KHO:2015:62
Maankäyttö- ja rakennuslain 115 §:n 2 momentin mukaan asemakaavassa voidaan sallia useamman kuin yhden kellarikerroksen rakentaminen. Poikkeamishakemus koski toisen kellarikerroksen rakentamista tontille, jonka vuonna 1979 vahvistetussa asemakaavassa ei ollut erityisiä määräyksiä kellarien määrästä. Rakennusasetuksen (266/1959) 75 §:n (930/1989) säätämiseen saakka kellarikerrosten määrää ei ollut rajoitettu lainsäädännöllä tai Helsingin kaupungin rakennusjärjestyksen määräyksillä.
Poikkeamisen tarvetta oli arvioitava rakennushankkeen toteuttamisajankohtana voimassa olevan lainsäädännön perusteella. Sillä, että hanke olisi ehkä aikaisemmin ollut mahdollista toteuttaa ilman poikkeamislupaa, ei ollut merkitystä poikkeamisen tarpeen arvioinnissa. Edellytyksenä toisen kellarikerroksen rakentamiselle oli poikkeuksen myöntäminen hakemuksen ratkaisuajankohtana voimassa olleesta maankäyttö- ja rakennuslain 115 §:n 2 momentin kellarikerrosten määrää koskevasta säännöksestä.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 115 § 2 momentti ja 171 § 1 momentti
Päätös, josta valitetaan
Helsingin hallinto-oikeus 7.11.2013 nro 13/0806/5
Asian aikaisempi käsittely
Helsingin rakennuslautakunta on 5.6.2012 tekemällään päätöksellä (§ 243) hylännyt Asunto Oy Jollas-Wille Helsingin (jäljempänä myös Asunto Oy Jollas-Wille) hakemuksen saada poiketa asemakaavasta siten, että Helsingin Laajasalossa osoitteessa Willebrandintie 5 sijaitsevaan paritaloon rakennettaisiin toinen kellarikerros.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Helsingin hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt yhtiön valituksen rakennuslautakunnan päätöksestä ja yhtiön oikeudenkulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Sovellettavat oikeusohjeet
Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on, että rakennushanke on voimassa olevan asemakaavan mukainen.
Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus).
Maankäyttö- ja rakennuslain 115 §:n 2 momentin mukaan rakennuksen kerros sijaitsee kokonaan tai pääasiallisesti maanpinnan yläpuolella, kellarikerros kokonaan tai pääasiallisesti maanpinnan alapuolella ja mahdollinen ullakko pääasiallisesti julkisivun ja vesikaton leikkauslinjan tasoa ylempänä kerroksen yläpuolella. Asemakaavassa voidaan sallia useamman kuin yhden kellarikerroksen rakentaminen.
Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen samassa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista tai muista rajoituksista. Poikkeaminen ei lain 172 §:n 1 momentin mukaan saa muun ohella aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.
Maankäyttö- ja rakennuslain 217 §:n mukaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleeseen tai hyväksyttyyn kaavaan perustuvassa rakentamisessa rakennusoikeuden laskemisessa noudatetaan kerrosalaa koskevia tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.
Rakennushanketta ja poikkeamishakemusta koskeva selvitys
Kysymyksessä oleva rakennuspaikka sijaitsee Helsingin Laajasalossa osoitteessa Willebrandintie 5. Alueella on voimassa 6.6.1979 vahvistettu asemakaava, jossa rakennuspaikka sijoittuu omakotirakennusten, rivitalojen ja muiden kytkettyjen rakennusten korttelialueelle (AOR). Rakennusten suurin sallittu kerrosluku on kaksi. Tontilla on kaavassa osoitetun tehokkuusluvun (e=0.25) mukaan rakennusoikeutta 395 m2.
Helsingin rakennusvalvontaviraston yliarkkitehti on 7.6.2011 § 241 myöntänyt perustettavan asunto-osakeyhtiön lukuun rakennusluvan kahden kaksiasuntoisen paritalon rakentamiseen. Rakennuslupapäätöksen mukaan nyt kysymyksessä oleva ylempi paritalo "Wille" sisältää muun muassa kaksi asuinkerrosta ja kellarin. Rakennuksen kerrosala on asiakirjojen mukaan 225 kerrosneliömetriä. Rakennusvalvontaviraston viranhaltija on 13.1.2012 antanut maankäyttö- ja rakennusasetuksen 79 §:n nojalla suostumuksen poiketa lupapäätöksessä hyväksytystä suunnitelmasta rakennuksen perustusten osalta siten, että perustukset voidaan rakentaa samaan tasoon.
