KHO:2016:13

Kysymys oli neljän tuulivoimalan, joiden nimellisteho oli 2,5 MW, napakorkeus 99 metriä ja kokonaiskorkeus 150 metriä, ympäristöluvan tarpeesta. Hallinto-oikeus oli hakijayhtiön valituksen hyväksyen kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen luvan tarpeen puuttumisen vuoksi. Asiassa oli eräiden ympäristön maanomistajien valituksesta arvioitavana, oliko arvio luvan tarpeen puuttumisesta oikea ottaen huomioon toisaalta se, että ympäristölautakunta oli katsonut toiminnan edellyttävän ympäristölupaa voimaloiden tyypin muuttumisesta ja kokonaiskorkeuden madaltumisesta huolimatta ja toisaalta se, että sekä luvan myöntäminen ympäristölautakunnassa että hallinto-oikeuden ratkaisu siitä, ettei hakija ollut hakemansa luvan tarpeessa, olivat osaltaan perustuneet siihen, että lähimmän asuinrakennuksen omistaja ei vastustanut hanketta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, kuten hallinto-oikeus, että luvan tarvetta arvioitaessa ei ollut perusteltua soveltaa tuulivoimarakentamisen ulkomelutason suunnitteluohjearvoja niiden tilojen osalta, jotka eivät rakennusten lupatilannetta koskevan selvityksen mukaan olleet asumiseen luvitettuja. Melumallinnuksen tulokset ja tuulivoimaloiden etäisyys lähimpiin asuinkeskittymiin huomioon ottaen toiminnasta ei myöskään meluvaikutuksen vuoksi ennalta arvioiden saattanut aiheutua näillä alueilla sijaitseville asuinkäytössä oleville tiloille eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Sen sijaan asiassa saadun selvityksen mukaan voimalasta numero 2 noin 400 metrin etäisyydellä sijaitsevalla asuinkäytössä olevalla tilalla melun keskiäänitaso sijoittui mallinnusten mukaan suunnitteluohjearvojen kannalta ongelmallisena pidettävälle 40–45 dB:n meluvyöhykkeelle. Tähän nähden ja kun asiassa ei ollut erikseen selvitetty tai arvioitu myöskään sitä, olivatko asumisterveysohjeen kannalta hyväksyttävät sisämelutasot saavutettavissa tilalla jo olevan asuinrakennuksen osalta, melusta saattoi mallintamiseen liittyvät epävarmuustekijät ja tuulivoimamelun erityispiirteet huomioon ottaen aiheutua naapuruussuhdelain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta mainitun tilan osalta. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut perustaa päätöstään ympäristöluvan tarpeesta yksinomaan tämän asuinkäytössä olevan tilan nykyisen omistajan suostumukseen.

Luvan tarpeeseen ja luvan myöntämisen edellytyksiin osaltaan vaikuttavien seikkojen tultua tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoja koskevan valtioneuvoston asetuksen johdosta osin eri valoon, korkein hallinto-oikeus ottamatta asiaa välittömästi enemmälti tutkittavakseen kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ohella myös ympäristölautakunnan päätöksen ja palautti asian ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Luvan tarvetta arvioitaessa ja mahdolliseen uuteen ympäristölupapäätökseen liittyviä tarpeellisia lupamääräyksiä annettaessa oli sovellettava uutta ympäristönsuojelulakia (527/2014) ja otettava huomioon 1.9.2015 voimaan tullut valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista.

Ympäristönsuojelulaki 28 § 2 momentti (86/2000)

Laki eräistä naapuruussuhteista 17 § 1 ja 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 5.6.2015 nro 15/0154/2

Asian aikaisempi käsittely

Raahen ympäristölautakunta kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena on asiakirjoista ilmenevän menettelyn jälkeen 18.3.2014 antamallaan päätöksellä (11.3.2014 § 18) myöntänyt A Oy:lle hakemuksen mukaisesti ympäristöluvan neljän 2,5 megawatin tehoisen tuulivoimalan toiminnalle, jotka ovat napakorkeudeltaan 99 metriä ja roottorin halkaisijalta 100 metriä Raahen kaupungissa tiloilla 678-412-17-27 (Saloisen kylä, tila Takalo), 678-411-24-21 (Piehingin kylä, tila Hietakangas II), 678-412-12-26 (Saloisen kylä, tila Uusitokola) sekä 678-411-24-46 (Piehingin kylä, tila Juhola).

