KHO:2015:105
Sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan 8 kohdan mukaan sääntelyviranomaisen on tariffeja tai menetelmiä vahvistaessaan varmistettava, että siirto- ja jakeluverkonhaltijoille annetaan sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä asianmukaisia kannustimia edistää markkinoiden yhdentymistä.
Energiavirasto oli vahvistanut päätöksellään kolmannelle valvontajaksolle menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi. Viraston päätöksellä vahvistettavista menetelmistä oli tuolloin säädetty sähkömarkkinalain (386/1995) 38 a §:ssä, johon ei sisältynyt säännöstä markkinoiden yhdentymistä edistävästä kannustimesta.
Viraston tehdessä päätöksensä määräaika sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä oli päättynyt. Energiaviraston oli tullut sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY 37 artiklan 8 kohdan ilmaiseman tuloksen saavuttamiseksi tulkita sähkömarkkinalain 38 a §:ää siten, että virasto vahvistaa valvontamenetelmiin sisällytettävän sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan 8 kohdan edellyttämän asianmukaisen kannustimen markkinoiden yhdentymisen edistämiseksi.
Sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY 37 artiklan 8 kohdassa ei ole yksityiskohtaisemmin säädetty, miten kansallisen sääntelyviranomaisen on kannustimia antamalla edistettävä markkinoiden yhdentymistä, eikä siten säädetty markkinoiden yhdentymisen edistämiseen kannustavista tavoitteista, niiden määrittämistavasta eikä menetelmistä tavoitteiden soveltamiseksi hinnoittelussa. Sääntelyviranomaisella oli näin ollen harkintavaltaa sen suhteen, millä tavoin toteutetaan direktiivin edellyttämä kannustin, jolla edistetään markkinoiden yhdentymistä.
Energiavirasto ei ollut menetelmissään asettanut erillistä kannustinta markkinoiden yhdentymisen edistämiseksi. Kun menetelmissä vahvistettujen muiden kannustimien katsottiin sisältävän myös markkinoiden yhdentymiseen kannustavia elementtejä ja kun valittajana ollut yhtiö ei ollut esittänyt riittävää selvitystä tällaisena kannustimena käyttöön otettavan rajayhteyksien riskipreemion tarpeelle, Energiaviraston päätöstä ei kumottu sillä perusteella, ettei erillistä markkinoiden yhdentymisen edistämistä koskevaa kannustinta ollut asetettu.
Sähkömarkkinalaki (386/1995) 38 a §
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/72/EY sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta (sähkömarkkinadirektiivi) 37 artikla 8 kohta
Päätös, josta valitetaan
Markkinaoikeus 21.12.2012 nro 503/2012
Energiamarkkinaviraston päätös
Energiamarkkinavirasto (nykyisin Energiavirasto, jäljempänä myös virasto) on päätöksellään 23.11.2011 (diaarinro 831/430/2011) vahvistanut Fingrid Oyj:n noudatettavaksi päätöksen liitteessä 1 ilmoitetut menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi 1.1.2012 alkavalla ja 31.12.2015 päättyvällä valvontajaksolla. Energiamarkkinavirasto on lisäksi samalla päätöksellään vahvistanut yleiseksi tehostamistavoitteeksi 2,06 prosenttia vuodessa mainitulla valvontajaksolla.
Energiamarkkinavirasto on varannut 21.9.2011 päivätyllä kirjeellään Fingrid Oyj:lle mahdollisuuden antaa lausunto ennen päätöksen tekemistä. Fingrid Oyj on toimittanut Energiamarkkinavirastolle lausunnon 21.10.2011 päivätyllä kirjeellä.
Energiamarkkinavirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:
Asianosainen Fingrid Oyj harjoittaa sähkömarkkinalain mukaista luvanvaraista sähköverkkotoimintaa ja on siten sähkömarkkinalain 3 §:n 8 kohdassa määritelty verkonhaltija.
Sähkömarkkinalain (386/1995) 38 a §:n (1172/2004) 1 momentin 1 kohdan mukaan Energiamarkkinaviraston tulee päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan noudatettavaksi menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi ennen menetelmien käyttöönottamista. Sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentin mukaan vahvistuspäätös, jota sovelletaan 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuihin menetelmiin, on voimassa neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.
Asianosaisen on otettava tämän vahvistuspäätöksen mukaiset menetelmät huomioon määritellessään valvontajakson aikana siirtopalvelusta perittävien maksujen suuruutta. Tämän vahvistuspäätöksen mukaiset menetelmät kattavat verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteet, verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittämistavan, verkkotoiminnan toteutuneen oikaistun tuloksen määrittämistavan sekä näiden edellyttämän verkonhaltijan kirjanpidon mukaisen tuloslaskelman ja taseen oikaisun. Osana menetelmiä Energiamarkkinavirasto vahvistaa myös kannustimet sekä niiden soveltamisessa käytettävät tavoitteet ja menetelmät, jotka tähtäävät riittävän investointitason toteutumiseen, sähkönsiirron laadun kehittämiseen ja verkkotoiminnan tehostamiseen sekä innovatiivisuuteen verkkotoiminnassa. Vahvistettavat menetelmät ja niiden yksityiskohtaiset perustelut on esitetty liitteessä 1.
Sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan vahvistuspäätöksen on perustuttava sähkömarkkinalain 3, 4 ja 6 a luvussa sekä verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa ja asetuksen (EY) N:o 1228/2003 kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 714/2009 säädettyihin perusteisiin. Sähkön kantaverkkotoiminnan ja suurjännitteisen jakeluverkkotoiminnan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien osalta sovelletaan sähkömarkkinalain 3 luvun 10 ja 14 §:ssä säädettyjä hinnoitteluperiaatteita.
Sähkömarkkinalain 10 §:n (1172/2004) 1 momentin mukaan verkonhaltijan on kohtuullista korvausta vastaan myytävä sähkön siirtopalveluja niitä tarvitseville verkkonsa siirtokyvyn rajoissa (siirtovelvollisuus). Sähkömarkkinalain 14 §:n (1172/2004) 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kohtuullista.
Hallituksen esityksessä sähkömarkkinalaiksi (HE 138/1994 vp) ja sen 14 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että monopoliasemassa olevalta verkkotoiminnalta tulee edellyttää hinnoittelun kohtuullisuutta. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulisi vastata toiminnan kustannuksia. Toisaalta perusteluissa on todettu, että hinnoittelun tulisi turvata riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saisivat kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sitoutuneelle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton.
Eduskunnan talousvaliokunta on sähkömarkkinalakiesitystä koskevassa mietinnössään (TaVM 56/1994 vp) katsonut, että verkonhaltijoiden keräämien maksujen tulee vastata verkon ylläpidon kustannuksia. Tämän lisäksi verkonhaltijalla on oikeus odottaa, että tulonmuodostus on riittävä sähköverkon kehittämiseen. Pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen tulonmuodostuksen tulee antaa verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sitoutuneelle pääomalle. Valiokunta on lähtenyt siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioinnissa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut ja laitteiston pitkä käyttöikä.
Energiamarkkinavirastolle on sähkömarkkinalaissa jätetty laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan valvontamenetelmän valinnassa. Nyt vahvistettavat menetelmät perustuvat olennaisin osin Energiamarkkinaviraston aiemmilla valvontajaksoilla soveltamiin menetelmiin.
Energiamarkkinavirasto on todennut päätöksessään voimassaolon osalta, että se soveltaa päätöksellä vahvistettuja menetelmiä asianosaisen hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan kolmannella valvontajaksolla 1.1.2012–31.12.2015 ja että se voi muuttaa päätöstä antamallaan uudella päätöksellä joko verkonhaltijan hakemuksesta tai Energiamarkkinaviraston omasta aloitteesta siten kuin sähkömarkkinalain 38 b §:ssä (1172/2004) säädetään.
Päätöstä on tullut noudattaa muutoksenhausta huolimatta.
Energiamarkkinaviraston päätöksen liitteessä 1 "Valvontamenetelmät sähkön kantaverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden arvioimiseksi 1.1.2012 alkavalla ja 31.12.2015 päättyvällä kolmannella valvontajaksolla" luvussa "2 Kohtuullisen tuoton ja toteutuneen oikaistun tuloksen laskentaan vaikuttavia tekijöitä" on lausuttu muun ohella seuraavaa:
2.1 Inflaatiokorjaus
Energiamarkkinavirasto ottaa vuotuisen rahanarvon muutoksen, eli inflaation vaikutuksen, huomioon kolmannella valvontajaksolla kohtuullisen tuoton laskennassa ja toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa seuraavassa kuvatulla tavalla.
Inflaatiokorjaus kohtuullisen tuoton laskennassa
Verkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskennassa keskeinen inflaatiokorjaus tehdään päivittämällä verkkotoimintaan sitoutunutta oikaistua pääomaa. Inflaatiokorjaus tehdään vuosittain päivittämällä rakennuskustannusindeksin avulla luvussa 3.1.1 kuvatulla tavalla sähköverkon verkkokomponenttien yksikköhinnat, joiden avulla muodostetaan sähköverkon jälleenhankinta-arvo.
Muun sitoutuneen oikaistun pääoman arvostuksen osalta käytetään verkonhaltijan kyseisen vuoden eriytetyn taseen mukaisia arvoja ilman rahanarvon korjausta, koska nämä erät ovat tilinpäätöshetkellä jo kyseisen vuoden rahanarvossa.
Koska verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu pääoma päivitetään verkonhaltijan kohtuullista tuottoa laskettaessa vuosittain, se sisältää edellä esitetyn inflaatiokorjauksen jälkeen vuotuisen inflaation vaikutuksen. Tällöin verkonhaltijan kohtuullista tuottoa laskettaessa kohtuullisen tuottoasteen osana oleva riskitön korko otetaan huomioon reaalisena eli siitä poistetaan inflaation vaikutus, jotta inflaatiota ei otettaisi valvontamenetelmissä huomioon kahteen kertaan.
Kohtuulliseen tuottoasteeseen (luku 4.2.1) inflaatiokorjaus tehdään laskennassa yhtenä parametrina olevaan, vuosittain päivitettävään riskittömään korkokantaan, jona käytetään Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa. Riskitön korkokanta lasketaan reaalisena poistamalla siitä inflaation vaikutus. Energiamarkkinavirasto on teettänyt Sigma-Hat Economics Oy:llä selvityksen, jossa on käsitelty tätä kysymystä. Mikäli inflaation vaikutuksen poistamiseen valtion kymmenen vuoden obligaatiokorosta olisi käytetty rakennuskustannusindeksiä, olisi tämä vuodesta 2005 lähtien johtanut kolmena vuotena siihen, että reaalinen riskitön korkokanta olisi saanut negatiivisen arvon. Tämän perusteella voidaan katsoa, että inflaation vaikutuksen poistamisessa on hyvä noudattaa varovaisuutta. Kolmannella valvontajaksolla nimellisestä riskittömästä korkokannasta poistettavan inflaatiokomponentin arvona käytetäänkin kiinteää arvoa 1,0 %.
(---)
Energiamarkkinaviraston päätöksen mainitussa liitteessä 1 luvussa "3 Menetelmät verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman oikaisemiseksi" on lausuttu muun ohella seuraavaa:
3.1 Verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman oikaisu ja arvon määrittäminen
Verkonhaltijan verkkotoimintaan sitoutuneen oikaistun pääoman arvo määritetään vuosittain.
3.1.1 Sähköverkkoon sitoutuneen pääoman oikaisu
Sähköverkko on verkonhaltijan suurin yksittäinen, joskin useista eri komponenteista koostuva, käyttöomaisuuden osa. Sähkömarkkinalain 3 §:n 1 kohdan mukaan sähköverkolla tarkoitetaan toisiinsa liitetyistä sähköjohdoista, sähköasemista sekä muista tarvittavista sähkölaitteista ja sähkölaitteistoista muodostettua kokonaisuutta, joka on tarkoitettu sähkön siirtoon tai jakeluun.
Verkonhaltijan sähköverkkoon sitoutuneen pääoman arvo oikaistaan valvontamenetelmissä vastaamaan markkina-arvoa siten, että kohtuullisen tuoton laskennassa verkonhaltijan vahvistetun taseen mukaisen arvon sijaan käytetään myöhemmin tässä luvussa kuvatulla tavalla määritetystä sähköverkon jälleenhankinta-arvosta laskettua sähköverkon nykykäyttöarvoa.
Verkonhaltijan sähköverkon jälleenhankinta-arvo ja nykykäyttöarvo määritetään valvontajakson aikana vuosittain kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona.
Verkonhaltijan verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa määritettäessä sähköverkkoon katsotaan kuuluvaksi tämän asiakirjan liitteessä A luetellut verkkokomponentit ja verkkotoimintaan liittyvät tietojärjestelmät sekä järjestelmävastuun hoitamiseksi tarvittavat nopeana häiriöreservinä käytettävät varavoimakoneet.
Sähköverkon jälleenhankinta-arvon laskennassa käytetään lähtökohtaisesti eri verkkokomponenteille määriteltyjä verkkokomponenttikohtaisia yksikköhintoja eli standardiyksikköhintoja jaottelulla, joka on esitetty tämän asiakirjan liitteessä A. Standardiyksikköhinnat perustuvat lähtökohtaisesti verkonhaltijan Energiamarkkinavirastolle esittämiin yksikköhintoihin. Verkonhaltijan on tehtävä esitys yksikköhinnoiksi 1.1.2012 mennessä. Esityksen täytyy sisältää käytettäväksi halutuille yksikköhinnoille verkkokomponenttikohtaisesti eritellyt pätevät perustelut, jotka on luotettavasti todennettava verkonhaltijan toteutuneiden kustannusten ja rakennuskustannusten muutosten pohjalta. Energiamarkkinavirasto arvioi verkonhaltijalta saamansa esityksen ja päättää sen perusteella yksikköhintojen tasosta.
Sähköverkon arvonmäärityksessä otetaan huomioon rahanarvon muutoksesta aiheutuva verkkokomponenttien yksikköhintojen muutos. Muutos tehdään korjaamalla Energiamarkkinaviraston päättämät, soveltuvin osin verkonhaltijan esitykseen pohjautuvat, liitteen A jaottelun mukaiset yksikköhinnat kolmannen valvontajakson vuosille 2013–2015. Lopullisesti vuosittaiset hinnat vahvistetaan vuonna 2016 annettavassa valvontapäätöksessä. Inflaatiokorjaus tehdään yksikköhintoihin rakennuskustannusindeksillä luvun 2.1 mukaisesti.
Lisäksi kolmannella valvontajaksolla otetaan sähköverkon jälleenhankinta-arvon ja nykykäyttöarvojen määrittämisessä huomioon verkkokomponenttien ryhmittelyssä tapahtuneet tämän asiakirjan liitteen A mukaiset muutokset.
Sähköverkon nykykäyttöarvo (3.1.1.2) lasketaan jälleenhankinta-arvosta käyttäen verkonhaltijan verkkokomponenttien ikä- ja pitoaikatietoja.
(---)
3.1.1.1 Sähköverkon jälleenhankinta-arvon laskeminen
Verkonhaltijan sähköverkon jälleenhankinta-arvo lasketaan valvontajakson kaikille vuosille kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona.
Jälleenhankinta-arvo lasketaan verkonhaltijan ilmoittamien, hallinnassaan ja tosiasiallisessa käytössään olevien sähköverkon eri verkkokomponenttien määrätietojen ja tämän asiakirjan liitteen A jaottelun mukaisten, inflaatiolla korjattavien yksikköhintojen perusteella. Esimerkiksi varastoidut muuntajat ja muut varastoidut verkkokomponentit eivät ole tosiasiallisessa käytössä eli verkonhaltija ei voi ilmoittaa niitä verkkokomponenttien määrätietoihin.
Verkonhaltijan koko sähköverkon jälleenhankinta-arvo saadaan kertomalla ilmoitetut määrätiedot vastaavilla yksikköhintatiedoilla sekä laskemalla näin saadut verkkokomponenttikohtaiset jälleenhankinta-arvot yhteen.
3.1.1.2 Sähköverkon nykykäyttöarvon laskeminen
Verkonhaltijan sähköverkon nykykäyttöarvo lasketaan valvontajakson kaikille vuosille kunkin vuoden tammikuun ensimmäisen päivän tilannetta vastaavana arvona.
Nykykäyttöarvo lasketaan jälleenhankinta-arvosta verkonhaltijan verkkokomponenttikohtaisten keski-ikä- ja pitoaikatietojen avulla. Keski-ikä lasketaan käyttäen verkkokomponenttien todellisia ikätietoja, jolla tarkoitetaan verkkokomponenttien valmistusvuodesta laskettua ikää. Yksittäisen verkkokomponentin, jonka keski-ikä ylittää pitoajan, keski-ikä voi olla enintään verkonhaltijan valitseman enimmäispitoajan suuruinen.
(---)
3.1.3 Vaihtuvien vastaavien arvostusperiaatteet
3.1.3.1 Rahoitusomaisuus
Kirjanpitolain (1336/1997) 4 luvun 4 §:n mukaan rahoitusomaisuutta ovat rahat, saamiset sekä tilapäisesti muussa muodossa olevat rahoitusvarat.
Rahoitusomaisuuden hallinta ei ole rahoitusteoreettisesti varsinaista sähköverkkotoimintaa, minkä vuoksi sitä ei myöskään ole perusteltua pääosin lukea siihen verkkotoimintaan sitoutuneeseen oikaistuun pääomaan, jonka perusteella verkonhaltijan kohtuullinen tuotto muodostuu. Vastaavasti rahoitustuotot eliminoidaan verkonhaltijan toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa verkkotoiminnan tuotoista (luku 6.1). Siten verkonhaltijan saamat rahoitustuotot eivät vaikuta hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan.
Määritettäessä verkonhaltijan verkkotoimintaan sitoutunutta oikaistua pääomaa eliminoidaan verkonhaltijan vahvistettuun taseeseen kirjattu rahoitusomaisuus. Eliminoitavaan rahoitusomaisuuteen luetaan verkonhaltijan vahvistetun taseen vastaaviin kuuluvat erät lyhyt- ja pitkäaikaiset saamiset, rahoitusarvopaperit sekä rahat ja pankkisaamiset sekä niihin rinnastettavissa olevat erät. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen (KHO 2010:86) mukaisesti myyntisaamisia ei eliminoida.
Verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi välttämättömästä rahoitusomaisuudesta aiheutuvat kustannukset otetaan toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa huomioon luvun 6.3 mukaisesti.
(---)
Energiamarkkinaviraston päätöksen mainitussa liitteessä 1 luvussa "4 Menetelmä verkkotoimintaan sitoutuneelle oikaistulle pääomalle hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittämiseksi" on lausuttu muun ohella seuraavaa:
4.2 Oman pääoman kohtuullinen kustannus
(---)
4.2.1 Reaalinen riskitön korkokanta
Yleisesti riskittömänä korkokantana käytetään pitkää korkoa, esimerkiksi valtion liikkeelle laskemien joukkolainojen tuottoa, jolloin olennaista on maturiteetin, eli lainaajan valinta. Oman pääoman sijoitushorisontin tulisi olla useita vuosia, jolloin pitkän joukkolainan tuoton käyttö riskittömän koron mittarina verkkotoiminnassa on perusteltua.
Valvontamenetelmissä riskittömänä korkokantana käytetään Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa, jonka arvona käytetään valvontajakson kutakin vuotta edeltävän vuoden toukokuun toteutunutta (toukokuun keskiarvoa) arvoa. Vuosittain päivitettävä riskittömän korkokannan nimellinen arvo saadaan Suomen Pankin Rahoitusmarkkinat -tilastokatsauksessa julkaistavasta Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation noteerauksesta.
Nimellinen riskitön korkokanta päivitetään kohtuullisen tuoton laskennassa vuosittain, jolloin se sisältää vuotuisen inflaatio-odotuksen. Reaalisen riskittömän korkokannan laskemiseksi inflaatio-komponentti vähennetään nimellisestä korkokannasta. Kolmannella valvontajaksolla inflaatiokomponentin arvona käytetään kiinteää arvoa 1,0 %. Valvontamenetelmien inflaatiokorjausta on käsitelty tarkemmin luvussa 2.1.
(---)
Energiamarkkinaviraston päätöksen mainitussa liitteessä 1 luvussa "6 Menetelmät verkkotoiminnan toteutuneen oikaistun tuloksen laskemiseksi" on lausuttu muun ohella seuraavaa:
6.3 Verkkotoiminnan rahoitukseen liittyvät kustannukset
(---)
Verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavasta rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus
Sähköverkkotoiminnan harjoittaminen edellyttää määrättyä rahoitusomaisuutta yhtäältä säännöllisten maksujen suorittamiseksi, koska verkonhaltijan maksusuoritukset tapahtuvat jossakin määrin eriaikaisesti kassaan maksujen kanssa, ja toisaalta ennalta arvaamattomiin menoihin varautumiseksi. Tämän takia verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi välttämättömästä rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus otetaan huomioon verkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuutta valvottaessa.
Verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavasta rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus otetaan valvontamenetelmissä huomioon menetelmällä, jonka perusteella laskettu rahoitusomaisuuden kustannus ei korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen (KHO 2010:86) mukaan ole verkonhaltijan kannalta kohtuuttoman vähäinen tai riittämätön.
Verkonhaltijan toteutunutta oikaistua tulosta laskettaessa vähennetään vahvistetun tuloslaskelman liikevoitosta (liiketappiosta) verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavasta rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus. Verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavana rahoitusomaisuutena otetaan huomioon vahvistetun taseen vastaaviin eriin lyhyt- ja pitkäaikaiset saamiset (lukuun ottamatta myyntisaamisia), rahoitusarvopaperit sekä rahat ja pankkisaamiset sekä niihin rinnastettavissa oleviin eriin kirjatusta rahoitusomaisuudesta enintään määrä, joka vastaa kahdeskymmenesosaa verkonhaltijan liikevaihdosta.
Verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavasta rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus lasketaan kertomalla edellä kuvattu osuus sähköverkkotoiminnan vahvistettuun taseeseen eriyttämisestä annetun asetuksen (79/2005) 6 §:n mukaisesti suoraan kirjatusta rahoitusomaisuudesta kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävällä vieraan pääoman kustannuksella, joka on määritetty luvussa 4.3.
6.4 Investointikannustin
Kolmannelle valvontajaksolle valvontamenetelmiin lisätään menetelmänä investointikannustin, jonka tarkoituksena on kannustaa verkonhaltijaa kehittämään sähköverkkoaan ja investoimaan siihen riittävästi.
Investointikannustin muodostuu kahdesta osasta. Toisen osan muodostaa poistomenetelmä, joka huomioidaan toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa ja joka takaa riittävän kannustimen korvausinvestointien suorittamiseksi sekä toinen osa, joka muodostuu verkonhaltijan riittävän investointitason ja voitonjakoluonteisten erien seurannasta.
(---)
6.5 Laatukannustin
Valvontamenetelmien avulla kannustetaan verkonhaltijaa kehittämään sähkönsiirron laatua, joten verkonhaltijan toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa yhtenä menetelmänä huomioidaan laatukannustin.
Sähkön laadun huomioimisen lähtökohtana on se, että verkonhaltijan omien kustannusten ja sähköntoimituksessa tapahtuneista keskeytyksistä verkonhaltijan asiakkaille aiheutuneiden kustannusten eli niin sanottujen keskeytyskustannusten summa minimoituu. Tämän yhteiskunnallis-taloudellisesti optimaalisen tavoitetilan kannalta toimivin tapa sähköntoimitusten keskeytysten arvostamiseksi laatukannustimessa on tarkastella sähkönsiirron keskeytyksistä verkonhaltijan asiakkaille aiheutunutta haittaa.
Laatukannustimella halutaan tukea ja ohjata myös verkonhaltijan oma-aloitteista sähkönsiirron laadun kehittämistä.
(---)
6.6 Tehostamiskannustin
Sähkömarkkinalain perusteella Energiamarkkinaviraston verkonhaltijaan kohdistaman valvontatoiminnan yhtenä tavoitteena on verkonhaltijan toiminnan tehostaminen. Sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan Energiamarkkinaviraston vahvistuspäätöksessä voidaan määrätä verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavasta tavoitteesta ja sen määrittämistavasta sekä menetelmästä, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa.
Sähkömarkkinalain muuttamisesta annetun hallituksen esityksen (HE 127/2004 vp) mukaan tehostamistavoitteen asettaminen edellyttää verkonhaltijan nykyisen tehostamispotentiaalin arviointia tehokkuusmittauksen avulla sekä toimialan tuottavuuden kasvumahdollisuuksien määrittämistä. Tehostamispotentiaali ja tuottavuuden kasvumahdollisuus muunnetaan vahvistuspäätöksessä valvontajaksoa koskevaksi tehostamistavoitteeksi.
Tehokkuuden mittaamisessa määritetään sähköverkkotoimialan tuottavuuden kasvumahdollisuus (yleinen tehostamistavoite) sekä selvitetään erot verkonhaltijoiden välisessä kustannustehokkuudessa ja yrityskohtainen tehostamispotentiaali suhteessa tehokkaimpiin verkonhaltijoihin (yrityskohtainen tehostamistavoite). Yleisen tehostamistavoitteen tarkoituksena on kannustaa kaikkia, myös tehokkuusmittauksessa tehokkaaksi havaittua verkonhaltijaa, tehostamaan toimintaansa yleisen tuottavuuskehityksen mukaisesti. Yrityskohtaisen tehostamistavoitteen tarkoituksena on kannustaa tehokkuusmittauksessa tehottomaksi havaittua verkonhaltijaa saavuttamaan tehokkaan toiminnan taso.
Valvontamenetelmissä käytetään tehostamiskannustinta, jonka tarkoituksena on kannustaa verkonhaltijaa tehostamaan verkkotoimintaansa. Tehostamiskannustin muodostuu verkonhaltijalle asetettavasta yleisestä tehostamistavoitteesta sekä verkonhaltijalle määritettävistä kohtuullisista kontrolloitavissa olevista operatiivisista kustannuksista sekä kannustinkertoimesta ja vaihteluvälistä. Tehostamiskannustin otetaan huomioon verkonhaltijan toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa luvun 6.6.4 mukaisesti.
(---)
6.7 Innovaatiokannustin
Kolmannelle valvontajaksolle valvontamenetelmiin lisätään uutena menetelmänä innovaatiokannustin, jonka tarkoituksena on kannustaa verkonhaltijaa edistämään innovatiivisia teknisiä ja toiminnallisia ratkaisuja verkkotoiminnassaan.
(---)
Käsittely markkinaoikeudessa
Fingrid Oyj (jäljempänä myös Fingrid) on valituksessaan markkinaoikeudelle vaatinut, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on nyt kysymys, että markkinaoikeus muuttaa Energiamarkkinaviraston päätöstä siten, että
1. kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä riskittömänä korkokantana käytetään Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation nimellistä korkoa,
(---)
3. rajayhteyksille sallitaan suurempi tuotto hyväksymällä kolmen prosentin lisäriskipreemio Venäjän rajainvestointeihin ja kahden prosentin lisäriskipreemio muille rajayhteyksille,
(---)
5. rahoitusomaisuuden kustannusta määritettäessä rahoitusomaisuudesta otetaan huomioon määrä, jolla yhtiö saavuttaa current ratio -tunnusluvun 0,7,
(---).
Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa päätöksen ja palauttaa asian Energiamarkkinavirastoon päätöksen muuttamiseksi valituksessa esitetyn mukaisesti.
Energiamarkkinavirasto on lausunnossaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen perusteettomana.
Fingrid Oyj on antanut vastaselityksen Energiamarkkinaviraston lausunnon johdosta.
Energiamarkkinavirasto on antanut lisälausunnon.
Markkinaoikeus on 5.10.2012 toimittanut asianosaisten käsitysten ja ratkaisemiseen vaikuttavien kirjallisten selvitysten sekä henkilötodistelun arvioimiseksi valmistelevan suullisen käsittelyn.
Markkinaoikeus on 11.10. ja 15.–17.10.2012 toimittanut valittajan vaatimuksesta suullisen käsittelyn asian selvittämiseksi sekä henkilötodistelun vastaanottamista varten. Suullisessa käsittelyssä on kuultu todistajina Fingrid Oyj:n talous- ja rahoitusjohtajaa Tom Pippingsköldiä, Balance Consulting Oy:n pääanalyytikkoa Ari Rajalaa, Fingrid Oyj:n kehityspäällikköä Ritva Hirvosta, Oulun yliopiston professoria Juha-Pekka Kallunkia, Icecapital Oy:n osakasta Kimmo Kottilaa, PricewaterhouseCoopers Oy:n osakasta Kimmo Vilskettä ja Aalto-yliopiston professoria Timo Kuosmasta.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Fingrid Oyj:n valituksen. Markkinaoikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, seuraavasti:
1. Asian arvioinnin lähtökohdat ja kysymyksenasettelu
Energiamarkkinaviraston tulee sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin mukaan päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi erilaisia palvelujen ehtoja ja palvelujen hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen niiden käyttöönottamista. Sen on säännöksen 1 kohdan mukaan vahvistettava menetelmät verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.
Hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan määrätä:
1) verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteista;
2) verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta;
3) verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta;
4) verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavasta tavoitteesta ja sen määrittämistavasta sekä menetelmästä, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa;
5) hinnoittelurakenteen määrittämistavasta, jos määrittämistapa on tarpeen verkkoon pääsyn toteuttamiseksi tai Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi taikka jos määrittämistapa liittyy järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen hinnoitteluun.
Sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentin mukaan vahvistuspäätös, jota sovelletaan 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuihin menetelmiin, on voimassa neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.
Sähkön siirtohinnoittelun kohtuullisuusvalvonta perustuu paitsi sähkömarkkinalain 38 a §:ssä tarkoitettuihin ennen valvontajaksoa tehtäviin vahvistuspäätöksiin myös Energiamarkkinaviraston valvontajakson päätyttyä tekemiin päätöksiin. Viraston tulee sähkömarkkinalain 38 c §:n mukaan valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan 38 a §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän.
Eduskunnan talousvaliokunta on hallituksen esityksiä sähkömarkkinalaiksi ja sähkömarkkinalain muuttamiseksi koskevissa mietinnöissään (TaVM 56/1994 ja 27/2004 vp) katsonut, että verkonhaltijoiden keräämien maksujen tulee vastata verkon ylläpidon kustannuksia. Tämän lisäksi verkonhaltijalla on oikeus odottaa, että tulonmuodostus on riittävä sähköverkon kehittämiseen. Pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen tulonmuodostuksen tulee antaa verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sitoutuneelle pääomalle. Valiokunta on lähtenyt siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioinnissa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut ja laitteiston pitkä käyttöikä. Annetuissa rajoissa yritykset päättävät itse omat tariffinsa ja yksittäiset verkkopalvelumaksunsa. Neljän vuoden valvontajaksolla pyritään tasaamaan eri syistä mahdollisesti johtuvia vuosittaisia vaihteluita.
Valituksenalaisissa päätöksissä on kysymys sähköverkkopalvelujen hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan sisältyvästä, Energiamarkkinaviraston sähkömarkkinalain 38 a §:n nojalla tekemästä hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamisesta kolmannelle sähkömarkkinalain valvontamenetelmien muutosta seuranneelle valvontajaksolle 1.1.2012–31.12.2015. Markkinaoikeus toteaa, ettei sähkömarkkinalaki sisällä yksityiskohtaisia säännöksiä vahvistettavien menetelmien tai verkkotoiminnan kohtuullisen tuoton määrittämistavasta.
Korkein hallinto-oikeus on Energiamarkkinaviraston valvontajaksolle 2008–2011 vahvistamia valvontamenetelmiä koskeneessa vuosikirjaratkaisussaan 2010:86 katsonut, että asiassa oli ratkaistava, oliko sähkömarkkinalain hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan vaatimuksen toteutuminen edellyttänyt laskentamenetelmän muuttamista. Kysymystä oli harkittava paitsi sähkönkäyttäjän näkökulmasta myös verkonhaltijan kannalta arvioiden, onko valvontamalli ja siihen sisältyvä rahoitusomaisuuden kustannusten laskentamenetelmä mahdollistanut verkonhaltijalle kohtuullisen tuoton. Korkein hallinto-oikeus on lisäksi todennut, että sähkömarkkinalaissa on jätetty Energiamarkkinavirastolle laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden kehittämisessä.
Markkinaoikeus katsoo, että valituksenalaisen päätöksen osalta on arvioitavana ennen muuta se, onko Energiamarkkinaviraston vahvistamissa menetelmissä vaadituilta osin sekä valvontamenetelmiä kokonaisuutenakin tarkastellen sellaisia virheitä tai menetelmän luotettavuuden vaarantavia tekijöitä, jotka ovat omiaan johtamaan valittajana olevan kantaverkonhaltijan harjoittamassa sähkön verkkotoiminnassa noudatettavan hinnoittelun kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen. Mikäli näin on, Energiamarkkinaviraston vahvistamia valvontamenetelmiä on tarvittavassa laajuudessa muutettava.
2. Valittajan esittämien muutosvaatimusten arviointi
2.1 Riskitön korkokanta
Valittaja on vaatinut, että kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä riskittömänä korkokantana käytetään Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation nimellistä korkoa. Valittajan mukaan valvontamallissa riskittömään korkokantaan tehty muutos on ollut ennakoimaton, eikä se ole perustunut mihinkään ulkoisessa seikassa tapahtuneeseen muutokseen.
Valituksenalaisen päätöksen sisältämän vahvistetun valvontamenetelmän mukaan Energiamarkkinavirasto ottaa vuotuisen rahanarvon muutoksen huomioon kolmannella valvontajaksolla kohtuullisen tuoton laskennassa ja toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa. Inflaatiokorjaus kohtuullisen tuoton laskennassa tehdään päivittämällä verkkotoimintaan sitoutunutta oikaistua pääomaa. Inflaatiokorjaus tehdään puheena olevan päätöksen mukaan vuosittain päivittämällä rakennuskustannusindeksin avulla sähköverkon verkkokomponenttien yksikköhinnat, joiden avulla muodostetaan sähköverkon jälleenhankinta-arvo. Sitoutuneen oikaistun pääoman arvostuksen osalta käytetään verkonhaltijan kyseisen vuoden eriytetyn taseen mukaisia arvoja ilman rahanarvon korjausta, koska nämä erät ovat tilinpäätöshetkellä jo kyseisen vuoden rahanarvossa.
