KHO:2014:174
Asiassa oli kysymys sen arvioimisesta, oliko pelastusviranomainen voinut asettamallaan ehdolla kieltää käyttämästä yhden myymälän pihalla olevaa varastokonttia toisen myymälän ilotulitetäydennyksiin.
Räjähdeasetuksen kaupan varastointia koskevat säännökset edellyttivät, että varasto oli myymälän yhteydessä. Varastolla ja myyntipisteellä oli oltava toiminnallinen yhteys. Varasto, josta suoritettiin ilotulitteiden jakelua useammalle toimijalle, oli pysyvän varastoinnin tunnusmerkistön täyttävää toimintaa, jossa ei voitu soveltaa tilapäisestä kaupan varastoinnista annettuja säännöksiä. Mikäli kontti oli sijoitettu jonnekin muualle, ei kyse ollut enää kaupan varastoinnista, vaan tällaisen varaston luvan tarvetta oli arvioitava pysyvää varastointia koskevien säännösten perusteella. Ilotulitusvälineiden varastointi myymälärakennuksen ulkopuolelle sijoitettavassa kontissa voi tapahtua vain kyseisen myymälärakennuksen piha-alueella. Tämän vuoksi ilotulitteita myyvän yhtiön ilmoitusta myymälän yhteydessä tapahtuvasta ulkovarastoinnista ei voitu hyväksyä siltä osin kuin ulkovarastointi oli ollut tarkoitus toteuttaa muualla kuin sanotun myymälän piha-alueella.
Perustuslaki 18 §
Laki vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta 58 ja 63 §
Räjähdeasetus 38 ja 40–42 §
Päätös, josta valitetaan
Itä-Suomen hallinto-oikeus 6.6.2014 nro 14/5242/5
Asian aikaisempi käsittely
Suomen Rakettitukku Oy on 22.1.2013 tehnyt kaksi ilmoitusta ilotulitteiden varastoinnista.
1. Ilmoitus koskee ilotulitteiden varastointia KT-Centerin pihalla osoitteessa Seppolantie 7, Kotka, 27.12.–4.1. välisenä aikana niin, että myymälässä on enintään 50 kg ilotulitteita standardin SFS 4399 mukaisessa varastokopissa/varastokaapissa. Täydennykset myymälään oli tarkoitus tehdä Suurniitynkatu 2:ssa sijaitsevan Delta-Auton pihamaalla olevasta kontista, sekä
2. Ilmoitus koskee ilotulitteiden varastointia Delta-Auton myymälässä osoitteessa Suurniitynkatu 2, Kotka, 27.12.–5.1. välisenä aikana niin, että myymälässä on enintään 50 kg ilotulitteita standardin SFS 4399 mukaisessa varastokopissa/varastokaapissa.
Yhtiö oli lisäksi hakenut poikkeuslupaa varastoida Delta-Auton myymälän pihamaalla standardin SFS 4398 mukaisessa konttivarastossa lyhytaikaisesti enintään 500 kg luokkien1.3 ja 1.4 ilotulitteita, joista enintään 200 kg:aa olla luokkaan 1.3 kuuluvia. Ilotulitekontin sijoittamisessa on huomioitu räjähdeasetuksen 544/2012 etäisyysvaatimukset yleiseen tiehen, asuinrakennuksiin, hoitolaitoksiin, pysäköintipaikkoihin ja myymäläkiinteistöön sekä edellytys, että kontin etäisyys myymäläkiinteistöön ylittää myymäläkiinteistön seinän korkeuden.
Kymenlaakson pelastuslaitos on
1. 30.1.2013 päätöksellä Nro 18061 päättänyt, että Suomen Rakettitukku Oy:n tekemän ilmoituksen mukainen ilotulitteiden myyntitoiminta ja varastointi voidaan toteuttaa kohteessa KT-Center, Seppolantie 7, Kotka, noudattamalla räjähteistä annettuja säädöksiä sekä päätöksessä tarkemmin mainituin ehdoin. Yhtenä ehtokohtana on määrätty, että myyntipaikan ilotulitetäydennykset eivät ole sallittuja toisen ilotulitemyyntipisteen tilapäisestä ilotulitekonttivarastosta.