Samalla ympäristölautakunta on ympäristönsuojelulain 101 §:n nojalla määrännyt, että toiminta voidaan mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta aloittaa lupapäätöstä noudattaen.

Päätökseen on sisältynyt 22 lupamääräystä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A Oy:n valituksen hyväksyen kumonnut Raahen ympäristölautakunnan päätöksen ja hylännyt yhtiön ympäristölupahakemuksen tarpeettomana luvan tarpeen puuttumisen vuoksi. (- - -) Lausuminen B:n ja hänen asiakumppaneidensa yhteisestä valituksesta sekä Raahen kaupunginhallituksen valituksesta on rauennut.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa:

1. Ympäristöluvan tarve

Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on oltava lupa (ympäristölupa). Asetuksella säädetään tarkemmin luvanvaraisista toiminnoista.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan ympäristölupa on lisäksi oltava toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista. Pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Viranomaisohje

Ympäristöministeriö on antanut ohjeen tuulivoimarakentamisen suunnittelusta (Ympäristöhallinnon ohjeita 4/2012). Tuulivoimalan äänestä ja meluvaikutuksista ohjeessa on todettu, että tuulivoimalan roottorin lapojen pyörimisestä aiheutuva ääni lisääntyy roottorin koon kasvaessa. Äänen ominaisuudet, kuten voimakkuus, taajuus ja ajallinen vaihtelu, riippuvat tuulivoimaloiden lukumäärästä, niiden etäisyyksistä tarkastelupisteeseen sekä tuulen nopeudesta. Tuulivoimaloiden tuottama ääni on jaksoittaista ja se sisältää matala- eli pienitaajuisia ääniä.

Ohjeessa on todettu, että melutasojen ohjearvoista annettu valtioneuvoston päätös (VNp 993/1992) ei suoraan sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Ohjeessa on annettu erikseen tuulivoimaloiden ulkomelutasoille suunnitteluohjearvot, jotka ovat riskienhallinnan ja suunnittelun apuväline ja niillä pyritään muun muassa varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta haittaa ympäristölle. Suunnitteluohjearvot asumiseen käytettävillä alueilla, loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamissa ja virkistysalueilla ovat päivällä L_Aeq 7–22 45 dB ja yöllä L_Aeq 22–7 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella, leirintäalueilla ja luonnonsuojelualueilla suunnitteluohjearvoiksi on annettu vastaavasti 40 dB ja 35 dB. Muilla alueilla ei tule sovellettavaksi suunnitteluohjearvoja.

Välkevaikutusten arvioimiseksi ei Suomessa ole suosituksia. Edellä mainitussa ohjeessa on suositeltu käytettäväksi apuna muiden maiden suosituksia välkkeen rajoittamisesta. Tanskassa on välkevaikutusten rajoittamiseksi suosituksena 10 tuntia vuodessa ja Ruotsissa ja Saksassa 8 tuntia vuodessa todellisessa tilanteessa (Real Case -laskenta). Ruotsissa on lisäksi suosituksena, että välkettä esiintyy enintään 30 minuuttia päivässä.

Hanke ja sen ympäristön kuvaus

A Oy on hakenut ympäristölupaa neljälle tuulivoimalalle Raahen kaupungin Piehingin ja Saloisten kylissä sijaitseville kiinteistöille Hietakangas II (678-411-24-21) (tuulivoimala 1), Juhola (678-411-24-46) (tuulivoimala 2), Takalo (678-412-17-27) (tuulivoimala 3) sekä UusiTokola (678-412-12-26) (tuulivoimala 4). Hakemuksen mukaan tuulivoimaloiden nimellisteho on 2,5 MW, napakorkeus on 99 metriä ja roottorin halkaisija on 100 metriä. Tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus on 150 metriä.