Yhtiö on 22.3.2012 päivätyllä hakemuksella hakenut lupaa lisätä rakennukseen "Wille" toinen kellarikerros. Poikkeamishakemuksen mukaan hankkeen kokonaisala on 139 m2. Poikkeamishakemuksen perusteluina on esitetty muun ohella, että erityisenä syynä poikkeamiselle on tontin ja rakennusalan tarkoituksenmukainen rakentaminen ja käyttö sekä ryömintätilan käytön mahdollistaminen. Rakennuksen perustamistavan vuoksi rakennuksen alle muodostui ryömintätilaa, joka korkeutensa puolesta täyttää askartelutilalle asetettavat vaatimukset.
Poikkeamishakemuksen liitteenä olevista piirustuksista ilmenee, että kysymyksessä oleva toinen kellarikerros sijoittuu kahden asuinkerroksen alapuolella olevan ensimmäisen kellarikerroksen alle. Kyseiseen ensimmäiseen kellarikerrokseen on piirustusten mukaan suunniteltu sauna- ja pesutiloja, kodinhoitotilaa ja varastotilaa. Asuinkerrokset ja kellarikerrokset yhdistää toisiinsa rakennuksen ylimmästä kerroksesta alkavat ja toiseen kellarikerrokseen päättyvät kierreportaat. Toisen kellarikerroksen korkeus on piirustusten mukaan noin kolme metriä.
Oikeudellinen arviointi
Kysymyksessä olevalla rakennuspaikalla voimassa olevassa asemakaavassa ei ole annettu määräyksiä kellareiden rakentamisesta, joten asemakaavan perusteella rakennukseen saa rakentaa vain yhden kellarikerroksen. Yhtiön antamassa vastaselityksessä mainittu aiemmin voimassa olleen rakennusasetuksen 75 § on tullut voimaan 1.1.1990, eikä sillä ole vaikutusta kysymyksessä olevan vuonna 1979 vahvistetun asemakaavan tulkintaan. Rakennusluvan mukaisen kellarikerroksen alle rakennetun ryömimistilan käyttäminen hakemuksessa esitetyllä tavalla poikkeaa asemakaavasta ja edellyttää poikkeamista maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaisesta rakentamisrajoituksesta.
Hallinto-oikeus toteaa, ettei toisen kellarikerroksen rakentamista tarkoittavaa hanketta voi hankkeen laajuus huomioon ottaen toteuttaa maankäyttö- ja rakennuslain 175 §:n mukaisena vähäisenä poikkeamisena rakennusluvan yhteydessä, eikä tällaista vähäistä poikkeamista ole 7.6.2011 annetun rakennusluvan yhteydessä myönnetty. Kysymys ei myöskään ole yhtiön mainitsemasta Helsingin kaupungin rakennusjärjestyksen 7 §:n mukaisesta tontin sisäisen rakennusrajan ylittämisestä, vaan asemakaavan sallimasta kellarikerrosten lukumäärästä.
Poikkeamisen edellytysten osalta rakennuslautakunnan on tullut harkita maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n mukaisia oikeudellisia edellytyksiä sekä arvioida, onko poikkeamiselle olemassa erityinen syy. Rakennusvalvontaviraston luvan hakijalle mahdollisesti antamat kannanotot eivät ole rajoittaneet poikkeamiseen liittyvää harkintavaltaa. Siltä osin kuin valituksessa on ollut tarkoitus esittää hallintokantelun tyyppisiä vaatimuksia koskien viranomaisten toimintaa, vaatimusten tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.
Kerrosluku ja kellarikerrosten lukumäärä on keskeinen osa asemakaavaratkaisua ja siinä harkittua maanomistajien tasapuolista kohtelua. Toisen kellarikerroksen salliminen alueella, joka on jo pääosin rakentunut voimassa olevan asemakaavan mukaisesti, aiheuttaisi maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavan yhdenvertaiselle toteuttamiselle. Edellytyksiä myönteiselle poikkeamispäätökselle ei siten ole ollut. Lautakunnan päätöstä ei ole syytä muuttaa.