2. 31.1.2013 päätöksellä Nro 18075 päättänyt, että Suomen Rakettitukku Oy:n tekemän ilmoituksen mukainen ilotulitteiden myyntitoiminta ja varastointi voidaan toteuttaa kohteessa Delta-Auto, Suurniitynkatu 2, Kotka, noudattamalla räjähteistä annettuja säädöksiä sekä päätöksessä tarkemmin mainituin ehdoin. Yhtenä ehtokohtana on määrätty, että tontilla olevaa ilotulitekonttia ei saa käyttää toisen ilotulitemyyntipisteen varastona.
Asian käsittely hallinto-oikeudessa
Suomen Rakettitukku Oy on valituksessaan vaatinut, että pelastuslaitoksen päätöstä 30.1.2013 nro 18061 on muutettava siten, että siitä poistetaan kielto täydentää myyntipaikalla myytäviä ilotulitteita toisen ilotulitemyyntipisteen tilapäisestä ilotulitekonttivarastosta. Päätöstä 31.1.2013 nro 18075 on muutettava siten, että siitä poistetaan kielto käyttää ilotulitekonttia toisen ilotulitemyyntipisteen varastona.
Ilotulitteiden kauppa, kauppapaikat, kuljetukset ja varastointi on säännelty erittäin tarkasti. Varastointi tapahtuu suuremmissa keskusvarastoissa, myymälöiden yhteydessä olevissa väliaikaisissa konttivarastoissa sekä myymälöissä sijaitsevissa varastoissa. Myymälävarastot eivät usein riitä joulun ja uuden vuoden väliselle myyntiajalle, vaan niitä joudutaan täydentämään. Kontteja ei ole mahdollista sijoittaa jokaisen myyntipaikan yhteyteen niiden vaatiman tilan ja kustannusten vuoksi. On kohtuutonta, jos konttivarastosta saa täydentää vain sitä myymälää, jonka yhteydessä se sijaitsee.
Pelastuslaitoksen linjaus ei perustu lainsäädäntöön ja se rajoittaa perusteettomasti elinkeinonharjoittamisen vapautta. Lisärajoituksia ei tule asettaa jo ennestään hyvin tarkasti säännellyllä alalla.
Kymenlaakson pelastuslaitos on antanut lausunnon.
Suomen Rakettitukku Oy on antanut vastineen.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Itä-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt Suomen Rakettitukku Oy:n Kymenlaakson pelastuslaitoksen päätöksestä tekemän valituksen.
Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:
Hallinto-oikeuden soveltamat säännökset ja muut oikeuslähteet
Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on ehkäistä ja torjua muun ohessa räjähteiden siirrosta, varastoinnista, säilytyksestä ja muusta käsittelystä aiheutuvia henkilö-, ympäristö- ja omaisuusvahinkoja. Lain tarkoituksena on lisäksi edistää yleistä turvallisuutta.
Saman lain 63 §:n 1 momentin mukaan yksityiseen kulutukseen hyväksyttyjen ilotulitteiden ja vaarallisuudeltaan vastaavien muiden pyroteknisten tuotteiden varastoinnista kaupan yhteydessä on 58 §:ssä säädetyn lupahakemuksen sijasta tehtävä ilmoitus pelastusviranomaiselle ennen varastoinnin aloittamista. Pykälän 2 momentin mukaan saatuaan 1 momentissa tarkoitetun ilmoituksen pelastusviranomainen tekee asiasta päätöksen, jossa voidaan asettaa tarpeellisia ehtoja. Pykälän 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin pyroteknisten tuotteiden kaupan yhteydessä tapahtuvaa varastointia koskevasta ilmoitusmenettelystä, ilmoituksen tekemisestä ja siinä noudatettavista määräajoista, ilmoituksessa esitettävistä tiedoista ja selvityksistä sekä ilmoituksen perusteella tehtävästä päätöksestä.