A Oy:n aikaisempi ympäristölupahakemus oli muutoksenhaun johdosta palautettu ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Yhtiö oli ympäristölautakunnalle ilmoittanut, että se ei katso olevansa ympäristöluvan tarpeessa, koska alueelle on tarkoitus sijoittaa aikaisemmassa hakemuksessa esitettyjä pienempiä tuulivoimaloita. A Oy on edelleen nyt kyseessä olevassa ympäristölupa³hakemuksessaan esittänyt, että se ei katso olevansa ympäristöluvan tarpeessa, mutta koska Raahen kaupungin ympäristösihteerin lausunnossa 16.12.2013 esitetyn mukaan toiminta tarvitsee ympäristöluvan, yhtiö on hakenut ympäristölupaa. Nyt kyseessä oleva ympäristölupahakemus koskee edelleen neljän tuulivoimalan toimintaa edellä, mutta tuulivoimaloiden tyyppi on Lagerwey L100-2,5 MW ja korkeus on alentunut aikaisemman lupahakemuksen mukaisista tuulivoimaloista edellä todetun suuruisiksi.

Alue, jolle mainitut neljä tuulivoimalaa on tarkoitus rakentaa, sijaitsee noin 12 kilometriä Raahen kaupungin keskustasta etelään ja noin kuusi kilometriä rannikosta itään. Alueella on voimassa Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaava, jossa hankealueelle ei ole osoitettu merkintöjä. Alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista yksityiskohtaisempaa kaavaa. Alueella on voimassa Raahen kaupunginvaltuuston 4.4.1979 hyväksymä osayleiskaava, jossa hankealue ympäristöineen on osoitettu maa- ja metsä³talousvaltaiseksi alueeksi M. Tuulivoimaloille on maankäyttö- ja rakennuslain nojalla hyväksytty suunnittelutarveratkaisut ja myönnetty rakennusluvat, joita koskevat päätökset ovat lainvoimaisia.

Hankealue ja sen lähiympäristö on metsäistä ja ojitettua suoaluetta. Lähimmät asutuskeskittymät ovat idässä Ketunperä ja pohjoisessa Peltomaanperä. Ketunperän asutus sijaitsee lähimmillään noin 850 metrin etäisyydellä lähimmästä tuulivoimalasta. Peltomaanperän asutus sijaitsee lähimmillään noin 900 metrin etäisyydellä lähimmästä tuulivoimalasta.

Tuulivoimaloiden läheisyydessä sijaitsee muutamilla kiinteistöillä rakennuksia, joiden käyttötarkoituksista on asian eri vaiheissa esitetty erilaisia tietoja. Nyt kyseessä olevaan hakemukseen liitetyn Ramboll Finland Oy:n laatiman melumallinnuksen (13.12.2013) mukaan alueella, jossa tuulivoimaloista lähtevän melun äänitaso on korkeampi kuin 40 dB, sijaitsee kolme loma-asuntoa ja yksi vakituinen asunto. Melumallinnuksen kartan mukaan vakituinen asuinrakennus sijaitsee noin 400 metriä pohjoiseen tuulivoimalasta 2. Loma-asunnoista kaksi sijaitsee noin 450 metriä itään tuulivoimalasta 2 ja yksi noin 600 metriä kaakkoon tuulivoimalasta 1. Edellä mainitut rakennukset on merkitty mallinnukseen maastotietokannan tietojen perusteella.