Oikeudenkäyntikulut
Koska yhtiön valitus on hylätty, myös yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Marja Viima ja Tuula Pääkkönen, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Asunto Oy Jollas-Wille on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja rakennuslautakunnan päätökset kumotaan ja poikkeaminen myönnetään. Helsingin kaupunki on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
Asiassa on kysymys erityisesti siitä, voidaanko rakentamisen määrää koskevia kaavamääräyksiä tulkita kaavan vahvistamisen jälkeen voimaan tulleiden rakennusasetuksen tai maankäyttö- ja rakennuslain normien perusteella.
Jälkikäteinen tulkinta maanomistajan vahingoksi olisi hyväksyttävää vain, jos kaavassa alun perin sallittua rakentamisen määrää rajoittavat normit olisi säädetty perustuslain säätämisjärjestyksessä omaisuuden suojan vuoksi.
Asemakaavassa, joka on vahvistettu 6.6.1979, ei ole annettu määräyksiä kellarin rakentamisesta. Myöskään rakennusasetuksessa ei ollut kaavan vahvistamisajankohtana kellareiden rakentamista koskevia määräyksiä. Kiinteistöjen omistajat ovat aikaisemmin voineet rakentaa kellareita vapaasti, myös kahteen kerrokseen.
Rakennusasetuksen 75 § on tullut voimaan 1.1.1990, siis yli kymmenen vuotta kaavan vahvistamisen jälkeen. Rakennusasetuksen mukaan rakennukseen sai rakentaa kellarikerroksen. Erityisestä syystä voitiin sallia kahden päällekkäisen kellarikerroksen rakentaminen. Mitä edellä on säädetty, ei sovellettu, jos kellarin rakentamisesta oli asemakaavassa toisin määrätty. Tällä säännöksellä ei ole vaikutusta vuonna 1979 vahvistetun asemakaavan tulkintaan. Vaikutusta ei ole myöskään 1.1.2000 voimaan tulleella maankäyttö- ja rakennuslain 115 §:n 2 momentin säännöksellä useamman kuin yhden kellarikerroksen rakentamisen sallimisesta asemakaavassa.
Hallinto-oikeuden tulkinta asemakaavasta asettaa yhtiön huonompaan asemaan kuin esimerkiksi vuonna 1985 rakentaneet kiinteistönomistajat. Mikäli asemakaavalle halutaan antaa uusi rakentamisen määrää ohjaava vaikutus, tulee kaavaa muuttaa vastaamaan nykyistä tilannetta.
On epäselvää, edellyttääkö hankkeen toteuttaminen ylipäätään poikkeamisen myöntämistä. Yhtiölle on myönnetty oikeus rakentaa ryömintätila asuinrakennuksen kellaritilojen alle. Asiassa on arvioitava sitä haittaa, jota luvallisesti toteutetun ryömintätilan käyttäminen muuna kuin asuinrakennuksen pääasiallisen käyttötarkoituksen mukaisena tilana saattaisi aiheuttaa kaavoitukselle. Tila on kellarin alla joka tapauksessa olemassa.
Asemakaavan ja Helsingin kaupungin rakennusjärjestyksen välinen suhde on oikeudellisesti epäselvä, kun asemakaavan väitetään rajoittavan rakentamisen yhteen kellarikerrokseen, mutta rakennusjärjestys sallii rakennuksen perustusrakenteiden rakentamisen tätä syvemmälle.
Voimassa olleen kaavan mukaan kahden kellarikerroksen rakentaminen on ollut mahdollista. Yhtiö joutuu hallinto-oikeuden virheellisen tulkinnan vuoksi muita maanomistajia huonompaan asemaan, mikäli poikkeamiseen ei suostuta.
Teknisen ryömintätilan käyttäminen suunniteltuun tarkoitukseen ei ole olennainen muutos, koska pääkäyttötarkoitus, rakennuksen käyttäminen asuintarkoitukseen, ei muutu. Ryömintätilan rakennustekniset ominaisuudet vastaavat jo nyt suunnitellulta käyttötarkoitukselta vaadittavia ominaisuuksia, joten rakentamistoimia ei tarvita. Käyttötarkoituksen muutos ei vaikuta ympäristön maankäyttöön mitenkään, koska rakenteet ovat jo olemassa, ja ne sijaitsevat maanpinnan alapuolella. Maanpinnan yläpuolella toimenpide ei näy millään tavalla. Rakennuksen käytön riskillisyys ei lisäänny käyttötarkoituksen muutoksen vuoksi.