Saman lain 115 §:n 1 momentin mukaan Turvallisuus- ja kemikaalivirasto valvoo tämän lain noudattamista siltä osin kuin tehtävää ei 2–4 momentissa ole säädetty muulle viranomaiselle. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan pelastusviranomaiset valvovat tämän lain noudattamista, kun on kyse pyroteknisten tuotteiden varastoinnista kaupan yhteydessä tai luovutuksesta yksityiseen kulutukseen.
Saman lain 116 §:n mukaan Turvallisuus- ja kemikaalivirasto ohjaa ja yhtenäistää pelastusviranomaisten ja poliisin toimintaa tämän lain säännösten noudattamisen valvonnassa.
Räjähdeasetuksen 38 §:n kaupan varastointia koskevassa säännöksessä on määritelty muun muassa ilotulitusvälineiden ja muiden pyroteknisten tuotteiden varastoinnin enimmäismäärät myymälähuoneessa sijaitsevan varaston, myymälärakennuksessa muualla kuin myymälähuoneessa tai muissa rakennuksissa kuin myymälärakennuksessa sijaitsevan varaston sekä myymälärakennuksen ulkopuolella pihamaalla sijaitsevan varastosuojan osalta. Mainitun pykälän 4 momentin mukaan myymälärakennuksen ulkopuolella pihamaalla sijaitsevassa kontissa saa varastoida enintään kolmen viikon ajan kuljetuspakkauksissa olevia, vaarallisuusluokkien 1.3 ja 1.4 ilotulitteita enintään 500 kg kuitenkin siten, että ilotulitteista enintään 200 kg on vaarallisuusluokkaan 1.3 kuuluvia ilotulitteita.
Saman asetuksen 40 §:n 1 momentin mukaan ilotulitusvälineiden ja vaarallisuusluokkaan 1.4 kuuluvien muiden pyroteknisten välineiden varastoinnista kaupan yhteydessä on tehtävä ilmoitus palopäällikölle vähintään yksi kuukausi ennen kaupan aloittamista.
Saman asetuksen 44 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan kaupan varastointilupaa koskevassa päätöksessä on mainittava muut mahdollisesti annetut määräykset ja asetetut ehdot.
Työ- ja elinkeinoministeriön muistiossa 8.10.2012 koskien valtioneuvoston asetusta räjähdeasetuksen muuttamisesta on todettu muun muassa, että asetusehdotuksella on pyritty parantamaan ilotulitteiden käsittelyn ja varastoinnin kokonaisturvallisuutta siten, että ilotulitteiden varastointiin käytettävän kontin etäisyysvaatimuksia turvallisuuden kannalta tärkeimpiin kohteisiin on pidennetty. Toisaalta on pyritty turvallisuustavoitetta vaarantamatta siihen, että ilotulitekontin sijoitus myymälärakennuksen pihamaalle on yleensä mahdollista, koska ilotulitteiden konttivarastointi on todettu turvalliseksi sekä tarkoituksenmukaiseksi tavaksi ilotulitteiden varastoinnille myyntipisteen yhteydessä. Pyrkimyksenä on, että ilotulitteiden varastointi myymälärakennuksen sisällä olisi mahdollisimman vähäistä sekä tarve varastojen täydennyskuljetuksiin olisi mahdollisimman vähäinen. Asetusehdotuksen hallinnollisina ja taloudellisina vaikutuksina on mainittu, että kontin sijoitusvaatimukset voivat vaikuttaa myös siten, että ilotulitteiden myyntipistettä ei perusteta sellaiseen paikkaan, missä kontin sijoitus pihamaalle ei ole mahdollista.
Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (TUKES) on lähettänyt pelastuslaitoksille kirjeen 26.11.2012 (8182/31/2012), jossa on ohjattu muun muassa kontissa tapahtuvaa varastointia. Kirjeen mukaan edellisinä vuosina on havaittu yhteisessä käytössä olleita ilotulitekontteja, jotka ovat palvelleet kahta tai useampaa myyntipistettä jopa yli kymmenen kilometrin päässä. Tällainen varastointi tulee keskeyttää räjähdeasetuksen (473/1993) 91 a §:n mukaisesti. Ilotulitekontti on tarkoitettu kaupan omaksi varastoksi, räjähdesäännökset eivät tunne tällaista tilapäistä keskusvarastointia, vaan kontille tulee hakea tällöin lupa pysyvän varastoinnin ehdoin.
Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset
Valittaja harjoittaa ilotulitusvälineiden vähittäiskauppaa. Se on tehnyt vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain 63 §:ssä sekä räjähdeasetuksen 40 §:ssä säädetyn kaupan yhteydessä tapahtuvaa varastointia koskevan ilmoituksen pelastusviranomaiselle koskien Kotkassa sijaitsevia myyntipaikkoja Delta-Auto, Suurniitynkatu 2 ja KT-Center, Seppolantie 7. Kymenlaakson pelastuslaitos on ilmoituksen johdosta antamissaan valituksenalaisissa päätöksissä määrännyt, ettei Delta-Auton tontilla olevaa ilotulitekonttia saa käyttää toisen ilotulitemyyntipisteen varastona ja ettei KT-Center-myyntipaikan ilotulitetäydennyksiä ole sallittua tehdä toisen ilotulitemyyntipisteen tilapäisestä ilotulitekonttivarastosta.
Räjähteitä koskevan lainsäädännön ja muun sääntelyn keskeisenä tarkoituksena on ehkäistä ja torjua muun ohessa räjähteiden siirrosta, varastoinnista, säilytyksestä ja muusta käsittelystä aiheutuvia vahinkoja sekä edistää yleistä turvallisuutta. Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain noudattamista valvoo Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (TUKES). Pelastusviranomainen valvoo lain noudattamista silloin, kun kyse on pyroteknisten tuotteiden eli myös ilotulitteiden varastoinnista kaupan yhteydessä tai luovutuksesta yksityiseen kulutukseen. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto ohjaa ja yhtenäistää pelastusviranomaisten ja poliisin toimintaa tämän lain säännösten noudattamisen valvonnassa.
Räjähdeasetuksen 38 §:n kaupan varastointia koskevan säännöksen sanamuoto viittaa siihen, että myymälärakennuksen ulkopuolella pihamaalla sijaitsevalla kontilla tarkoitetaan nimenomaan kyseistä myymälärakennusta palvelevaa varastokonttia. Tämä käy ilmi myös asetuksen perustelumuistiosta, jossa on kiinnitetty huomiota varastoinnin kokonaisturvallisuuteen, ilotulitteiden varastoinnin tarkoituksenmukaisuuteen myyntipisteen yhteydessä sekä täydennyskuljetusten minimointiin. Tähän nähden Turvallisuus- ja kemikaaliviraston ohjekirjeen linjaus konttivarastojen käytön yhdenmukaistamiseksi ei ole ristiriidassa lainsäädännön ja sen nojalla annetun alemmanasteisen sääntelyn kanssa.
Pelastuslaitos on siten voinut käsitellä kumpaakin myyntipistettä omana kokonaisuutenaan ja vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain 63 §:n 2 momentin sekä räjähdeasetuksen 44§:n 1 momentin 4 kohdan nojalla voinut määrätä, ettei Delta-Auton tontilla olevaa ilotulitekonttia saa käyttää toisaalla sijaitsevan KT-Center -myyntipaikan varastona ja ettei KT-Center-myyntipaikan ilotulitetäydennyksiä ole sallittua tehdä Delta-Auto-ilotulitemyyntipisteen tilapäisestä ilotulitekonttivarastosta. Pelastuslaitoksen määräämät ehdot eivät ole hallintolain 6 §:n tarkoittaman suhteellisuusperiaatteen tai Suomen perustuslain 18 §:n 1 momentin takaaman elinkeinovapauden vastaisia.