Melumallinnus

Ramboll Finland Oy on laatinut asiassa 13.12.2013 päivätyn melumallinnuksen. Melupäästöarvot saatiin Alankomaissa kyseessä olevalle voimalatyypille Lagerwey L100-2,5 MW tehdyistä mittaustuloksista. Melupäästötiedot on syötetty melumalliin oktaavikaistoittain. Laskennalliset A-painotetut keskiäänitasoa kuvaavat meluvyöhykkeet on esitetty 2 metrin korkeudelle maanpinnasta tuulennopeudella 11 m/s, jolloin tuulivoimalatyypille ilmoitettu suurin äänitehotaso saavutetaan. Laskentamallin epävarmuudeksi on ilmoitettu ±2 dB. Meluvyöhykkeet kuvaavat tilannetta, jossa tuulennopeus on koko päivä- tai yöajan 11 m/s. Mallinnuksessa on todettu, että tuulivoimalatyypin melu ei ole kapeakaistaista tai impulssimaista tarkastelluilla satojen metrien etäisyyksillä. Näin ollen meluun ei ole lisätty 5 dB häiritsevyyskorjausta. Melumallissa ei ole otettu kantaa tuulivoimalatyypin tuottaman melun mahdolliseen sykintään (amplitudimoduloituneisuuteen) häiriintyvissä kohteissa.

Melumallinnuksen tulosten mukaan tuulivoimaloiden melutasot alittavat melutasojen ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen mukaiset päivä- ja yöohjearvot vakituisen asutuksen kohdalla. Lähimpien loma-asuntojen kohdalla melutaso ylittää yöajan ohjearvon, mutta on päiväajan ohjearvon alapuolella. Melutaso alittaa kaikkien vakituisten asuin³talojen kohdalla tuulivoimarakentamista koskevan ympäristöministeriön ohjeen mukaisen päiväajan suunnitteluohjearvon 45 dB, yöajan ohjearvo 40 dB ylittyy lähimmän asuinrakennuksen kohdalla. Melutaso hankealueen ympäristön yksittäisten, loma-asunnoiksi merkittyjen rakennusten kohdalla ylittää sekä päiväajan suunnitteluohjearvon 40 dB että yöajan suunnitteluohjearvon 35 dB.

Välkemallinnus

Ramboll Finland Oy on laatinut tuulivoimahankkeesta 19.12.2013 päivätyn välkemallinnuksen. Välkemallinnuksessa käytettiin samaa tuulivoimalamallia ja maastomallia kuin melumallinnuksessa. Mallinnuksessa tehtiin kahdentyyppiset laskelmat: niin sanottu pahin tilanne eli Worst Case -laskenta, sekä todellinen tilanne eli Real Case -laskenta. Lisäksi laskentoja tehtiin yksittäisiin reseptoripisteisiin.

Real Case -laskennan perusteella välkealueelle, jossa ylitetään 10 tuntia vuodessa jää yksi asuintalo (kiinteistö Korpiloukko), 8–10 h/a välkealueelle ei jää asuinkiinteistöjä. Muutoin ympäröivä asutus jää alle 8 h/a välkealueelle.

Selvitys lähimmistä häiriintyvistä kohteista

Asiakirjojen mukaan A Oy on lupahakemuksen käsittelyssä muistutuksista antamassaan vastineessa esittänyt, että rakennusvalvonnan tietojen mukaan alueelle ei ole myönnetty rakennuslupia loma-asunnoille. Rakennusvalvonta on antanut selvityksen tuulivoimaloiden melualueella olevista rakennuspaikoista. Selvityksen mukaan rakennus- ja huoneistorekisterin mukaan vakituinen asuinrakennus sijaitsee kiinteistöllä Korpiloukko (678-412-17-26), jossa sijaitsee 40 m²:n asuinrakennus ja 10 m²:n talousrakennus. Asiakirjoista sittemmin ilmenee, että Korpiloukon kiinteistön omistaja on 20.2.2014 peruuttanut muistutuksensa ja 22.2.2014 ympäristölautakunnalle tekemässään ilmoituksessa todennut, että hän ei vastusta A Oy:n tuulivoimahankkeen ympäristölupaa tai muutoinkaan vastusta hankkeen toteutumista.

