentamista koskeva hakemus myös myöhemmin erikseen tehtynä.

Kun edellä esitetyn mukaisesti hakemuksen mukainen uuden lomarakennuksen sijoittaminen 30 metrin etäisyydelle vanhan lomarakennuksen paikasta on katsottava täyttävän korvaavan rakentamisen edellytykset, ei myöskään sillä seikalla, että vanhaa lomarakennusta ei pureta, vaan se muutetaan saunarakennukseksi, ole asiassa kunnan poikkeamistoimivallan kannalta merkitystä, koska käyttötarkoituksen muuttamista koskevan hakemuksen ratkaiseminen kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunnan toimivaltaan.

Poikkeamisen myöntämisen edellytykset

Kun otetaan huomioon asemapiirroksesta ilmenevät rakennusten keskinäiset etäisyydet ja kun kysymyksessä on vanha lomarakennuspaikka, rakentamisen ei voida katsoa varaavan rantavyöhykettä aikaisempaa rakentamista enempää. Poikkeamisen myöntäminen ei näin ollen aiheuta maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentissa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle, vaikeuta luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista eikä vaikeuta rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Asiassa on kysymys poikkeamisluvan myöntämisestä. Kysymys uuden lomarakennuksen tarkemmasta soveltumisesta rakennuspaikalle, pintavesien johtamisesta ja jätevesijärjestelmästä ratkaistaan tarkemmin rakennusluvan myöntämisen yhteydessä.

Sikäli kuin valituksessa on kysymys korvattavan vanhan lomarakennuksen käyttötarkoituksen muuttamisen tosiasiallisesta toteuttamisesta, asian valvonta kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n 1 momentin nojalla kunnan rakennusvalvontaviranomaisten toimivaltaan.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Leo Kaasinen.