Koska verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu pääoma päivitetään verkonhaltijan kohtuullista tuottoa laskettaessa vuosittain, se sisältää Energiamarkkinaviraston mukaan edellä esitetyn inflaatiokorjauksen jälkeen vuotuisen inflaation vaikutuksen. Tällöin verkonhaltijan kohtuullista tuottoa laskettaessa kohtuullisen tuottoasteen osana oleva riskitön korko otetaan huomioon reaalisena eli siitä poistetaan inflaation vaikutus, jotta inflaatiota ei otettaisi valvontamenetelmissä huomioon kahteen kertaan.
Edelleen valvontamenetelmien mukaan kohtuullisen tuottoasteen inflaatiokorjaus tehdään laskennassa yhtenä parametrina olevaan vuosittain päivitettävään riskittömään korkokantaan, jona käytetään Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa.
Todistaja Kallunki on arvioinut 29.4.2011 päivätyssä lausunnossaan inflaation huomioon ottamisesta erilaisia malleja. Kallungin mukaan, jos WACC:n riskitön korkokanta päivitetään vuosittain, ei myöskään ole tarvetta erikseen poistaa inflaatiota WACC:sta ja tehdä sen jälkeen erillistä inflaatiokorjausta oikaistuun tulokseen ja kohtuulliseen tuottoon. Kallunki on lausunnossaan päätynyt ehdottamaan, että sähköverkkoyhtiöiden verkko-omaisuuteen sitoutuneen vuotuisen sallitun tuoton laskennassa sitoutuneen pääoman tulee olla verkko-omaisuuden nykykäyttöarvo valvontakauden alussa, mikä kerrotaan vuosittain päivitettävällä nimellisellä pääomakustannuksella.
Asiassa esitetyssä Icecapital Oy:n 5.10.2012 päivätyssä valvontamallia 2012–2015 koskevassa arviossa ei ole sinänsä kiistetty riskittömään korkoon tehtävän inflaatiokorjauksen oikeellisuutta. Icecapital Oy on kuitenkin tuonut esiin, että valituksen kohteena olevaa niin sanottua inflaatiokorjausta pitäisi katsoa osana kokonaisuutta ottaen huomioon myös muiden komponenttien muuttuminen. Markkinoilta saatava informaatio tukisi enemmän sitä näkemystä, että toisella valvontajaksolla käytetty menetelmä ilman inflaatiokorjausta olisi lähempänä oikeata tuotto-odotusta kuin Energiamarkkinaviraston nyt vahvistama menetelmä. Lisäksi Icecapital Oy on tältä osin viitannut Energiamarkkinaviraston käyttämän riskittömän koron määritelmän volatiliteetin analysointiin. Sen mukaan riskittömän koron implisiittinen riski on kasvanut, minkä pitäisi heijastua myös riskittömän koron korkeampana tasona lisäpreemion kautta. Icecapital Oy päätyy arviossaan esittämään, että kohtuullinen lisäpreemio riskittömään korkoon on noin 1,0 prosenttia, jonka vaikutus voitaisiin netottaa Energiamarkkinaviraston käyttämää inflaatiokorjausta vastaan.
Todistaja Pippingsköldin mukaan tehty regulaation muutos lisää sijoittajan näkökulmasta riskiä. Vastaavasti jos riski lisääntyy, kasvaa todistajan mukaan sijoittajan tuotto-odotus. Todistaja Kottila on pitänyt ongelmallisena sitä, että mallissa ei ole ennustettavissa se, miten malli muuttuu inflaation muuttuessa. Kottila on korostanut regulaation ennustettavuuden merkitystä sijoittajan kannalta. Lisäksi Kottilan mukaan riskittömän koron määrittelyssä ei ole otettu huomioon koron volatiliteettia, joka on kasvanut. Todistaja Vilske on puolestaan katsonut, että Energiamarkkinaviraston näkemys inflaation huomioon ottamisesta on osin ymmärrettävä, mutta Vilskeenkin mukaan mallin muutos on riski sijoittajan näkökulmasta.
Todistaja Kuosmanen on kertonut, että inflaatiokorjauksen suorittamiseen on erilaisia keinoja. Sen sijaan valituksessa esitetyllä tavalla inflaatio tulisi otetuksi huomioon kahteen kertaan. Kuosmasen mukaan ei ole olemassa perustetta huomioida inflaatiota kahteen kertaan, koska tällöin kyseessä on perusteeton tulonsiirto asiakkailta omistajille. Inflaatiokorjauksena käytettyä prosentin vähennystä voidaan Kuosmasen mukaan pitää edullisena ratkaisuna verkkoyhtiöiden kannalta.
Markkinaoikeus katsoo asiassa esitetyn todistelun osoittavan sen, että edellä kuvattu valvontamallin sisältämä yhden prosentin inflaatiokorjaus on verkonhaltijalle sallitun kohtuullisen tuoton määrittämisessä varsin merkittävä, mutta tasoltaan kiinteänä elementtinä inflaatiokorjausta ei voida kuitenkaan pitää vaikutukseltaan ennalta-arvaamattomana.
Ottaen huomioon, että monopolivalvonnan tavoitteena on esitöissäkin lausutun mukaisesti muun ohella tasapuolisuus, inflaatiokorjauksen osalta ei voida kiinnittää huomiota ensisijaisesti siihen, miltä valvontamallin muutos vaikuttaa valittajayrityksen tai sijoittajien näkökulmasta, vaan asiaa on arvioitava laajemmin. Näin ollen valvontamenetelmien tasapuolisen toteutumisen kannalta inflaatiokorjauksen sisältämää muutosta voidaan pitää periaatteessa hyväksyttävänä. Valvontamallin muuttamiselle ei voida katsoa olevan vain sillä perusteella estettä, että muutos olisi verkonhaltijan kannalta merkittävä ja vaikka vastaavaa inflaatioon liittyvää korjausta ei olekaan aikaisemmilla valvontajaksoilla tehty.
Sigma-Hat Economics Oy on tehnyt Energiamarkkinavirastolle 16.6.2011 päivätyn selvityksen inflaatiokorjauksesta ja siihen sovellettavista hintaindekseistä sähköverkkotoiminnan valvontamallissa. Sigma-Hat Economics Oy on esittänyt lausunnossaan erilaisia malleja inflaatiokorjauksen suorittamiseen. Energiamarkkinavirasto ei ole kuitenkaan edellä todetulla tavalla soveltanut mitään sen esittämistä malleista sellaisenaan, vaan on päätynyt siihen, että kolmannella valvontajaksolla inflaatiokorjaus suoritetaan tekemällä yhden prosentin vähennys nimellisestä riskittömästä korkokannasta. Sigma-Hat Economics Oy:n selvityksen mukaan, jos inflaation vaikutuksen poistamiseen valtion kymmenen vuoden obligaatiokoroista olisi käytetty rakennuskustannusindeksiä, olisi tämä vuodesta 2005 lähtien johtanut kolmena vuotena siihen, että reaalinen riskitön korkokanta olisi saanut negatiivisen arvon. Tämän perusteella valituksenalaisessa päätöksessä on katsottu, että inflaation poistamisessa on hyvä noudattaa varovaisuutta. Kolmannella valvontajaksolla nimellisestä riskittömästä korkokannasta poistettavan inflaatiokomponentin arvona on päätöksessä ilmoitettu käytettävän kiinteää arvoa yksi prosentti.
Asiassa on edellä todetulla tavalla ja muutoinkin esitetyn selvityksen perusteella käynyt ilmi, että inflaatiokorjauksen tekemiseen on useita toteuttamiskelpoisia malleja. Kirjallisen selvityksen ja suullisen todistelun perusteella malliin tehtyä niin sanottua inflaatiokorjausta ei voida myöskään pitää taloustieteen teorian kannalta tarkasteltuna virheellisenä. Todistelussa ei ole tuotu esiin seikkoja, joiden mukaan valituksessa vaadittu yhden prosenttiyksikön inflaatiovähennyksestä luopuminen olisi teoreettisesti oikeampaa tai perustellumpaa kuin Energiamarkkinaviraston vahvistaman mallin soveltaminen.
Markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinavirasto on voinut harkintavaltansa perusteella valita inflaatiokorjaukseen soveltamansa mallin, jossa niin sanottu kaksinkertainen inflaatio poistetaan tekemällä kiinteä vähennys reaaliseen riskittömään korkoon. Vaikka asiassa on sinänsä selvitetty, että eri malleilla on erilaisia taloudellisia vaikutuksia valittajayhtiölle, ei asiassa ole kuitenkaan osoitettu, että Energiamarkkinaviraston valitsema malli olisi jotain toista menetelmää heikompi tai johtaisi siihen, että kolmannella valvontajaksolla verkonhaltijan oikeus verkkotoimintaan sijoitetun pääoman kohtuulliseen tuottoon olisi inflaatiokorjauksen vuoksi vaarantunut. Valittua yhden prosentin kiinteää vähennystä voidaan lisäksi asiassa esitetyn perusteella pitää valittajayhtiön kannalta kolmannen valvontajakson alkupuolella vallitsevaan inflaation tasoon verrattuna viraston vetoaman varovaisuusperiaatteen mukaisena ja valittajalle edullisempana kuin esimerkiksi mainitussa Sigma-Hat Economics Oy:n selvityksessä inflaatiokorjauksessa sovellettavaksi hintaindeksiksi suositeltua kuluttajahintaindeksiä.
Edellä esitetyillä perusteilla valittajan muutosvaatimus on tältä osin hylättävä.
(---)
2.3 Rajayhteyksien lisäriskipreemio
Valittaja on vaatinut, että rajayhteyksille sallitaan suurempi tuotto hyväksymällä kolmen prosentin lisäriskipreemio Venäjän rajainvestointeihin ja kahden prosentin lisäriskipreemio muille rajayhteyksille. Valvontamenettelyssä tulisi näin huomioida rajayhteyksien korkea riskipitoisuus. Lisäksi valittaja on katsonut, että sen rajajohtoinvestoinnit voidaan osittain rinnastaa myös Gasum Oy:n toiminnalliseen riskiin, jonka johdosta Energiamarkkinavirasto on vahvistanut Gasum Oy:lle yleisen kolmen prosentin lisäriskipreemion.
Todistaja Hirvonen on markkinaoikeudessa kertonut, että valittajalla on olemassa lisääntynyt riski Venäjän rajayhteyksien osalta, koska sähkön tuonti Venäjältä on syksystä 2011 asti ollut vaihtelevaa, ja todistajan arvion mukaan tilanne tulee jatkumaan vaihtelevana lähivuosien ajan. Lisäksi muitakin rajayhteyksiä koskee todistajan kertomuksen perusteella ainakin tekninen riski. Edelleen todistajan kertoman mukaan vaadittu riskipreemion taso perustuu pelkästään valittajan arvioon.
Direktiivin 2009/72 37 artiklan 8 kohdan mukaan sääntelyviranomaisen on tariffeja tai menetelmiä sekä tasapainottamispalveluja vahvistaessaan tai hyväksyessään varmistettava, että siirto- ja jakeluverkonhaltijoille annetaan sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä asianmukaisia kannustimia parantaa tehokkuutta, edistää markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta sekä tukea asiaan liittyvää tutkimustoimintaa.
Markkinaoikeus toteaa, että mainitussa direktiivin artiklassa ei ole yksiselitteisesti säännelty sitä, miten kansallisen sääntelyviranomaisen eli Energiamarkkinaviraston on valvontamenetelmiä vahvistaessaan asianmukaisia kannustimia antamalla edistettävä markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta, eikä siitä näin ollen voida johtaa suoraa ohjetta siinä mainittujen kannustimien toteuttamisesta. Pelkästään direktiivin tulkinnanvarainen ilmaisu kannustimien antamisesta sekä se seikka, että valittajalla on mahdollisesti jonkinasteisen riskin sisältäviä rajayhteyksiä, ei valvontamenetelmien kokonaisuuden kannalta tarkoita sitä, että Energiamarkkinaviraston tulisi ilman sähkömarkkinalain nimenomaista säännöstä vahvistaa valittajan vaatima uusi riskipreemio rajayhteyksien osalta. Kysymyksessä olevassa artiklassa tarkoitettuja kannustimia on mahdollista toteuttaa muillakin kuin valittajan esittämillä keinoilla ja tältä osin harkintavalta kuuluu yhtäältä kansalliselle lainsäätäjälle ja toisaalta verkonhaltijoiden valvontamenetelmät kokonaisuutena vahvistavalle Energiamarkkinavirastolle.
Maakaasumarkkinoiden riskipreemion osalta maakaasumarkkinalain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 128/2004 vp, s. 11) on todettu, että maakaasuverkkotoiminnalle hyväksyttävän tuottotason määrittelyssä tulee ottaa huomioon Suomen maakaasumarkkinoiden erityispiirteet. Hallituksen esityksen mukaan riskitason arvioinnissa tulee ottaa huomioon maakaasun hankintaan liittyvät riskit. Siten maakaasumarkkinoiden toimijan riskipreemiota ei voida suoraan rinnastaa valittajan toimintaan.
Markkinaoikeus katsoo, että markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta edistävien toimenpiteiden osalta Energiamarkkinavirastolla on ollut selvän ja yksityiskohtaisemman unionitason sääntelyn puuttuessa kolmannen valvontajakson valvontamenetelmien sisältämien kannustimien vahvistamisessa laaja harkintavalta. Vaaditun riskipreemion osalta valittaja ei ole myöskään osoittanut, mihin vaadittu arvo tosiasiassa perustuu tai että rajayhteyksien riskeistä taikka tuonnin vaihtelevuudesta johtuen sille olisi ylipäänsä aiheutunut niin huomattavia vaikutuksia, että niiden johdosta valvontamenetelmiä olisi tältä osin muutettava koskien valvontajaksoa 2012–2015. Vaatimuksen arvioinnissa on otettava huomioon sekin seikka, että Energiamarkkinavirasto on ottanut valvontamallissaan käyttöön kolmannelle valvontajaksolle useita uusia kannustimia, muun muassa tässä asiassa käsitellyn innovaatiokannustimen.
Edellä esitetyillä perusteilla valittajan muutosvaatimus on tämän vaatimuskohdan osalta hylättävä.
(---)
2.5 Rahoitusomaisuuden kustannuksen määrittäminen
Valittaja on vaatinut, että rahoitusomaisuuden kustannusta määritettäessä rahoitusomaisuudesta otetaan huomioon määrä, jolla yhtiö saavuttaa current ratio -tunnusluvun 0,7.
Valituksenalaisella päätöksellä vahvistettujen valvontamenetelmien mukaan toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa otetaan rahoituskustannuksina huomioon muun muassa sähköverkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavasta rahoitusomaisuudesta aiheutuvat kustannukset. Energiamarkkinavirasto on valvontamenetelmissä esittänyt, että sähköverkkotoiminnan harjoittaminen edellyttää määrättyä rahoitusomaisuutta yhtäältä säännöllisten maksujen suorittamiseksi, koska verkonhaltijan maksusuoritukset tapahtuvat jossakin määrin eriaikaisesti kassaan maksujen kanssa, ja toisaalta ennalta arvaamattomiin menoihin varautumiseksi. Tämän takia verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi välttämättömästä rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus otetaan huomioon verkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuutta valvottaessa.
Vahvistetulla menetelmällä toteutunutta oikaistua tulosta laskettaessa otetaan huomioon vähennyksenä verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavasta rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus. Viraston päätöksen mukaan verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavana rahoitusomaisuutena otetaan huomioon taseen vastaaviin eriin lyhyt- ja pitkäaikaiset saamiset (lukuun ottamatta myyntisaamisia), rahoitusarvopaperit sekä rahat ja pankkisaamiset sekä niihin rinnastettavissa oleviin eriin kirjatusta rahoitusomaisuudesta enintään määrä, joka vastaa kahdeskymmenesosaa verkonhaltijan liikevaihdosta.
Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt valittajan verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi välttämätöntä rahoitusomaisuutta jo toisen valvontajakson vahvistuspäätöstä koskevan valitusasian yhteydessä 31.12.2010 antamassaan päätöksessä taltionumero 4000. Mainitun korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan esitetyn selvityksen perusteella ei ole ollut mahdollista todeta, että valittajan myös tässä asiassa vaatima tai Energiamarkkinaviraston valvontamenetelmissään vahvistama malli tuottaisi kustannuksen laskennan kannalta oikeamman ja siten hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin kannalta paremman lopputuloksen. Korkein hallinto-oikeus on katsonut asiassa selvitetyksi, että välttämättömän rahoitusomaisuuden suuruutta voidaan selvittää erilaisten laskennallisten menetelmien avulla. Asiassa ei ollut osoitettu, että kumpikaan malleista johtaisi siihen, että verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavan rahoitusomaisuuden määrä ja sen perusteella laskettava kustannus olisi verkonhaltijan kannalta kohtuuttoman vähäinen tai riittämätön. Kummankaan malleista ei ollut siten osoitettu johtavan sellaiseen hinnoitteluun, jota ei voitaisi pitää verkonhaltijoiden kannalta kohtuullisena.
Markkinaoikeus katsoo, ettei valittajan oma näkemys sen rahoitusomaisuuden kustannuksen määrittämismallista ole Energiamarkkinaviraston harjoittaman valvonnan kannalta lähtökohtaisesti erityisen merkityksellinen. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa saatu selvitys vastaa olennaisilta osin sitä, mitä markkinaoikeudessa on esitetty jo toisen valvontajakson valvontamenetelmiä koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä, eikä valittaja ole esittänyt sellaista uutta selvitystä, joka voisi antaa aiheen arvioida kysymyksessä olevaa vaatimusta toisin kuin korkein hallinto-oikeus on edellä mainitussa ratkaisussaan tehnyt. Tarvittavan rahoitusomaisuuden määrä vaihtelee esitetyn selvityksen perusteella eri toimialoilla ja eri sähköverkonhaltijoilla merkittävällä tavalla, ja asiaa arvioitaessa on otettava huomioon myös verkonhaltijoiden välisen tasapuolisen kohtelun vaatimukset.
Valittaja ei ole osoittanut hinnoittelun kohtuullisuuden toteutumiseen nähden olevan aihetta muuttaa kysymyksessä olevaa laskentamenetelmää siten, että verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi välttämätön rahoitusomaisuus määritettäisiin valituksessa vaadituin tavoin. Aihetta vahvistettujen valvontamenetelmien muuttamiseen ei siten tältä osin ole.
(---)
Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Nina Korjus, Jaakko Ritvala, Erkki Lakervi ja Jarmo Uusitalo.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Fingrid Oyj:n valitus
Fingrid Oyj on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen siltä osin kuin markkinaoikeus on hylännyt valittajan seuraavat vaatimukset:
1. kohtuullisen tuottoasteen määrittämisessä riskittömänä korkokantana on käytettävä Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation nimellistä korkoa (markkinaoikeuden päätöksen kohta 2.1),
2. rajayhteyksille sallitaan suurempi tuotto hyväksymällä kolmen prosentin lisäriskipreemio Venäjän rajainvestointeihin ja kahden prosentin lisäriskipreemio muille rajayhteyksille (markkinaoikeuden päätöksen kohta 2.3) ja
3. rahoitusomaisuuden kustannusta määritettäessä rahoitusomaisuudesta otetaan huomioon määrä, jolla yhtiö saavuttaa current ratio -tunnusluvun 0,7 (markkinaoikeuden päätöksen kohta 2.5).
Fingrid Oyj on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus muuttaa Energiamarkkinaviraston päätöksen valittajan vaatimusten mukaiseksi tai toissijaisesti kumoaa päätöksen vaadituilta osin ja palauttaa asian Energiamarkkinavirastoon päätöksen muuttamiseksi.
Fingrid Oyj on vaatinut, että asiassa järjestetään korkeimmassa hallinto-oikeudessa suullinen käsittely.
Fingrid Oyj on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
1 Muutoksenhaun yleiset perusteet
Markkinaoikeuden päätös johtaa siihen, että viranomainen voisi päättää toiminnan tuoton sallitusta ylärajasta vapaasti ilman, että viranomaisen julkilausumilla perusteluilla on merkitystä tai että voidaan ennakoida, millä perusteilla kohtuullisen tuoton rajat jatkossa asetetaan. Markkinaoikeuden päätös vääristää viranomaisen ja valvottavan roolit ja merkitsee valitusmahdollisuuden rajautumista käytännössä olemattomaksi. Kun esitetty näyttö on otettu huomioon yksipuolisesti ja osa esitetyistä ja päätöksen perusteiksi tulleista väitteistä on virheellisiä, lopputulos on kestämätön. Valitus on rajoitettu niihin markkinaoikeuden päätöksen kohtiin, jotka ovat valittajalle keskeisen tärkeitä ja/tai joissa markkinaoikeuden päätöksen virheellisyys on ilmeisin.
1.1 Valvontamenetelmän toiminta ja tarkoitus
Energiamarkkinaviraston päätöksen mukaan virasto käyttää hyväksyttävän tuottoasteen määrittämisessä pääoman painotetun keskikustannuksen mallia (WACC). Mallissa määritetään ensin kantaverkkoliiketoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvo oikaisemalla tasearvot vastaamaan markkina-arvoa päätöksessä kuvatulla tavalla. Sitoutuneen pääoman kohtuullinen tuottoaste määritetään pääoman keskikustannuksen avulla. Mallissa käytettävät oman pääoman ja vieraan pääoman tuottovaatimukset määritellään markkinainformaation avulla pyrkien määrittelemään verrannollisten, kilpailluilla markkinoilla toimivien yhtiöiden pääomakustannuksiin vaikuttavat tekijät ja niiden arvot. Suurin osa Energiamarkkinaviraston päätöksestä on Fingridiin soveltuvien yksittäisten tekijöiden määrittämistä ja niille arvojen hakemista verrannollisista sijoituksista ja yhtiöistä. Sijoittajien asettamien oman pääoman ja korollisen vieraan pääoman tuottovaatimusten painotetusta keskiarvosta saadaan sitoutuneelle oikaistulle pääomalle hyväksyttävä kohtuullinen tuottoaste.
Markkinaoikeuden päätöksessä perustellaan yksittäisiä tekijöitä ja lopputulosta jonkin ulkopuolisen, julkilausumattoman kriteerin pohjalta. Lopputulosta todetaan arvioitavan kokonaisuutena tai lausutaan, että jonkin tekijän muuttamisen ei ole osoitettu johtavan kohtuuttomaan lopputulokseen. Mitään periaatteita, joilla arvioidaan kokonaisuuden eli menetelmän lopputuloksena saadun tuloksen kohtuullisuutta, ei todeta. Sitoutuneelle oikaistulle pääomalle hyväksyttävän kohtuullisen tuottoasteen määrittämismenetelmä on kuitenkin se menetelmä, jolla arvioidaan, onko toteutunut tulos kohtuullinen vai ei. Myöskään Energiamarkkinaviraston päätöksessä ei todeta, että menetelmää soveltamalla saatua lopputulosta pitäisi arvioida jonkun muun kriteerin perusteella.
Jos valvottavan tulosta arvioidaan mallin menetelmien ja markkinainformaatiota heijastavien tekijöiden määrittämiskriteereistä riippumattomin ulkopuolisin perustein, menettää mallin käyttäminen merkityksensä. Lisäksi Energiamarkkinaviraston päätöksen mukaan käytetyt menetelmät muodostavat sen kokonaisuuden, jonka perusteella kohtuullisuutta arvioidaan.
Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 27.7.2012 taltio 2074 osoittaa, että laajasta harkintavallasta riippumatta viranomaisen päätöstä ja sen kriteerejä pitää arvioida valitusviranomaisen toimesta. Aiemmasta käytännöstä poikkeamiseen on oltava perustellut syyt, ja ne tulee esittää päätöksessä, eikä kokonaisharkinnalla voida perustella yksittäisen tekijän oikeellisuuden arviointia.
1.2 Viranomaisen päätöksen perustelut ja niiden merkitys
Energiamarkkinaviraston päätöksen arvioinnin on perustuttava siihen, että päätöksen perusteeksi ilmoitetut seikat on tarkoitettu päätöksen perusteiksi ja että päätöksen lopputulosta arvioidaan niiden perusteella. Osatekijöitä on arvioitava niiden perusteiksi ilmoitettujen seikkojen perusteella ja niiden soveltamisen lopputulos on kohtuullisen tuoton arviointiperuste. Muu johtaa mielivaltaan, ennalta arvaamattomuuteen ja oikeusturvan häviämiseen.
1.3 Lausunnot ja markkinaoikeuden päätös menetelmän kuvaajana
Kukin lausunnonantaja on antanut lausuntonsa niistä yhdestä tai muutamasta yksittäisestä tekijästä, joista Energiamarkkinavirasto on lausuntoa pyytänyt. Lausunnonantajat eivät ole arvioineet tekijöitä sillä perusteella, mikä vaikutus niillä on mallin tuottamaan lopputulokseen. Lausuntoihin ei sisälly kokonaisarviointia tai menetelmän soveltamisen lopputuloksen arvioimista ulkopuolisen muun kriteerin perusteella. Tämä ei ole tarpeellista eikä mahdollistakaan ottaen huomioon sen, miten Energiamarkkinavirasto päätöksessään toteaa arvioivansa tuoton kohtuullisuuden.
Valvontamenetelmän osatekijöiden merkitystä osoittaa myös markkinaoikeuden päätös jakeluverkkoyhtiöitä koskevassa asiassa, jossa markkinaoikeus hylkäsi valituksen muutoin, mutta hyväksyi valittajien yhden vaatimuksen ja palautti asian tältä osin Energiamarkkinaviraston ratkaistavaksi. Yhden osatekijän merkitystä voidaan arvioida erikseen ilman, että lopputuloksen ja kaikkien eri osatekijöiden vaikutuksen pitää olla arvioitavana samalla kertaa.
1.4 Eri osapuolten intressit
Markkinaoikeuden päätöksen mukaan arvioinnissa on Energiamarkkinaviraston omaksuman valvontamenetelmän lisäksi otettava huomioon eri tahojen intressit laajemmin. Toteamus on yhteydessään logiikaltaan outo ja ristiriitainen omaksutun valvontamenetelmän lähtökohtien kanssa. Kun toimintaan sitoutuneelle omaisuudelle määritetään kohtuullinen tuotto kilpailluilla markkinoilla toimivien verrannollisten yritysten avulla, tuloksena on se tuotto- ja hinnoittelutaso, joka vallitsisi, jos valvottava toimisi monopoliaseman sijasta kilpailluilla markkinoilla. Kun kilpailutilanteen katsotaan johtavan tehokkuuteen ja kuluttajille edulliseen hintatasoon, menetelmä johtaa sekä omistajien että asiakkaiden kannalta kohtuulliseen lopputulokseen. Erilaisten kannustimien avulla pyritään lisäksi ohjaamaan ja tehostamaan valvottavan yrityksen toimintaa. Kun menetelmä heijastaa kilpailutilannetta, ei ole perusteltua muuttaa mallin tuottamaa arviota joillakin ulkopuolisilla mittareilla. Energiamarkkinavirasto ja markkinaoikeus eivät ole myöskään yksilöineet, mitä kuluttajien etujen huomioon ottaminen merkitsisi.
1.5 Tasapuolisuusvaatimus
Valvontamenetelmä, jota Energiamarkkinavirasto soveltaa kantaverkkoyhtiö Fingridiin ja jakeluverkkoyhtiöihin, on periaatteiltaan pitkälti sama. Tämä ei kuitenkaan merkitse, että yksittäisten parametrien tulisi olla samat. Valvonnalla voidaan pyrkiä ohjaamaan toimintaa eri tavoin, minkä vuoksi tarvitaan erilaisia kannustimia ja parametreja. Erot voivat johtua erilaisesta toiminnasta, liiketoiminnan riskeistä ja rahoitustarpeista sekä pyrkimyksestä kannustimilla ohjata toimintaa eri tavoin. Nämä tekijät johtavat siihen, että käytettävät vertailuryhmät ja sovellettavat parametrit ovat erilaiset. Tasapuolisuusvaatimus ei merkitse, että kaikkiin valvottaviin sovelletaan samoja tekijöitä ja arvoja. Valvonnassa on otettava huomioon myös valvottavien eroavaisuudet, mikä mahdollistaa tasapuolisen kohtelun.
Energiamarkkinaviraston ja markkinaoikeuden päätöksissä viitataan joissakin kohdin jakeluverkkoyhtiöihin sovellettaviin arvoihin ja perustellaan samojen suureiden käyttämistä tasapuolisuudella. Valvontamenetelmän joidenkin tekijöiden osalta kantaverkkoyhtiötä ja jakeluverkkoyhtiöitä kohdellaan kuitenkin toisistaan poikkeavasti. Energiamarkkinavirasto käyttää Fingridin kannalta epäedullisempaa pääomarakenteen jakosuhdetta jakeluverkkoyhtiöihin verrattuna. Kannustimissa ja tehostamisvaatimuksissa kantaverkkoa ja jakeluverkkoa koskee erilainen sääntely. Tasapuolisuusargumenttia onkin käytetty perusteluna satunnaisesti silloin, kun muutoin on haluttu käyttää samansuuruista tekijää.
1.6 Todistustaakka
Markkinaoikeuden mukaan valvottavan tehtävä on osoittaa, että mallin osatekijä ei johda kokonaisuutena kohtuuttomaan lopputulokseen. Markkinaoikeus on hyväksynyt viraston virheellisetkin väitteet, mutta edellyttänyt valittajalta yksityiskohtaisia laskelmia tai on katsonut valittajan todistelun olevan omien näkemysten esittämistä, joita ei tarvitse ottaa huomioon. Markkinaoikeuden omaksuma kanta johtaisi valvontaviranomaisen mielivaltaan.
Energiamarkkinaviraston päätöksen muuttamiseksi täytyy olla riittävää sen osoittaminen, että päätöksessä ei ole noudatettu niitä periaatteita ja kriteereitä, joilla ilmoitetaan ratkaistavan kohtuullisuuden arviointi. Riittävää täytyy olla, että valvottava osoittaa sitä koskevan parametrin tulleen valituksi väärin joko sen vuoksi, ettei parametri sovellu valvottavaan tai parametri on menetelmän periaatteiden ja vahvistuspäätöksessä todettujen soveltamissääntöjen vastainen. Perusteen päätöksen muuttamiselle täytyy muodostaa myös ennakoitavuuden ja läpinäkyvyyden vastaisesti tehdyt muutokset, joita mitkään kyseisestä seikasta hankitut asiantuntijalausunnot eivät tue vaan puoltavat muuta lopputulosta.
2 Yhden prosenttiyksikön vähennys riskittömästä korosta
2.1 Markkinaoikeuden päätökseen kirjattu todistelu
Markkinaoikeus on todennut päätöksessään, että valvontamenetelmässä tehdään inflaatiokorjaus vuosittain päivittämällä rakennuskustannusindeksin avulla sähköverkon komponenttien yksikköhinnat. Verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvostamisessa markkina-arvoon ei kuitenkaan ole kysymys inflaatiokorjauksesta. Valvontakauden alussa sitoutuneen omaisuuden käypä arvo määritetään komponenteittain, ja laskennan helpottamiseksi markkina-arvo määritetään valvontakauden aikana kunkin vuoden alussa rakennuskustannusindeksillä. Se ei seuraa inflaatiota, vaan voi olla erisuuntainenkin kuin inflaatio, kuten todistajat markkinaoikeudessa kertoivat. Seuraavan valvontakauden alussa markkina-arvon määrittäminen tehdään taas komponenteittain määrittämällä niiden käypä arvo. Todistajien lausumia ei tältä osin ole kirjattu markkinaoikeuden päätökseen.
Energiamarkkinaviraston keskeinen lausunnonantaja Kallunki puolsi nimellisen koron ja verkko-omaisuuden nykykäyttöarvon käyttämistä sen suuruisena kuin se on valvontakauden alussa. Markkinaoikeudessa kuultaessa Kallunki totesi tämän mukaisesti, että hän ei ole ehdottanut reaalisen koron käyttämistä. Kallunki totesi suosittavansa käytettäväksi nimellistä korkoa eli sellaista WACC:ia, josta ei ole poistettu inflaatiokomponenttia. Ero Kallungin puoltaman vaihtoehdon ja Energiamarkkinaviraston päätöksen niin sanotun inflaatiokorjauksen välillä on Fingridin kohdalla noin 70 miljoonaa euroa. Tätä ei ole todettu markkinaoikeuden perusteluissa.
Markkinaoikeuden päätöksen perusteella todistaja Kottilan kertomuksesta saa harhaanjohtavan kuvan. Kottila piti virheellisenä Energiamarkkinaviraston tekemää prosenttiyksikön vähennystä riskittömästä korosta. Samoin katsottiin Icecapital Oy:n 5.10.2012 päivätyssä lausunnossa. Korkokannan määrittely ei ota huomioon markkinoiden uutta ilmiötä, niin sanottua riskittömän koron volatiliteettia. Energiamarkkinaviraston päätöksen mukainen yhden tekijän ennalta arvaamaton ja vaikutukseltaan iso muutos lisää sijoituksen riskiä. Riski korostuu, kun valvottava tai sen sidosryhmät eivät voi päätellä, millä perusteella seuraavilla valvontajaksoilla tehdään vähennys sallittuun tuottoon.
Todistaja Vilske piti tehtyä niin sanottua inflaatiokorjausta virheellisenä, toisin kuin markkinaoikeuden päätöksestä voisi päätellä. Hänen mukaansa muutos ei vastaa rahoitusteorian keskeisiä taustaoletuksia eli vaatimuksia markkinainformaation tehokkuudesta. Vilskeen mukaan aiempi käytäntö ei ole johtanut teoreettisesti virheelliseen tulokseen.