Rakennusvalvonnan selvityksessä on kolmen melumallinnuksessa lomarakennuksiksi esitettyjen osalta todettu seuraavaa: Kiinteistöllä Lamula (678-411-4-148) sijaitsee rakennus- ja huoneistorekisterin mukaan 24 m²:n talousrakennus. Kiinteistöllä Hietala (678-411-4-147) sijaitsee 24 m²:n eläinsuoja. Kiinteistöllä Haapasaari (678-412-1-202) ei ole rakennus- ja huoneistorekisterin mukaan rakennuksia. Pohjakartan mukaan sillä on rakennuksia. Kiinteistöllä Käpälämäki (678-411-4-139) ei ole rakennus- ja huoneistorekisterin mukaan rakennuksia. Pohjakartassa kiinteistöllä on kaksi pientä rakennusta.

Muutoksenhakijana hallinto-oikeudessa on edellä mainittujen kiinteistöjen omistajista C ja D. C kiinteistöjen Lamula ja Käpälämäki omistajana on esittänyt, että hän käyttää kiinteistöjen aluetta vakituisesti vapaa-aikanaan. Muutoksenhakijana oleva D kiinteistön Hietala omistajana on esittänyt, että kiinteistöllä sijaitsee hevostalli, joka on tarkoitus remontoida ja ottaa uudelleen käyttöön ja että hän käyttää aluetta vakituisesti.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös luvantarpeesta

Tuulivoimaloiden ympäristöluvan tarvetta arvioitaessa ratkaisevaa on, saattaako tuulivoimalatoiminnasta aiheutua ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan ja eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla kohtuutonta rasitusta naapureille melu- tai välkevaikutuksesta johtuen.

Hallinto-oikeus toteaa ensinnäkin, että tässä asiassa on arvioitavana A Oy:n lupahakemuksessa esitetystä toiminnasta aiheutuvat ympäristövaikutukset, tässä tarkastelussa ei siten oteta huomioon ympäristölautakunnan päätöksessä esitettyjä mahdollisia yhteisvaikutuksia lähialueelle suunniteltujen tuulivoima-alueiden kanssa.

Arvioitaessa toiminnasta aiheutuvia melu- ja välkevaikutuksia ja siten tuulivoimalatoiminnan ympäristöluvanvaraisuutta keskeistä on toiminnan sijoituspaikka ja sen etäisyys lähimpiin häiriintyviin kohteisiin sekä häiriintyvien kohteiden luonne ja herkkyys sekä toisaalta toiminnasta aiheutuvan rasituksen voimakkuus, ajoittuminen ja pysyvyys. Luvantarveharkinnassa voidaan suuntaa antavasti ottaa myös huomioon edellä mainitussa ympäristöministeriön ohjeessa esitetyt suunnitteluohjearvot, vaikka ohjeessa esitetyt ohjearvot ja suositukset eivät ole oikeudellisesti sitovia.

Hallinto-oikeus katsoo, että luvantarveharkinnassa lähimpien häiriintyvien kohteiden tarkastelussa on otettava huomioon, että yksittäiset kolme rakennusta, jotka hakemukseen liitetyssä melumallinnuksessa oli arvioitu lomarakennuksiksi, eivät lupahakemuksen käsittelyssä saadun rakennusten lupatilannetta koskevan selvityksen mukaan ole asumiseen luvitettuja kiinteistöjä. Muutoksenhakijana olevan C:n omistamista kiinteistöistä toisella sijaitsee talousrakennus ja C:n omistamalla kiinteistöllä sijaitsee aikaisemmin käytössä ollut hevostalli. Näiden kiinteistöjen osalta ei ole myöskään sovellettavissa ympäristöministeriön ohjeessa annettuja suuntaa antavia tuulivoimarakentamisen ulkomelutason suunnitteluohjearvoja.