Helsingin rakennuslautakunta on antanut selityksen, jossa se on vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä ja lausunut vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:
Tontin asemakaavan tullessa voimaan vuonna 1979 Helsingissä oli voimassa vuoden 1963 rakennusjärjestys. Tämän rakennusjärjestyksen 31 § kuului seuraavasti: Kellaritilaa saadaan rakentaa paitsi rakennukseen myös pihamaan alle sellaiseen paikkaan, jota ei ole määrätty istutettavaksi. Päällekkäisiä osittain tai kokonaan maanalaisia kellareita saa rakentaa enintään 6 metrin syvyyteen saakka tontille vahvistetun alimman kulmapisteen korkeusasemasta, jollei maistraatti erityisestä syystä kaupunginhallitusta kuultuaan myönnä poikkeusta.
Vaikka asiassa katsottaisiinkin, että tontilla 8 voimassa oleva asemakaava sinänsä mahdollistaa kahden kellarin rakentamisen, asian tarkastelussa on otettava huomioon myös asemakaavan muu sisältö ja tarkoitus sekä niistä johtuvat seikat.
Tontin käyttötarkoitus asemakaavassa on omakotirakennusten, rivitalojen ja muiden kytkettyjen rakennusten korttelialue. Asemakaavan laatijan, kaupunkisuunnitteluviraston, poikkeamishakemuksen johdosta antamassa, 26.4.2012 päivätyssä, lausunnossa todetaan seuraavaa: Omakotitalojen aputilat/kellaritilat ovat kuitenkin tavanomaisesti 20–50 % rakennusoikeudesta, kun hakemuksen mukaan ne olisivat noin 100 % rakennusoikeudesta. Kumpaankaan kellariin ei voida osoittaa asuintiloja. Tontin ja rakennusalan tarkoituksenmukainen käyttö ei näin ollen edellytä toista kellaria.
Kahden kellarin rakentamisen salliminen johtaisi siihen, että talossa olisi kellarikerroksissa sijaitsevia aputiloja yhtä paljon kuin varsinaisia rakennusoikeuden mukaisia asuintiloja. Kahden kellarin rakentamisen sallimisen on katsottava aiheuttavan maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:ssä tarkoitetulla tavalla haittaa kaavan toteuttamiselle.
Asunto Oy Jollas-Wille on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
1. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
2. Yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.
Perustelut
1. Pääasia
1.1 Kumotut asiaan liittyvät oikeusohjeet ja rakennusjärjestyksen määräykset
Helsingin kaupungin rakennusjärjestyksen, jonka sisäasiainministeriö on vahvistanut 13.8.1963 ja joka oli voimassa asemakaavan hyväksymisen aikaan, 31 §:n 2 momentin mukaan päällekkäisiä osittain tai kokonaan maanalaisia kellareita sai rakentaa enintään 6 metrin syvyyteen saakka tontille vahvistetun alimman kulmapisteen korkeusasemasta, jollei maistraatti erityisestä syystä kaupunginhallitusta kuultuaan myöntänyt poikkeusta.
Kumotun rakennusasetuksen (266/1959) 75 §:n (930/1989) mukaan rakennukseen sai rakentaa kellarikerroksen. Erityisestä syystä voitiin sallia kahden päällekkäisen kellarikerroksen rakentaminen. Mitä edellä oli säädetty, ei sovellettu, jos kellarin rakentamista oli asemakaavassa toisin määrätty.
1.2 Voimassa olevat oikeusohjeet
Maankäyttö- ja rakennuslain 115 §:n 2 momentin mukaan kellarikerros sijaitsee kokonaan tai pääasiallisesti maanpinnan alapuolella. Asemakaavassa voidaan sallia useamman kuin yhden kellarikerroksen rakentaminen.
Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen samassa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista tai muista rajoituksista. Poikkeaminen ei lain 172 §:n 1 momentin mukaan saa muun ohella aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.