Pelastuslaitoksen päätökset valituksenalaisilta osin eivät ole lainvastaisia eikä niitä ole syytä muuttaa.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Toni Sarivirta, Kirmo Saastamoinen ja Päivi Toivanen, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Suomen Rakettitukku Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Kymenlaakson pelastuslaitoksen päätöksestä nro 18061 on poistettava kielto täydentää myyntipaikalla myytäviä ilotulitteita toisen ilotulitemyynti pisteen tilapäisestä ilotulitekonttivarastosta ja päätöksestä nro 18075 on poistettava kielto käyttää ilotulitekonttia toisen ilotulitemyyntipisteen varastona.
Yhtiö on perustelut vaatimuksiaan muun muassa seuraavasti:
Ilotulitealalla tehdään kauppaa joulun ja uuden vuoden välisenä aikana noin 20 miljoonalla eurolla. Kauppa tulee keskittää viiden päivän ajalle (27.12–31.12). Kauppa on hajautettu vähittäismyyntipisteisiin ympäri maata. Ilotulitteiden kauppa, kauppapaikat, kuljetukset sekä varastointi on säännelty tarkasti. Varastointi tapahtuu käytännössä suuremmissa pysyvissä varastoissa, joita koko toimialalla on yhteensä kymmenkunta ympäri maan, myymälöiden yhteydessä olevissa väliaikaisissa konttivarastoissa sekä myymälöissä sijaitsevissa varastoissa.
Myymälähuoneistossa sijaitsevaan varastoon saa varastoida enintään 50 kg ilotulitusvälineitä. Jos varasto ei sijaitse myymälähuoneessa, määrä voi olla enintään kaksinkertainen. Sanotut määrät eivät riitä viiden päivän myyntiajalle, vaan varastoa on täydennettävä.
Myymälärakennuksen yhteydessä olevassa kontissa saa varastoida enintään kolmen viikon ajan kuljetuspakkauksissa olevia vaarallisuusluokkien 1.3 ja 1.4 ilotulitteita enintään 500 kg kuitenkin siten, että vaarallisuusluokkaan 1.3 kuuluvia ilotulitteita on enintään 200 kg. Kontin vähimmäisetäisyys myymälärakennuksesta on 15 metriä, toisesta varastokontista 10 metriä, autojen pysäköintipaikasta 10 metriä ja yleisestä tiestä 10 metriä. Etäisyydet eivät kuulosta pitkiltä, mutta tarkoittavat käytännössä useiden satojen neliömetrien tyhjän tilan varaamista konttia varten. Konttien vaatima tila on suuri. Niitä ei ole mahdollista sijoittaa jokaisen myyntipisteen yhteyteen, eikä niitä ole etenkään pienimmissä myyntipisteissä. Jos pienen myyntipisteen myynti ylittää myymälävarastoinnissa sallitun 50 kg, pientä myyntipistettä on voitu täydentää lähimmästä toisen myyntipisteen konttivarastosta.
Turvallisuus- ja kemikaaliviraston 26.11.2012 antaman suosituksen mukaan konttivarastosta ei saa täydentää muuta kuin konttia lähinnä sijaitsevaa myymälää. Suositus ei perustu lakiin eikä sen nojalla annettuihin alemmanasteisiin säädöksiin. Muutaman päivän myyntiä varten koko Suomen kontittomat myyntipisteet tulisi siten täydentää rekkakuljetuksin jopa satojen kilometrien päässä sijaitsevista varastoista.
Yhtiön ilotulitteiden konttivarasto Delta-Auton myymälän piha-alueella on lakien ja alemmanasteisten säännösten mukainen. Pelastuslaitos on määrännyt, ettei ilotulitekontista saa täydentää toista, 4,7 kilometrin päässä sijaitsevaa myyntipistettä.
Ilotulitekontti on väliaikainen säilytyspaikka, jossa säilytys tapahtuu vain vuoden vaihteessa. Ilotulitteet on pakattu säännösten edellyttämällä tavalla ja siirto tapahtuu säännösten mukaisissa kuljetuspakkauksissa. Kuljetus kontista toiseen myyntipisteeseen tapahtuu noudattaen ilotulitteiden tiekuljetuksia koskevia säännöksiä.