Markkinaoikeuden päätöksen mukaan Energiamarkkinaviraston päätös on valvottavalle Sigma-Hat Economics Oy:n selvityksessä esitettyä edullisempi. Markkinaoikeuden ja Energiamarkkinaviraston kuvaus Sigma-Hat Economics Oy:n lausunnon ja Energiamarkkinaviraston päätöksen suhteesta on tosiseikkoja vastaamaton. Sigma-Hat Economics Oy:n selvityksessä suositetaan valvontajaksolla käytettäväksi koroksi 2,33 % vuodessa keskimääräiseen obligaatiokorkoon perustuen. Tämä korko on noin kolme kertaa enemmän kuin Energiamarkkinaviraston päätöksen mukainen vuonna 2013 käytettävä korko 0,82 %. Valvontajakson kahtena ensimmäisenä vuotena Energiamarkkinaviraston päätöksen mukainen korko on noin kaksi kolmasosaa Sigma-Hat Economics Oy:n suosittamasta korosta. Koko valvontakaudelle laskettuna eroavaisuus Energiamarkkinaviraston päätöksen mukaisen mallin ja Sigma-Hat Economics Oy:n suositusten välillä on vuosien 2012 ja 2013 korkotason perusteella noin 100 miljoonaa euroa.
Todistaja Kuosmanen, joka on yksi Sigma-Hat Economics Oy:n lausunnon laatijoista, ei todistajankertomuksensa perusteella ollut perillä valvontamenetelmän mekaniikasta ja inflaation vaikutuksesta. Hän ei osannut kertoa, miksi verkon nykykäyttöarvo arvioidaan valvontakauden alussa tai mikä merkitys vuosittaisilla päivityksillä on. Kuosmanen piti valvontapäätöksen mukaista riskitöntä korkoa alhaisena. Hän vahvisti, että Sigma-Hat Economics Oy oli lausunnossaan esittänyt korkeampaa korkoa. Näitä asioita ei ole kirjattu markkinaoikeuden päätökseen.
Toisin kuin valituksenalaisessa päätöksessään Energiamarkkinavirasto vetosi lausunnoissaan markkinaoikeudelle mallin ja lopputuloksen kokonaisuuteen. Energiamarkkinavirasto ei kuitenkaan esittänyt mitään perusteita, laskelmia tai vertailua kokonaisuudesta. Fingridin nimeämä todistaja Kottila tarkasteli laskelmia kohtuullisen tuoton tasosta eri parametreilla. Tarkastelussa oli mukana muita toimijoita koskevaa vertailuaineistoa. Tämän näytön markkinaoikeus on sivuuttanut päätöksessään.
2.2 Inflaatio ja riskitön korko
Inflaation ja koron keskinäistä suhdetta ei ole kuvattu tai näytetty. Kysymystä vallitsevan inflaation ja korkotason välisestä suhteesta ei ole käsitelty asiantuntijalausunnoissa, Energiamarkkinaviraston päätöksessä eikä markkinaoikeuden päätöksessä. Niissä arvioidaan korkotasoista tehtäviä vähennyksiä, mutta ei esitetä näkemystä siitä, mitä osaa korosta voidaan pitää inflaation vaikutuksena tai korvauksena vallitsevasta inflaatiosta. Kun tuottotason alentamista ja mallin muuttamista perustellaan inflaatiolla, perustelut vähennykselle jäävät esittämättä.
Korot ovat valituksen tekemisen hetkellä ja näköpiirissä olevassa tulevaisuudessa historiallisen alhaalla. Toisaalta inflaatio on vahvistunut, ja on väläytetty mahdollisuutta valtioiden velkakriisin hoitamisesta voimakkaalla inflaatiolla. Tällaisessa asetelmassa ei voida esittää, että korkotasossa on korvaus inflaatiosta ja loppu on muuta tuottoa. Koron ja inflaation suhde ei ole suoraviivainen.
Energiamarkkinaviraston päätöksen ja markkinaoikeuden päätöksen perusteluissa käsitellään 10 vuoden markkinakorkoja ja yhden vuoden indeksimuutoksia. Relevantin ajanjakson pitäisi olla kuitenkin arvioinnissa samanpituinen, kuten on Sigma-Hat Economics Oy:n lausunnossa. Energiamarkkinaviraston tekemä kiinteä vähennys on erikoinen, jos sen tarkoitus on olla seurausta inflaatiosta. Inflaation merkitys ei voi olla sama määrä eri korkotasoilla. Korkojen edelleen laskiessa yhden prosenttiyksikön vähennys voi johtaa negatiiviseen riskittömään korkoon. Tämä olisi Energiamarkkinaviraston lausunnonantajan Sigma-Hat Economics Oy:n mukaan hyvin hankalaa mallin soveltamisen kannalta.
Inflaation osuutta markkinakoroissa ei ole käsitelty eikä yhden prosenttiyksikön kiinteä vähennys voi olla korkoihin sisältyvän inflaation vaikutus. Energiamarkkinavirasto on tehnyt prosenttiyksikön vähennyksen väittäen sitä kahdenkertaisen inflaatiohyvityksen eliminoimiseksi. Vähennys riskittömään korkoon on tehty ilman teoreettista perustaa. Vähennys on mielivaltainen ja perustelematon, Energiamarkkinaviraston sopivaksi katsoma vähennys sallittuun tuottoon.
2.3 Ennalta-arvattavuus ja asian laajempi arvioiminen
Markkinaoikeuden päätöksen lausuma siitä, että tasoltaan kiinteänä elementtinä inflaatiokorjausta ei voida pitää vaikutukseltaan ennalta arvaamattomana, on virheellinen. Muutokselle ei ole ollut perusteita hallintomallista saatujen kokemusten, tuomioistuinkäytännön tai kansainvälisen kehityksen johdosta. Muutokselle ei myöskään ole ollut ulkoista syytä. Reaalikoron käyttöönotto ei perustunut asiantuntijalausuntoihin eikä valvonnasta tai oikeuskäytännöstä ilmenneeseen tarpeeseen muuttaa vakiintunutta koron laskentaa. Energiamarkkinavirasto ei ole osoittanut, että aiempina kausina sovellettu menetelmä olisi inflaation johdosta ollut virheellinen tai johtanut kohtuuttomaan lopputulokseen. Mallia on sovellettu useampana valvontakautena, eivätkä lukuisat kuullut asiantuntijat ole tuoneet virhettä esiin tai esittäneet muutosta menetelmään. Markkinaoikeudessa kuulluista todistajista ainoastaan Kuosmanen puolsi jonkin vähennyksen tekemistä, mutta hänen todistajalausunnostaan ilmeni, ettei hänen asiantuntemuksensa liittynyt valvontamenetelmään tältä osin.
Energiamarkkinaviraston päätöksessä ei yksilöidä, mitkä ovat vähennyksen määräytymisperusteet jatkossa. Korko- ja inflaatiotason vaikutusta mallissa käytettävään riskittömään korkotasoon on mahdotonta ennakolta arvioida. Myöskään Energiamarkkinaviraston varovaisuuden astetta ja vaikutusta ei voida arvioida ennakolta. Ennakoimaton ja perustelematon muutos valvontamenettelyyn horjuttaa luottamusta valvonnan ennakoitavuuteen, sillä seuraavalla valvontakaudella joku muu yllättävä muutos on mahdollinen. Ennakoimattomuuden aiheuttamaa regulaatioriskiä ja siitä seuraavaa tuottovaatimuksen kasvua käsiteltiin markkinaoikeudessa, mutta markkinaoikeuden päätöksen perusteluissa siitä ei ole lausuttu.
Markkinaoikeus on todennut, että inflaatiokorjausta on tarkasteltava laajemmin ja että laajemmasta tarkastelusta seuraa, että inflaatiokorjausta voidaan pitää hyväksyttävänä. Väitettyä syy-seuraussuhdetta ei päätöksessä perustella, eikä näyttöä tai kuvausta laajemmasta harkinnasta ja sen vaikutuksesta ole esitetty. Markkinaoikeuden päätös ei täytä tasapuolisuuden tai perustelemisen vaatimuksia.
2.4 Energiamarkkinaviraston päätöksen suhde asiantuntijalausunnoissa suositeltuun
Energiamarkkinaviraston omat lausunnonantajat ovat puoltaneet muuta kuin päätökseen otettua menetelmää, ja näiden suositusten mukainen korkotaso sallisi olennaisesti korkeamman tuoton. Kallungin suosittama malli olisi valvontakaudella sallinut noin 70 miljoonaa euroa ja Sigma-Hat Economics Oy:n suositus arviolta noin 100 miljoonaa euroa korkeamman tuoton kuin Energiamarkkinaviraston päätös. Suositusten ja Energiamarkkinaviraston päätöksen suhde osoitettiin markkinaoikeudessa, mutta sitä ei ole kirjattu markkinaoikeuden päätökseen. Käytetty viitekorko on asetettu kohtuuttoman alhaiselle tasolle, joka poikkesi kaikista asiantuntijoiden suosituksista. Kun Energiamarkkinavirasto on laskenut koron omien asiantuntijoidensa suosituksia alemmaksi, Energiamarkkinaviraston päätökseen varovaisuudesta kirjattu ei pidä paikkaansa. Energiamarkkinaviraston menetelmäpäätöksessä on oleellinen virhe, ja viranomainen on käyttänyt harkintaansa kohtuullisuuden rajan ylittäen.
Markkinaoikeuden päätöksen perusteluissa on myös väite, jota ei ole annetuissa lausunnoissa tai Energiamarkkinaviraston päätöksessä. Markkinaoikeus on verrannut tehtyä vähennystä kolmannen jakson alkupuolen inflaatioon ja pitänyt vähennystä varovaisuusperiaatteen mukaisena ja Sigma-Hat Economics Oy:n suositusta edullisempana. Sigma-Hat Economics Oy tai Energiamarkkinavirasto eivät kuitenkaan käsittele valvontajakson alkupuolella vallitsevaa inflaatiota tai perustele sillä kantaansa.
3 Rajajohtojen lisäriskipreemio
Markkinaoikeus on päätöksensä perusteluissa, jotka koskevat rajajohtojen lisäriskipreemiota, sivuuttanut tätä koskevan valituksen keskeisen perusteen. Nimittäin valvontamalliin ei sisälly markkinoiden yhdentymistä edistävää kannustinta. Tällaisen kannustimen sisällyttäminen valvontamenetelmään on direktiivin mukaan sääntelyviranomaisen tehtävä. Kun Energiamarkkinavirasto on jättänyt tämän tehtävän täyttämättä, menetelmää on muutettava. Kannustimeen velvoittavan direktiiviin implementointiaika on kulunut umpeen. Jäsenvaltio on näin ollen velvollinen tulkitsemaan kansallista oikeutta direktiivin sanamuodon ja päämäärän valossa.
Markkinaoikeus on todennut, että virastolla on harkintavaltaa kannustimia vahvistaessaan ja että menetelmään sisältyy useita uusia kannustimia. Menetelmään ei kuitenkaan sisälly kannustinta, jonka voisi katsoa olevan tarkoitettu edistämään markkinoiden yhdentymistä. Markkinaoikeuden mainitsema innovaatiokannustin ei ole tarkoitettu edistämään markkinoiden yhdentymistä. Innovaatiokannustimen tarkoituksena on kannustaa edistämään innovatiivisia teknisiä ja toiminnallisia ratkaisuja verkkotoiminnassa, ja se on kannustamassa direktiivin mainitsemaa tutkimustoimintaa.
Vastaavantyyppiset tekijät, jotka ovat johtaneet riskipreemioon Gasum Oy:n kohdalla, koskevat myös Fingridiä. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan maakaasumarkkinoiden erityispiirteet on Gasum Oy:n kohdalla otettu huomioon myös korkeammassa vieraan pääoman riskipreemiossa. Kun Fingridin kohdalla näin ei ole menetelty, lisäriskipreemio on tasapuolisuuden kannalta erityisen perusteltu.
Markkinaoikeuden päätöksen mukaan vaaditun riskipreemion osalta ei ole esitetty laskelmia. Energiamarkkinaviraston vahvistaessa kolmen prosentin lisäriskipreemion Gasum Oy:n koko verkko-omaisuudelle valvontakaudelle 2010–2013, päätöksessä ei ollut laskelmia siitä, miten kyseiseen lukuun oli päädytty.
Jos korkein hallinto-oikeus katsoo, että riskipreemiota ei voida asettaa valitusprosessissa, Fingrid vaatii toissijaisesti asian palauttamista Energiamarkkinavirastoon rajajohdoille laskettavan lisäriskipreemion tai muun direktiivin edellyttämän markkinoiden yhdistämistä edistävän kannustimen asettamiseksi.
4 Rahoitusomaisuuden kustannus
Markkinaoikeus on todennut lähtökohdakseen, että välttämättömän rahoitusomaisuuden kustannus on otettava huomioon. Markkinaoikeus ei kuitenkaan ole päätöksessään arvioinut, mikä määrä rahoitusomaisuutta on Fingridin toiminnalle välttämätöntä. Markkinaoikeus on sivuuttanut sille esitetyn näytön Fingridin välttämättömän rahoitusomaisuuden määrästä. Markkinaoikeuden päätös rahoitusomaisuuden kustannuksen osalta on lähtökohdaltaan oikea, mutta johtopäätös on virheellinen ja markkinaoikeudessa esitetyn todistelun vastainen.
Markkinaoikeus on viitannut perusteluissaan korkeimman hallinto-oikeuden toista valvontakautta koskevaan päätökseen. Tuolloin asia ratkaistiin Energiamarkkinaviraston vasta korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimittaman aineiston perusteella, johon Fingridillä ei ollut mahdollisuutta kunnolla perehtyä tai vastata. Aineisto koski lähinnä jakeluverkkoyhtiöitä, ja sen mukaisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätös on kirjoitettu. Jakeluverkkoyhtiöiden pääomarakenteet ja liiketoiminnan luonne ovat toisiinsakin verrattuna hyvin erilaiset. Jakeluverkkoyhtiöiden osalta liikevaihtoon perustuva rahoitusomaisuuden arviointi saattaa paremmin kuvata välttämättömän rahoitusomaisuuden määrää kuin yleensä maksuvalmiuden arvioinnissa käytettävät tunnusluvut. Epäselvyyttä ei sen sijaan ole markkinaoikeudessa esitetyn todistelun perusteella siitä, etteikö Energiamarkkinaviraston päätöksen perusteella kustannusta laskettaessa huomioon otettava määrä ole dramaattisesti pienempi kuin määrä, jonka Fingrid toimiakseen välttämättä tarvitsee.
Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteella olennaista on, tuottaako malli kustannuksen laskennan kannalta oikeamman tuloksen. Oikeellisuuden perusta on siinä, että malli ottaa huomioon toiminnalle välttämättömän rahoitusomaisuuden määrän. Jos malli tällä perusteella on oikea, se antaa myös kohtuullisuuden arvioinnin kannalta oikean lopputuloksen. Lisä- tai kokonaisarviointeja ei tarvita, vaan yhden tekijän määrittäminen oikein johtaa tältä osin kohtuullisuuden arvioinnin kannalta oikeaan lopputulokseen. Selvää on, että Energiamarkkinaviraston päätös ei ota Fingridin toiminnalle välttämättömiä rahoitusvaroja huomioon. Näin ollen viraston soveltama malli johtaa kohtuuttomaan lopputulokseen.
Markkinaoikeuden lausuma siitä, että valittajan oma näkemys rahoitusomaisuudesta ei ole erityisen merkityksellinen, on virheellinen. Yhtiön talous- ja rahoitusjohtaja on parhaiten perillä siitä, millaista rahoitusomaisuutta yhtiön päivittäinen toiminta, rahoitushuolto, rahoittajat, luottoluokittajat ja muut intressitahot edellyttävät. Todistaja Pippingsköld on kertonut näistä seikoista ja osoittanut sen, että yhtiössä ylläpidetty rahoitusomaisuuden määrä täyttää mainitut edellytykset minimitasolla. Fin³gridin rahoitusomaisuuden määrä on suurempi kuin valituksessa huomioon otettavaksi vaadittu määrä ja kokonaan eri suuruusluokkaa kuin Energiamarkkinaviraston päätöksen perusteella huomioon otettava määrä.
Todistaja Rajala esitti markkinaoikeudessa laajaan vertailuaineistoon perustuvan selvityksen Fingridin maksuvalmiudesta ja siten rahoitusomaisuuden määrästä. Rajala osoitti, että Fingridin kohdalla maksuvalmiutta kuvaava current ratio -tunnusluku on viiden viime vuoden aikana ollut 0,7–1,1 ja siten tasoa heikko tai tyydyttävä. Jos rahoitusomaisuutta olisi ollut Energiamarkkinaviraston päätöksen mukainen 5 % liikevaihdosta, maksuvalmiutta kuvaava tunnusluku olisi ollut alle kaikkien vaatimusten ja johtanut maksukyvyttömyyteen. Rajala oli verrannut laajalla aineistolla Fingridiä muihin yrityksiin ja erityisesti samalla toimialalla toimiviin. Tämä vertailu osoitti, että muiden yritysten current ratio -tunnusluku oli säännönmukaisesti korkeampi kuin Fingridillä. Tämä on osoitus siitä, että Fingridillä on vain toiminnalle välttämätön määrä rahoitusomaisuutta. Tätä määrää ei vaadita kokonaan huomioon otettavaksi, mutta Energiamarkkinaviraston soveltama menetelmä ei ota huomioon kolmannestakaan välttämättömän rahoitusomaisuuden määrästä.
Markkinaoikeus on todennut rahoitusomaisuuden määrän vaihtelevan esitetyn selvityksen perusteella. Epäselväksi jää, mihin selvitykseen viitataan. Jos kysymys on aiemmassa asiassa korkeimpaan hallinto-oikeuteen esitetystä selvityksestä, viitataan edellä valituksessa lausuttuun. Jos kysymys on todistaja Rajalan esityksestä, hänen kertomuksensa osoitti, että Fingridin rahoitusomaisuus on verrokkiryhmän tasolla tai alempi ja että valituksenalaisen päätöksen mukainen rahoitusomaisuuden määrä olisi Fingridille tuhoisa.
Markkinaoikeus on esittänyt verkonhaltijoiden tasapuolisen kohtelun vaatimuksen perusteluna sille, ettei Fingridin vaatimusta välttämättömän rahoitusomaisuuden huomioon ottamisesta hyväksytä. Jakeluverkkoyhtiöiden tarpeet ovat kuitenkin erilaiset pääomavaltaiseen, toiminnaltaan ja tarpeiltaan jakeluverkoista poikkeavaan Fingridiin verrattuna. Tasapuolisuusvaatimuksen vastaista on jättää ottamatta huomioon Fingridille välttämätön rahoitusomaisuus sen vuoksi, että toisen valvontaryhmän keskimääräiset tarpeet mahdollisesti ovat toiset.
5 Vaatimus suullisesta käsittelystä
Markkinaoikeuden käsiteltävänä ollut asia on monimutkainen. Asiantuntijoiden suullinen kuuleminen on tehokas keino valvontamenetelmän eri tekijöiden ja ominaisuuksien selvittämiselle. Suullisessa käsittelyssä osapuolet voivat esittää kysymyksiä toistensa nimeämille asiantuntijoille. Lausunnonantajien saamat toimeksiannot tai tehtävärajaukset eivät ole tiedossa, eikä valvottavalla ole valmisteluvaiheessa ollut mahdollisuutta esittää lausunnonantajille täydentäviä kysymyksiä.
Markkinaoikeuden päätös osoittaa, että oikeudessa kuultujen asiantuntijoiden lausunnot voivat osaksi jäädä huomioon ottamatta tai tulla väärin ymmärretyiksi. Markkinaoikeuden päätökseen kirjatusta ei saa tasapainoista kokonaiskuvaa siitä, mitä todistajat ovat oikeudessa heitä kuultaessa kertoneet.
Fingrid on nimennyt suullisessa käsittelyssä kuultaviksi Tom Pipping³sköldin, Ari Rajalan, Ritva Hirvosen, Juha-Pekka Kallungin, Kimmo Kottilan, Kimmo Vilskeen sekä Timo Kuosmasen.
Fingrid Oyj:n valituksen täydennys
Fingrid Oyj on 13.3.2013 toimittanut valituksen täydennyksen, johon se on liittänyt professori Vesa Puttosen lausunnon inflaation huomioon ottamisesta kohtuullista tuottoa määritettäessä sekä markkinaoikeudessa todistajina kuultujen Kimmo Kottilan ja Ari Rajalan todistajankertomukset kirjoitettuina ja yhteenvedot heidän markkinaoikeudessa esittämistään käsityksistä asiassa. Fingrid on lausunut valituksen täydennyksessä muun ohella seuraavaa:
Professori Puttosen lausunnon yksiselitteinen lopputulema on, että uusi valvontamalli on aikaisemmin käytössä ollutta mallia heikompi ja johtaa väärään lopputulokseen. Kottilan ja Rajalan todistajankertomukset on kirjattu markkinaoikeuden päätökseen puutteellisesti tai jopa harhaanjohtavasti.
Fingrid Oyj on nimennyt suullisessa käsittelyssä kuultavaksi todistajaksi Vesa Puttosen aiemmin todistajiksi nimettyjen Tom Pippingsköldin, Ari Rajalan, Juha-Pekka Kallungin, Kimmo Kottilan ja Timo Kuosmasen lisäksi. Fingrid Oyj on ilmoittanut luopuvansa Ritva Hirvosen ja Kimmo Vilskeen kuulemisesta todistajana.
Professori Puttonen on Fingrid Oyj:n valituksen täydennykseen liitetyssä, 5.3.2013 päivätyssä lausunnossaan "Lausunto koskien inflaation huomioon ottamista kohtuullista tuottoa määritettäessä" lausunut muun ohella seuraavaa:
"Normaali käytäntö tuottoarvioita, investointilaskelmia ja arvonmäärityksiä tehtäessä on käyttää nimelliskorkoja. Mikäli käytetään inflaatio-odotuksilla korjattuja korkoja eli reaalikorkoja tuottovaatimuksen määrittelyssä, meidän tulee vähentää inflaatio kaikista eristä, myös kassavirroista. Muuten tarkastelu jää epäloogiseksi ja kokonaisuus vääristyy."
Puttonen on todennut lausunnossaan seuraavasti: " Energiamarkkinaviraston valvontakausi kattaa neljä vuotta. Inflaation vaikutus tuottoihin, kuluihin ja sitoutuneeseen pääomaan tällä ajanjaksolla ei ole lainkaan niin merkittävä kuin prosentin inflaatiokorjauksen tekeminen pitkän aikavälin tuottovaatimukseen. Jotta valvontamallissa otettaisiin inflaatio huomioon johdonmukaisesti ja tämä tulisi oikein tehdyksi, tulisi kaikki tulevat kassavirrat tästä ikuisuuteen ottaa mukaan inflaatiolla tai inflaatio-odotuksella korjattuina. Käytännössä tämä tarkoittaa, että viraston tulisi laskea Fingridin tuloslaskelma inflaatiolla muutettuna tästä ikuisuuteen. Tulos pitäisi laskea vuosittain uudelleen ja tämä pitäisi valvonnassa tehdä yli valvontakausien niin pitkään kuin tuoton kohtuullisuutta ylipäätään arvioidaan." Puttosen lausunnon mukaan "Jos Energiamarkkinavirasto siirtyy reaalisiin kassavirtoihin, se ei enää voisi käyttää nykyisen kaltaista Fingrid Oyj:n tulosta, joka perustuu verkonhaltijan vahvistetun tuloslaskelman liikevoittoon (Energiamarkkinavirasto 2011, kohta 7 "Toteutuneen oikaistun tuloksen laskenta") vaan tulosta pienentäisi inflaation huomioiminen."
Puttonen on todennut lausunnossaan seuraavasti: "Energiamarkkinaviraston määrittelemä "inflaatiokorjaus" tehdään vuosittain päivittämällä rakennuskustannusindeksin avulla sähköverkon komponenttien yksikköhinnat, joiden avulla muodostetaan sähköverkon jälleenhankinta-arvo.
Nähdäkseni termin "inflaatiokorjaus" käyttö tässä on harhaanjohtava. Kysymys on omaisuuden arvon mahdollisimman oikeasta määrittämisestä vuosittain. Yrityksen omistaja eli sijoittaja arvioi yrityksen tulosta suhteessa tähän pääomaan. Voidaan olettaa, että komponenttien yksikköhinnat eli sähköverkon jälleenhankinta-arvo keskimäärin nousee vuosien myötä. Yksittäisinä vuosina se voi tietysti laskeakin. Tälle pääomalle sijoittaja vaatii tuottoa, koska hänellä on ainakin periaatteessa mahdollisuus myydä omaisuus ja sijoittaa pääoma toiseen kohteeseen, ellei pääoma tuota verkkotoiminnassa riittävästi. (---) Inflaatiolla ei sijoittajan näkökulmasta ole muuta merkitystä kuin se, että pitkä riskitön korko määräytyy yleensä jonkin verran odotettavissa olevan inflaation päälle. Sijoittaja ei vuoden kuluttua ajattele, että hänellä on sitoutuneena osakekurssi vähennettynä inflaatiolla. Eikä hänelle riitä tuottona riskitön obligaatiokorko miinus inflaatio."
Puttonen on lausunut, että "Verkkoliiketoimintaan sitoutuneen pääoman arvoa ei ole yhtä helppo määrittää, mutta senkin osalta mahdollisimman oikea arvo voidaan laskea vuosittain käyttämällä sähköverkon verkkokomponenttien yksikköhintoja kunkin vuoden alussa. Tämä olisi helpoin ja oikein tapa ottaa inflaation kehitys huomioon."
Energiamarkkinaviraston lausunto
Energiamarkkinavirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut valituksen hylkäämistä ja vastustanut suullisen käsittelyn toimittamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Energiamarkkinavirasto on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
1 Yleiset perusteet vaatimusten kiistämiselle
Energiamarkkinavirasto on tehnyt päätöksen Energiamarkkinavirastosta annetusta laista (507/2000) ja sähkömarkkinalaista (386/1995) ilmenevän toimivaltansa nojalla. Energiamarkkinavirasto on noudattanut päätöstä tehdessään sähkömarkkinalain säännöksiä sekä ottanut huomioon säännöksiä koskevista lainvalmisteluasiakirjoista ilmenevät perustelut sekä säännösten taustalla olevan sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2003/54/EY ja 2009/72/EY) säännökset ja tavoitteet. Energiamarkkinavirasto on noudattanut hallintolakia (434/2003) sekä suhteuttanut harkintavallan käyttönsä yleisiin hallinto-oikeudellisiin periaatteisiin. Energiamarkkinavirasto ei ole ylittänyt asiassa harkintavaltaansa.
Valituksenalainen päätös on yksityiskohtaisesti perusteltu. Energiamarkkinavirasto on perustellut vahvistuspäätökset perustelumuistioissa, joissa perustellaan muun muassa valittuja menetelmiä. Energiamarkkinaviraston asiassa antama päätös sisältää hallintolain 45 §:n mukaiset, riittävät ja jopa poikkeuksellisen laajat perustelut päätöksen antamishetkisen tiedon mukaan. Valittaja ei ole osoittanut minkään vaatimuskohdan osalta, että jokin parametri olisi määritetty julkilausuttujen perusteiden vastaisesti. Kolmannen valvontajakson suuntaviivojen valmistelutyö on ollut pitkä ja avoin prosessi, ja valittajalla on ollut tilaisuus lausua viraston luonnoksista useaan otteeseen.
Energiamarkkinaviraston valituksenalaisessa päätöksessä vahvistamat menetelmät perustuvat olennaisilta osiltaan samoihin menetelmiin, joita virasto on käyttänyt aiemmilla valvontajaksolla ja joita on käsitelty markkinaoikeudessa sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Kolmannen valvontajakson valvontamenetelmiä on muutettu Fingridin kannalta edulliseen suuntaan seuraavien tekijöiden osalta: WACC-mallin parametrejä on tarkistettu ylöspäin, tutkimus- ja kehityskustannuksia saa vähentää innovaatiokannustimessa ja valvontamenetelmien kannustavuus on lisääntynyt. Valittajan väitteet siitä, että vahvistuspäätöksessä käytetyt menetelmät eivät johtaisi oikeaan ja sähkömarkkinalain mukaiseen lopputulokseen, ovat perusteettomia.
2 Valittajan esittämiin väitteisiin vastaaminen
2.1 Valvontamenetelmien kehittäminen ja luottamuksensuojaperiaate
Energiamarkkinaviraston tulee sähkömarkkinalain 38 a §:n nojalla vahvistaa valvontamenetelmät valvontajaksolle, ja viraston on otettava tehtävää suorittaessaan huomioon myös sähkömarkkinalain 1 §:n tavoite kohtuuhintaisen ja riittävän hyvälaatuisen sähkön saannin turvaamisesta. Oikeuskäytännössä ja oikeuskirjallisuudessa vahvistettu kehittämistehtävä edellyttää, että virasto voi kehittää valvontamenetelmiä edelleen. Myös sähkömarkkinalain 38 a §:ää koskevissa esitöissä (HE 127/2004 vp, s. 58) on todettu, että Energiamarkkinaviraston tulee valmisteltavassa uudessa vahvistuspäätösluonnoksessa kehittää päätöksen sisältämiä menetelmiä tarpeen mukaan valvonnasta saatujen kokemusten perusteella.
Etukäteisvalvonnan periaatteen mukaisesti viraston on vahvistettava tulevalle valvontajaksolle valvontamenetelmät, joita on tullut kehittää aikaisemmilta valvontajaksoilta saatujen kokemusten perusteella. Aikaisemmasta käytännöstä poikkeamiselle ei näin ollen voida asettaa vastaavia vaatimuksia kuin jos virastolle ei olisi kyseistä kehittämistehtävää määritelty.
Luottamuksensuojan periaate ei tarkoita sitä, ettei viranomainen voisi perustellusti muuttaa uusissa päätöksissä aiemmin soveltamissaan menetelmissä tai päätöksissä olleita epätarkkuuksia varsinkin, kun sähkömarkkinalaissa asetettu viranomaistehtävä käsittää menetelmien kehittämisen tulevillakin valvontajaksoilla.
Valittajan tiedossa on ollut, että virasto kehittää valvontamenetelmiä tulevilla valvontajaksoilla, eikä kysymys ole ollut valittajalle odottamattomasta muutoksesta. Energiamarkkinavirasto on valmistellut kolmannen valvontajakson vahvistuspäätökset huolellisesti, ja valmistelutyön aikana verkonhaltijoita on kuultu useasti ja selvästi hallintolain edellyttämää laajemmin. Energiamarkkinavirasto on ottanut huomioon saadut lausunnot, ja lopullisia vahvistuspäätöksiä on muokattu lausuntojen johdosta. Osa valituksessa esitetyistä vaatimuksista on sellaisia, joita ei ole tuotu esiin lausuntokierroksilla.
2.2 Asiakkaiden aseman ja kuluttajien etujen huomioon ottaminen
Eri intressitahojen huomioon ottaminen ei ole viraston vahvistamien menetelmien ulkopuolinen mittari, vaan sähkömarkkinalakiin ja sähkömarkkinadirektiiveihin 2003/54/EY ja 2009/72/EY perustuva keskeinen vaatimus, jonka perusteella kohtuullisen hinnoittelun määrittämistä koskevia menetelmiä tulee arvioida ja kehittää. Hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan on sähkömarkkinadirektiivien 2003/54/EY ja 2009/72/EY ja sähkömarkkinalain mukaisesti perustuttava etukäteen vahvistettuihin menetelmiin, ja viraston mahdollisuus valvoa hinnoittelun kohtuullisuutta tapauskohtaisesti jälkikäteen on erittäin rajoitettua.
Valvontamenetelmien vahvistamisessa asiakkaiden ja erityisesti kuluttajien edut ja oikeudet on turvattava. Tämä vaatimus perustuu sähkömarkkinalain 1 §:n yleistavoitteeseen kohtuuhintaisen ja riittävän hyvälaatuisen sähkön saannin turvaamisesta, sähkömarkkinalain esitöissä ilmaistuihin monopolin erityisvalvonnan tavoitteisiin ja sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY johdanto-osan perustelukappaleissa ilmaistuun. Ratkaisussa KHO 2010:86 lausutun mukaisesti lainsäätäjän tarkoitus on ollut jättää virastolle laaja harkintavalta myös siltä osin kuin valvontamenetelmiä on kehitettävä asiakkaiden ja kuluttajien kannalta kohtuullisen hinnoittelun takaamiseksi. Virasto on osoittanut kohtuullisen tuoton mahdollistuneen valittajalle aiemmalla valvontajaksolla. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon monopolivalvonnan edellyttämän tasapuolisuuden perusteettomille tulonsiirroille asiakkailta valittajalle ei ole perusteita.
2.3 Kohtuullisen tuoton määrittäminen kilpailluilla markkinoilla verrannollisten yritysten kautta
Valittaja on perustellut vaatimiaan muutoksia menetelmiin sillä, että ne ovat valittajan ja sijoittajan edun näkökulmasta perusteltuja. Valittajan näkemys siitä, että vaaditut muutokset olisivat jossain mielessä kuluttajan edun mukaisia, on epäuskottava. Sijoittajien etu on mahdollisimman korkea tuottotaso, ja kuluttajien etu puolestaan kohtuuhintainen ja riittävän hyvälaatuinen sähkö. Myös sähkömarkkinadirektiivistä 2009/72/EY ja sähkömarkkinalaista käy ilmi eri intressitahojen vastakkaisuus, mikä edellyttää valvonnan tasapuolisuutta.
Viraston vahvistamat menetelmät eivät kokonaisuutena perustu eivätkä ne sähkömarkkinalain säännökset ja esityöt huomioon ottaen voikaan perustua yksinomaan kilpaillun markkinan simulointiin WACC-mallin avulla. Sähköverkkotoiminta poikkeaa tavanomaisista markkinoista, sillä sähkön siirto- ja jakelutoiminta muodostaa luonnollisen monopolin, jossa kilpailu ei ole mahdollista kustannus- ja markkinaolosuhteiden vuoksi. Sähkönsiirto asiakkaalle tapahtuu kiinteää infrastruktuuria käyttäen, ja kysyntä on paikkaan sidottua. Sähköverkkotoiminta on tästä syystä luvanvaraista. Luvanvaraisuuden avulla valvotaan sähkömarkkinalain asettamien velvoitteiden noudattamista. Velvoitteiden vastapainona sähköverkonhaltijoille on säädetty sähköverkkotoiminnan harjoittamiseen liittyviä oikeuksia, joiden tarkoituksena on turvata verkonhaltijoiden toimintaedellytykset. Näistä syistä luonnollisen monopolin säännellyt markkinat eivät ole missään tilanteessa rinnastettavissa kilpailtuihin markkinoihin. Vastaavan, yhtä vähäisen riskitason liiketoimintoja on vaikea edes löytää kilpailluilta markkinoilta. Valittajan vaatimat muut laskelmat vertailusta kilpailluilla markkinoilla toimiviin yrityksiin eivät ole asiassa ratkaisevan merkityksellisiä, sillä kyseisiä yrityksiä eivät koske luonnollisen monopolitoiminnan markkinaolosuhteet ja sääntely.