Melumallinnuksen mukaan melumallinnuksessa mainitulla yksittäisellä Korpiloukon asuinkiinteistöllä melun keskiäänitaso on meluvyöhykkeellä 40–45 dB. Ohjeen mukainen yöaikainen 40 dB:n suunnitteluohjearvo saattaa ylittyä tällä kiinteistöllä. Välketuntien määrä kyseisellä kiinteistöllä on välkemallinnuksen mukaan hieman yli 10 tuntia vuodessa. Kiinteistön omistaja on peruuttanut muistutuksensa ja ilmoittanut asian käsittelyssä lautakunnassa, että hän ei vastusta mitenkään hanketta, jonka ympäristölautakunta on päätöksensä perusteluissa ottanut huomioon.

Kysymyksessä oleva sijoituspaikka ja sen ympäristö on maa- ja metsätalousvaltaista haja-asutusaluetta. Lähin asutus sijoittuu siten Ketunperän asutuskeskittymän alueelle noin 850 metrin etäisyydelle lähimmästä tuulivoimalasta. Melumallinnuksen mukainen keskiäänitasoltaan 35–40 dB:n meluvyöhyke ulottuu juuri ja juuri Ketunperän asutuskeskittymän laidalle, muilta osin melutaso jää asutusalueella alle 35 dB:n. Myös toisen lähinnä olevan Peltomaanperän asutuskeskittymän alueella melun keskiäänitaso jää melumallinnuksen mukaan alle 35 dB:n. Myös välkevaikutukset jäävät alle kahdeksaan tuntiin vuodessa Ketunperän ja Peltomaanperän asutuskeskittymissä.

Melumallinnuksen tuloksia arvioitaessa on otettava huomioon, että melumallissa on arvioitu vuorokauden keskiäänitasoja tilanteessa, jossa voimalan äänitehotaso olisi suurimmillaan, joten keskiäänitasovaikutuksiltaan melutasot edustavat lähelle äänekkäintä mahdollista tilannetta. Äänekkäin mahdollinen tilanne todentuu vain tietyissä sääolosuhteissa, minkä johdosta on odotettavissa, että melumallin kuvaamat melutasot eivät kuvasta alueen tuulivoimamelua niin sanottuina tavallisina päivinä. Toisaalta on otettava huomioon, että melumalli sisältää epävarmuustekijöitä. Mikäli melumallissa esitettyihin melutasoihin lisättäisiin 5 dB:n häiritsevyyskorjaus, melumallinnuksen mukaan melun keskiäänitaso Ketunperän asutuskeskittymän laidalla ei siinäkään tilanteessa pääasiallisesti ylitä ympäristöministeriön ohjeen päivä- tai yöajan suunnitteluohjearvoja. Melutaso saattaisi mahdollisesti ylittää yöajan suunnitteluohje³arvon Ketunperän asutuskeskittymän laidalla. Mainitun häiritsevyyskorjauksen seurauksena suunnitteluohjearvon ylittyminen olisi varsin satunnaista, todennäköisesti poikkeuksellisissa sääolosuhteissa. Melun mallinnustuloksiin ei ole sellaisenaan lisättävissä mainittua häiritsevyyskorjausta.

Tuulivoimalasta aiheutuvan melun ominaisuuksien erityislaatuisuus ja jatkuvuus huomioon ottaen siitä voi yksittäistilanteissa aiheutua meluvaikutuksia lähimmän asutuksen eli Ketunperän asutuskeskittymän alueella. Kuitenkin melumallinnuksen ja myös välkemallinnuksen tulokset sekä ympäröivän alueen luonne ja tuulivoimaloiden etäisyys asutukseen huomioon ottaen, toiminnasta aiheutuvan melu- ja välkevaikutuksen johdosta ei ennalta arvioiden saata aiheutua lähimmälle asutukselle eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Lisäksi kun edellä todetusti tuulivoimaloiden melualueella olevat kolme kiinteistöä eivät ole asuinkiinteistöjä ja lähimmän asuinkiinteistön omistaja on ilmoittanut hyväksyvänsä tuulivoimahankkeen, näille kiinteistönomistajille ei saata aiheutua kohtuutonta rasitusta.