Kysymyksessä on itse asiassa kuljetuksen kieltäminen. Pelastuslaitoksella ei ole tällaista oikeutta. Kuljetusten osalta valvontaviranomainen on poliisi.
Pelastuslaitos on vastauksessaan hallinto-oikeudelle sekoittanut konttivaraston ja keskusvaraston tai väittänyt, että ilotulitekontti muuttuu keskusvarastoksi. Ilotulitekontin enimmäismäärä ilotulitteille on 500 kg, kun se keskusvarastossa voi olla satojatuhansia kiloja.
Perustuslain 18 §:ssä säädetään elinkeinovapaudesta. Elinkeinovapautta ei saa perusteettomasti rajoittaa ja tällaisen rajoituksen on perustuttava lakiin tai sen nojalla annettuihin alemmanasteisiin säädöksiin. Lisäksi päätösten on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Kun ilotulitteiden myyntiä, varastointia ja kuljetusta koskevat säännökset ovat erittäin yksityiskohtaisia, supistuu viranomaisen harkintavalta päätöksenteossa.
Kymenlaakson pelastuslaitos on lausunnossaan esittänyt muun muassa, että kemikaaliturvallisuuslain 116 §:n mukaan Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (jäljempänä TUKES) ohjaa ja yhtenäistää pelastusviranomaisten ja poliisin toimintaa kemikaaliturvallisuuslain säädösten noudattamisen valvonnassa.
TUKES on tiedotteellaan 8.11.2013 dnro 10115/31/2013 ohjeistanut valvovaa viranomaista keskeyttämään räjähdeasetuksen 9 a §:n vastaisena varastointitoiminnan, mikäli tilapäinen kaupan räjähdevarastokontti palvelee useita myyntipisteitä.
Pelastusviranomainen on täyttänyt pelastuslaissa säädetyn ohjaus- ja neuvontavelvoitteensa ja lisännyt päätösasiakirjoihinsa ehdon, ettei tilapäinen kaupan varastokontti saa palvella kuin yhtä kauppaa. Suoraa toiminnan keskeyttämistä on toiminnan sesonkiluonteisuuden vuoksi pidettävä ankarana hallintotoimenpiteenä, eikä se sellaisenaan olisi hyvän hallinnon mukaista viranomaistoimintaa. Pelastusviranomainen ei ota kantaa siihen, ovatko voimassa olevan lainsäädännön mukaiset varastointimäärät riittäviä, vaan edellyttää, että toiminnan harjoittaja noudattaa asiasta annettuja säädöksiä.
Väite, että Kymenlaakson pelastuslaitos olisi puuttumassa tai puuttunut vaarallisten aineiden kuljetuksiin, on harhaanjohtava ja vailla totuuspohjaa. Pelastusviranomaisella ei ole toimivaltaa vaarallisten aineiden tiekuljetuksia käsittelevän lainsäädännön alueella, eivätkä vaarallisten aineiden tiekuljetukset tai niiden valvonta kuulu pelastusviranomaisessa käsiteltäviin asioihin.
Varasto, josta suoritetaan ilotulitteiden jakelua useammalle kaupalle, on pysyvän varastoinnin tunnusmerkistön täyttävää toimintaa, johon ei voida soveltaa tilapäisestä kaupan varastoinnista annettuja säädöksiä.
Pelastusviranomainen ei käsittele tai ratkaise pysyvän räjähdevaraston lupa-asiaa, jos varastoitavien räjähteiden määrä ylittää 50 kg, vaan toimii korkeintaan lausunnon antajana toimivaltuuksiensa puitteissa. Räjähdevarastojen, jotka koskevat vaarallisuusluokkien 1.4 ja 1.3 räjähteitä, joita useimmat ilotulitteet ovat, lupaviranomainen on TUKES silloin, kun varastoitava määrä on 50 kg tai sen yli.