Sähkömarkkinalain esitöissä (HE 127/2004 vp, s. 7) lausutun mukaan luonnollisen monopolin erityisvalvonnan on turvattava sille säädetyt keskeiset tavoitteet tasapuolisuudesta, jatkuvuudesta ja tehokkuudesta. Tasapuolisuudella tarkoitetaan yhteiskunnan sisäistä tulonjakoa valvottavien yritysten omistajien ja asiakkaiden välillä. Jatkuvuudessa on kysymys siitä, että valvonnan on varmistettava tarpeelliset investoinnit valvottavalle alalle. Riittävän toimitusvarmuuden turvaaminen on keskeinen tavoite energia-alan luonnollisten monopolien erityisvalvonnassa. Tehokkuus puolestaan tarkoittaa asiakkaan haluaman palvelun aikaansaamista mahdollisimman alhaisin kustannuksin.
Kohtuullisen tuoton määrittäminen kilpailluilla markkinoilla verrannollisten yritysten kautta ja täten mahdollisesti saavutettava tuotto- ja hinnoittelutaso, joka vallitsisi, jos valvottava toimisi monopoliaseman sijasta kilpailluilla markkinoilla, ei ole sähkömarkkinalain, sen esitöiden tai sähkömarkkinadirektiivien 2003/54/EY ja 2009/72/EY mukainen luonnollisen monopolin valvonnan keino. Hallituksen esityksessä HE 127/2004 vp on lausuttu, ettei tuottotaso saa olla liian korkea esimerkiksi suhteessa sellaisiin investointeihin, joita omistajat voisivat tehdä vastaavan riskitason liiketoimintoihin.
Valvontamenetelmät eivät sisällä eivätkä voi sisältää sellaista menetelmää, jolla tyhjentävästi voitaisiin määrittää, mikä kohtuullinen tuotto kilpailluilla markkinoilla olisi, vaikka yksittäisten osatekijöiden, esimerkiksi WACC-mallin parametrien, osalta voitaisiin joitakin johtopäätöksiä tehdäkin. Tämä johtuu erityisesti siitä, että kysymyksessä on luonnollisen monopolin erityisvalvonta, ja valvontamenetelmät varmistavat kohtuullisen tuoton monopolitoiminnalle. Lisäksi WACC-mallin parametrien määrittämisessä käytettävistä verrokkiyrityksistä vain muutamien liiketoiminta kattaa yksinomaan verkkotoiminnan, sillä useampien yritysten osalta mukana on myös kilpailtujen markkinoiden liiketoimintaa, joiden riskipitoisuutta ei voida pitää suoraan verrannollisena suomalaiseen sähköverkkotoimintaan. Näin ollen edes WACC-mallin osalta ei voida tehdä johtopäätöksiä monopolitoimintaan verrannollisten yritysten kohtuullisesta tuotosta.
2.4 Väitteet julkilausumattomasta ulkopuolisesta kriteeristä
Kysymys ei ole valittajan väittämällä tavoin päätöksen perustumisesta julkilausumattomaan kriteeriin. Virasto on päätöksen tekemisen jälkeen vastannut valitusvaiheessa esitettyihin vaatimuksiin, joihin vahvistuspäätöksessä ei ole voitu ottaa kantaa. Ei ole tarkoituksenmukaista, että päätökseen kirjoitettaisiin tyhjentävästi koko lainsäädäntö esitöineen ja referoitaisiin kaikki relevantti oikeuskäytäntö.
Viraston markkinaoikeudessa esittämän selvityksen mukaan Fingridillä on alustavien laskelmien perusteella vuosilta 2008–2011 231 miljoonaa euroa alijäämää, jolla määrällä valittaja voisi laillisesti korottaa perimiään maksuja kolmannella valvontajaksolla. Tämän lisäksi ensimmäiseltä valvontajaksolta Fingridillä oli alijäämää 98 miljoonaa euroa, jonka Fingrid on jättänyt käyttämättä toisella valvontajaksolla. Fingrid on silti pystynyt toimimaan kannattavasti ja ilman liiketoiminnallisia ongelmia. Näin ollen valvontamenetelmät kokonaisuutena ovat tosiasiassa mahdollistaneet kohtuullisen tuoton ja sen lisäksi merkittävät alijäämät.
Viraston virkatehtävä käsittää valvontamenetelmien kehittämisen aikaisempien valvontajaksojen kokemusten perusteella. Viraston on varmistettava, että lopputulos on kohtuullinen ja täyttää siten säännösten asettamat vaatimukset.
Sähkömarkkinalain 14 §:n perustelujen mukaisesti monopolitoiminnan hinnoittelun kohtuullisuutta arvioitaessa tulee ottaa huomioon, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Korkeat kustannukset eivät siis välttämättä oikeuta korkeisiin hintoihin. Näin ollen muun muassa hyödyntämättömillä alijäämillä on merkitystä kokonaisarvioinnissa.
Virasto on tuonut esiin valvontamenetelmien muodostaman kokonaisuuden ja sen osien väliset riippuvuussuhteet. Myös nämä seikat tulee ottaa huomioon arvioitaessa sitä, mihin vaatimukset johtavat. Viraston tulee harkintaa tehdessään ottaa huomioon paitsi asianosaisen eli sähköverkonhaltijan näkökulma myös verkonhaltijan asiakkaiden oikeusturva sekä arvioida asiaa koko sähköverkkotoiminnan ja sen erityisvalvonnan toimivuuden kannalta. Valittajan väite siitä, että päätös kohtuullisuuden arviointikriteereistä olisi tehty mielivaltaisesti ja vapaasti subjektiivisten käsitysten mukaan, on paikkansa pitämätön.
2.5 Valvontamenetelmien kokonaisuus
Virasto on kolmannen valvontajakson vahvistuspäätösten valmistelutyön aikana ottanut huomioon päätöksen osien ja päätöksessä omaksuttujen laskentamallien muuttujien vuorovaikutussuhteet. Tarkasteltaessa menetelmiä vaadituilta osin arvioinnissa tulee ottaa huomioon valvontamenetelmät tarkkaan harkittuna kokonaisuutena, mitä valittaja ei ole tehnyt.
Valittajan esittämistä muutoksista aiheutuisi päätökseen sisäistä ristiriitaa tai epäloogisuutta taikka samojen tekijöiden huomioon ottamista useaan kertaan. Tämän vuoksi ja kun vain osaan päätöksen elementeistä ja menetelmiin sisältyvistä parametreista on haettu muutosta, niiden arvioinnissa on noudatettava tiettyä varovaisuutta. Varsin pienetkin poikkeamat parametreille valituissa arvoissa saattavat lisäksi johtaa menetelmien käyttötarkoituksen ja lopputuloksen kannalta huomattaviin eroihin. Virasto on tuonut esiin markkinaoikeuskäsittelyssä, että osa valittajan vaatimuksista johtaisi menetelmien käyttötarkoituksen ja lopputuloksen kannalta huomattaviin eroihin.
2.6 Annetuista asiantuntijalausunnoista
Virasto on pyytänyt asiantuntijoilta lausuntoja lähinnä menetelmien eri osista sekä yksittäisistä tai useammista parametreista. Osaa lausunnonantajista on kuultu todistajina markkinaoikeudessa, jolloin he ovat voineet arvioida valvontamenetelmien osatekijöitä myös kokonaisuuden kannalta.
Virastolla on sekä harkintavalta että vastuu valvontamenetelmien kehittämisessä. Viraston on otettava tässä tehtävässään huomioon erityisvalvonnan tavoitteet, jotka käsittävät verkonhaltijoiden ja asiakkaiden oikeusturvan sekä sähkömarkkinoiden ja niiden erityisvalvonnan toimivuuden. Virasto ei voi ulkoistaa vastuutaan ulkopuolisille asiantuntijoille, vaan viime kädessä virastolla tulee olla asiantuntemus hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden kehittämisessä.
Virasto harkitsee, tuleeko jonkin yksittäisen parametrin osalta hankkia selvitys tai asiantuntijalausunto tai mahdollisesti useampia. Virasto ei ole sidottu lausunnoista ilmenevään mielipiteeseen, vaan virastolla on harkintavalta myös sen suhteen, miten se soveltaa lausuntoa vahvistuspäätöksen perusteena. Lisäksi lausunnossa ilmaistu mielipide ei useinkaan ole sellaisenaan sovellettavissa suoraan tietyn parametrin osalta, vaan viraston on lisäksi otettava huomioon oikeuskäytäntö ja päätösluonnoksien johdosta verkonhaltijoilta saatu palaute. Asiantuntijat saattavat lausunnoissaan lausua, miten valvontamenetelmien kokonaisuus teoreettisella tasolla toimisi optimaalisesti, mutta lausunnoissa ei ole välttämättä otettu huomioon kaikkia asiaan vaikuttavia tekijöitä. Esimerkiksi Kallungin lausunnossaan suosittelema valvontajakson alussa tehtävä verkonarvon inflaatiopäivitys on vastoin verkonhaltijoiden vaatimaa nimellisen riskittömän koron ja vuotuisen verkonarvon inflaatiopäivityksen (eli kaksinkertaisen inflaation) soveltamista. Valittajan esittämällä tavalla ei voida katsoa, ettei asiantuntijalausunto tukisi lopputulosta, jos valitaan esimerkiksi varovaisuusperiaatteen nojalla valvottavalle lievempi parametri kuin lausunnossa suositellaan tai valitaan keskiarvo usean asiantuntijalausunnon perusteella.
Fingridin esittämässä asiantuntijatodistelussa markkinaoikeudessa korostui sijoittajan näkökulma. Muun muassa todistaja Kottila, joka todisti WACC-mallin kokonaisuudesta, ei kyennyt identifioimaan monopolitoiminnan erityisvalvonnan tavoitteita, eikä sitä, miten kustannustaso, johon on tosiasiallinen mahdollisuus, on otettu huomioon hänen arvioidessaan, ettei Fingridin tuotto ole kohtuullinen. Kottilan esittämä vertailuaineisto inflaatiokorjaukseen liittyvän korkokannan määrittelystä oli laadittu muiden säänneltyjen toimialojen kuin sähköverkkotoimintojen riskittömien korkojen perusteella. Esitetty vertailu kantaverkkoyhtiöiden osalta liittyi vain vieraan pääoman kustannuksen preemioon, josta ei ole kysymys korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Fingridin Icecapital Oy:llä teettämän konsulttiselvityksen loppupäätelmät on muotoiltu tukemaan Fingridin esittämiä vaatimuksia. Selvityksessä on arvioitu monopolitoiminnan kohtuullista tuottoa kilpaillun toimialan tavoin ottamatta huomioon, miten kohtuullisen tuoton arviointikriteerit määritetään. Icecapital Oy:n selvityksestä käy ilmi, etteivät sen laatijat ole mieltäneet, ettei kohtuullisen tuoton arviointia suoriteta parametrikohtaisesti.
Icecapital Oy ja Kottila ovat jättäneet ottamatta huomioon useiden tekijöiden, esimerkiksi tehostamis- ja laatukannustimien sekä verkonarvon määrityksen, vaikutukset menetelmien kokonaisuuteen. Maininta kokonaisuuden huomioon ottamisesta Fingridin todistajien arvioinneissa on paikkansa pitämätön.
WACC-mallin parametreja ei ole määritetty riskitasoltaan suomalaiseen verkkotoimintaan verrattavissa olevien yritysten perusteella. Tämän seikan on vahvistanut markkinaoikeudessa todistaja Vilske, joka ei kyennyt nimeämään yhtä vähäriskistä toimialaa.
2.7 Esitetyn näytön arvioimisesta
Väite siitä, että markkinaoikeus olisi arvioinut näytön yksipuolisesti, on perusteeton. Kaikkea vastaanotettua valittajan tai viraston todistelua ei ole mahdollista kirjata sellaisenaan päätökseen, mutta tämä ei tarkoita, etteikö näyttöä olisi otettu huomioon. Sillä seikalla, että valittaja nyt toimittaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle todistajiltaan hankkimia kirjallisia selvityksiä siitä, mitä nämä ovat markkinaoikeudessa todistelullaan tarkoittaneet – vaikka ovat esimerkiksi vastapuolen kuulustelussa lausuneet toisin – osoittaa, että kyseisten todistajien kertomuksille ja asiantuntemukselle ei tulisikaan antaa ratkaisevaa painoarvoa. Todistajanlausuntojen merkityksen punninnassa on myös otettava huomioon se, että valittajan markkinaoikeudessa kuulemat todistajat ovat osin sen omia työntekijöitä.
2.8 Valvojan ja valvottavan rooli ja todistustaakka
Markkinaoikeus ei ole valittajan väittämällä tavalla edellyttänyt, että valvottavan tulisi osoittaa, että mallin osatekijä ei johda kokonaisuutena kohtuuttomaan lopputulokseen. Valittajan olisi tullut osoittaa, että sen vaatimat muutokset johtaisivat kustannuksen laskennan kannalta oikeampaan lopputulokseen. Valittaja ei ole tätä tehnyt. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin kannalta parempaa lopputulosta on harkittava myös asiakkaan ja sähköverkkotoiminnan ja sen erityisvalvonnan toimivuuden kannalta. Yksinomaan se seikka, että kohtuullinen hinnoittelu voitaisiin mahdollisesti määrittää viraston vahvistamaan menetelmään nähden jollakin vaihtoehtoisella tavalla, ei viraston laaja harkintavalta huomioon ottaen tarkoita sitä, että vahvistettuja menetelmiä tulisi muuttaa. Valittajan käsitys kohtuullisuuden arvioinnista poikkeaa sähkömarkkinalain, sen esitöiden ja sähkömarkkinadirektiivien 2003/54/EY ja 2009/72/EY tavoitteista. Valittaja ei ole myöskään osoittanut, että jokin parametri olisi tullut valituksi väärin valittajan esittämällä tavalla.
2.9 Tasapuolisuudesta suhteessa jakeluverkonhaltijoihin
Tasapuolisuusargumenttia ei ole päätöksissä käytetty satunnaisesti. Kantaverkonhaltijan ja jakeluverkonhaltijoiden osittain erilaiselle kohtelulle valvontamenetelmissä on olemassa objektiivisesti arvioitavissa olevia perusteita. Fingridin toimintaan liittyy velvoitteita, joiden perusteella sen toiminta eroaa tietyiltä osin sähkön jakeluverkkotoimintaa harjoittavista yhtiöistä. Erityispiirteet vaikuttavat kuitenkin enemminkin toiminnan laajuuteen, eivätkä ne lisää Fingridin liiketoimintaan sisältyvää riskiä niin, että se poikkeaisi merkittävästi verkkoliiketoiminnan yleisestä riskitasosta. Virasto on ottanut Fingridin erityispiirteet huomioon arvioidessaan CAP-mallin parametreja asiantuntijalausuntojen perusteella.
Menetelmissä käytettävä poikkeava pääomarakenne on Fingridin vaatima ja perustuu yhtiön velkaisuuteen. Pääomarakennetta on sovellettu Fingridiin ensimmäisestä valvontajaksosta alkaen eikä Fingrid ole vaatinut pääomarakenteen muuttamista. Markkinaoikeus on päätöksessään MAO 268/06 hyväksynyt viraston perustellun kannan Fingridin ja jakeluverkonhaltijoiden erilaiselle kohtelulle määrättyjen tietojärjestelmien arvostamisen osalta valvontamenetelmissä.
2.10 Päätös KHO 2012:58
Valittajan väite siitä, että viestintämarkkina-asiaa koskevan korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen KHO 2012:58 perusteluja tai lopputulemaa voitaisiin soveltaa nyt valituksen kohteena olevassa sähkömarkkinalain tulkintaan liittyvässä asiassa, on virheellinen. Arvioitaessa päätöksen KHO 2012:58 sovellettavuutta valituksenalaisessa asiassa on otettava huomioon sähkö- ja viestintämarkkinoiden sekä niitä koskevan sääntelyn ja sääntelyn tavoitteiden keskeiset eroavuudet. Sähköverkkotoiminnan ja tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua koskeva sääntely samoin kuin Energiamarkkinaviraston sähköverkkoliiketoiminnan valvonnassa noudattamat periaatteet ja Viestintäviraston tilaajayhteystuotteiden vuokrauksen valvonnassa noudattamat periaatteet poikkeavat olennaisesti toisistaan.
2.11 Vaatimusten hyväksymisen merkitys
Valittajan vaatimusten hyväksyminen merkitsisi valittajan alijäämien kasvamista entisestään ja viime kädessä mahdollisuutta korottaa verkkopalvelumaksuja, vaikka valittaja ei ole käyttänyt entisiäkään alijäämiä hinnoittelussaan. Todennäköisesti valittajien vaatimusten hyväksyminen merkitsisi käytännössäkin sähkön siirtomaksujen keskimääräisen hintatason kohoamista nykyisestään. Siitäkin huolimatta olisi edelleen epävarmaa, parantaisivatko valittajan vaatimat muutokset sähköverkkojen toimintavarmuutta ja lisääntyisivätkö investoinnit sähköverkkoon nykytasosta vai merkitsisivätkö muutokset ainoastaan korkeampaa tuottoa kantaverkonhaltijan omistajille.
Vaatimusten hyväksyminen vaarantaisi sähkömarkkinalain vaatimuksen sähkön laadun ja toimitusvarmuuden parantamisesta. Vaatimusten hyväksyminen ei edistäisi sähkömarkkinalain 1 §:ssä määriteltyä lain tavoitetta kohtuuhintaisen ja riittävän hyvälaatuisen sähkön saannista, eikä edistäisi sähkön sisämarkkinadirektiivin johdanto-osan 51 perustelukappaleessa ilmaistua tavoitetta, jonka mukaan kuluttajien etujen olisi oltava keskeisessä osassa ja palvelun laadun olisi oltava sähköalan yritysten tärkein vastuualue.
Valittajan vaatimusten hyväksyminen vaarantaisi oikeuskäytännössä vahvistetun niin sanotun varovaisuusperiaatteen toteutumisen. Valittajan vaatimusten hyväksyminen johtaisi valvontamenetelmien sisäiseen ristiriitaan ja epäloogisuuteen.
3 Reaalisen riskittömän korkokannan määrittely
Valittajien väite inflaatiokomponentin sattumanvaraisesta ja perusteettomasta määrittämisestä on virheellinen.
Valvontamenetelmissä nimellisenä riskittömänä korkokantana käytetään Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation korkoa, jonka arvona käytetään valvontajakson kutakin vuotta edeltävän vuoden toukokuun toteutunutta arvoa (toukokuun keskiarvoa). Vuosittain päivitettävä riskittömän korkokannan nimellinen arvo saadaan Suomen Pankin Rahoitusmarkkinat -tilastokatsauksessa julkaistavasta Suomen valtion kymmenen vuoden obligaation noteerauksesta. Nimellinen riskitön korkokanta päivitetään kohtuullisen tuoton laskennassa vuosittain, jolloin se sisältää vuotuisen inflaatio-odotuksen.
Energiamarkkinavirasto on teettänyt Sigma-Hat Economics Oy:llä selvityksen, jossa on käsitelty inflaation huomioon ottamista valvontamenetelmissä. Mikäli inflaation vaikutuksen poistamiseen valtion kymmenen vuoden obligaatiokorosta olisi käytetty rakennuskustannusindeksiä (RKI), olisi tämä vuodesta 2005 lähtien johtanut kolmena vuotena siihen, että reaalinen riskitön korkokanta olisi saanut negatiivisen arvon. Vaikka riskitön korko olisi saanut negatiivisen arvon, WACC- eli verkonhaltijan tuottoprosentti olisi saanut vain yhtenä vuonna negatiivisen arvon. Käytettäessä kuluttajahintaindeksiä (KHI) RKI:n tilalla WACC-tuottoprosentti ei olisi ollut negatiivinen yhtenäkään tarkastelujakson vuotena. Energiamarkkinavirasto katsoo, että inflaation vaikutuksen poistamisessa on hyvä noudattaa varovaisuutta.
Vuosittaiset vaihtelut inflaatiossa voivat olla suuria. Koska riskittömänä korkona käytetään Suomen valtion 10 vuoden obligaation korkoa, on perusteltua arvioida inflaatiotakin pidemmällä ajanjaksolla. Sigma-Hat Economics Oy suositteli, että inflaatiokorjauksessa sovelletaan nimenomaan kuluttajahintaindeksiä, joka on yleisesti käytetty inflaation mittari. Energiamarkkinavirasto päätti varovaisuusperiaatteen nojalla käyttää inflaatiokorjauksessa arvoa 1 %, joka on pienempi kuin Sigma-Hat Economics Oy:n selvityksessä inflaatiokorjaukseen suositeltu keskimääräinen pidemmän aikavälin KHI:n vuosimuutoksen arvo 1,64 %.
Sigma-Hat Economics Oy suositteli reaalisena riskittömänä korkona käytettäväksi kiinteää arvoa 2,33 % koko valvontajakson ajan. Kyseinen arvo perustuu siihen, että keskimääräisestä Suomen valtion 10 vuoden obligaation nimellisestä korosta vähennetään edellä mainittu KHI:n keskimääräisen vuosimuutoksen arvo 1,64 %. Sigma-Hat Economics Oy:n esittämällä tavalla pidemmän ajanjakson keskiarvoa käyttämällä reaalinen korko ei olisi myöskään muodostunut negatiiviseksi riippumatta siitä, onko inflaation määritelmänä RKI vai KHI.
Energiamarkkinavirasto kuitenkin katsoi, että riskitön korko on syytä päivittää vuosittain, koska Energiateollisuus ry verkonhaltijoiden edustajana esitti riskittömän koron vuosittaista päivittämistä. Varovaisuusperiaatteen johdosta nimellisestä riskittömästä korosta poistettavan inflaatiokomponentin arvoksi määritettiin 1 %. Vaikka Suomen valtion 10 vuoden obligaatiokorko painuisi 0,0 prosenttiin, muodostuisi kantaverkonhaltijan WACC-tuotoksi 1,51 % (jakeluverkonhaltijoiden ja suurjännitteisen jakeluverkon haltijoiden 1,50 %).
Reaalisen riskittömän korkokannan laskemiseksi inflaatiokomponentti vähennetään suoraan nimellisestä korkokannasta Fisher-kaavan niin sanottuun approksimaatioon perustuen.
3.1 Vaatimus inflaation kaksinkertaisesta huomioon ottamisesta
Valittajan vaatimuksen hyväksyminen merkitsisi, että inflaatio tulisi ottaa huomioon kahteen kertaan.
Valituksen kohteena olevissa vahvistuspäätöksen menetelmissä verkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskennassa keskeinen inflaatiokorjaus tehdään päivittämällä verkkotoimintaan sitoutunutta oikaistua pääomaa. Inflaatiokorjaus tehdään vuosittain päivittämällä rakennuskustannusindeksin avulla sähköverkon verkkokomponenttien standardiyksikköhinnat, joiden avulla muodostetaan sähköverkon jälleenhankinta-arvo. Muun sitoutuneen oikaistun pääoman arvostuksen osalta käytetään verkonhaltijan kyseisen vuoden eriytetyn taseen mukaisia arvoja ilman rahanarvon korjausta, koska nämä erät ovat tilinpäätöshetkellä jo kyseisen vuoden rahanarvossa.
Koska verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu pääoma päivitetään verkonhaltijan kohtuullista tuottoa laskettaessa vuosittain, se sisältää inflaatiokorjauksen jälkeen vuotuisen inflaation vaikutuksen. Verkonhaltijan kohtuullista tuottoa laskettaessa kohtuullisen tuottoasteen osana oleva riskitön korko otetaan huomioon reaalisena eli siitä poistetaan inflaation vaikutus, jotta inflaatiota ei otettaisi valvontamenetelmissä huomioon kahteen kertaan.
Energiamarkkinavirasto on virheellisesti soveltanut riskittömänä korkokantana Suomen valtion 10 vuoden obligaation koron nimellistä arvoa osana valvontamenetelmiä (WACC-malli) vuosina 2005–2011. Virhe on syntynyt, koska virasto on korjannut inflaation toiseen kertaan sitoutuneen pääoman keskeisestä osasta eli sähköverkon arvosta. Virhe on vaikuttanut kohtuullisen tuoton laskennassa pääsääntöisesti verkonhaltijoiden eduksi mutta myös haitaksi riippuen inflaation kehityksestä.
Yleisesti sovellettavien valvonta- ja rahoitusteorioiden mukaan verkkotoiminnan valvonnassa sovellettavassa sitoutuneen pääoman tuoton laskennassa inflaation vaikutus tulee ottaa huomioon ainoastaan kertaalleen, jotta asiakkaat eivät joudu maksamaan kohtuullista hintaa korkeampaa hintaa ja toisaalta omistajat eivät menetä kohtuullista tuottoa kaksinkertaisen inflaatiokorjauksen takia.
Valvonta- ja rahoitusteorian mukaan voidaan käyttää kolmea eri vaihtoehtoa inflaation ottamiseksi huomioon sitoutuneen pääoman kohtuullisen tuoton laskennassa. Kohtuullisen tuoton laskennan tekijät ovat pääoman keskikustannuksen malli (WACC-malli) ja sitoutunut pääoma (RAV-arvo), joka sisältyy WACC-mallin euromääräisen tuoton laskentaan. Ensimmäinen vaihtoehto on, että käytetään reaalista WACC-mallia soveltamalla reaalista riskitöntä korkokantaa ja korjaamalla inflaation vaikutus RAV-arvoon, jolloin inflaatio on otettu huomioon kertaalleen sitoutuneessa pääomassa (valvontaviranomaisista Ranskan CRE ja Ruotsin EI soveltavat). Toinen vaihtoehto on, että käytetään nimellistä WACC-mallia, joka sisältää nimellisen riskittömän koron ja siten inflaation, jolloin inflaatio sisältyy WACC-malliin eikä RAV-arvoon tarvitse tehdä erikseen inflaatiokorjausta. Kolmantena vaihtoehtona on käyttää sekä reaalista WACC-mallia että reaalista RAV-arvoa ja korjata inflaatio vasta lopuksi kertaalleen erillisenä tekijänä (valvontaviranomainen Englannin Ofgem soveltaa).
Valvontamenetelmiä koskevissa asiantuntijalausunnoissa ehdotettiin kaikkia kolmea menetelmää, ja yhdessä lausunnossa kehotettiin jatkamaan aikaisemmin sovelletulla inflaatiokäsittelyllä.
Suomessa Kilpailuvirasto on ottanut kantaa inflaation käsittelyyn 1.3.2011 julkaisemassaan raportissa "Kilpailuviraston kaukolämpöselvityksen tulokset ja arviointiperiaatteet", jossa käsitellään WACC-mallia ja inflaatiokorjausta kaukolämpötoiminnassa. Kilpailuviraston muun ohella mainitussa raportissa esittämä sekä sen ja useiden ulkomaisten valvontaviranomaisten käytännöt sekä Energiamarkkinaviraston valvontamenetelmistä asiantuntijalausuntoja antaneet tahot ovat vahvistaneet sen, että inflaatio tulee ottaa huomioon vain kertaalleen laskettaessa euromääräistä kohtuullista tuottoa.
Valittaja on väittänyt, että verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman vuosittaisessa inflaatiokorjaamisessa rakennuskustannusindeksillä on kysymys omaisuuden arvostamisesta markkinahintaan ja tämän johdosta tuottoasteena ei pitäisi käyttää reaalista WACC-tuottoa. Valittajan väite on virheellinen. Energiamarkkinaviraston soveltamassa tulokattomallissa inflaatio tulee otetuksi huomioon yhden kerran.
3.2 Todistelusta markkinaoikeudessa
Markkinaoikeus on päätöksensä perusteluissa selostanut oikein todistaja Vilskeen lausuntoa. Todistaja Vilske totesi lausunnossaan, että viraston näkemys inflaation huomioon ottamisesta on osin ymmärrettävä.
Valittajan mukaan todistaja Kottilan kertomuksesta saa markkinaoikeuden päätöksen perusteella kokonaisuutena harhaanjohtavan kuvan. Valittajan mukaan korkokannan määrittely ei ota huomioon markkinoiden uutta ilmiötä eli niin sanottua riskittömän koron volatiliteettia. Väite on virheellinen inflaatiokomponentin poistamisvaatimuksen kannalta. Ice-capital Oy:n selvityksessä kuvattu volatiliteetti olisi kasvanut samalla tavalla, jos Suomen valtion obligaation korkotaso olisi muuttunut päinvastaiseen suuntaan eli korko olisi kasvanut selvityksessä kuvattuna ajanjaksona. Riskittömän koron lyhyen ajan sisällä kasvanut volatiliteetin määritteleminen markkinoiden uudeksi ilmiöksi on varsin voimakas arvio markkinoiden kehityksestä.
Professori Kuosmanen on asiantuntemukseltaan vähintäänkin yhtä pätevä arvioimaan inflaatiokorjausta valvontamenetelmissä kuin ovat valittajankin käyttämät asiantuntijat. Kuosmasen todistajankertomuksesta kävi ilmi, että Kuosmanen tuntee valvontamenetelmän mekaniikan ja niiden kehittämisen. Professori Kuosmasen todistus tukee Energiamarkkinaviraston tapaa soveltaa inflaatiokorjausta. Sigma-Hat Economics Oy:n inflaatioselvitystä oli tekemässä Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen erikoistutkija Heikki Pursiainen, jota voidaan pitää hyvin perehtyneenä inflaatio- ja indeksiteoriaan.
3.3 Väite luottamuksensuojaperiaatteen rikkomisesta
Kolmannen valvontajakson valvontamenetelmiä koskevassa toisessa suuntaviivaluonnoksessa 6.5.2011 Energiamarkkinavirasto totesi selvittävänsä sopivaa indeksiä, jonka avulla nimellisestä riskittömästä korosta saadaan laskettua reaalinen riskitön korko. Inflaatiokorjaus lopullisessa muodossaan esitettiin suuntaviivoissa 29.6.2011, ja se oli lausuttavana vahvistuspäätösluonnoksissa 19.9.2011.
Väite siitä, että valitun menettelytavan muuttaminen rikkoisi hallinto-oikeudellista luottamuksensuojaperiaatetta, ei tässä tapauksessa ole kestävä. Tällä perusteella valittaja voisi vaatia kaikkia yksittäisiä sille epäedullisia muutoksia hylättäväksi. Virasto ei voi jättää korjaamatta havaitsemaansa virhettä, joka voisi vaarantaa osaltaan sähkömarkkinalain 1 §:n mukaisen tavoitteen kohtuuhintaisen sähkön saannin turvaamisesta. Aikaisempi virheellinen käytäntö ei estä korjaamasta virhettä tulevalle valvontajaksolle annettavassa uudessa päätöksessä. Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) 6 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ratkaisutoiminnan johdonmukaisuusvaatimus ei estäisi viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään sikäli kuin siihen on olemassa perusteltu syy.
3.4 Inflaation ja korkotason suhteesta
Korkojen ja inflaation suhdetta arvioitaessa käytetään yleisesti niin sanottua Fisher-yhtälöä, jonka mukaan reaalinen korko muodostuu nimellisestä korosta vähennettynä inflaatio-odotuksilla. Energiamarkkinaviraston lausunnossa markkinaoikeudelle on todettu, miten inflaatiokomponentti erotetaan nimellisestä korosta ja käsitelty yhden prosenttiyksikön suuruisen inflaatiokomponentin vähennystä alhaisen korkotason olosuhteissa.
Vaikka toteutunut inflaatio olisikin Energiamarkkinaviraston lausunnon antamisen hetkellä korkeampi, valvontamenetelmien nimellinen riskitön korko perustuu Suomen valtion pitkän aikavälin eli 10 vuoden obligaation korkoon. Inflaatiokomponentti 1 % on valittu varovaisuusperiaatteen mukaisesti, ja sen voidaan katsoa kuvaavan tässä tapauksessa pidemmän ajan varovaisia inflaatio-odotuksia. Inflaatiokomponentin arvo 1 % on pienempi kuin pidemmältä ajanjaksolta laskettu keskimääräinen inflaatio 1,64 % tai kunkin vuoden toteutunut inflaatio. Sähköverkkotoiminta on pitkäjänteistä liiketoimintaa, ja nimellinen korkotaso voi vaihdella vuosittain voimakkaastikin. Inflaatiokomponentin määrittämisestä todellista pitkän aikavälin inflaatiota alhaisemmaksi koituu hyötyä myös valittajalle.
Sigma-Hat Economics Oy käsitteli lausunnossaan mahdollisesti syntyviä ongelmia, jos vuotuisesta toteutuneesta Suomen valtion 10 vuoden obligaation korosta vähennettäisiin kyseisen vuoden toteutunut inflaatio, joka saattaa vaihdella voimakkaasti eri vuosina. Ongelman ratkaisemiseksi Sigma-Hat Economics Oy päätyi suosittelemaan reaalista riskitöntä korkoa, joka pidetään kiinteänä koko valvontajakson ajan. Vastaavasti kun sovelletaan valvontajaksolla kiinteää 1 %:n suuruista inflaatiokomponenttia, käytännössä on mahdotonta päätyä negatiiviseen reaaliseen WACC-tuottoasteeseen.
3.5 Asian laajemmasta arvioinnista
Arvioitaessa asiaa laajemmin on otettava huomioon sähkömarkkinalain esitöissä todetun mukaisesti myös verkonhaltijoiden tasapuolinen kohtelu. Muut verkonhaltijat ovat tyytyneet samaan aikaan valituksenalaisen päätöksen kanssa annettuihin markkinaoikeuden päätöksiin MAO 427–501/12 myös siltä osin kuin markkinaoikeus on katsonut, että virasto on voinut valita harkintavaltansa perusteella inflaatiokorjaukseen soveltamansa mallin. Inflaatiokorjauksen soveltamisessa Fingridin erilaiselle kohtelulle suhteessa muihin verkonhaltijoihin ei ole olemassa perusteita.