1.3 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Asemakaavan vahvistamisajankohtana vuonna 1979 voimassa olleeseen lainsäädäntöön ei sisältänyt kellarien lukumäärää koskevaa sääntelyä eikä kellarien määrää ollut myöskään rakennusjärjestyksessä rajoitettu. Kun asemakaavaan ei sisälly tältä osin erityisiä määräyksiä, ei hakemuksen kohteena olevan rakennushankkeen toteuttaminen olisi ainakaan ennen vuonna 1989 tehtyä rakennusasetuksen 75 §:n muutosta edellyttänyt poikkeamisen myöntämistä.
Yhtiö on tämän johdosta esittänyt, että poikkeamisluvan tarve ylipäätään on näissä oloissa kyseenalainen ja että poikkeamisen epääminen asettaisi joka tapauksessa yhtiön epäyhdenvertaiseen asemaan verrattuna niihin, jotka ovat aikaisemmin voineet toteuttaa vastaavia rakennushankkeita ilman poikkeuksen myöntämistä. Asiassa on yhtiön valituksen johdosta arvioitava, mikä merkitys näillä seikoilla on ollut osana poikkeamisharkintaa.
1.4 Oikeudellinen arviointi
Poikkeamisen tarvetta on arvioitava rakennushankkeen toteuttamisajankohtana voimassa olevan lainsäädännön perusteella. Rakennusasetuksen 75 §:n (930/1989) säätämisen jälkeen yhtä useamman kellarikerroksen rakentaminen on ollut mahdollista ainoastaan erityisestä syystä tai jos se on ollut asemakaavassa nimenomaisesti sallittua.
Asemakaavassa ei ole kellarikerrosten määrää koskevia määräyksiä. Sen vuoksi edellytyksenä toisen kellarikerroksen rakentamiselle on, että yhtiölle myönnetään poikkeus edellä selostetusta hakemuksen ratkaisemishetkellä ja edelleen voimassa olevasta maankäyttö- ja rakennuslain 115 §:n 2 momentin säännöksestä. Sillä, että hanke olisi ehkä aikaisemmin ollut mahdollista toteuttaa ilman nyt tarvittavan poikkeamisen myöntämistä, ei ole oikeudellista merkitystä. Rakentamista aikaisempaa enemmän rajoittavan lainsäädännön antaminen ja sen soveltaminen myöhemmin vireille tulleisiin hakemuksiin ei ole Suomen perustuslain 15 §:n 1 momentin omaisuudensuojasäännöksen vastaista.
Toisen kellarikerroksen toteuttamiseksi tarvittavan poikkeuksen edellytyksenä on muun ohella, ettei se aiheuta haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Kysymyksessä oleva rakennus sijoittuu omakotirakennusten, rivitalojen ja muiden kytkettyjen rakennusten korttelialueelle (AOR). Rakennuslautakunnan lausunnon mukaan toisen kellarikerroksen toteuttaminen johtaisi siihen, että rakennuksen aputilat muodostaisivat 100 prosenttia rakennusoikeudesta, kun ne tavanomaisesti ovat 20–50 prosenttia. Tontin ja rakennusalan tarkoituksenmukainen käyttö ei edellytä toista kellaria. Lautakunta on katsonut, että kahden kellarin rakentaminen aiheuttaisi maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:ssä tarkoitettua haittaa.
Kunnalla, joka vastaa alueiden kaavoittamisesta, on oikeus painottaa poikkeamisharkinnassaan tärkeinä pitämiään maankäytöllisiä perusteita. Hakemuksen hylkääminen perustuu lautakunnan näkemykseen hyvästä ja sopivasta rakentamisesta. Hakemukseen suostuminen puolestaan merkitsisi sitä, että myös muille vastaavassa asemassa oleville tulisi yhdenvertaisuuden vuoksi myöntää poikkeamislupa toisen kellarikerroksen toteuttamiseen. Tämä olisi omiaan johtamaan alueen kaavoituksellisen perusratkaisun muuttumiseen ajan myötä. Hakemuksen hylkääminen ei siten ole ollut lainvastaista eikä se myöskään ole yhdenvertaisuusperiaatteen vastaista. Yhtiöllä on mahdollisuus käyttää tonttia ja rakennustaan asemakaavan mukaiseen tarkoitukseen.
1.5 Täydentävät perustelut ja lopputulos
Kun otetaan lisäksi huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
2. Oikeudenkäyntikulut
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhtiölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Esa Hakkola.