On keskeistä erottaa räjähteiden varastoinnissa käytetyt käsitteet eikä sekoittaa niitä toisiinsa. Nyt käsiteltävänä asiana on kaupan tilapäinen varastointi, ei pysyvä varastointi. Kaupan tilapäinen varastointi on tarkoitettu helpottamaan ilotulitteiden kauppaa siten, ettei raskasta lupamenettelyä tarvitse käynnistää sesonkiluonteisen myynnin johdosta tai ettei kauppa joutuisi investoimaan kalliiseen myymälähuoneistoon sijoitettavaan kiinteään räjähdevarastoon, jota tarvitaan vain kerran vuodessa.
Kaupan tilapäistä varastointia voidaan pitää jo itsessään merkittävänä helpotuksena tiukasti säädeltyyn ilotulitemyyntiin. Ilotulitteissa on kysymys räjähteistä, jotka väärin käytettynä tai osana onnettomuutta voivat aiheuttaa vakavaa vaaraa toisen hengelle ja elämälle.
Suomen Rakettitukku Oy on vastaselityksessään uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt muun muassa, että asiassa on kysymys räjähdeasetuksen 38 §:n 4 momentin ja 40 a §:n mukaisista konttivarastoista. Kaikki konttivarastoinnin edellytykset ja määräykset täyttyvät hakemusten osoittamissa kohteissa. Molemmat konttivarastot palvelevat samaa liikkeenharjoittajaa.
Valituksessa poistettavaksi vaaditut pelastuslaitoksen määräykset tarkoittavat tosiasiallisesti kuljetusten kieltämistä. Ilotulitteiden siirroissa ei ole tiettävästi sattunut räjähdeonnettomuuksia. Siirrot on katsottu niin tavanomaisiksi tapahtumiksi, että ne on vapautettu räjähteitä koskevista siirtoluvista.
Ilotulitteiden käyttäminen väärin voi johtaa vaaratilanteisiin, mutta tässä asiassa ei ole kysymys siitä, vaan konttivaraston täydentämisestä. Viranomaisten asenne ei saa johtaa siihen, että viranomaiset antavat ylimääräisiä ja lakiin perustumattomia määräyksiä tilanteessa, jossa asia on säädelty lain ja asetusten tasolla.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
Asiassa on kysymys sen arvioimisesta, onko pelastusviranomainen voinut asettamallaan ehdolla kieltää käyttämästä yhden myymälän pihalla olevaa varastokonttia toisen myymälän ilotulitetäydennyksiin.
Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain (kemikaaliturvallisuuslain) 7 luvussa säädetään räjähteiden valmistuksesta ja varastoinnista. Mainitun lain 58 §:n 1 momentin mukaan räjähteiden valmistusta ja varastointia saa harjoittaa vain Turvallisuus- ja kemikaaliviraston luvalla, jollei jäljempänä muuta säädetä.
Lupamenettelystä on tehty poikkeus kemikaaliturvallisuuslain 63 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan yksityiseen kulutukseen hyväksyttyjen ilotulitteiden ja vaarallisuudeltaan vastaavien muiden pyroteknisten tuotteiden varastoinnista kaupan yhteydessä on 58 §:ssä säädetyn lupahakemuksen sijasta tehtävä ilmoitus pelastusviranomaiselle ennen varastoinnin aloittamista. Mainitun 63 §:n 3 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin pyroteknisten tuotteiden kaupan yhteydessä tapahtuvaa varastointia koskevasta ilmoitusmenettelystä, ilmoituksen tekemisestä ja siinä noudatettavista määräajoista, ilmoituksessa esitettävistä tiedoista ja selvityksistä sekä ilmoituksen perusteella tehtävästä päätöksestä.
Räjähdeasetuksen 5 luvussa on säännökset räjähteiden kaupasta ja kaupan varastoinnista. Mainittuun lukuun sisältyvän 39 §:n 1 momentin mukaan lukuun ottamatta asetuksen 40–42 §:ssä tarkoitettuja varastoja räjähteiden varastointiin kaupan yhteydessä tulee hakea lupa (kaupan varastointilupa). Saman asetuksen 6 luvussa säädetään varastoinnista. Lukuun sisältyvässä 55 §:ssä on säännös luvan hakemisesta räjähteiden pysyvään varastointiin (varastointilupa). Lukuun sisältyvässä 61 §:ssä on säännöksiä tilapäisestä varastoinnista (tilapäinen varastointilupa) tilanteissa, joista nyt ei ole kysymys.