Professori Kuosmasen todistelusta kävi ilmi, että jos inflaatio tulisi valittajan esittämällä tavalla otetuksi huomioon kahteen kertaan, kyseessä olisi perusteeton tulonsiirto asiakkailta omistajille.
3.6 Lausunnonantajien esityksistä
Valittajan väitteet, joiden mukaan virasto on mielivaltaisesti vetänyt rajan omien asiantuntijoidensa suosituksia huomattavaksi alemmaksi, ovat perättömiä. Myös valittajan väite, että Energiamarkkinaviraston ja markkinaoikeuden kuvaus Sigma-Hat Economics Oy:n ja viraston päätöksen suhteesta olisi harhaanjohtava, on perusteeton. Markkinaoikeus on voinut perustellusti todeta, että inflaatiokomponentti arvoltaan 1 % on pienempi ja valittajalle edullisempi kuin Sigma-Hat Economics Oy:n selvityksessä inflaatiokorjauksessa sovellettavaksi hintaindeksiksi suositellun kuluttajahintaindeksin muutoksen pitkän ajan keskiarvo ja että valvontamenetelmissä sovellettu inflaatiokomponentti on varovaisuusperiaatteen mukainen suhteessa kolmannen valvontajakson alkupuolella vallitsevaan inflaation tasoon. Professori Kallungin lausunnosta käy ilmi, että inflaatiota ei tule ottaa valvontamenetelmissä huomioon kahteen kertaan.
Valittajan tilaamassa professori Puttosen lausunnossa inflaation huomioon ottamista käsitellään vain omistajan ja sijoittajien tuotto-odotusten näkökulmasta, eikä lausunto tuo uutta aikaisemmin esitettyyn. Lausunnossa esitetään, että valvontamallin inflaatiokorjaus pitäisi tehdä yhtiön kassavirtoihin "tästä ikuisuuteen", jotta inflaatio tulisi oikein huomioon otetuksi. Energiamarkkinaviraston valvontamenetelmät eivät perustu yhtiön kassavirtalaskentaan, vaan valvontamenetelmien kokonaisuuteen, joten arvio on jo lähtökohdiltaan puutteellinen ja kyseinen inflaatiokorjaus jää epäselväksi.
Valvontamenetelmissä inflaatiokorjaus tehdään kohtuullisen tuoton laskennan yhteydessä vuosittain rajoittuen valvontajaksoihin. Tuloslaskelman oikaisuissa otetaan huomioon myös valvontamenetelmien kannustimet sekä niiden inflaatiokorjaus. Valvontamenetelmien avulla verkonhaltijat voivat laskea laskennallisen liikevaihdon, jota voidaan hyödyntää hinnoittelussa. Tämä vuoksi on tärkeää, että valvontamenetelmien eri osat sisältävät inflaation vain kertaalleen.
Puttosen lausunnossa inflaatiokorjausta ei ole katsottu millään tavoin sähköverkkotoiminnan hinnoittelun kohtuullisuuden näkökulmasta. Lausunnossa todetaan, että valvontamenetelmissä ei alun perinkään olisi tapahtunut kaksinkertaista inflaation huomioon ottamista, kun on käytetty nimellistä WACC-tuottoastetta ja sähköverkon jälleenhankinta-arvo on samalla päivitetty rakennuskustannusindeksillä, vaan kyse on markkina-arvon päivittämisestä. Toisaalta lausunnossa lähdetään ristiriitaisesti arvioimaan joko sähköverkkotoimintaan sitoutuneeseen pääomaan tai nimelliseen riskittömään korkoon tehtävän inflaatiokorjauksen vaikutuseroja. Samalla epäsuorasti myönnetään, että inflaation vaikutus tulee korjata valvontamenetelmissä joko sitoutuneeseen pääomaan tai nimelliseen riskittömään korkoon. Lausunnossa todetaan myös, että muutaman vuoden aikana rakennuskustannusindeksin nousu ei vaikuta paljoakaan sitoutuneen pääoman määrään. Ennakollisen valvonnan käynnistymisestä alkaen rakennuskustannusindeksi on kuitenkin noussut yhteensä yli 25 prosenttia, mitä voi pitää huomattavana nousuna.
Puttosen lausunnossaan ehdottama verkkokomponenttien arvon määrittäminen kunkin vuoden alussa rakennuskustannusindeksin perusteella ei ole mahdollista, koska verkkokomponenttien yksikköhinnat määritetään neljän vuoden välein valvontajakson alussa. Valittaja ei ole tarkemmin yksilöinyt, miten Puttosen lausunto liittyy asiaan.
4 Rajayhteyksien lisäriskipreemio
Sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY 37 artiklan 8 kohdassa ei ole yksiselitteisesti säännelty sitä, miten kansallisen sääntelyviranomaisen on valvontamenetelmiä vahvistaessaan asianmukaisia kannustimia antamalla edistettävä markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta, eikä artiklasta voida johtaa suoraa ohjetta siinä mainittujen kannustimien toteuttamisesta. Direktiivin tulkinnanvarainen ilmaisu kannustimien antamisesta ja se seikka, että valittajalla on mahdollisesti jonkinasteisen riskin sisältäviä rajayhteyksiä, eivät valvontamenetelmien kokonaisuuden kannalta tarkoita sitä, että Energiamarkkinaviraston tulisi ilman sähkömarkkinalain nimenomaista säännöstä vahvistaa valittajan vaatima uusi riskipreemio. Asia on näin ollen viraston laajan harkintavallan piirissä.
Hallituksen esityksessä (HE 20/2013 vp) sähkömarkkinoita koskevaksi lainsäädännöksi ei ole katsottu olevan tarvetta erilliselle lisäriskipreemiolle sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY vaatimusten vuoksi, vaan keinot direktiivissä mainitun tavoitteen toteuttamiseksi on jätetty Energiamarkkinaviraston harkintavaltaan. Mainittuun hallituksen esitykseen sisältyvässä sähkömarkkinalakia koskevassa lakiehdotuksessa kantaverkon kehittämissuunnitelmaa koskevan 41 §:n ja järjestelmävastuuta koskevan 45 §:n mukaan yhteydet toisiin kansallisiin ja unionin verkkoihin määritetään kantaverkonhaltijan ja järjestelmävastaavan kantaverkonhaltijan erityisen kehittämisvelvollisuuden piiriin kuuluviksi. Erillinen riskipreemio näiden lakisääteisten velvoitteiden täyttämisessä saattaisi olla kyseenalainen verkonhaltijoiden yhdenvertaisuuden kannalta. Viraston vahvistamiin menetelmiin ei sisälly muidenkaan verkonhaltijoiden lakisääteisten velvoitteiden täyttämiseksi erillisiä preemioita. Preemioihin ei sisälly kannustinelementtiä toisin kuin valvontamenetelmien kannustimiin.
Sähkön tuonti Venäjältä Suomeen ei koske niitä markkinoita, joiden yhdentymiseen liittyvistä kannustimista säädetään sähkömarkkinadirektiivissä 2009/72/EY. Direktiivi ja siinä asetettu velvoite markkinoiden yhdentymiseen liittyvistä kannustimista eivät velvoita ottamaan huomioon Venäjän rajajohtoinvestointeihin liittyvää väitettyä riskiä.
Valittaja ei ole esittänyt, että riskitason nousu olisi realisoitunut käytännössä, eikä ole esittänyt mitään perusteita vaatimilleen lisäriskipreemioiden määrille. Valittajan tulisi osoittaa, mikä on se todellinen riskitason nousu, johon se vetoaa. Markkinaoikeus on hylännyt lainvoimaisella päätöksellään MAO 641/08 valittajan vaatiman lisäriskipreemion. Lainsäädännössä ei ole tapahtunut muutosta markkinaoikeuden mainitun päätöksen jälkeen. Valittaja ei ole myöskään osoittanut, että olosuhteet olisivat muuttuneet siten, että erillinen riskipreemio olisi perusteltu.
Sähkömarkkinalain perustelujen mukaisesti on otettava huomioon yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Yhtiön riskinarviointi sisältyy WACC:n laskentaan. Viraston valvontamenetelmät sisältävät jo monta kannustinta, jotka kaikki hyväksytään sitoutuneeseen pääomaan ja joille saa tuoton. Valvontamenetelmissä on arvioitu koko yhtiön riskipitoisuutta, ei yhden komponentin.
Rajayhteydet kuuluvat sähkömarkkinalain 16 §:n mukaisen järjestelmävastuun piiriin. Järjestelmävastaava voi hinnoitella järjestelmävastuun piiriin kuuluvat palvelunsa liiketaloudellisesti kannattavasti. Hirvosen todistajankertomuksesta ilmeni, että valittajan vaatimien preemioiden tasot perustuvat vain arvioihin, eikä niiden taustalla ole analyysiä. Fingrid voi siirtää rajajohtoihin liittyvät siirron kysynnän muutosten taloudelliset vaikutukset muiden asiakkaiden maksettavaksi. Hirvonen ei pystynyt nimeämään yhtään rajajohtoinvestointia, josta Fingrid olisi joutunut luopumaan valvontamenetelmien takia. Siirtomaksuja Ruotsin ja Suomen välillä ei peritä, ja Hirvosen mukaan ne rahoitetaan kantaverkkotuloilla.
Valittajan väite siitä, että innovaatiokannustin ei kata markkinoiden yhdentymisen edistämistä, on virheellinen. Valittaja on jo vuosien ajan raportoinut tutkimus- ja kehittämistoiminnastaan. Tutkimus- ja kehittämistoiminta on kohdistunut nimenomaan markkinoiden yhdentymisen edistämiseen ja Fingridin älykkäiden verkkojen kehittämiseen. Kolmannelle valvontajaksolle on sisällytetty erillinen kannustin, jolla tutkimus- ja kehittämiskustannuksia on mahdollista läpilaskuttaa asiakkailta.
Energiamarkkinaviraston tiedon mukaan muiden jäsenvaltioiden regulaattoreilla ei ole innovaatiokannustinta vastaavaa instrumenttia valvontamenetelmissään. Poikkeuksen edellä mainitusta muodostaa Yhdistyneiden kuningaskuntien regulaattorin valvontamenetelmiin sisältyvä kannustin "Innovation funding incentive (IFI)". Energiamarkkinaviraston innovaatiokannustin perustuu osittain Yhdistyneiden kuningaskuntien regulaattorin kannustimeen, jonka taso on sama, enintään 0,5 prosenttia liikevaihdosta. Energiamarkkinaviraston käsityksen mukaan rajajohdoille ei saa myöskään erillistä tuottoastetta muiden jäsenvaltioiden valvontamenetelmissä.
Maakaasumarkkinat eroavat sekä markkinaolosuhteiltaan että sääntelyn osalta sähkömarkkinoista. Suomen maakaasumarkkinoihin liittyvä erityispiirre on maakaasumarkkinoiden eristäytyneisyys. Tämän vuoksi Suomi on voinut poiketa maakaasumarkkinadirektiivien 2003/55/EY ja 2009/73/EY määrätyistä vaatimuksista. Maakaasun hankinta on yhden maakaasuputkiyhteyden ja yhden maakaasun toimittajan, Venäjältä kaasun hankkivan Gasum Oy:n varassa. Maakaasuverkostosta ei ole suoraa yhteyttä minkään EU:n jäsenvaltion yhteenliitettyyn maakaasuverkkoon. Sähköverkkotoiminta puolestaan perustuu merkittäviltä osin maamme sisäiseen tuotantoon.
Maakaasumarkkinoiden riskipreemion osalta maakaasumarkkinalain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 128/2004 vp, s. 11) on todettu, että maakaasuverkkotoiminnalle hyväksyttävän tuottotason määrittelyssä tulee ottaa huomioon Suomen maakaasumarkkinoiden erityispiirteet. Gasumin lisäriskipreemio perustuu maakaasumarkkinalain esitöihin.
5 Verkkotoimintaan sitoutunut rahoitusomaisuus
Rahoitusomaisuuden kustannuksen osalta valituksessa on kysymys samoista seikoista kuin aiemmilla valituskierroksilla. Asia on valittajan osalta ratkaistu lainvoimaisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 31.12.2010 taltio 4000. Uutta asiaan liittyvää selvitystä ei ole esitetty, ja vaatimus on käytännössä sama kuin toisen valvontajakson vahvistuspäätöksiä koskevissa valitusprosesseissa markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Tässä asiassa markkinaoikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle esitetyt vaatimukset ja niitä koskeva näyttö koskevat ainoastaan valittajaa. Edellä mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä lausuttua oikeusohjetta on tulkittava siten, että annettavien uusien selvitysten tulisi soveltua kaikkiin verkonhaltijoihin, kun otetaan huomioon vaatimus verkonhaltijoiden tasapuolisesta kohtelusta.
Valittaja on kolmannen valvontajakson toisesta suuntaviivaluonnoksesta antamassaan lausunnossa 7.6.2011 lausunut, että virastolle on eri yhteyksissä kiistattomasti osoitettu, että 1/20 osa liikevaihdosta on Fingridin toiminnalle täysin riittämätön rahoitusomaisuuden määrä ja johtaa liian pienen kustannuksen huomioon ottamiseen. Tämän lausuman lisäksi Fingrid ei ole esittänyt mitään muuta selvitystä tai kestäviä perusteita sille, miksi Energiamarkkinaviraston tulisi muuttaa rahoitusomaisuuden kustannuksen laskentatapaa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä 31.12.2010 taltio 4000 poikkeavaksi. Toisin kuin todistaja Pippingsköld markkinaoikeudessa totesi, korkeimman hallinto-oikeuden edellyttämää uutta perusteltua selvitystä ei ole esitetty.
Uuden selvityksen on täytettävä oikeuskäytännössä asetetut edellytykset. Valittajan tulisi osoittaa, mikä on se todellinen riskitason nousu, johon tämä vetoaa. Lisäksi valittajan tulisi osoittaa, että vaaditut muutokset johtavat kustannuksen laskennan kannalta oikeampaan lopputulokseen.
Korkeimman hallinto-oikeuden 31.12.2010 antamat verkonhaltijoita koskevat ratkaisut eivät rahoitusomaisuuden kustannuksen laskennassa huomioon otettavan rahoitusomaisuuden määrän osalta tee eroja jakeluverkkojen ja kantaverkon välillä. Sellaisia objektiivisesti arvioiden perusteltavia seikkoja, joiden nojalla ratkaisussa esitetty oikeusohje ei soveltuisi yhdenvertaisen kohtelun periaate huomioon ottaen myös kantaverkonhaltijaan, ei ole.
Fingridin alijäämä ensimmäisellä valvontajaksolla oli 98,4 miljoonaa euroa. Toisella valvontajaksolla vuoden 2010 tilanteen mukainen Fingridin alijäämä vuosina 2008–2010 oli lähes kaksinkertaistunut ja oli 189,1 miljoonaa euroa. Yhtiön liikevaihto vuonna 2010 oli 455,6 miljoonaa euroa, ja siten alijäämä on ollut lähes puolet yhtiön liikevaihdosta. Kyseinen alijäämä antaa yhtiölle merkittävän mahdollisuuden tariffisuunnitteluun kolmannella valvontajaksolla. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevän oikeusohjeen mukaisesti harkintavalta rahoitusomaisuuden kustannuksen määrän osalta on tullut jättää Energiamarkkinavirastolle, kun näyttöä ei ole esitetty siitä, että viraston määrittämä menetelmä olisi kohtuuttoman vähäinen tai riittämätön.
Valittajan väite siitä, ettei sillä ollut mahdollisuutta perehtyä tai vastata asiaan liittyvään selvitykseen korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 31.12.2010 taltio 4000 ratkaistussa asiassa, ei pidä paikkaansa eikä ole myöskään uskottava valittajan oikeusprosesseihin käyttämät resurssit huomioon ottaen.
Yleisen elämänkokemuksen perusteella yrityksen rahoitusjohtajan käsitys yrityksen rahoitusomaisuuden määrän riittävyydestä ei ole erityisen merkityksellinen, eikä se myöskään voi olla objektiivinen selvitys asiassa. Todistaja Rajalan kertomuksesta ilmeni, että kaupankäynnistä syntyy kustannuksia, mutta todistaja ei ollut perehtynyt siihen, että virasto sallii näille kustannuksille vieraan pääoman kustannuksen. Rajalan mukaan current ratio -tunnusluku voi olla erilainen eri toimialoilla. Rajalan esittämässä vertailuissa ei ollut otettu kattavasti huomioon, ettei aineistoissa ollut yksinomaan sähkön jakeluverkkotoimintaa harjoittavia yrityksiä, vaan useimmat yritykset ovat harjoittaneet olennaisessa määrin muitakin liiketoimintoja kilpailluilla ja siten jakeluverkkotoimintaan nähden riskipitoisempina pidettävillä markkinoilla. Todistajan mukaan hänen tekemässään arviossa oli ainoastaan arvioitu Fingridiä, ei muita verkonhaltijoita, joten hän ei pystynyt toteamaan, sopisiko hänen suosittelema current ratio -taso kaikille verkonhaltijoille. Current ratio -tunnuslukuun perustuva laskentamalli ei edistä tasapuolisuusperiaatteen toteutumista eikä verkonhaltijoiden yhdenvertaisuutta, sillä se syrjii velattomia verkonhaltijoita.
Vaikka Fingridin toiminta poikkeaa toiminnan laajuuden suhteen jakeluverkkotoiminnasta, kantaverkonhaltijan muut velvoitteet, kuten järjestelmävastuu, eivät edellytä suhteessa suurempaa rahoitusomaisuutta kuin muilla verkonhaltijoilla. Perustetta rahoitusomaisuuden kustannuksen huomioon ottamiselle muista verkonhaltijoista poikkeavalla tavalla ei näin ollen ole.
6 Suullisen käsittelyn järjestäminen
Kun otetaan huomioon suullisen käsittelyn vaatimukselle esitetyt perusteet sekä asian käsittelyn eri vaiheissa kirjallisesti esitetty selvitys, suullisessa käsittelyssä ei ole saatavissa sellaista selvitystä, joka voisi vaikuttaa asian ratkaisuun. Näin ollen suullisen käsittelyn järjestäminen on hallintolainkäyttölain 38 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta.
Valittajalla on ollut mahdollisuus suulliseen käsittelyyn markkinaoikeudessa. Valittajan kuultaviksi esittämät todistajat on kuultu markkinaoikeudessa, ja heidän kertomuksensa on otettu huomioon markkinaoikeuden päätöksessä. Ainoana uutena todistajana nimetty Vesa Puttonen on toimittanut kirjallisen lausuman, josta hänen näkemyksensä ilmenevät, eikä näitä näkemyksiä ole tarvetta toistaa suullisesti. Valittaja on toimittanut osin uusia kirjallisia lausumia todistajiltaan, joissa todistaja Kottila ja todistaja Rajala esittävät yhteenvetoja markkinaoikeudessa esittämästään. Nämä uudet kirjalliset lausumat tai se, että valittajan mukaan markkinaoikeuden päätökseen todistajankertomuksia on kirjattu puutteellisesti tai jopa harhaanjohtavasti, eivät ole perusteita uuden suullisen käsittelyn järjestämiselle. Myöskään se seikka, että asiantuntijatodistaja on saattanut muuttaa mieltään markkinaoikeuden istunnon jälkeen tai muusta syystä lausunut markkinaoikeudessa toisin, ei tarkoita, että asiassa tulisi järjestää uusi suullinen käsittely. Mikäli valittaja katsoo markkinaoikeudessa esittämänsä näytön tulleen väärin tulkituksi, tällä on mahdollisuus kirjallisesti selvittää todistajan kuulemisia nauhoituksilta.
Asianosaisten käsitykset on mahdollista selvittää tarkoituksenmukaisimmin kirjallisesti, ja valittajalla on mahdollisuus esittää lisälausumia viraston lausunnosta. Asia ei sisällä riitaisten tosiseikkojen ja niiden taustojen selvittelyä, eikä asiassa ole ilmennyt sellaista asian ratkaisemisen kannalta merkityksellistä uskottavuuskysymystä, joka edellyttäisi asian saattamista uuteen suulliseen käsittelyyn.
Fingrid Oyj:n vastaselitys
Fingrid Oyj on Energiamarkkinaviraston lausunnosta antamassaan vastaselityksessä uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä sekä lausunut muun ohella seuraavaa:
Päätöksen perustelut ja kohtuullisen tuoton arviointi
Energiamarkkinavirasto on lausunnossaan tuonut esiin päätöksensä perusteina asioita, joita ei ole mainittu alkuperäisessä päätöksessä. Esimerkiksi kokonaisharkintaa ei mainita päätöksen perusteluna. Päätöksen perustelut eivät viittaa siihen, että WACC-mallia soveltamalla saatua tulosta arvioitaisiin jonkin muun kriteerin perusteella. Lausunnossaan virasto on esittänyt, että lopputulosta on arvioitu esimerkiksi asiakkaan ja sähköverkkotoiminnan sekä erityisvalvonnan toimivuuden kannalta. Nämä ovat tekijöitä, joista ei ole asiantuntijalausuntoa ja joiden vaikutusta lopputulokseen ei ole viraston toimesta missään päätökseen liittyvässä dokumentaatiossa tai muutoin avattu. Fingrid ei ole voinut lausua mainituista tekijöistä.
Markkinaoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden tulee arvioida päätöksessä esitettyjä perusteita eikä jälkikäteen muotoiltuja perusteluja. Päätöksessä ilmoitettujen perusteiden nojalla arvioidaan sen lopputuloksen oikeellisuutta, eikä tästä voi poiketa laajaan harkintavaltaankaan vedoten. Fingrid Oyj on viitannut vastaselitykseensä liitettyyn professori Olli Mäenpään lausuntoon.
Valvontamalli ja eri intressien huomioon ottaminen
Monopoliasemassa olevan ja monia lakisääteisiä tehtäviä hoitavan kantaverkkoyhtiön toiminnan ja hinnoittelun tarpeellisuus on selvää eikä tämä ole oikeudenkäynnin kohteena. Monopoliyhtiöltä puuttuu kilpailutilanteen tuoma mekanismi hinnoittelun ja palvelun muiden ehtojen muodostumiselle. Regulaation avulla toimintaa ohjataan kaikkien tahojen ja yhteiskunnan kokonaiseduksi katsottujen intressien mukaisesti. Kohtuullisen tuoton ja sitä kautta hinnoittelun kohtuullisuuden määrittämiseksi kehitetty valvontamenetelmä on tarkoitettu kaikkien relevanttien tahojen intressien huomioon ottamiseen.
Hinnoittelun regulointi on jo lähtökohtaisesti jonkun muun kuin yhtiön tai sen omistajien taikka sijoittajien edun mukaista. Regulaatio pakottaa valvottavan pysymään kohtuulliseksi katsotun hinnoittelupolitiikan puitteissa. Lähtökohtana kilpailupolitiikassa ja sen edellyttämässä sääntelyssä on, että kilpailu johtaa kokonaisuutena ottaen optimaaliseen tulokseen niin omistajien ja asiakkaiden kuin muidenkin sidosryhmien kannalta. Kilpailun kautta niin hinnoittelun kuin omistajien tuotonkin taso asettuu asianmukaisella tasolle heijastaen myös sitä riskitasoa, joka toimintaan sisältyy. Energiamarkkinaviraston valitsema valvontamalli on tämän ajattelun mukainen. Kun WACC-mallin avulla määritetään monopoliyhtiölle kohtuullinen tuotto, sovelletaan samoja tekijöitä, jotka koskevat kilpailluilla markkinoilla toimivaa. Valvontamalli painaa monopoliyhtiön tuottomahdollisuutta alaspäin.
Energiamarkkinaviraston asiantuntijalausuntojen merkitys ja parametrien valinta
Energiamarkkinavirasto on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle päätöksensä kanssa ristiriitaisesti mitätöinyt asiantuntijalausuntojen merkityksen. Jos päätöksen perusteeksi otetusta lausunnosta poiketaan, poikkeamisen perustelut tulee esittää ja valvottavan pitää voida niitä arvioida. Virasto on toisinaan tukeutunut johonkin keskenään ristiriitaisista lausunnoista, joskus käyttänyt keskiarvoja ja joskus sivuuttanut kaikki lausunnot. Lausuntoja ei voi käyttää päätöksenteossa päämäärähakuisesti niin, että vain tiettyä haluttua ratkaisua perusteleva selvitys otetaan päätöksenteossa huomioon.
Viranomaisen omasta aloitteestaan esittämät näkökohdat ja valvottavan esittämä selvitys on otettava huomioon tasapuolisesti ja yhdenmukaisin perustein. Energiamarkkinavirasto ja sitä kautta markkinaoikeus on esimerkiksi inflaatiokorjauksessa tukeutunut osittain yhteen lausuntoon senkin suositukset hyläten. Vastakkaiset asiantuntijalausunnot (Kallunki, Puttonen, Kottila) on ylimalkaisin väittein sivuutettu. Valvottavan esittämälle selvitykselle rahoitusomaisuuden välttämättömästä määrästä ei ole annettu merkitystä eikä vastakkaista selvitystä ole pyrittykään esittämään. Lausunnossaan virasto ensimmäistä kertaa myöntää, että päätös ei perustukaan ulkopuolisten asiantuntijoiden lausuntoihin vaan viraston omiin kantoihin. Tämä seikka on otettava huomioon markkinaoikeuden päätöstä arvioitaessa. Esimerkiksi inflaatioprosentin osalta päätöstä on mahdotonta perustella muutoin kuin viraston omalla harkinnalla.
Kokonaisharkinta ja valitusmahdollisuus
Energiamarkkinavirasto on todennut valvontamallin eri parametrien välillä olevan keskinäinen riippuvuussuhde, mitä ei kuitenkaan ole todettu päätöksen perusteluissa eikä sen vaikutusta viraston lausunnossakaan avata.
Oikeus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi edellyttää, että päätöksen kohde voi päätökseen sisältyvän informaation perusteella arvioida, onko sillä aihetta ja riittäviä perusteita saattaa päätös tuomioistuimen käsiteltäväksi. Mallissa sovellettavien tekijöiden merkitys, painoarvo ja keskinäiset yhteydet on julkistettava. Päätöksenteon kokonaisuus ei voi muodostua sellaiseksi, että eri osien kytkennät eivät ole päätöksenteon kohteena olevan yhtiön arvioitavissa. Energiamarkkinaviraston lausuma siitä, että valittajan vaatimukset johtaisivat menetelmien käyttötarkoituksen ja lopputuloksen kannalta huomattaviin eroihin, ei aukea. Energiamarkkinavirasto on pyrkinyt omaksumaan linjan, jossa mallin sisältö, sen eri tekijöiden määrittäminen ja lopputuloksen arviointi on mahdollista vain virastolle itselleen. Tämä ei ole hallintoperiaatteiden ja valvottavan oikeusturvan kannalta mahdollista. Muutoksenhakuinstanssin ja valvottavan on voitava arvioida päätöstä siitä ilmenevien perustelujen pohjalta.
Valvottavan muutoksenhakuoikeus ei voi määräytyä samoin perustein kuin viraston oikeus itse muuttaa omia päätöksiään. Mahdollisuus muuttaa päätöstä ei ole muutoksenhakuoikeuden kannalta relevantti.
Mallin muuttuminen
Energiamarkkinavirasto väittää, että päätöksessä on käytössä samat menetelmät kuin aiemmilla valvontajaksoilla. Virasto tuo esiin eräitä muutettuja, tuottoja lisääviä elementtejä, joiden vaikutus on suhteellisen pieni. Niin sanottuun reaalikorkoon siirtyminen muutti kuitenkin koko menetelmän, kun aikaisemmin eksaktisti määritellyn nimellisen koron tilalle otettiin viraston harkinnasta riippuva niin sanottu reaalikorko. Merkittävää ei ollut pelkästään lopputuloksen mahdollinen muuttuminen. Menetelmä oli aikaisemmin perustunut viraston ulkopuolelta saatuihin lausuntoihin ja tosiseikkoihin, mutta valituksen kohteena olevassa päätöksessä menetelmä perustuu oleelliselta osalta Energiamarkkinaviraston harkintaan. Niin sanottu reaalikorko on tässä muodossa ja WACC-mallin kokonaisuudessa perusajatukseltaan virheellinen.
Eri muutosten vaikutus
Määritettäessä verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden tuottoa keskeisin tekijä on riskitön korko. Se on perusta sekä oman että vieraan pääoman kohtuullisen tuoton arvioinnille. Vertailu osoittaa, että yhden prosenttiyksikön vähennys riskittömästä korosta on vaikutukseltaan selvästi suurempi kuin Energiamarkkinaviraston lausunnossaan mainitsemien WACC-mallin parametrien tarkistusten vaikutus yhteensä. Näiden parametrien muutokset perustuvat asiantuntijalausuntoihin, jotka heijastavat ympäröivässä markkinassa tapahtuneita muutoksia. Vieraan pääoman riskilisän nousu on seurausta finanssikriisin aiheuttamasta rahoituksen riskilisien kasvusta. Tutkimus- ja kehityskustannusten vaikutus on noin 1/16 niin sanotun inflaatiokorjauksen vaikutuksesta.
Koko suomalainen sähköala on kansainvälisesti vertaillen kohtuuhintainen, ja sen palvelun taso on korkealuokkaista. Fingrid on koko toimintansa ajan ollut toiminnan laadun ja varmuuden suhteen kaikkiin vertailuryhmiin nähden kärkipäässä ja se pyrkii kehittymään tässä suhteessa jatkossakin. Kansainvälisessä tariffivertailussa Fingridin tariffit ovat alhaisimpia Euroopassa. Fingridin toiminnan tehokkuus on todettu kansainvälisessä selvityksessä. Energiamarkkinaviraston esitys sähkömarkkinalain vaatimusten vaarantumisesta on siten Fingridin tapauksessa perustelematonta. Sen sijaan Fingridin vaatimusten hyväksymättä jättäminen voi johtaa viraston pelkäämiin seurauksiin. Jos kantaverkkotoiminnasta ei pitkällä aikavälillä saa vastaavaa tuottoa kuin verrannollisesta vaihtoehtoisesta sijoituksesta, mielenkiinto yhtiöön sijoittamiseen ja kantaverkkotoimintaan investoimiseen vähenee vähitellen, minkä seurauksena voi vaarantua laadun parantuminen tai toimitusvarmuus.
Alituoton merkityksestä
Valvontamalli hyväksyy alituoton, joka osoittaa, että yhtiö ei ole sillä hetkellä ottanut koko kohtuullista tuottoa. Energiamarkkinavirasto katsoo, että valvottavan pystyessä kannattavasti ja ilman liiketoiminnallisia ongelmia toimimaan valvontamenetelmän sallimaa tuottoa pienemmällä tuotolla tuota alempaa tuottoa on pidettävä kohtuullisena tasona. Ajattelutapa on valvontamenetelmän vastainen, logiikaltaan virheellinen ja johtaa absurdeihin lopputulemiin. Toteutuneesta tuloksesta ei voi päätellä, onko valvontamallia pidettävä oikeana. Yhtiö voi harkintansa mukaan määrittää hinnoittelunsa niin, että syntyy jatkuvasti alijäämää valvontamallin sallimaan kohtuulliseen tuottoon verrattuna.
Fingrid ei ole veloittanut sellaisia siirtotariffeja, joiden tuloksena syntyisi valvontamallin sallima tuotto. Yhtiön omistajat olivat sopineet yritystä perustettaessa, että yhtenä tavoitteena oli alhainen tariffi. Alhaisista siirtotariffeista hyötyivät erityisesti Fingridin teolliset omistajat, joille siirtotariffin taso oli tärkeämpi kuin omistuksen kautta saatava tuotto. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että alhaisten tariffien tuottama alhainen tuottotaso olisi yhtä kuin kohtuullinen tuotto tai osoitus siitä, mikä Fingridin kohtuullinen tuotto on. Vastaavantyyppinen tilanne voi olla kunnallisilla jakeluverkoilla, joissa kuntaomistaja saattaa pitää alhaista siirtohintatasoa tärkeämpänä kuin yhtiön kautta realisoituvaa tuottoa.
Energiamarkkinaviraston logiikka johtaisi loppuun saakka vietynä siihen lopputulokseen, että valvontamallin antamaa kohtuullista tuottoa korkeampi toteutunut tuotto eli ylijäämä olisi osoitus siitä, että menetelmän osoittama tuotto on liian alhainen. Toteutuneesta tuotosta ei kuitenkaan voi tehdä johtopäätöksiä menetelmän lopputuloksen oikeellisuudesta kumpaankaan suuntaan.
Valvontamallin perusperiaatteena on, että toteutunutta alijäämää voidaan seuraavan valvontakauden aikana kerryttää nostamalla vastaavasti hintoja. Kun Energiamarkkinavirasto esittää, että alijäämällä on merkitystä kokonaisarvioinnissa, se ilmeisesti tarkoittaa, että alijäämä on peruste alentaa muutoin määräytyvää kohtuullisena pidettävää tuottoa. Tällöin alijäämää ei olisi mahdollista saada tulevina valvontajaksoina. Omistajille on tärkeää tulevaisuuden tuottomahdollisuus. Viranomaisen vahvistaman kohtuullisen tuoton taso määrittää sen, onko yhtiöön kannattavaa sijoittaa ja yhtiön itsensä kannattavaa tehdä investointeja. Fingridin aiempien vuosien alijäämän käyttäminen argumenttina kohtuullisen tuoton määrittämisessä on tästäkin syystä valvontamallin vastaista.
Tasapuolisuus jakeluverkonhaltijoihin nähden
Tasapuolinen kohtelu edellyttää, että asian ja valvottavien erityispiirteet otetaan riittävästi huomioon. Fingridin ja jakeluverkonhaltijoiden kokoerot ovat merkittävät. Merkittävää on myös kantaverkonhaltijan ja jakeluverkonhaltijoiden toiminnan ja tehtävien erilaisuus. Fingridin liikevaihdosta yli puolet tulee toiminnasta, jota ei ole jakeluverkonhaltijoilla.