Asetuksen 40 §:n 1 momentin mukaan ilotulitusvälineiden varastoinnista kaupan yhteydessä on tehtävä ilmoitus. Asetuksen 4 §:n 10 kohdan mukaan myymälävarastolla tarkoitetaan 38 §:ssä tarkoitettujen varastosuojien muodostamaa varastoa, jossa varastoidaan pääosin liikkeenharjoittajan omaan vähittäismyyntiin tarkoitettuja räjähteitä.
Asetuksen 38 §:n 4 momentin mukaan myymälärakennuksen ulkopuolella pihamaalla sijaitsevassa kontissa saa varastoida enintään kolmen viikon ajan kuljetuspakkauksissa olevia, vaarallisuusluokkien 1.3 ja 1.4 ilotulitteita enintään 500 kg kuitenkin siten, että ilotulitteista enintään 200 kg on vaarallisuusluokkaan 1.3 kuuluvia ilotulitteita. Asetuksen 40 a §:ssä on tarkempia säännöksiä kontin sijoittelun turvaetäisyyksistä.
Ilotulitteiden myynti kuuluu sinänsä perustuslain 18 §:ssä säädetyn elinkeinovapauden piiriin. Kun kysymys on pyroteknisten tuotteiden myynnistä, on elinkeinon harjoittamisessa otettava erityisesti huomioon näkökohdat, jotka liittyvät henkilö- ja paloturvallisuuteen. Tämän vuoksi ilotulitteiden varastointia on voitu rajoittaa lailla säätämällä se luvanvaraiseksi kemikaaliturvallisuuslain 58 §:n 1 momentissa. Myyntiä yksityiseen kulutukseen on myös voitu rajoittaa lailla säätämällä se toiminnaksi, joka edellyttää ilmoitusta pelastusviranomaiselle siten kuin kemikaaliturvallisuuslain 63 §:n 1 momentissa säädetään. Ilmoituksen johdosta tehtävässä päätöksessä voidaan asettaa ilotulitteiden käsittelyyn liittyviä ehtoja, joilla samalla rajoitetaan myyntiä. Ehtojen tulee olla perusteltuja turvallisuuden kannalta ja samalla ankaruudeltaan oikeasuhtaisia sääntelyn tavoitteisiin nähden.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että räjähdeasetuksen kaupan varastointia koskevat säännökset edellyttävät, että varasto on myymälän yhteydessä. Varastolla ja myyntipisteellä on oltava toiminnallinen yhteys. Varasto, josta suoritetaan ilotulitteiden jakelua useammalle toimijalle, on pysyvän varastoinnin tunnusmerkistön täyttävää toimintaa, jossa ei voida soveltaa tilapäisestä kaupan varastoinnista annettuja säännöksiä. Mikäli kontti on sijoitettu jonnekin muualle, ei kyse ole enää kaupan varastoinnista, vaan tällaisen varaston luvan tarvetta on arvioitava pysyvää varastointia koskevien säännösten perusteella.
Edellä selostettujen varastointia koskevien kemikaaliturvallisuuslain ja räjähdeasetuksen systematiikan perusteella räjähdeasetuksen 38 ja 40 a §:n on tulkittava merkitsevän, että ilotulitusvälineiden varastointi myymälärakennuksen ulkopuolelle sijoitettavassa kontissa voi tapahtua vain kyseisen myymälärakennuksen piha-alueella. Tämän vuoksi Suomen Rakettitukku Oy:n ilmoitusta KT-Centerin myymälän yhteydessä tapahtuvasta ulkovarastoinnista ei ole voitu hyväksyä siltä osin kuin ulkovarastointi on ollut tarkoitus toteuttaa muualla kuin KT-Centerin piha-alueella.
Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Tuulia Träskelin.