Valvottavaryhmien erilaisuus ilmenee valvontamalleissa useassa kohdassa. Vaikutukseltaan huomattava ero on malleissa käytettävä erilainen pääomarakenne, joka Fingridin kohdalla ei vastaa nykytilannetta. Energiamarkkinavirasto ei ole kokonaisharkinnassaan muuttanut sitä nykyolosuhteiden mukaiseksi, vaikka muita parametreja on päivitetty olosuhteiden muutosten myötä. Erilaisen pääomarakenteen käyttämiselle jakeluverkkoyhtiöiden ja kantaverkkoyhtiön kohdalla ei ole perusteita, eikä virasto ole katsonut tasapuolisuudenkaan edellyttävän arvojen päivittämistä. Viraston käyttämän pääomarakenteen vuoksi Fingridin sallittu tuotto muodostuu alhaisemmaksi kuin tosiasioiden perusteella kuuluisi. Fingridin vaatimuksilla asian muuttamiseksi olisi tuskin ollut vaikutusta.
Tasapuolisen kohtelun vaatimus konkretisoituu rahoitusomaisuuden kohdalla. Fingridin toiminnan laatu ja laajuus edellyttävät toisenlaisen rahoitusomaisuuden ylläpitoa. Rahoitusomaisuuden välttämätön määrä tulisi ottaa huomioon samoin kuin tietojärjestelmien arvostaminen tai erilaisten kannustimien tarve.
Prosenttiyksikön vähennys riskittömästä korosta
Energiamarkkinaviraston tekemä vähennys markkinakorosta, jonka sanotaan tuottavan reaalikoron, on periaatteeltaan virheellinen. Professori Puttonen on lausunnossaan osoittanut, että valvontapäätöksessä omaksuttu tarkastelu on epälooginen ja puolittaiseksi jäävänä tarkastelun kokonaisuutta vääristävä. Jos inflaatio otettaisiin johdonmukaisesti ja oikein huomioon, pitäisi myös tuloslaskelman osoittama tulos muuntaa inflaatio huomioon ottaen. Tuotto pitäisi tällöin laskea vuosittain inflaatiolla vähennettynä, ja tämä pitäisi tehdä yli valvontakausien niin pitkään kuin tuoton kohtuullisuutta ylipäätään arvioidaan. Kun tuloksen muuntamista ei valvonnassa tehdä Puttosen kuvaamalla tavalla, eikä ehkä kyettäisikään tekemään, on teoreettisestikin oikein käyttää riskittömänä korkona nimellisiä korkoja.
Toisin kuin virasto on lausunnossaan esittänyt, professori Puttosen lausunto liittyy käsillä olevaan asiaan. Puttosen lausunnossa osoitetaan virheelliseksi riskittömään korkoon uudessa mallissa tehty muutos.
Tuotto markkina-arvolle
Rakennuskustannusindeksin käyttäminen valvontakauden aikana on likimääräinen tapa markkina-arvon määrittämiseksi. Näin syntyvät epätarkkuudet tulevat valvontakauden aikana täsmäytetyiksi jokaisen valvontakauden alussa tapahtuvan komponenttikohtaisen arvonmäärityksen avulla. Estettä ei olisi laskennan toteuttamiselle vuosittain, kuten Puttonen lausunnossaan suosittaa.
Virasto on aiemmin todennut, että "Energiamarkkinavirasto katsoo, että viraston soveltama verkon nykykäyttöarvon määritysmenetelmä antaa kohtuullisen tuoton laskennan pohjana käytettävälle verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle sen markkina-arvoa vastaavan arvon. Siten edellä esitetyllä tavalla määritellylle verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle laskettu tuotto on vertailukelpoinen esimerkiksi pörssiyhtiön markkina-arvolle lasketulle tuotolle." Valvontamallissa on kysymys virastonkin aiemmin toteaman mukaisesti pörssiyhtiön markkina-arvolle vertailukelpoisen pääoman tuotosta. Näin ollen vuotuisen markkina-arvon käyttäminen tuottovaatimuksen pohjana ei merkitse inflaation kahdenkertaista laskemista.
Kuten Puttonen toteaa, yrityksen omistajan näkökulmasta oikea tapa laskea yritykseen sitoutunut pääoma on laskea sen markkina-arvo kullakin hetkellä. Tälle markkina-arvolle, jota verkkoliiketoiminnassa ja valvontamallissa edustaa verkkoliiketoimintaan sitoutuneen pääoman arvo, on kohtuullista sallia muihin vastaavan riskisyyden sijoituskohteisiin verrattava tuotto.
Muutos ja viraston käyttämät lausunnot
Energiamarkkinaviraston lausunnossaan esittämät kolme vaihtoehtoista mallia inflaation huomioon ottamiseksi johtavat erilaisiin lopputuloksiin eivätkä voi olla suoraan toistensa vaihtoehtoja. Fingridin vastaselityksessä markkinaoikeudelle on kuvattu valituksenalaisen päätöksen valmisteluprosessi, josta ilmenee, että prosenttiyksikön vähennys on otettu mukaan valmistelun loppuvaiheessa ilman, että yhdessäkään asiantuntijalausunnossa olisi puollettu viraston käyttöön ottamaa menettelyä.
Sekä aiempi riskittömän koron määrittelytapa että viraston käyttämien lausunnonantajien Kallungin ja Sigma-Hat Economics Oy:n suosittama menettely olisivat valvontakaudella johtaneet huomattavasti korkeampaan kohtuulliseen tuottoon. Valituksen kohteena olevaan päätökseen verrattuna aiempi malli olisi neljän vuoden valvontakaudella sallinut Fingridille noin 90 miljoonaa, Kallungin suosittama 70 miljoonaa ja Sigma-Hat Economics Oy:n suositus 100 miljoonaa euroa korkeamman tuoton. Puttonen on todennut saman lausumalla, että muutaman vuoden aikana rakennuskustannusindeksin nousu ei vaikuta paljoakaan sitoutuneen pääoman määrään. Erittäin huomattava muutos sen sijaan tapahtuu, kun riskittömästä korosta tehdään yhden prosenttiyksikön vähennys.
Inflaation ja koron suhteesta
Energiamarkkinaviraston lausumasta ei saa ohjeistusta sille, miten inflaatio tullaan ottamaan huomioon tai miten korko ja inflaatio korreloivat. Energiamarkkinaviraston päätös ja lausunnonantajat käsittelevät inflaation merkitystä täysin eri tavalla. Lukuisat viraston viittaamat lausunnonantajat eivät ole pitäneet minkäänlaisen vähennyksen tekemistä tarpeellisena, eivätkä näin ollen ole pohtineet inflaation ja korkotason suhdetta. Viraston perustelujen perusteella ei voi olla varma, vaikuttaako vähennykseen menneisyydessä tapahtunut inflaatio vai arvio tulevasta. Virasto ei myöskään tuo esiin, mikä suhde vähennyksen suuruudella ja inflaatio- ja korkotasolla on. Kun vähennyksen suuruuden kehittymistä ei tältäkään pohjalta pysty arvioimaan, vähennyksen määrästä tulevaisuudessa ei ole mitään tietoa.
Markkinaoikeuden päätöksessä riskittömästä korosta tehtävää vähennystä esitetään kohtuulliseksi kolmannen valvontajakson alkupuolella vallitsevan inflaatiotason perusteella. Vuonna 2011, jolloin Energiamarkkinavirasto teki päätöksensä, kuluttajahintaindeksin muutos oli 3,4 %. Vuonna 2012 inflaatio kuluttajahintaindeksin muutoksella ilmaistuna oli 2,8 %. Energiamarkkinaviraston päätöksestä ei ilmene, että valvontakauden aikaisella inflaatiolla olisi merkitystä riskittömästä korosta tehtävälle vähennykselle tai sen kohtuullisuuden arvioinnille. Markkinaoikeus on ottanut valvontakauden aikaisen inflaation kriteeriksi. Sen päätöksestä ei kuitenkaan ilmene, miten päätöksentekohetken ja valvontakauden aikaisen inflaatiotason ero vaikuttaisi kohtuullisuuden arviointiin.
Energiamarkkinavirasto on antanut lausunnossaan ymmärtää, että inflaatiosta riippuen muutos voisi olla joskus verkonhaltijoiden eduksi, joskus haitaksi. Kun viraston toteuttama muutos on Fingridin kannalta kaikissa olosuhteissa huonompi kuin aikaisempi malli, viraston esitys on tosiasioita vastaamaton.
Kysymys on ennalta arvaamattomasta muutoksesta valvontamalliin, eikä kiinteä vähennys perustu asiantuntijoiden suosituksiin. Uudessa mallissa entistä suurempi osa muuttujista on pelkästään viraston harkintavallassa.
Vaatimukset kuluttajan kannalta
Kotitalouskuluttajan sähkölaskussa kantaverkkosiirron osuus on noin 2 % ja jakeluverkkosiirron osuus noin 28 %. Sähkölämmittäjällä vastaavat luvut ovat 2 % ja 22 %. Aikaisemman valvontamallin mukaisen riskittömän koron ja Energiamarkkinaviraston päätöksen mukaisen yhden prosenttiyksikön vähennyksen ero Fingridin tuottoon olisi noin 25 miljoonaa euroa. Tämä suhteutettuna Fingridin liikevaihtoon merkitsisi alle 0,01 %:n vaikutusta asiakkaan sähkölaskuun. Vaikutus on erittäin pieni. Jos tarkasteluun otetaan mukaan myös jakeluverkot, prosenttiyksikön vähennyksen poistamisella olisi jonkin verran vaikutusta sähkön kokonaishintaan, mutta tämäkään ei olisi merkittävää suhteutettuna esimerkiksi uuden sähkömarkkinalain toimitusvarmuusvaatimusten kattamisen, sähkön hinnan muutosten, sähköveron tai vaikka yleisen korkotason heilahtelun aiheuttamaan muutokseen sallitussa tuotossa ja sitä kautta sähkölaskussa.
Muutoksen kohtuuttomuus
Malliin valituksenalaisessa päätöksessä tehty muutos on monella tavalla kohtuuton. Muutoksella on korjattu vika, jota ei ole olemassa. Uusi malli on aiemmin käytettyä heikompi ja johtaa väärään lopputulokseen. Viranomaisen käyttämän menetelmän kohtuullisen tuoton määrittämiseksi pitäisi perustua huolelliseen valmisteluun ja eri asiantuntijoiden, valvottavien ja mahdollisten muiden intressiryhmien esittämille näkökohdille ja objektiivisesti arvioitavissa oleville perusteille. Kun mallin muutos ei täytä näitä vaatimuksia, se ei voi olla kohtuullinen.
Rajayhteyksien lisäriskipreemio ja innovaatiokannustin
Markkinaoikeus on valituksenalaisen päätöksensä perusteluissa sivuuttanut valituksen keskeisen perusteen: valvontamalliin ei sisälly markkinoiden yhdentymistä edistävää kannustinta. Sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY nojalla tällaisen kannustimen sisällyttäminen valvontamenetelmään on sääntelyviranomaisen tehtävä.
Energiamarkkinaviraston toteamus siitä, että lainsäätäjä ei ole katsonut olevan tarvetta sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY vaatimusten kannalta erilliselle lisäriskipreemiolle, oli ennenaikainen. Hallituksen esitystä (HE 20/2013 vp) tältä osin täydennettiin eduskuntakäsittelyssä. Eduskunnan talousvaliokunta totesi mietinnössään (TaVM 17/2013 vp), että lakiesityksessä direktiivin vaatimus on otettu huomioon vain osittain. Talousvaliokunnan esittämä muutos hyväksyttiin eduskunnassa. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (590/2013) 10 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä verkkotoiminnan tehostamiseen, markkinoiden yhdistymisen edistämiseen, verkon varmuuden parantamiseen sekä näihin liittyvän tutkimustoiminnan edistämiseen ja verkon kehittämiseen kannustavista tavoitteista ja niiden määrittämistavasta sekä menetelmistä, joilla tavoitteita sovelletaan hinnoittelussa.
Eduskunnan hyväksymä muutosehdotus noudattaa direktiivin vaatimuksia ja osoittaa Energiamarkkinaviraston esittämät väitteet perusteettomiksi. Energiamarkkinaviraston harkintavallassa ei voi olla, että vain osa 10 §:n 2 momentin 4 kohdan vaatimuksista on sisällytetty valvontamalliin ja markkinoiden yhdistymisen edistämiseen liittyvä kannustin on jätetty pois valvontamallista. Tällaisen kannustimen sisällyttäminen valvontamalliin on ollut direktiivin voimaantulosta lähtien sääntelyviranomaisen tehtävä ja myös 1.9.2013 voimaan tullut laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta vahvistaa tämän. Energiamarkkinaviraston esittämät perustelut liittyen verkonhaltijoiden yhdenvertaiseen kohteluun sekä markkinaoikeuden päätökseen MAO 641/08 ovat myös perusteettomia.
Energiamarkkinavirasto ei ole täyttänyt direktiivin vaatimusta markkinoiden yhdistymisen edistämistä koskevasta kannustimesta vahvistuspäätöstä tehdessään. Tämän vuoksi Fingrid on ehdottanut kannustimeksi lisäriskipreemioita. Jos korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei riskipreemiota voida asettaa valitusprosessissa, Fingrid vaatii toissijaisesti päätöksen palauttamista Energiamarkkinavirastoon rajajohdoille annettavan lisäriskipreemion tai muun direktiivin ja sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain edellyttämän markkinoiden yhdistämistä edistävän kannustimen asettamiseksi.
Innovaatiokannustin kannustaa direktiivin ja sähkömarkkinalain mukaisesti tutkimustoimintaan, johon voi kuulua markkinoiden yhdistämiseen liittyvää kustannuksiltaan vähäistä tutkimus- ja kehitystoimintaa. Innovaatiokannustimella ei kuitenkaan voida korvata markkinoiden yhdistämisen edistämiseen tarkoitettua kannustinta. Energiamarkkinaviraston päätöksenkään mukaan innovaatiokannustin ei kata kaikkia markkinoiden edistämiseen liittyviä kustannuksia (esimerkiksi riittävän siirtokapasiteetin ylläpito eurooppalaisten sähkömarkkinoiden käyttöön ja eurooppalaisen markkinapaikan ylläpito).
Rahoitusomaisuus
Korkein hallinto-oikeus on tehnyt päätöksensä KHO 2010:86 Energiamarkkinaviraston toimittaman selvityksen perusteella. Energiamarkkinaviraston selvitys on koskenut alue- ja jakeluverkonhaltijoita, eikä Fin³gridille varattu mahdollisuutta lausua sen johdosta.
Fingrid on useaan otteeseen aiemmilla valvontakausilla ja valituksenalaisen päätöksen valmistelun yhteydessä tuonut esiin, että menetelmän huomioon ottama rahoitusomaisuuden määrä on yhtiön toiminnalle täysin riittämätön. Tämä on tuntunut niin ilmeiseltä tosiseikalta, ettei erityisen selvityksen esittämiseen olisi ollut tarvetta.
Balance Consultingin kokenut analyytikko Rajala on laajan vertailuaineiston avulla osoittanut, ettei Fingridin rahoitusomaisuuden määrää voida pitää liiallisena. Relevantteihin verrokkeihin nähden rahoitusomaisuuden määrä on ollut keskimääräistä matalampi. Jos Fingridin rahoitusomaisuus rajoittuisi siihen määrään, mikä valituksen kohteena olevassa päätöksessä katsotaan riittäväksi, yhtiön taloudelliset tunnusluvut olisivat todella heikot. Maksuvalmius olisi heikompi kuin yhdelläkään yli 100 miljoonan euron liikevaihdon vertailuyrityksistä, joita oli yli 600. Tällainen maksuvalmiuden taso johtaisi nopeasti maksukyvyttömyyteen.
Fingridin rahoitusomaisuuden tasosta ja sen kehittymisestä esitettiin markkinaoikeudessa yhtiön rahoitus- ja talousjohtajan todistajankertomus. Rahoitusjohtajan tehtävä on huolehtia siitä, että rahoitusomaisuus on toiminnalle optimaalinen, ei liian suuri eikä liian pieni. Jos Fingridissä mitoitettaisiin rahoitusomaisuus Energiamarkkinaviraston mallissa huomioon ottaman määrän mukaan, tuloksena olisi likviditeettikriisin aikaansaama katastrofi tai ainakin liian alhainen rahoitusomaisuus lisäisi riskiä ja sitä kautta nostaisi rahoituksen hintaa. Nämä seikat ja rahoitusomaisuuden määrän tarpeen korostumisen vuonna 2008 kärjistyneen finanssikriisin johdosta yhtiön talous- ja rahoitusjohtaja Pippingsköld selvitti todistajankertomuksessaan kuten Rajalakin.
Toisin kuin Energiamarkkinavirasto on esittänyt, rahoitusomaisuuden huomioon ottaminen mallissa ei ole vakiintunut. Toisaalta aikaisempi valvontakäytäntö ei ole estänyt virastoa tekemästä niin sanottuna inflaatiokorjauksena yhden prosenttiyksikön vähennystä riskittömään korkoon. Korkein hallinto-oikeus toi päätöksessään epäsuorasti esiin valmistelun heikkouden todetessaan, että on mahdollista, että uusia selvityksiä menetelmien kyvystä kuvata tunnuslukuja voidaan myöhemmin esittää ja nämä voivat muodostaa perusteen päätöksessä vahvistettujen menetelmien muuttamiselle. Tällainen selvitys Fingridille välttämättömästä rahoitusomaisuuden määrästä on tässä prosessissa esitetty markkinaoikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle.
Fingridin tarve maksuvalmiuden osalta on erilainen kuin jakeluverkoilla. Rajalan ja Pippingsköldin kertomuksissa markkinaoikeudessa tuotiin esiin, että Fingridin tarve maksuvalmiuden tason ylläpitämiseen johtuu yhtiön liiketoiminnan luonteesta sekä rahoituksen määrästä ja rakenteesta. Kun Fingrid on suuri, taseeltaan lähes 2 miljardin euron yhtiö, se joutuu hakemaan rahoituksensa kansainvälisiltä pääomamarkkinoilta. Tällöin sekä sen velkainstrumentteihin sijoittavat että ennen kaikkea yhtiön luottokelpoisuutta arvioivat luokituslaitokset asettavat tiukat vaatimukset maksuvalmiuden tasolle. Rahoitusmarkkinoiden kriisiytymisestä johtunut pankkirahoituksen epävarmuus ja yleinen riskitietoisuuden kasvu lisäävät vaatimuksia entisestäänkin, kuten todistajankertomuksissa tuotiin esiin.
Fingridin toiminta edellyttää paitsi kokonsa myös luonteensa vuoksi suurempaa rahoitusomaisuutta kuin jakeluverkkoyhtiöillä. Tämä johtuu kantaverkkotoiminnan pääomavaltaisuudesta ja velkarahoituksesta. Kun yhtiöllä on merkittävä velkarahoitus hoidettavanaan, sen tarve rahoitusomaisuuden ylläpitoon on vastaavasti suuri. Lisäksi Fingridillä myyntisaamisten merkitys on pienempi kuin jakeluverkkoyhtiöillä. Tämä osoitettiin markkinaoikeudessa, vaikka se ei käy ilmi markkinaoikeuden päätöksestä. Yhtiön myyntisaamiset tukevat osaltaan maksuvalmiutta ja tarve kassaan on pienempi. Liikevaihtoon perustuva malli voi tuottaa hyvän tuloksen sellaisille jakeluverkkoyhtiöille, joilla on paljon myyntisaamisia ja pienempi kassa. Fingridillä ei näin ole eikä voikaan olla. Tämän erilaisuuden huomioon ottaminen on tasapuolisuuden noudattamista.
Suullisen käsittelyn järjestämisestä
Todistajien lausumia ja muuta näyttöä on kirjattu markkinaoikeuden päätökseen harhaanjohtavasti tai puutteellisesti. Parhaiten käsittelyn tasapuolisuus ja kattavuus voi toteutua suullisessa käsittelyssä, jossa eri osa-alueet ja vastakkaiset näkemykset saadaan esille ja toisiinsa verraten arvioitaviksi. Puttosen kuuleminen täydentää kuvaa siitä, miten tehtyjä muutoksia on teoreettiselta kannalta arvioitava ja miten aiemmin käytetty ja uusi malli teoreettisesti vertautuvat. Mahdollista suullisessa käsittelyssä olisi myös lausunnonantajien yhtaikainen kuuleminen.
Energiamarkkinavirasto on lausunnossaan tuonut esiin uusia perusteita tai antanut aiemmin esitetyille laajemman sisällön. Kun Energiamarkkinaviraston lausunnon mukaan viraston päätös on perustunut myös yksilöimättömään harkintaan, tätä seikkaa ja päätöksen faktisia perusteluja pitäisi käydä läpi suullisessa käsittelyssä. Suullisessa käsittelyssä olisi syytä käsitellä valvontamenetelmää sen toiminnan ja tarkoituksen selvittämiseksi.
Energiaviraston lisälausunto
Energiavirasto on 14.2.2014 toimittanut lisälausunnon, jossa se on, paitsi muuta, arvostellut Fingrid Oyj:n viraston valituksenalaisen päätöksen tekemiseen liittyvästä viranomaistoiminnasta esittämiä kannanottoja. Tältä osin virasto on tuonut esiin, että valituksenalaisen päätöksen valmistelu on ollut vuorovaikutteista, sekä selvittänyt, että joskin virasto on hyödyntänyt päätöstä valmistellessaan ulkopuolisten asiantuntijoiden lausuntoja, se ei ole niissä esitettyihin kannanottoihin sidottu, vaan virasto on käyttänyt päätöstä tehdessään sille sähkömarkkinadirektiivissä ja sähkömarkkinalaissa annettua harkintavaltaa. Päätös on lainmukaisesti valmisteltu ja perusteltu, eikä professori Mäenpään lausunto anna aihetta arvioida asiaa toisin.
Virasto on lausunut erityisesti rajayhteyksien lisäriskipreemiosta ja kannustimista muun ohella seuraavaa:
Rajajohtoinvestoinneista aiheutuvaa riskiä arvioitaessa tulisi ottaa huomioon myös sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY, oikeastaan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 714/2009, 17 artiklan myötä uuteen sähkömarkkinalakiin sisältyvä mahdollisuus 12 §:n mukaiseen eräiden rajayhdysjohtojen vapauttamiseen sähköverkkoluvasta.
Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (valvontalain) 10 §:n 2 momentin 4 kohta mahdollistaa, mutta ei velvoita virastoa sisällyttämään valvontamenetelmiin erillistä, Fingridin vaatimuksen mukaista preemiota. Sanamuotonsa mukaan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä muun muassa markkinoiden yhdistymisen edistämiseen kannustavista tavoitteista ja niiden määrittämistavasta sekä menetelmistä, joilla tavoitteita sovelletaan hinnoittelussa. Virasto voi käyttää kansallisena sääntelyviranomaisena harkintavaltaa sen suhteen, miten valvontalain 10 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaiset tavoitteet ja määrittämistavat, joilla tavoitteita sovelletaan hinnoittelussa, toteutetaan. Tässä harkinnassa otetaan huomioon valvontamenetelmät kokonaisuutena ja erityisesti se, johtaako vaadittu laskentamenetelmä kustannuksen laskennan kannalta oikeampaan ja siten hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin kannalta parempaan lopputulokseen.
Valituksenalaisen päätöksen mukaan virasto vahvisti osana menetelmiä myös kannustimet ja niiden soveltamisessa käytettävät tavoitteet ja menetelmät, jotka tähtäävät riittävän investointitason toteutumiseen, sähkönsiirron laadun kehittämiseen ja verkkotoiminnan tehostamiseen sekä innovatiivisuuteen verkkotoiminnassa. Esimerkiksi riittävän investointitason toteutumisen ja verkkotoiminnan tehostamisen voidaan perustellusti katsoa kattavan myös valittajan vaatimuksen mukaisen preemion. Valvontamenetelmien puitteissa markkinoiden yhdentymisen edistämiseen liittyviin kuluihin (esimerkiksi eurooppalaisen markkinapaikan ylläpitomaksuihin) ei kohdistu tehostamistavoitetta.
Valittajan vastaselityksessään lausuman perusteella on epäselvää, vaatiiko valittaja WACC:iin lisäriskipreemiota vai valvontamenetelmiin erillistä kannustinta. Valittaja ei ole osoittanut, mitkä ovat olleet ne tosiasialliset ja realisoituneet riskit, jotka liittyvät markkinoiden yhdentymiseen nimenomaan Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä. Valittajan vaatima lisäriskipreemio ei edistä markkinoiden yhdentymistä vanhojen, jo rakennettujen yhteyksien kohdalla.
Lainmuutos on tullut voimaan valituksen kohteena olevan päätöksen tekemisen jälkeen. Virasto harkitsee tulevalle neljännelle valvontajaksolle, tarvitaanko valvontamenetelmien kokonaisuus huomioiden erillistä kannustinta.
Virasto on Fingrid Oyj:n suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen osalta todennut, että yhtiö on ollut markkinaoikeudessa asianmukaisesti edustettuna ja on siellä voinut kirjallisesti ja suullisen käsittelyn yhteydessä esittää valituksensa tueksi selvitystä. Professori Puttosen näkemykset taloustieteen teoriasta on mahdollista esittää kirjallisesti. Siinä tapauksessa, että asiassa päätetään toimittaa suullinen käsittely, virasto varaa mahdollisuuden kuulla professori Mäenpäätä todistajana muun ohella tämän korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitettuun lausuntoon johtaneen toimeksiannon rajauksesta.
Fingrid Oyj:n vastaselitys
Fingrid Oyj on toimittanut 1.4.2014 vastaselityksen Energiaviraston lausunnon johdosta. Fingrid on vastaselityksessään muun ohella lausunut, että Energiaviraston rajayhteyksien kannustimiin liittyen viittaama direktiivin 2009/72/EY, oikeastaan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 714/2009, 17 artikla ei liity käsiteltävään asiaan. Artiklassa on kysymys niin sanotuista kaupallisista johdoista eikä kantaverkkoyhtiöstä. Virasto ei edelleenkään selvitä, miksi se ei direktiivin 2009/72/EY mukaisesti aseta kannustinta markkinoiden yhdentymisen edistämiselle.
Korkeimman hallinto-oikeuden selvityspyyntö
Korkein hallinto-oikeus on selvityspyynnöllään 13.2.2015 pyytänyt Energiavirastoa ilmoittamaan muun muassa WACC-mallissa valvontajakson vuosina 2012, 2013, 2014 ja 2015 käytettävän reaalisen riskittömän korkokannan, muut WACC-mallin mukaisen tuottoasteen laskennassa valvontajakson vuosina 2012, 2013, 2014 ja 2015 käytettävät parametrit sekä WACC-mallin mukaisen tuottoasteen mainittuina vuosina. Lisäksi Energiavirastoa on pyydetty toimittamaan selvityksenä inflaatiosta esimerkiksi tiedot kuluttajahintaindeksin vuosimuutoksista vuosina 2012, 2013 ja 2014. Korkein hallinto-oikeus on myös pyytänyt Energiavirastoa lausumaan siitä, mikä vaikutus viraston näkemyksen mukaan WACC-mallin tuottoasteeseen on sillä, että WACC-mallissa käytettävä Suomen valtion 10 vuoden obligaation koron arvo olisi noin 0,5–1 prosenttia.
Energiaviraston selvitys
Energiavirasto on 27.2.2015 korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan selvityksessä ilmoittanut, että WACC-mallissa käytettävä reaalinen riskitön korkokanta on vuonna 2012 2,32 prosenttia, vuonna 2013 0,82 prosenttia, vuonna 2014 0,60 prosenttia ja vuonna 2015 0,69 prosenttia. WACC-mallin mukainen tuottoaste on vuonna 2012 4,34 prosenttia, vuonna 2013 3,06 prosenttia, vuonna 2014 2,97 prosenttia ja vuonna 2015 3,05 prosenttia. Kuluttajahintaindeksin vuosimuutos (vuosikeskiarvo) on ollut vuonna 2012 2,80 prosenttia, vuonna 2013 1,50 prosenttia ja vuonna 2014 1,00 prosenttia.
Energiavirasto on lausunut, että inflaatio otetaan valvontamenetelmissä huomioon yhden kerran. WACC-tuottoastetta voidaan soveltaa reaalisena eli poistaa siitä inflaation vaikutus. Tällöin pääomakanta, jolle WACC-tuotto sallitaan, korjataan vuosittain inflaation vaikutuksella. Energiavirasto on soveltanut kolmannella valvontajaksolla vuosina 2012–2015 WACC-mallissa kyseistä tapaa. Toinen vaihtoehto on soveltaa nimellistä WACC-tuottoastetta ja jättää pääomakanta korjaamatta inflaation vaikutuksella.
Kolmannen valvontajakson aikana WACC-mallissa sovellettava Suomen valtion 10 vuoden obligaation korko on ollut alimmillaan 1,60 prosenttia. Tällöin vuonna 2014 reaalisena riskittömänä korkokantana sovellettu arvo on ollut 0,60 prosenttia. Vuonna 2014 WACC-tuottoaste on ollut kantaverkonhaltijalla 2,97 prosenttia. Vallitsevissa alhaisten markkinakorkojen olosuhteissa kyseinen tuottoaste ei ole alhainen kyseiselle vähäriskiselle liiketoiminnalle. Vuonna 2015 kantaverkonhaltijan WACC-tuottoaste on 3,05 prosenttia.
Mikäli Suomen valtion 10 vuoden obligaatiokorko olisi ollut 0,5–1 prosenttia nimellisenä esimerkiksi vuosina 2012–2015, niin tällöin kantaverkonhaltijan reaalinen WACC-tuottoaste olisi ollut alhaisempi siten, että se vuosina 2012–2013 olisi ollut tasolla 1,93–2,36 prosenttia ja vuosina 2012–2013 tasolla 2,00–2,44 prosenttia. Tuottoaste olisi ollut selvästi positiivinen, joka nykyisessä rahoitusmarkkinatilanteessa olisi silti mahdollistanut omistajalle tuoton tai vieraan pääoman kustannukset maksettavaksi.
Energiaviraston WACC-mallissa kolmannella valvontajaksolla soveltama inflaatiokomponentti on ollut kiinteä 1 prosentti. Arvo on alhaisempi kuin kuluttajahintaindeksin vuosimuutos 2000-luvulla keskimäärin on ollut. Arvo on valittu varovaisuusperiaatetta noudattaen, jotta reaalinen WACC-tuottoaste ei laskisi liian alas. Viraston näkemyksen mukaan ei ole toivottavaa, että WACC-mallissa sovellettava reaalinen riskitön korko laskisi nollaan tai jopa negatiiviseksi, vaikka tämä tietysti kuvaa rahoitusmarkkinoiden tämän hetkistä tilannetta. Viraston soveltamassa WACC-mallissa tuottoaste on pysynyt selvästi positiivisena, vaikka nimellinen riskitön korko on laskenut kolmannella valvontajaksolla. Vaikka nimellinen riskitön korkokanta olisi ollut negatiivinen, esimerkiksi yhden prosentin verran, niin silti kantaverkonhaltija olisi saanut positiivisen tuoton.
Energiavirasto on julkaissut 17.2.2015 ensimmäiset suuntaviivat sähkö- ja maakaasuverkkotoiminnan valvontamenetelmiksi neljännelle (2016 – 2019) ja viidennelle (2020–2023) valvontajaksolle. Virasto on valmistelutyössään ottanut huomioon viimeaikaisen markkinatilanteen ja poikkeuksellisen alhaisen korkotason, jolloin reaalinen riskitön korko voisi laskea negatiiviseksi myös varovaisuusperiaatteen nojalla valittua 1 prosentin kiinteää inflaatiokomponenttia soveltamalla. Energiavirasto ehdottaa suuntaviivoissa, että seuraavilla neljännellä ja viidennellä valvontajaksoilla WACC-tuottoaste lasketaan nimellisenä soveltaen riskittömänä korkokantana Suomen valtion 10 vuoden obligaation korkoa ja sitoutunut verkko-omaisuus jätetään korjaamatta inflaatiolla, eli se otetaan huomioon reaalisena. Tämä on siis vaihtoehtoinen tapa ottaa inflaatio huomioon kohtuullisen tuoton laskennassa yhteen kertaan. Lisäksi virasto ehdottaa, että riskitön korkokanta voidaan määrittää yhden tietyn ajankohdan (esimerkiksi toukokuun keskiarvo) sijaan myös pidemmän ajanjakson keskiarvona. Viraston ehdottama tapa laskea WACC-tuottoaste seuraavilla valvontajaksoilla tulee ottamaan huomioon myös mahdolliset poikkeuksellisen alhaisen korkotason vaikutukset WACC- tuottoasteeseen.
Fingrid Oyj:n selitys
Fingrid Oyj on Energiaviraston korkeimmalle hallinto-oikeudelle antaman selvityksen johdosta antamassaan selityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:
Koko sen valvontajakson, jota valitus koskee, yleinen korkotaso on ollut alhainen. Korkotason muutokset eivät ole olleet yhteneviä inflaation muutosten kanssa. Kuluttajahintojen käyttö valvontamallissa ei ole perusteltavissa. Kuluttajahintaindeksissä voi olla merkittävää vaihtelua. Esimerkiksi vuonna 2011 kuluttajahintaindeksin muutos oli 3,41 prosenttia ja tammikuun 2015 vuosimuutos -0,15 prosenttia. Kuluttajahintaindeksin muutos ei myöskään kuvaa verkkotoimintaan sitoutuneen omaisuuden arvon kehitystä eikä sen vuoksi ole relevantti sitoutuneen omaisuuden kohtuullista tuottoastetta määritettäessä. Kiinteä yhden prosenttiyksikön vähennys on erityisen tuntuva ja kohtuuton korkotason ollessa alhainen. Korot ovat olleet matalia valvontakauden alusta asti ja laskeneet edelleen. Energiaviraston mallin mukainen yhden prosenttiyksikön vähennys markkinakorosta on tehnyt todennäköisemmäksi riskin koron muuttumisesta negatiiviseksi.
Kahden prosentin tuottotaso ei riitä sekä oman pääoman tuottoon että vieraan pääoman kustannusten maksamiseen. Kun vieraan pääoman hinta on suuruusluokkaa 2 prosenttia, omalle pääomalle ei voi jäädä sellaista tuottoa, jota oman pääoman ehtoinen sijoittaja kohtuudella voi edellyttää. Karkeasti ottaen Fingridin kohdalla 2 prosentin WACC-tuotto tarkoittaa noin 60 miljoonan euron sallittua kohtuullista tuottoa. Tästä vieraan pääoman kustannukset voivat olla lähes puolet ja jäljelle jäävästä osuudesta pitäisi pystyä hoitamaan paitsi tuotto omistajille myös nykyisen valvontakauden ja lähivuosien erittäin suuret, välttämättömät investoinnit, jotka ovat ainakin 100 miljoonaa euroa vuosittain. Matalan tuottotason vallitessa Fingrid joutuu ottamaan investointien rahoittamiseen lisävelkaa, joka voi taas vaarantaa yhtiön luottoluokituksen, mikä puolestaan nostaa kustannuksia. WACC-mallin ulkopuolinen, muille perusteille nojaava tarkastelukin osoittaa Energiaviraston riittäväksi katsoman tuoton yhtiön tarpeisiin riittämättömäksi.
Fingrid on pitänyt prosenttiyksikön vähennyksestä luopumista tulevilla valvontakausilla positiivisena seikkana. Muutos on samalla todiste siitä, että riskitöntä korkoa ei voi määritellä Energiaviraston valitsemalla tavalla. Energiaviraston uusi esitys lähenee professori Kallungin esittämää kantaa. Hän puolsi nimellisen koron ja verkko-omaisuuden valvontakauden alun nykykäyttöarvon käyttämistä. Tämä Energiaviraston asiantuntijan suosituksen mukainen taso on lähempänä Fingridin vaatimusta kuin valituksenalainen päätös.
Valituksenalaista päätöstä valmisteltaessa mallia muutettiin merkittävästi hyvinkin nopealla aikataululla. Seuraaville valvontakausille tehdyt Energiaviraston suunnitelmat puoltavat niin sanottua inflaatiokorjausta koskevan valituksen hyväksymistä. Valituksen hyväksymisellä saadaan Fingridille sen toiminnan sekä omistajien ja rahoittajien kannalta tarpeellinen kohtuullinen tuotto sekä tasaisempi ja johdonmukaisempi valvontakäytäntö.
Fingrid Oyj:n selityksen tiedoksianto
Energiavirastolle on lähetetty tiedoksi Fingrid Oyj:n selitys.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.
2. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
1. Suullista käsittelyä koskeva vaatimus
Fingrid Oyj on vaatinut, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Fingrid Oyj on nimennyt suullisessa käsittelyssä todistajina kuultaviksi Fingrid Oyj:n talous- ja rahoitusjohtajana toimineen Tom Pippingsköldin, Balance Consulting Oy:n pääanalyytikko Ari Rajalan, Oulun yliopiston professori Juha-Pekka Kallungin, Icecapital Oy:n osakas Kimmo Kottilan ja Aalto-yliopiston professori Timo Kuosmasen sekä Aalto-yliopiston professori Vesa Puttosen.
Fingrid Oyj on perustellut suullisen käsittelyn toimittamista koskevaa vaatimustaan sillä, että Fingrid Oyj:n näkemyksen mukaan markkinaoikeudessa kuultujen todistajien lausumat on kirjattu osin harhaanjohtavasti tai puutteellisesti markkinaoikeuden päätökseen. Fingrid Oyj on lisäksi katsonut, että monimutkainen asia on mahdollista parhaiten selvittää suullisessa käsittelyssä ja että Puttosen kuuleminen todistajana täydentäisi valvontamallin teoreettista arviointia. Fingrid Oyj on viitannut vielä siihen, että suullisessa käsittelyssä olisi mahdollista selvittää lausunnonantajille lausuntoja pyydettäessä esitetyt toimeksiannot.
Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Siinä voidaan kuulla asianosaisia, mainitun lain 36 §:ssä tarkoitettua viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä vastaanottaa muuta selvitystä.
Asiaa markkinaoikeudessa käsiteltäessä on toimitettu suullinen käsittely, jossa Fingrid Oyj:n valitusta on käsitelty osin yhdessä markkinaoikeudessa diaarinumeroilla 421–495/11/E1 käsiteltyjen jakeluverkonhaltijoiden (Alajärven Sähkö Oy ynnä muut) valitusten sekä diaarinumerolla 496/11/E1 käsitellyn KSS Verkko Oy:n valituksen kanssa. Markkinaoikeudessa on kuultu Fingrid Oyj:n nimeämiä todistajia Tom Pipping³s³köldiä, Ari Rajalaa, Kimmo Kottilaa sekä Fingrid Oyj:n kehityspäällikköä Ritva Hirvosta. Lisäksi Fingrid Oyj:n ja jakeluverkonhaltijoiden nimeämänä todistajana on kuultu PricewaterhouseCoopers Oy:n osakasta Kimmo Vilskettä. Energiaviraston nimeäminä todistajina markkinaoikeudessa on kuultu Juha-Pekka Kallunkia ja Timo Kuosmasta.
Korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä ovat käsillä olevan asian oikeudenkäyntiaineistona olleet markkinaoikeudessa toimitetun suullisen käsittelyn nauhoitukset. Fingrid Oyj on lisäksi toimittanut kirjoitettuina markkinaoikeudessa todistajina kuultujen Kimmo Kottilan ja Ari Rajalan todistajankertomukset sekä yhteenvedon heidän markkinaoikeudessa esittämistään käsityksistä. Asiassa ei ole siten epäselvyyttä siitä, mitä todistajat ovat markkinaoikeudessa lausuneet. Fingrid Oyj ei ole esittänyt, ettei se olisi voinut markkinaoikeudessa toimitetussa suullisessa käsittelyssä tehdä tarpeelliseksi katsomansa kysymykset siellä kuulluille todistajille. Näin ollen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen tai asiassa annettavan ratkaisun kannalta ei suullisen käsittelyn toimittamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa voida pitää tarpeellisena sillä perusteella, että markkinaoikeudessa todistajina kuullut henkilöt kuultaisiin uudelleen korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Fingrid Oyj:n on ollut mahdollista jo asiaa markkinaoikeudessa käsiteltäessä nimetä ne henkilöt, joiden kuulemista todistajina yhtiö on pitänyt tarpeellisena. Fingrid Oyj ei ole kuitenkaan markkinaoikeudessa nimennyt Puttosta todistajaksi tai muutoinkaan kuultavaksi, vaan pyyntö Puttosen kuulemisesta on esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Fingrid Oyj on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle Puttosen kirjallisen asiantuntijalausunnon, josta ilmenevistä Puttosen käsityksistä tätä olisi tarkoitus täällä kuulla. Korkein hallinto-oikeus on asiaa ratkaistessaan ottanut huomioon myös Puttosen lausunnossa esitetyn. Puttosen käsitykset ratkaistavana olevasta kysymyksestä käyvät ilmi korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitetusta lausunnosta. Suullisen käsittelyn toimittamista Puttosen kuulemiseksi ei tässä tilanteessa voida pitää asian selvittämiseksi tarpeellisena.
Näin ollen, ja kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi valittaja on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, asiassa ei ole todettavissa, että suullisesta käsittelystä olisi saatavissa sellaista asian ratkaisemiseen vaikuttavaa selvitystä, joka ei olisi jo korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä, tai että suullisesta käsittelystä muutoin olisi asian ratkaisemisen kannalta hyötyä. Suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole siten hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla asian selvittämiseksi tarpeen.
2. Markkinaoikeuden päätöstä koskeva valitus
2.1 Sovellettavat säännökset ja lainvalmisteluaineisto
Sähkömarkkinalain (386/1995) 1 §:ssä (1172/2004) säädetään lain tavoitteista. Pykälän 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on varmistaa edellytykset tehokkaasti toimiville sähkömarkkinoille siten, että kohtuuhintaisen ja riittävän hyvälaatuisen sähkön saanti voidaan turvata. Sen saavuttamisen ensisijaisina keinoina ovat terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen sähkön tuotannossa ja myynnissä sekä kohtuullisten ja tasapuolisten palveluperiaatteiden ylläpito sähköverkkojen toiminnassa. Pykälän 2 momentin mukaan sähkömarkkinoilla toimivien yritysten tehtäviin kuuluu huolehtia asiakkaittensa sähkönhankintaan liittyvistä palveluista sekä edistää omassa ja asiakkaittensa toiminnassa sähkön tehokasta ja säästäväistä käyttöä.
Mainitun lain 14 §:n (1172/2004) 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kohtuullista.
Mainitun lain 38 a §:ssä (1172/2004) säädetään sähkömarkkinaviranomaisen vahvistamista ehdoista ja menetelmistä. Pykälän 1 momentin mukaan sähkömarkkinaviranomaisen tulee päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi momentissa todetut palvelujen ehdot ja palvelujen hinnoittelua koskevat menetelmät ennen niiden käyttöönottamista. Sääntelyviranomaisen on momentin 1 kohdan mukaan vahvistettava menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.
Pykälän 2 momentin mukaan vahvistuspäätöksen tulee perustua lain 3, 4 ja 6 a luvussa sekä verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa säädettyihin perusteisiin. Hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä:
1) verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteista;
2) verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta;
3) verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta;
4) verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavasta tavoitteesta ja sen määrittämistavasta sekä menetelmästä, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa; ja
5) hinnoittelurakenteen määrittämistavasta, jos määrittämistapa on tarpeen verkkoon pääsyn toteuttamiseksi tai Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi taikka jos määrittämistapa liittyy järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen hinnoitteluun.
Pykälän 3 momentin mukaan vahvistuspäätös, jota sovelletaan 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuihin menetelmiin, on voimassa neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.
Sähkömarkkinalain (386/1995) säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä HE 138/1994 vp on 14 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että kohtuullisuus ei ole täsmällinen käsite. Perusperiaatteena on, että hinnoittelun tulisi vastata toiminnan kustannuksia. Kilpailunrajoituslakia sovellettaessa otetaan huomioon monopolihinnoittelun arvioinnissa lisäksi, mikä on yrityksen kustannustaso verrattuna kustannuksiin, joihin yrityksellä olisi tosiasiallinen mahdollisuus. Korkeat kustannukset eivät siis välttämättä oikeuta korkeisiin hintoihin. Toisaalta hinnoittelun tulisi turvata verkonhaltijan riittävä tulorahoitus ja vakavaraisuus. Tulot saisivat kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottavan tuoton.
Edellä selostetusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa eduskunnan perustuslakivaliokunta (PeVL 19/1994 vp) on todennut, että omaisuuden kohtuullisen käyttömahdollisuuden säilymiseksi verkonhaltijalle tulee turvata kohtuullinen korvaus siirtopalveluista.
Eduskunnan talousvaliokunta on lausunut mietinnössään (TaVM 56/1994 vp) muun ohella seuraavaa:
Sähköverkko on luonnollinen monopoli. Verkonhaltijalla ei ole kilpailusta johtuvaa kannustinta pitää hintojaan alhaisina ja toimintaansa tehokkaana. Mahdollista tehottomuutta voi maksattaa asiakkailla. Hallituksen esityksen mukaan kustannustehokkuutta turvataan hinnoittelun lakisääteisellä kohtuullisuusvaatimuksella. Vaatimuksen tehostamiseksi ehdotetaan pitkälle meneviä säännöksiä toiminnan kirjanpidollisesta eriyttämisestä sekä kustannus-, hinnoittelu- ja kannattavuustietojen julkisuudesta. Hinnoittelun kohtuullisuuden määrittely on yksi lakiehdotuksen keskeisiä ongelmakohtia. Verkonhaltijoiden keräämien maksujen tulee ilmeisesti vastata verkkotoiminnan ja verkon ylläpidon kustannuksia. Tämän lisäksi verkonhaltijalla on oikeus odottaa, että tulonmuodostus on riittävä verkon kehittämiseen; verkon kehittäminen on verkonhaltijalle lakisääteinen velvoite. Pakollisten käyttö-, ylläpito- ja kehittämiskustannusten kattamisen jälkeen sähköverkon tulonmuodostuksen tulee lopuksi riittää antamaan verkonhaltijalle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle. Valiokunta lähtee siitä, että tuoton kohtuullisuuden arvioimisessa otetaan huomioon sijoituksen vähäinen riskipitoisuus, alhaiset rahoituskulut sekä laitteiston pitkä käyttöikä.
Hallituksen esityksessä sähkömarkkinalain muuttamisesta (HE 127/2004 vp) on todettu, että luonnollisen monopolin erityisvalvonnan keskeisiä tavoitteita ovat tasapuolisuus, jatkuvuus ja tehokkuus. Tasapuolisuudella tarkoitetaan yhteiskunnan sisäistä tulonjakoa valvottavien yritysten omistajien ja asiakkaiden välillä. Vastaavasti myös valvottavien yritysten kohtelun edellytetään olevan tasapuolista. Jatkuvuudessa on kyse siitä, että valvonnan on varmistettava tarpeelliset investoinnit valvottavalle alalle. Tehokkuus puolestaan tarkoittaa asiakkaan haluaman palvelun aikaansaamista mahdollisimman alhaisin kustannuksin.
Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY (sähkömarkkinadirektiivi) 37 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan sääntelyviranomaisen tehtävänä on vahvistaa tai hyväksyä avointen kriteerien mukaisesti siirto- tai jakelutariffit tai niiden laskentamenetelmät. Mainitun artiklan 8 kohdan mukaan sääntelyviranomaisten on tariffeja tai menetelmiä sekä tasapainottamispalveluja vahvistaessaan tai hyväksyessään varmistettava, että siirto- ja jakeluverkonhaltijoille annetaan sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä asianmukaisia kannustimia parantaa tehokkuutta, edistää markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta sekä tukea asiaan liittyviä tutkimustoimia.
Sähkömarkkinadirektiivin 49 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 3.3.2011. Sähkömarkkinadirektiivin täytäntöön panemiseksi on annettu sähkömarkkinalaki (588/2013) ja laki sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta (590/2013), jotka ovat tulleet voimaan 1.9.2013. Sähkömarkkinalailla 588/2013 on kumottu sähkömarkkinalaki 386/1995.
Sähkömarkkinalain (588/2013) 24 §:n 2 momentin mukaan verkkopalvelujen hinnoittelun on oltava kokonaisuutena arvioiden kohtuullista. Hallituksen esityksessä HE 20/2013 vp on lain 24 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu, että ehdotettu pykälä vastaisi pääosin nykyisen sähkömarkkinalain soveltamiskäytäntöä, mutta pykälän 2 momentissa täsmennettäisiin kuitenkin nykyistä sääntelyä siten, että hinnoittelun olisi kokonaisuutena arvioiden oltava kohtuullista. 1.9.2013 voimaan tulleen sähkö- ja kaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (590/2013) 3 lukuun sisältyvät säännökset Energiaviraston toimivallasta valvonta-asioissa. Mainitun lain 10 §:n mukaan Energiaviraston tulee päätöksellään vahvistaa verkonhaltijoiden noudatettaviksi pykälässä tarkoitetut palvelujen ehdot ja palvelujen hinnoittelua koskevat menetelmät ennen niiden käyttöönottamista.
Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (590/2013) 10 §:n 2 momentin 4 kohtaan sisältyy jäljempänä kohdassa 2.4.2 selostettava kannustavia tavoitteita koskeva säännös.
2.2 Asian arvioinnin lähtökohdat
Asiassa on kysymys verkkopalvelujen hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan sisältyvästä, Energiaviraston tehtäväksi sähkömarkkinalain 38 a §:ssä säädetystä hinnoittelua koskevien menetelmien vahvistamisesta kolmannelle valvontajaksolle (vuodet 2012–2015). Sähkömarkkinalaissa ei ole tarkemmin säädetty hinnoittelun kohtuullisuutta varmistavista menetelmistä. Laissa on Energiavirastolle jätetty laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden kehittämisessä.
Sähkömarkkinalaissa ei ole yksityiskohtaisia säännöksiä siitä, mitä seikkoja menetelmien vahvistamisessa on otettava huomioon. Sähkömarkkinalakia koskevasta lainvalmisteluaineistosta käy ilmi, että verkonhaltijan tulojen tulisi kattaa verkon ylläpidon, käytön ja rakentamisen kohtuulliset kustannukset sekä antaa sijoitetulle pääomalle kohtuulliseksi katsottava tuotto. Kysymystä arvioitaessa on pidettävä lähtökohtana sitä, että kohtuullinen tuotto arvioidaan mahdollisimman luotettavalla menetelmällä sekä samalla sitä, että menetelmän vahvistaminen kuuluu Energiaviraston toimivaltaan.
Asiassa on ratkaistava, edellyttääkö sähkömarkkinalain hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan vaatimuksen toteutuminen Energiaviraston päätöksessään vahvistamien menetelmien muuttamista Fingridin valituksessaan vaatiman mukaisesti. Kysymystä on harkittava paitsi sähkönkäyttäjän näkökulmasta myös verkonhaltijan kannalta arvioiden, ovatko Energiaviraston päätöksessään vahvistamat menetelmät mahdollistaneet verkonhaltijalle kohtuullisen tuoton siirtopalveluista.
2.3 Riskitön korkokanta
2.3.1 Inflaatiokorjauksen peruste
Energiavirasto on muuttanut kolmannella valvontajaksolla vuosina 2012–2015 sovellettavia valvontamenetelmiä kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävän riskittömän korkokannan osalta. Energiavirasto on perustellut muutosta vuotuisen rahanarvon muutoksen eli inflaation vaikutuksen huomioon ottamisella.
Energiavirasto on todennut päätöksellään vahvistamissa valvontamenetelmissä (Energiaviraston päätöksen liite 1), että verkonhaltijan kohtuullisen tuoton laskennassa tehdään vuosittain inflaatiokorjaus päivittämällä rakennuskustannusindeksin avulla sähköverkon verkkokomponenttien yksikköhinnat. Kun verkkotoimintaan sitoutunut oikaistu pääoma sisältää inflaatiokorjauksen jälkeen vuotuisen inflaation vaikutuksen, kohtuullista tuottoa laskettaessa kohtuullisen tuottoasteen osana oleva riskitön korko otetaan huomioon reaalisena eli siitä poistetaan inflaation vaikutus, jotta inflaatiota ei otettaisi valvontamenetelmissä huomioon kahteen kertaan. Energiaviraston mukaan aikaisemmilla valvontajaksoilla sovelletut valvontamenetelmät ovat olleet virheellisiä inflaation käsittelyn osalta.
Fingrid Oyj on katsonut, ettei Energiaviraston aikaisemmin soveltamissa valvontamenetelmissä ole otettu inflaatiota huomioon kahteen kertaan eikä viraston kolmannella valvontajaksolla valvontamenetelmiinsä ottamalle muutokselle ole perusteita.
2.3.1.1 Asiassa esitetyt selvitykset ja lausunnot sekä todistajien lausumat markkinaoikeudessa
Energiavirasto on kolmannen valvontajakson valvontamenetelmiä valmistellessaan pyytänyt Deloittelta, professori Juha-Pekka Kallungilta ja Sigma-Hat Economics Oy:ltä selvityksiä ja lausuntoja kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävistä menetelmistä ja parametreista inflaation huomioon ottamiseksi.
Deloitte & Touche Oy (jäljempänä Deloitte) on selvityksessään 6.8.2010 katsonut, että verkon nykykäyttöarvoon tehtävän inflaatiokorjauksen etuna on, että se tuo verkon nykykäyttöarvon lähemmäksi verkon käypää arvoa ja siten sitä arvoa, jonka verkonhaltija saisi verkko-omaisuuden myydessään. Deloitten selvityksessä lausutun mukaan WACC-mallissa riskittömänä korkona sovellettu 10 vuoden Suomen valtion joukkovelkakirjan tuotto kuvastaa sekä rahan aika-arvoa että inflaatio-odotuksia. Inflaation vaikutus voidaan eliminoida korosta eli nominaalinen korko voidaan muuttaa reaaliseksi niin sanotun Fisherin kaavan avulla. Deloitte on selvityksessään kuitenkin suositellut mallin käytettävyyden ja läpinäkyvyyden vuoksi, että WACC määritetään nominaalisen koron perusteella, koska eri investointivaihtoehtojen tuottoja vertaillaan normaalisti nominaalisen tuottoprosentin perusteella.
Professori Kallunki on Energiaviraston markkinaoikeudelle toimittamassa kirjallisessa asiantuntijalausunnossa todennut, että yleisesti liiketoimintaan sitoutuneen pääoman tuotto lasketaan kertomalla sijoitusperiodin alkuhetken sitoutunut pääoma vaaditulla tuotolla eli niin sanotulla WACC:lla. WACC sisältää korvauksen rahan aika-arvolle riskittömän tuoton muodossa ja yrityskohtaisen riskilisän. Riskitön tuotto sisältää reaalisen riskittömän tuoton ja inflaation. Inflaatio on korvaus rahan ostovoiman heikkenemisestä ajan myötä, eli se on osa sijoittajalle kuuluvaa tuottoa. Kallungin lausunnon mukaan inflaatio voidaan ottaa huomioon säädellyn liiketoiminnan tuoton laskennassa teknisesti eri tavoin sen mukaan, miltä ajanhetkeltä ja miten liiketoimintaan sitoutunut pääoma ja WACC on määritetty. Jos sitoutunut pääoma ja WACC ovat samalta ajanhetkeltä (tai eri vuosilta laskettuja keskiarvoja), oikaistaan joko sitoutunut pääoma tai WACC edellä kuvatun yleisen periaatteen mukaiseksi, eli sitoutunut pääoma täytyy olla periodin alun tilanteen mukainen. Tämä korjaus voidaan tehdä joko poistamalla WACC:sta inflaatiokomponentti (niin sanottu reaalinen WACC) tai laskemalla sijoitetun pääoman arvo reaalisesti. On myös mahdollista laskea sallittu euromääräinen tuotto ensin reaalisesti ilman inflaatiota, ja sen jälkeen korjata yrityksen vuotuinen laskennallinen tulos inflaatiolla.
Sigma-Hat Economics Oy:n raportissa 16.6.2011 on todettu, että inflaatiokorjauksen tarkoituksena on saattaa valvontajakson eri vuosien euromääräiset suureet keskenään vertailukelpoisiksi korjaamalla (toisin sanoen deflatoimalla tai reflatoimalla) eri vuosien lukuja sopivilla hintaindekseillä. Raportin mukaan käytännössä mielekkäitä ratkaisumalleja on kaksi. Ensimmäinen strategia on pitää kaikki tarkastelut koko valvontajakson ajan reaalisina (toisin sanoen kiinteähintaisina) deflatoimalla kunkin vuoden luvut valvontajakson ensimmäisen vuoden euroihin. Toinen strategia on pitää tarkastelut koko ajan nimellisinä (toisin sanoen käypähintaisina) reflatoimalla aiempien vuosien luvut kulloinkin käsillä olevan ajanhetken euroiksi. Sigma-Hat Economics Oy:n raportin mukaan nimelliseen tuottoasteeseen sisältyvä inflaatio-odotus voidaan rinnastaa inflaatiokorjaukseen, joten kaksinkertaisen inflaatiokorjauksen välttämiseksi on perusteltua soveltaa reaalista riskitöntä tuottoastetta. Reaalisen riskittömän tuottoasteen käyttö on perusteltua riippumatta siitä, sovelletaanko reaalisen ali- ja ylijäämän mallia vai nimellisen ali- ja ylijäämän mallia.
Sigma-Hat Economics Oy:n raportin laatimiseen osallistunut professori Timo Kuosmanen on häntä todistajana markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että jos Fingridin valituksessa vaaditulla tavalla riskittömänä korkona käytetään nimellistä eikä reaalista korkoa ja jos sitoutuneen pääoman laskennassa tehdään vielä erillinen inflaatiokorjaus verkon arvoon, inflaatio tulee tällöin huomioon otetuksi kahteen kertaan. Kuosmanen on lausunut, ettei hän näe perustetta inflaation huomioon ottamiselle kahteen kertaan ja että se olisi perusteeton tulonsiirto asiakkailta verkkoyhtiön omistajille.
Fingrid on esittänyt markkinaoikeudessa Icecapital Oy:n arvion 5.10.2012 Energiamarkkinaviraston valvontamallista 2012–2015. Icecapital Oy:n arviossa on lausuttu, että Energiamarkkinaviraston käyttämää niin sanottua inflaatiokorjausta pitäisi katsoa osana kokonaisuutta ottaen huomioon myös muiden komponenttien muuttuminen. Icecapital Oy:n arvion mukaan markkinoilta saatava informaatio tukee enemmän sitä näkemystä, että edellisessä regulaatiojaksossa käytetty menetelmä (ilman kyseistä korjausta) olisi lähempänä oikeata tuotto-odotusta kuin Energiamarkkinaviraston nyt soveltama käytäntö.
Fingridin nimeämänä todistajana markkinaoikeudessa kuultu Icecapital Oy:n osakas Kimmo Kottila on todistajankertomuksessaan lausunut pitävänsä inflaatiokorjausta vähän ongelmallisena. Kottilan mukaan kyseessä on itse asiassa riskittömään korkoon tehtävä kiinteä 1 prosentin vähennys, jolla ei sinällään ole tekemistä inflaation kanssa. Kottila on lausunut, että hän osittain ymmärtää argumentaatiota, joka on inflaatiokorjauksen takana, mutta inflaatiokorjaus on tullut malliin ulkopuolelta, eivätkä perusteet inflaatiokorjaukselle ja 1 prosentin valinnalle ole hänelle avautuneet.
Myös Fingridin sekä Alajärven Sähkö Oy:n ja muiden jakeluverkonhaltijoiden nimeämänä todistajana markkinaoikeudessa kuultu PricewaterhouseCoopers Oy:n osakas Kimmo Vilske on todistajankertomuksessaan lausunut Energiaviraston valvontamenetelmistä inflaation käsittelyn osalta. Vilske on lausunut pitävänsä kapeasta teoreettisesta näkökulmasta ymmärrettävänä Energiamarkkinaviraston näkemystä inflaation huomioon ottamisesta kahteen kertaan. Vilskeen mukaan Energiamarkkinaviraston näkemys ei kuitenkaan vastaa rahoitusteorian keskeistä lähtökohtaa markkinainformaation tehokkuudesta, joka tarkoittaa, että sijoittaja ottaa huomioon koko ajan kaiken saatavilla olevan markkinakohteeseen ja regulaatiomalliin liittyvän tiedon ja arvioi tämän tiedon perusteella kohdetta ja siihen liittyvää riskiä.
Fingrid on esittänyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa professori Vesa Puttosen asiantuntijalausunnon inflaation huomioon ottamisesta kohtuullista tuottoa määritettäessä. Puttonen on lausunnossaan katsonut, että Energiaviraston valvontamenetelmissään kolmannella valvontajaksolla käyttöön ottama inflaatiokorjauksen sisältävä malli on aikaisemmin käytössä ollutta mallia huonompi ja johtaa väärään lopputulokseen. Puttosen lausunnon mukaan rakennuskustannusindeksin avulla tapahtuvaa sähköverkon komponenttien yksikköhintojen päivittämistä on harhaanjohtavaa kutsua inflaatiokorjaukseksi. Kysymys on omaisuuden arvon mahdollisimman oikeasta määrittämisestä vuosittain, ja yrityksen omistaja eli sijoittaja arvioi yrityksen tulosta suhteessa tähän pääomaan.
2.3.1.2 Kysymyksen arviointi
Asiassa esitetyn kirjallisen selvityksen ja markkinaoikeudessa esitetyn, korkeimman hallinto-oikeuden käytössä oikeudenkäyntiaineistona olleen todistelun perusteella talousteorian näkökulmasta inflaatio tulee ottaa huomioon kohtuullista tuottoa laskettaessa vain yhden kerran. Kuosmanen on kuultaessa häntä todistajana markkinaoikeudessa todennut tämän seikan edellä kohdassa 2.3.1.1 selostetulla tavalla. Samoin Kallungin lausunto osoittaa, että inflaatio otetaan huomioon kohtuullisen tuoton laskennassa vain kertaalleen. Puttonen on kirjallisessa lausunnossaan todennut, että normaali käytäntö tuottoarvoja, investointilaskelmia ja arvonmäärityksiä tehtäessä on käyttää nimelliskorkoja. Mikäli käytetään inflaatio-odotuksilla korjattuja korkoja eli reaalikorkoja tuottovaatimuksen määrittelyssä, inflaatio tulee vähentää kaikista eristä (myös kassavirroista).
Asiassa on riidanalaista se, johtaako Energiaviraston aikaisemmilla valvontajaksoilla soveltama menetelmä inflaation huomioon ottamiseen kahteen kertaan ja onko nyt kysymyksessä olevalla kolmannella valvontajaksolla valvontamenetelmiin otettu inflaatiokorjausta koskeva muutos perusteltu.
Energiaviraston mukaan inflaation eli rahanarvon muutoksen vaikutus tulee kohtuullista tuottoa laskettaessa otetuksi huomioon ensimmäisen kerran päivitettäessä rakennuskustannusindeksin avulla verkko-omaisuutta ja toisen kerran kohtuullisen tuottoasteen laskennan osana olevaan riskittömään korkoon sisältyvässä inflaatio-odotuksessa. Fingrid puolestaan katsoo, että verkko-omaisuuden päivittämisessä rakennuskustannusindeksin avulla on kysymys verkko-omaisuuden arvon mahdollisimman oikeasta määrittämisestä vuosittain sen saattamiseksi vastaamaan verkko-omaisuuden markkina-arvoa.
Rahoitusteorian näkökulmasta laskettaessa tuottoa liiketoimintaan sitoutuneelle pääomalle omaisuuden arvostuksen lähtökohtana pidetään omaisuuden käypää arvoa. Kallunki on lausunnossaan todennut, että Energiamarkkinaviraston käyttämä verkkokomponenttien jälleenhankintahintaan ja niistä johdettuun verkko-omaisuuden nykykäyttöarvoon perustuva arvostus kuvaa hyvin liiketoimintaan sitoutunutta pääomaa ja menetelmä muodostaa hyvän lähtökohdan sallitun tuoton laskennalle. Kallungin mukaan jälleenhankintahinnan käyttö ottaa huomioon myös muut kuin rahan ostovoiman muutoksesta aiheutuvat verkko-omaisuuden arvostukseen vaikuttavat tekijät.
Kallunki on lausunnossaan ja häntä markkinaoikeudessa todistajana kuultaessa viitannut siihen, että verkko-omaisuuden kuten minkä tahansa käyttöomaisuuden arvo voi muuttua esimerkiksi teknisen kehityksen ja korvaavien tuotteiden markkinoille saapumisen vuoksi. Tällöin tietyn omaisuushyödykkeen jälleenhankintahinta eli täysin uuden omaisuushyödykkeen ostohinta voi muuttua inflaatiosta poikkeavalla tavalla ja myös laskea. Fingridin talous- ja rahoitusjohtajana toiminut Tom Pippingsköld on häntä todistajana markkinaoikeudessa kuultaessa lausunut, että sähköverkon arvon muutokset eivät seuraa automaattisesti inflaation kehitystä. Pippingsköld on viitannut siihen, että rakennuskustannusindeksi voi olla myös miinusmerkkinen ja verkon komponenttiryhmien hinnat saattavat nousta tai laskea.
Energiaviraston valvontamenetelmien mukaan sähköverkon jälleenhankinta-arvon laskennassa käytetään lähtökohtaisesti eri verkkokomponenteille määriteltyjä verkkokomponenttikohtaisia yksikköhintoja, jotka perustuvat verkonhaltijan Energiavirastolle esittämiin yksikköhintoihin. Valvontamenetelmien mukaan sähköverkon arvonmäärityksessä otetaan huomioon rahanarvon muutoksesta aiheutuva verkkokomponenttien yksikköhintojen muutos. Muutos tehdään korjaamalla Energiaviraston päättämät, soveltuvin osin verkonhaltijan esitykseen pohjautuvat yksikköhinnat kolmannen valvontajakson vuosille 2013–2015. Inflaatiokorjaus tehdään yksikköhintoihin rakennuskustannusindeksillä valvontamenetelmissä tarkemmin määritellyn mukaisesti. Energiaviraston soveltamat valvontamenetelmät perustuvat siten sille lähtökohdalle, että verkko-omaisuuden arvotuksessa otetaan huomioon inflaatio eli rahanarvon ostovoiman heikkeneminen ja siitä aiheutuva hintojen nousu.
Energiaviraston valvontamenetelmien mukaan kohtuullisen tuoton laskennassa käytetään riskittömänä korkokantana vuosittain päivitettävää Suomen valtion 10 vuoden obligaation korkoa. Kuten asiassa esitetty kirjallinen selvitys ja todistelu markkinaoikeudessa osoittaa, Energiaviraston valvontamenetelmissä sovellettavaan Suomen valtion 10 vuoden obligaation korkoon sisältyy oletus rahanarvon heikkenemisestä velkakirjan juoksuaikana eli inflaatio-odotus. Markkinaoikeudessa todistajana kuultu Kuosmanen on lausunut, että sijoittajien sijoittaessa valtion obligaatioon inflaatio-odotus sisältyy korkoon. Kuosmasen mukaan kun Suomen valtion obligaation nimellisarvoon ei tehdä inflaatiokorjausta, sijoittajan on kohtuullista vaatia jonkinlainen korvaus inflaatiosta. Myös asiassa esitetyssä Deloitten selvityksessä on todettu, että WACC määritetään perustuen nominaalisiin korkoihin eli korkokomponentit sisältävät inflaation vaikutuksen. Samoin Kallunki on todennut lausunnossaan, että WACC:iin sisältyvä riskitön tuotto sisältää reaalisen riskittömän tuoton ja inflaation.
Markkinaoikeudessa todistajana kuultu Vilske on lausunut pitävänsä sinänsä ymmärrettävänä Energiaviraston näkemystä rahanarvon muutoksen huomioon ottamisesta kahteen kertaan. Myös Kottila on kuultaessa häntä todistajana markkinaoikeudessa lausunut osittain ymmärtävänsä ajattelua Energiaviraston inflaatiokorjauksen taustalla. Vilske ja Kottila ovat kuitenkin korostaneet sitä, että inflaatiokorjauksen tuominen kohtuullisen tuoton laskentamalliin merkitsee sijoittajan kokeman riskin lisääntymistä.
Kun verkkotoimintaan sitoutunutta pääomaa laskettaessa sähköverkon arvonmäärityksessä otetaan huomioon inflaation vaikutus ja kun kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävä Suomen valtion 10 vuoden obligaation korko sisältää inflaatio-odotuksen, voidaan Energiaviraston valvontamenetelmissään toteamalla tavalla katsoa valvontamenetelmien johtavan inflaation huomioon ottamiseen kahteen kertaan. Energiaviraston valvontamenetelmiinsä kolmannella valvontajaksolla ottamaa inflaatiokorjausta ei siten voida pitää perusteeltaan virheellisenä.
2.3.2 Inflaatiokorjauksen toteuttamistapa
Fingrid on lisäksi katsonut, että Energiaviraston käyttöön ottama menetelmä inflaation huomioon ottamiseksi johtaa kohtuuttoman alhaiseen riskittömään korkoon ja Fingridin kannalta merkittävästi alhaisempaan tuottoon verrattuna menetelmiin, joita Energiaviraston käyttämät asiantuntijat ovat suositelleet.
2.3.2.1 Ehdotetut menetelmät inflaation huomioon ottamiseksi
Asiassa esitetyissä lausunnoissa on ehdotettu erilaisia menetelmiä inflaation huomioon ottamiseksi.
Deloitten lausunnossa ei ole ehdotettu, että Energiaviraston valvontamenetelmiin tehtäisiin muutoksia inflaation käsittelyn osalta. Selvityksen mukaan mallin käytettävyyden ja läpinäkyvyyden kannalta on suositeltavaa, että WACC määritetään nominaalisen koron perusteella eikä sitä muuteta reaaliseksi inflaation vaikutusta eliminoimalla.
Kallunki on lausunnossaan todennut inflaation huomioon ottamisesta, että hänen näkemyksensä mukaan verkko-omaisuuteen sitoutuneen pääoman arvona tulee käyttää verkko-omaisuuden nykykäyttöarvoa valvontajakson alussa (= edellisen valvontajakson lopussa). Verkko-omaisuuden nykykäyttöarvo lasketaan jälleenhankinta-arvosta kyseisenä ajanhetkenä. Pääoman kustannuksena tulee käyttää vuosittain päivitettävää nimellistä WACC:ia. Näin saadaan määritettyä verkkoliiketoimintaan valvontajakson alussa sitoutuneelle pääomalle sallittu tuotto siten, että omistaja saa korvauksen inflaation vuoksi valvontajakson aikana tapahtuvasta rahan ostovoiman heikkenemisestä. Kallungin lausunnon mukaan siirtyminen valvontajaksolta toiselle on jossain määrin ongelmallista inflaation käsittelemisen näkökulmasta.
Sigma-Hat Economics Oy:n raportin 16.6.2011 mukaan yksinkertaisin ratkaisu inflaation huomioimiseksi valvontamallissa on kokonaan reaalisiin suureisiin perustuva malli. Niin kohtuullinen kuin toteutunut oikaistu tuottokin ilmoitetaan tässä mallissa kiinteähintaisina valvontajakson alun hinnoissa. Kiinteähintaiset yli- tai alijäämät ovat tällöin vertailukelpoisia ja niitä voidaan mielekkäästi laskea yhteen. Laskelmien palauttaminen nimellishintaisiksi tehdään valvontajakson lopussa, jolloin koko valvontajaksolla kertynyt yli- tai alijäämä voidaan muuttaa käypiin hintoihin yleistä inflaatiota mittaavan kuluttajahintaindeksin avulla.
Sigma-Hat Economics Oy on raportissaan lausunut, että vaikka reaalisen ali- ja ylijäämän malli on paras ratkaisu, muutos voi olla liian radikaali toteutettavaksi kolmannen valvontajakson valmisteluun käytettävissä olevalla aikataululla. Tämän vuoksi raportissa on esitetty myös nimellisiin hintoihin perustuva ratkaisumalli. Tässä mallissa kunkin vuoden tilinpäätöstiedot lasketaan nimellishinnoin, ja alun perin reaalisina lasketut tiedot kuten esimerkiksi verkkokomponenttien yksikköhinnat reflatoidaan kulloinkin käsillä olevan vuoden euroiksi. Tässä mallissa kunkin vuoden ali- tai ylijäämä lasketaan tarkasteluvuoden käyvin hinnoin. Sigma-Hat Economics Oy:n raportin mukaan keskeinen ongelma tässä menettelyssä on se, että eri vuosina kertyvät ali- ja ylijäämät eivät ole keskenään vertailukelpoisia. Mikäli sovelletaan nimellisen ali- ja ylijäämän mallia laskemalla verkonhaltijoiden ali- ja ylijäämät uusimman suuntaviivaluonnoksen mukaisesti kunkin vuoden nimellishinnoin, ennen eri vuosina kertyneiden ali- ja ylijäämien yhteenlaskemista tehdään inflaatiokorjaus, jossa eri vuosina kertyneet ali- ja ylijäämät muunnetaan vertailukelpoisiksi.
Edellä todetulla tavalla Sigma-Hat Economics Oy:n lausunnon mukaan reaalisen riskittömän tuottoasteen käyttö on perusteltua riippumatta siitä, sovelletaanko reaalisen ali- ja ylijäämän mallia vai nimellisen ali- ja ylijäämän mallia. Sigma-Hat Economics Oy on ehdottanut, että reaalisena riskittömänä tuottoasteena sovelletaan pitkän aikavälin keskimääräistä reaalista Suomen valtion 10 vuoden obligaatiokorkoa, joka määritellään ennen valvontajakson alkua ja pidetään vakiona koko valvontajakson ajan.
Sigma-Hat Economics Oy:n lausunnon mukaan reaalista riskitöntä tuottoastetta on hyvin perusteltua arvioida pitkän aikavälin keskimääräisen reaalisen obligaatiokoron perusteella. Käyttämällä pitkän ajanjakson keskiarvoa on perusteltua olettaa, että riskitön tuottoaste ei muutu olennaisesti seuraavan neljän vuoden pituisen valvontajakson aikana. Suomen valtion 10 vuoden nimellinen obligaatiokorko oli ajanjaksolla 2.1.2002–31.12.2010 keskimäärin 3,96 prosenttia. Vastaavana ajankohtana kuluttajahintaindeksin muutos oli keskimäärin 1,64 prosenttia vuodessa ja vastaavasti rakennuskustannusindeksin muutos oli 2,90 prosenttia vuodessa. Jos reaalinen obligaatiokorko lasketaan yleisesti käytetyn kuluttajahintaindeksin perusteella, saadaan keskimääräiseksi reaaliseksi obligaatiokoroksi 2,33 prosenttia. Vastaavasti rakennuskustannusindeksin perustella laskettuna reaalikorko olisi 1,06 prosenttia vuodessa. Muiden regulaattoreiden soveltaman riskittömän tuottoasteen arvot vaihtelevat yleensä välillä 2–2,5 prosenttia. Sigma-Hat Economics Oy on ehdottanut, että valvontamallissa kolmannella valvontajaksolla sovelletaan kuluttajahintaindeksin avulla korjattua keskimääräistä obligaatiokorkoa 2,33 prosenttia vuodessa.
Energiamarkkinavirasto ei kuitenkaan soveltanut Sigma-Hat Economics Oy:n ehdottamaa menetelmää sellaisenaan. Energiavirasto on katsonut, että riskitön korko on syytä päivittää vuosittain, koska Energiateollisuus ry verkonhaltijoiden edustajana esitti riskittömän koron vuosittaista päivittämistä. Energiaviraston mukaan varovaisuusperiaatteen johdosta nimellisestä riskittömästä korosta poistettavan inflaatiokomponentin arvoksi on määritetty 1 prosenttia. Energiavirasto on ilmoittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle 27.2.2015 toimittamassaan selvityksessä muuttavansa seuraavilla valvontajaksoilla tuoton laskennassa sovellettavaa inflaation käsittelyä, millä seikalla ei sinänsä ole oikeudellista merkitystä käsillä olevaa valvontajaksoa koskevan Energiaviraston päätöksen lainmukaisuuden arvioinnissa.
Puttonen on lausunnossaan katsonut, että mikäli käytetään inflaatio-odotuksilla korjattuja korkoja eli reaalikorkoja tuottovaatimuksen määrittelyssä, inflaatio tulee vähentää kaikista eristä, myös kassavirroista. Muuten tarkastelu jää epäloogiseksi ja kokonaisuus vääristyy. Puttonen on lausunnossaan todennut, että kaikki tulevat kassavirrat tästä ikuisuuteen tulisi ottaa mukaan inflaatiolla tai inflaatio-odotuksilla korjattuina, jotta valvontamallissa otettaisiin inflaatio huomioon johdonmukaisesti ja tämä tulisi oikein tehdyksi. Jos Energiavirasto siirtyy reaalisiin kassavirtoihin, se ei enää voisi käyttää nykyisen kaltaista Fingrid Oyj:n tulosta, joka perustuu verkonhaltijan vahvistetun tuloslaskelman liikevoittoon vaan tulosta pienentäisi inflaation huomioon ottaminen. Puttonen on lausunnossaan katsonut, että helpoin ja oikein tapa ottaa inflaation kehitys huomioon olisi laskea verkkoliiketoimintaan sitoutuneen pääoman arvo vuosittain käyttämällä sähköverkon verkkokomponenttien yksikköhintoja kunkin vuoden alussa.
2.3.2.2 Kysymyksen arviointi
Energiaviraston valvontamenetelmiinsä ottaman 1 prosentin inflaatiokorjauksen voidaan katsoa olevan siinä suhteessa varovaisuusperiaatteen mukainen, että se on ollut Sigma-Hat Economics Oy:n lausunnossaan toteamaa pitkän aikavälin keskimääräistä kuluttajahintaindeksin muutosta 1,64 prosenttia pienempi. Kun kyseessä olevan valvontajakson ensimmäisenä vuonna 2012 kuluttajahintaindeksin vuosimuutos on ollut 2,80 prosenttia, 1 prosentin inflaatiokorjaus on ollut tuon vuoden inflaatiota selvästi vähäisempi. Vuoden 2012 jälkeen inflaation taso on kuitenkin ollut alhaisempi, ja vuonna 2013 kuluttajahintaindeksin vuosimuutos on ollut 1,50 prosenttia ja vuonna 2014 1,00 prosenttia.
Energiaviraston valvontamenetelmien mukaan riskittömänä korkokantana sovellettavan Suomen valtion 10 vuoden obligaation koron arvona käytetään valvontajakson kutakin vuotta edeltävän vuoden toukokuun toteutunutta arvoa (toukokuun keskiarvoa). Kun valvontamenetelmissä käytettävä Suomen valtion 10 vuoden obligaation korko päivitetään vuosittain, mallissa riskittömänä reaalisena korkona käytettävä korkokanta vaihtelee vuosittain.
Valvontamenetelmissä vuonna 2012 sovellettava vuoden 2011 toukokuun Suomen valtion 10 vuoden obligaation korkokanta on ollut 3,32 prosenttia, ja reaalinen riskitön korkokanta on ollut 2,32 prosenttia. Korkokanta on ollut tuona vuonna varsin lähellä Sigma-Hat Economics Oy:n ehdottamaa 2,33 prosenttia. Suomen valtion 10 vuoden obligaation korko on laskenut seuraavina vuosina siten, että vuonna 2013 sovellettava vuoden 2012 toukokuun korkokanta on ollut 1,82 prosenttia, vuonna 2014 sovellettava vuoden 2013 toukokuun korkokanta 1,60 prosenttia ja vuonna 2015 sovellettava vuoden 2014 toukokuun korkokanta 1,69 prosenttia. Valvontamenetelmissä sovellettava reaalinen riskitön korko on ollut vuonna 2013 0,82 prosenttia, vuonna 2014 0,60 prosenttia ja vuonna 2015 se on 0,69 prosenttia. Sovellettava korkokanta on siten selvästi laskenut ja jäänyt Sigma-Hat Economics Oy:n raportissaan ehdottamaa alemmaksi.
Fingrid on lausunut, että valituksen kohteena olevaan päätökseen verrattuna Sigma-Hat Economics Oy:n suositus olisi sallinut neljän vuoden valvontakaudella Fingridille 100 miljoonaa euroa korkeamman tuoton. Energiaviraston aiempi malli, jossa riskittömänä korkona sovellettiin nimellistä korkoa, olisi neljän vuoden valvontakaudella sallinut Fingridille noin 90 miljoonaa euroa korkeamman tuoton valituksen kohteena olevaan päätökseen verrattuna. Fingrid on vielä lausunut, että Kallungin suosittama malli, jossa liiketoimintaan sitoutuneena pääomana olisi käytetty verkko-omaisuuden nykykäyttöarvoa valvontajakson alussa olevan arvon mukaisena, olisi neljän vuoden valvontakaudella sallinut Fin³gridille 70 miljoonaa euroa korkeamman tuoton.
Sigma-Hat Economics Oy:n raportissa on kiinnitetty huomiota siihen, että reaalinen riskitön korko vaihtelee melko rajusti vuodesta toiseen ja että inflaatioennusteen käytön vuoksi malliin sisältyy myös ennustevirheiden riski. Raportin mukaan sekä valtion obligaatiokorkoon että varsinkin hintaindekseihin sisältyy verkonhaltijan kannalta huomattavia riskejä. Sigma-Hat Economics Oy:n raportissa on arvioitaessa rakennuskustannusindeksin käyttämistä inflaatiokomponenttina todettu, että malliin sisältyy riski siitä, että reaalinen riskitön tuottoaste painuu negatiiviseksi. Raportin mukaan rakennuskustannusindeksin korvaaminen jollakin maltillisemmin kehittyvällä hintaindeksillä (esimerkiksi kuluttajahintaindeksi) voisi lieventää ongelmia, mutta inflaatioriski ja negatiivisen reaalikoron mahdollisuus säilyvät hintaindeksin valinnasta riippumatta. Ongelman ratkaisemiseksi Sigma-Hat Economics Oy on ehdottanut, että reaalinen riskitön tuottoaste määritellään etukäteen pitkän aikavälin keskimääräisen reaalikoron suuruiseksi, jolloin riskitön tuottoaste on verkonhaltijan kannalta määritelmän mukaisesti täysin riskitön ja myös etukäteen tiedossa.
Kuluttajahintaindeksin vuosimuutos on ollut vuonna 2012 2,80 prosenttia, vuonna 2013 1,5 prosenttia ja vuonna 2014 1 prosenttia. Kolmannella valvontajaksolla vuosina 2012–2014 inflaatiokehitys ei siten ole ollut voimakasta, mutta Suomen valtion 10 vuoden obligaation korko on ollut huomattavasti alempi kuin Sigma-Hat Economics Oy:n raportissaan toteama mainitun koron pitkän aikavälin keskiarvo 3,96 prosenttia. Loppuvuonna 2014 ja alkuvuonna 2015 Suomen valtion 10 vuoden obligaation korko on ollut varsin alhaisella tasolla, mutta korkotaso tänä aikana ei vaikuta kolmannella valvontajaksolla sovellettavaan korkoon. Kuluttajahintaindeksin perusteella vuoden 2015 tammi- ja helmikuussa inflaatio on ollut negatiivista eli kysymys on ollut deflaatiosta.
Energiaviraston soveltamissa valvontamenetelmissä Suomen valtion 10 vuoden obligaation korko päivitetään vuosittain. Sen sijaan inflaatiokomponentti 1 prosenttia pysyy samana koko valvontajakson eli neljän vuoden ajan. Kiinteää inflaatiokomponenttia voidaan sinänsä perustella laskentamenetelmän ennakoitavuudella. Toisaalta alhaisen korkotason vallitessa ja kiinteää inflaatiovähennystä käytettäessä kasvaa negatiivisen riskittömän koron mahdollisuus. Alhaisten tai jopa negatiivisten korkojen vallitessa ei voida katsoa, että inflaatio-odotus on samansuuruinen kuin korkeamman korkotason vallitessa tai että korkotasoon ylipäätään sisältyy inflaatio-odotusta. Korko- ja inflaatiokehityksen voimakkaan vaihtelun vuoksi ongelmalliseksi voi siten muodostua se, että riskittömän koron määrittämisessä toinen osakomponentti tarkistetaan vuosittain ja toinen on kiinteä koko valvontajakson eli neljän vuoden ajan.
Arvioitaessa Energiaviraston valvontamenetelmiin sisältyvää inflaatiokorjausta voidaan todeta, että kolmannen valvontajakson vuosina 2012–2015 kuluttajahintaindeksin vuosimuutos on ollut alhaisimmillaankin saman suuruinen kuin viraston menetelmiin sisältyvä inflaatiokorjaus. Menetelmissä sovelletun reaalisen riskittömän koron alhainen taso kuvastaa yleistä tilannetta rahoitusmarkkinoilla ja korkojen alhaista tasoa tarkasteltavana olevana ajankohtana. Energiaviraston valvontamenetelmien mukaisesti määräytyvä reaalinen riskitön korko ei ole muodostunut negatiiviseksi. Näin ollen ei voida katsoa, että Energiaviraston kysymyksessä olevalla valvontajaksolla soveltama inflaatiokorjauksen toteuttamistapa olisi lainvastainen. Korkein hallinto-oikeus katsoo näin ollen, ettei perusteita kolmatta valvontajaksoa koskevan Energiaviraston päätöksen kumoamiselle ole.
2.3.3 Energiaviraston menettely inflaatiokorjauksesta päättäessään
Fingrid on katsonut, että Energiavirasto on inflaatiokorjauksesta päättäessään menetellyt lainvastaisesti. Fingrid on muun ohella lausunut, että Energiaviraston päätös on ollut ennalta arvaamaton ja perustelematon sekä perustunut tekijöihin, joita ei ole todettu päätöksessä. Energiaviraston päätöksen perusteella ei myöskään voi ennakoida, millä perusteella inflaation huomioon ottaminen menetelmissä jatkossa määräytyy. Fin³grid on viitannut ennakoimattomuuden aiheuttamaan regulaatioriskiin.
Sähkömarkkinalain (386/1995) 38 a §:n (1172/2004) 1 momentin mukaan sähkömarkkinaviranomaisen tulee päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi momentissa todetut palvelujen hinnoittelua koskevat menetelmät. Pykälän 3 momentin mukaan mainittu vahvistuspäätös on voimassa neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan. Vahvistettaessa hinnoittelua koskevia menetelmiä seuraavalle valvontajaksolle aikaisemmasta soveltamiskäytännöstä saadut kokemukset ja valvontamenetelmissä havaitut virheet, markkinatilanteen muutokset sekä valvontamenetelmien kehittäminen voivat aiheuttaa tarpeen muuttaa aikaisemmin sovellettuja menetelmiä. Hinnoittelun valvontaa koskevan sääntelyn luonteeseen kuuluu siten se, että valvontamenetelmät voivat muuttua seuraavilla valvontajaksoilla.
Energiavirasto on muuttanut nyt kysymyksessä olevalla kolmannella valvontajaksolla sovellettavia valvontamenetelmiä kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävän riskittömän korkokannan osalta vähentämällä inflaation vaikutuksen tuottoasteen laskennassa sovellettavasta nimellisestä korosta. Energiavirasto on todennut havainneensa virheen valvontamenetelmissään inflaation käsittelyn osalta ja katsonut, että aikaisemmin sovellettu menetelmä johtaa inflaation kahdenkertaiseen huomioon ottamiseen. Korkein hallinto-oikeus on edellä katsonut, että inflaation käsittelyä koskevalle muutokselle on ollut peruste eikä viraston päätös ole tältä osin lainvastainen. Näin ollen se seikka, että Energiavirasto on muuttanut aikaisempia menetelmiään, ei tee viraston Fingridin osalta antamaa päätöstä lainvastaiseksi.
Kolmannen valvontajakson valvontamenetelmiä valmistellessaan Energiavirasto on hankkinut professori Kallungin ja Sigma-Hat Economics Oy:n lausunnot inflaation huomioon ottamisesta kohtuullisen tuoton laskennassa. Energiaviraston on katsottava riittävällä tavalla selvittäneen inflaation käsittelyä koskevaa kysymystä päätöstä tehdessään. Virasto ei kuitenkaan ole ollut sidottu sille annetuissa asiantuntijalausunnoissa esitettyihin kannanottoihin, vaan virasto on voinut kaikkea asiassa hankkimaansa selvitystä arvioituaan vahvistaa inflaation käsittelyyn menetelmän, joka viraston harkinnan perusteella on parhaiten toteuttanut sähkömarkkinalain mukaista vaatimusta hinnoittelun kohtuullisuudesta.
Fingridiä on asianmukaisesti kuultu valvontamenetelmiin suunnitellusta muutoksesta. Fingrid on saanut lausuttavakseen 20.9.2011 päivätyn päätösluonnoksen valvontamenetelmien vahvistamisesta kolmannelle valvontajaksolle 1.1.2012–31.12.2015.
Energiavirasto on esittänyt valvontamenetelmissään perustelut käyttöön ottamalleen inflaatiokorjaukselle ja sen toteuttamistavalle. Vaikka Energiavirasto on Fingridin valitukseen vastatessaan esittänyt perusteluja koskien valvontamenetelmien salliman tuoton kohtuullisuutta, Energiaviraston päätöksen ei voida tämän vuoksi katsoa perustuvan Fingridin väittämällä tavalla päätöksestä ilmenemättömiin perusteisiin.
Energiavirasto ei ole siten menetellyt lainvastaisesti tehdessään valituksenalaisen päätöksen, jolla vahvistettuihin valvontamenetelmiin on sisältynyt Fingridin valituksen kohteena oleva inflaatiokorjaus.
2.4 Markkinoiden yhdentymistä edistävä kannustin
Fingrid on valituksessaan vaatinut, että rajayhteyksille sallitaan suurempi tuotto hyväksymällä kolmen prosentin lisäriskipreemio Venäjän rajainvestointeihin ja kahden prosentin lisäriskipreemio muille rajayhteyksille. Toissijaisesti Fingrid on vaatinut asian palauttamista Energiavirastoon rajajohdoille laskettavan lisäriskipreemion tai muun sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY edellyttämän markkinoiden yhdentymistä edistävän kannustimen asettamiseksi.
Fingrid on valituksessaan markkinaoikeudelle perustellut rajayhteyksille vaatimaansa korkeampaa sallittua tuottoa sillä, että sähkömarkkinadirektiivi edellyttää lyhyen ja pitkän aikavälin kannustimia markkinoiden yhdentymisen ja toimitusvarmuuden edistämiseksi sekä asiaan liittyvän tutkimustoiminnan tukemiseksi ja että tämä vaatimus voidaan toteuttaa hyväksymällä lisäriskipreemiot rajayhteyksille.
2.4.1 Rajayhteyksien lisäriskipreemio
Fingrid on markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa rajayhteyksien lisäriskipreemiota koskevan vaatimuksensa perusteluina lausunut, että valvontamenettelyssä tulisi ottaa huomioon rajayhteyksien korkea riskipitoisuus. Rajayhteyksiin tehdyt investoinnit voivat osoittautua tarpeettomiksi tai muuten kannattamattomiksi. Fingridin mukaan Euroopan unionin sisälläkin rajayhteyksiin liittyy eri regulaatiomalleista johtuva korkeampi riskipitoisuus. Fingrid on valituksessaan markkinaoikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle lausunut, että vastaavantyyppiset tekijät, jotka ovat johtaneet riskipreemioon Gasum Oy:n kohdalla, koskevat myös Fingridiä.
Markkinaoikeudessa todistajana kuultu Fingrid Oyj:n kehityspäällikkö Ritva Hirvonen on kertonut rajayhteyksiin liittyvistä riskeistä. Hirvosen kertoman mukaan syksystä 2011 tuonti Venäjältä on ollut vaihtelevaa ja tuonnin määrä on pienentynyt, mikä on vaikuttanut rajajohtotariffituloihin. Ruotsin ja Viron rajayhteyksiä koskee Hirvosen kertoman mukaan tekninen riski, joka liittyy yhteyden käytettävyyteen.
Energiavirasto on lausunut, ettei Fingrid ole osoittanut rajayhteyksiin liittyvää riskitason nousua. Energiavirasto on viitannut lisäksi siihen, että maakaasumarkkinat eroavat markkinaolosuhteiltaan sähkömarkkinoista, koska maakaasuverkkotoiminta perustuu yhden maakaasuputkiyhteyden varassa olevaan tuontikaasuun.
Maakaasumarkkinoiden riskipreemion osalta maakaasumarkkinalain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 128/2004 vp) on todettu, että maakaasuverkkotoiminnalle hyväksyttävän tuottotason määrittelyssä tulee ottaa huomioon Suomen maakaasumarkkinoiden erityispiirteet. Hallituksen esityksen mukaan riskitason arvioinnissa tulee ottaa huomioon maakaasun hankintaan liittyvät riskit.
Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten markkinaoikeus, ettei tuonnin vaihteluista ja rajayhteyksien riskeistä ole osoitettu aiheutuneen niin suuria vaikutuksia Fingridille, että valvontamenetelmiin olisi tällä perusteella ollut otettava erillinen kyseisiä yhteyksiä koskeva lisäriskipreemio.
2.4.2 Markkinoiden yhdentymistä edistävä kannustin
Fingrid on perustellut lisäriskipreemion tai muun vastaavan markkinoiden yhdentymistä edistävän kannustimen asettamista sähkömarkkinadirektiivin vaatimuksilla. Fingrid on lausunut, että Energiaviraston vahvistamiin menetelmiin ei sisälly sähkömarkkinadirektiivin edellyttämää markkinoiden yhdentymiseen edistävää kannustinta.
Sähkömarkkinadirektiivin 36 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivissä määriteltyjä viranomaistehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomaisen on toteutettava kaikki kohtuulliset toimenpiteet 37 artiklassa säädettyjen tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa puitteissa muun ohella edistääkseen f alakohdassa todettua tavoitetta sen varmistamisesta, että verkonhaltijoille ja verkonkäyttäjille tarjotaan sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä asianmukaisia kannustimia lisätä verkon suorituskykyä ja edistää markkinoiden yhdentymistä. Sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan 8 kohdan mukaan sääntelyviranomaisen on tariffeja tai menetelmiä sekä tasapainottamispalveluja vahvistaessaan tai hyväksyessään varmistettava, että siirto- ja jakeluverkonhaltijoille annetaan sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä asianmukaisia kannustimia parantaa tehokkuutta, edistää markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta sekä tukea asiaan liittyvää tutkimustoimintaa.
Sähkömarkkinadirektiivin 1 artiklan mukaan direktiivissä vahvistetaan yhteiset säännöt sähkön tuotannolle, siirrolle, jakelulle ja toimitukselle sekä kuluttajansuojaa koskevat säännöt, jotta voidaan tehostaa ja yhdentää yhteisön kilpailulle avoimia sähkömarkkinoita. Sähkömarkkinadirektiivi sisältää siten säännöt Euroopan unionin jäsenvaltioiden muodostamien sähkön sisämarkkinoiden toteuttamiseksi. Sähkömarkkinadirektiivin 49 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 3.3.2011.
Sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan 8 kohdan säännös on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (590/2013) 10 §:n 2 momentin 4 kohdan säännöksellä, jonka mukaan hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä verkkotoiminnan tehostamiseen, markkinoiden yhdistymisen edistämiseen, verkon varmuuden parantamiseen sekä näihin liittyvän tutkimustoiminnan edistämiseen, verkon kehittämiseen ja verkon käyttäjien energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä edistävien järjestelmäpalvelujen saataville asettamiseen kannustavista tavoitteista ja niiden määrittämistavasta sekä menetelmistä, joilla tavoitteita sovelletaan hinnoittelussa.
Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 10 §:n 2 momentin 4 kohta on saanut lopullisen muotonsa eduskunnan talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 17/2013 vp) lausutun perusteella. Talousvaliokunnan mietinnön mukaan lakiesityksessä sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan 8 kohdan vaatimus on otettu huomioon vain osittain. Talousvaliokunta on täsmentänyt pykälän 4 kohtaa siten, että siinä otetaan huomioon myös markkinoiden edistämiseen kannustavat sekä tutkimustoimintaa tukevat tavoitteet ja niiden määrittämistavat sekä menetelmät, joilla tavoitteita sovelletaan hinnoittelussa. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annettu laki on tullut voimaan 1.9.2013.
Energiaviraston tehdessä valituksenalaisen päätöksensä 23.11.2011 määräaika sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä oli päättynyt. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annettua lakia (590/2013), joka sisältää edellä selostetun säännöksen markkinoiden yhdentymistä edistävistä kannustimista, ei ollut tuolloin annettu. Energiaviraston valituksenalaista päätöstä tehtäessä viraston päätöksellä vahvistettavista menetelmistä oli säädetty edellä kohdassa "2.1 Sovellettavat säännökset ja lainvalmisteluaineisto" selostetussa sähkömarkkinalain (386/1995) 38 a §:n säännöksessä. Sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY 37 artiklan 8 kohdan ilmaiseman tuloksen saavuttamiseksi Energiaviraston on tullut tulkita sähkömarkkinalain 38 a §:ää siten, että virasto vahvistaa valvontamenetelmiin sisällytettävän sähkömarkkinadirektiivin 37 artiklan 8 kohdan edellyttämän asianmukaisen kannustimen markkinoiden yhdentymisen edistämiseksi.
Sähkömarkkinadirektiivin 2009/72/EY 37 artiklan 8 kohdassa ei ole yksityiskohtaisemmin säädetty, miten kansallisen sääntelyviranomaisen on kannustimia antamalla edistettävä markkinoiden yhdentymistä, eikä siten säädetty markkinoiden yhdentymisen edistämiseen kannustavista tavoitteista, niiden määrittämistavasta eikä menetelmistä tavoitteiden soveltamiseksi hinnoittelussa. Sääntelyviranomaisella on näin ollen harkintavaltaa sen suhteen, millä tavoin toteutetaan direktiivin edellyttämä kannustin, jolla edistetään markkinoiden yhdentymistä.
Energiaviraston kolmatta valvontajaksoa koskeviin menetelmiin ovat sisältyneet seuraavat kannustimet: investointikannustin, jonka tarkoituksena on kannustaa verkonhaltijaa kehittämään sähköverkkoaan ja investoimaan siihen riittävästi, laatukannustin, jonka tarkoituksena on kannustaa verkonhaltijaa kehittämään sähkönsiirron laatua, tehostamiskannustin, jonka tavoitteena on verkonhaltijan toiminnan tehostaminen, sekä innovaatiokannustin, jonka tarkoituksena on kannustaa verkonhaltijaa edistämään innovatiivisia teknisiä ja toiminnallisia ratkaisuja verkkotoiminnassaan. Energiavirasto ei siten ole kolmatta valvontajaksoa koskevissa menetelmissään asettanut erillistä, nimenomaista kannustinta markkinoiden yhdentymisen edistämiseksi. Vahvistettuihin menetelmiin sisältyvien kannustimien voidaan kuitenkin katsoa sisältävän myös markkinoiden yhdentymiseen kannustavia elementtejä verkon kehittämisen, investointien, sähkönsiirron laadun, toiminnan tehostamisen ja innovaatioiden osalta. Tämän vuoksi ja kun huomioon otetaan, että Fingrid Oyj ei ole esittänyt riittävää selvitystä tällaisena kannustimena käyttöön otettavan rajayhteyksien riskipreemion tarpeelle, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei Energiaviraston päätöstä ole kumottava silläkään perusteella, ettei erillistä, nimenomaista markkinoiden yhdentymisen edistämistä koskevaa kannustinta ole asetettu.
2.5 Rahoitusomaisuuden kustannus
Energiaviraston vahvistamien valvontamenetelmien mukaan verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavana rahoitusomaisuutena otetaan huomioon vahvistetun taseen vastaaviin eriin lyhyt- ja pitkäaikaiset saamiset (lukuun ottamatta myyntisaamisia), rahoitusarvopaperit sekä rahat ja pankkisaamiset sekä niihin rinnastettavissa oleviin eriin kirjatusta rahoitusomaisuudesta enintään määrä, joka vastaa kahdeskymmenesosaa verkonhaltijan liikevaihdosta. Verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavasta rahoitusomaisuudesta aiheutuva kustannus lasketaan kertomalla edellä kuvattu osuus valvontamenetelmissä määritellyllä kohtuullisen tuoton laskennassa käytettävällä vieraan pääoman kustannuksella.
Fingrid Oyj on vaatinut, että rahoitusomaisuuden kustannusta määritettäessä rahoitusomaisuudesta otetaan huomioon määrä, jolla yhtiö saavuttaa current ratio -tunnusluvun 0,7.
Korkein hallinto-oikeus on 31.12.2010 antamassaan päätöksessä taltionumero 4000 käsitellyt Fingridin verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi välttämätöntä rahoitusomaisuuden määrää toisen valvontajakson vahvistuspäätöstä koskevan valitusasian yhteydessä. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan esitetyn selvityksen perusteella ei ole ollut mahdollista todeta, että valittajan myös tässä asiassa vaatima tai Energiamarkkinaviraston valvontamenetelmissään vahvistama malli tuottaisi kustannuksen laskennan kannalta oikeamman ja siten hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin kannalta paremman lopputuloksen. Korkein hallinto-oikeus on katsonut asiassa selvitetyksi, että välttämättömän rahoitusomaisuuden suuruutta voidaan selvittää erilaisten laskennallisten menetelmien avulla. Asiassa ei ollut osoitettu, että kumpikaan malleista johtaisi siihen, että verkkotoiminnan harjoittamisen turvaamiseksi tarvittavan rahoitusomaisuuden määrä ja sen perusteella laskettava kustannus olisi verkonhaltijan kannalta kohtuuttoman vähäinen tai riittämätön. Kummankaan malleista ei ollut siten osoitettu johtavan sellaiseen hinnoitteluun, jota ei voitaisi pitää verkonhaltijoiden kannalta kohtuullisena. Vastaavansisältöinen ratkaisu alueverkonhaltijoiden valitusasiassa on tehty korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 2010:86 ja jakeluverkonhaltijoiden valitusasiassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 31.12.2010 taltionumero 4001.
Fingrid ei ole valituksessaan esittänyt sellaista uutta selvitystä, joka antaisi aiheen arvioida kysymyksessä olevaa vaatimusta toisin kuin korkein hallinto-oikeus on edellä mainitussa ratkaisussaan tehnyt. Fingrid ei ole myöskään esittänyt perusteita sille, että sitä olisi kohdeltava toisin kuin muita verkkoyhtiöitä verkkotoiminnan harjoittamiseksi välttämättömän rahoitusomaisuuden määrän osalta.
2.6 Lopputulos
Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon asiassa esitetyt vaatimukset ja siinä saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Anne Nenonen.