Edellä lausutun perusteella A Oy ei ole ollut hakemansa luvan tarpeessa. Näin ollen ympäristölautakunnan päätös on A Oy:n valituksesta kumottava ja yhtiön ympäristölupahakemus hylättävä tarpeettomana.

(- - -)

3. B:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä Raahen kaupunginhallituksen valitus

Kun Raahen kaupungin ympäristölautakunnan päätös on edellä lausutun perusteella tullut kumotuksi, B:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä Raahen kaupunginhallituksen valituksista lausuminen hallinto-oikeudessa raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Yrjänä Honkavaara, Pirjo-Liisa Saloranta (eri mieltä) ja Kirsi Stark. Esittelijä Ilona Leinonen (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen, jolla hallinto-oikeus on katsonut, että hanke ei edellytä ympäristölupaa. Ensisijaisesti ympäristölupahakemus tulee hylätä ja toissijaisesti asia tulee palauttaa uudelleen valmisteltavaksi. Yhteisvaikutukset Raahen eteläisten tuulivoima-alueiden voimaloiden kanssa ja erityisesti A Oy:n ja Ketunperän tuulivoimaloiden kanssa on otettava huomioon. Ympäristöluvassa tai muussa luvassa tulee määritellä, mikä taho korvaa jään mahdollisesti aiheuttamat henkilö- ja esinevahingot. Tuulivoimahankkeen täytäntöönpano tulee kieltää.

Valittajat ovat valituksensa perusteluissa esittäneet muun ohella seuraavaa:

Ympäristölupaa on edellytettävä, koska tuulivoimalat tuottavat erityislaatuista melua. Raahen kaupunginhallitus on edellyttänyt ympäristö³luvan hakemista ja se on myös ollut rakennusluvan ehtona.

Asian valmistelussa on tapahtunut muoto-, menettely- ja valmisteluvirheitä. Rajanaapuria ja kaikkia asianosaisia ei ole kuultu. Ympäristösihteeri ei ole antanut muutoksenhakijoille jäljennöksiä kaikista luvanhakijan toimittamista ympäristöselvitykseen liittyvistä asiakirjoista.

Hankkeelle olisi ensin tullut myöntää suunnittelutarveratkaisu ja sitten ympäristölupa ja vasta ympäristöluvan lainvoimaistumisen jälkeen rakennusluvat. Eri vaiheissa tapahtuneiden virheiden vuoksi osa asianosaisista on saanut puutteellista tai virheellistä tietoa tai jääneet kokonaan ilman tietoa hankkeesta.

Toisin kuin ympäristölautakunnan valituksenalaisessa päätöksessä todetaan, kaikkia 35 dB:n rajauksen sisäpuolella olevia kiinteistön omistajia, ei ole kuultu. Tuulivoimalan numero 3 rajanaapurille E:lle ei ole tiedotettu ympäristölupa-asiasta. Kuten hallinto-oikeuden päätökseen liittyvässä eriävässä mielipiteessä ja äänestyslausunnossa todetaan, E:n ja Balkin yksityistien tiekunnan kuulemisen osalta on tapahtunut kuulemisvirhe. Kun otetaan huomioon E:n tilan ja Balkin yksityistien sijainti suunniteltuihin tuulivoimaloihin nähden ympäristölautakunnan päätös loukkaa E:n ja tien käyttäjien oikeutta. Se, että mainitut tahot ovat tehneet muistutuksen, ei saa heikentää heidän oikeudellista asemaansa.

F:n ja G:n asunnolla ja asuintontilla 35 dB:n meluraja ylittyy. Heidän talostaan on matkaa lähimpään voimalaan noin 900 metriä. Heille ei ole tullut kuulemiskirjettä. H:n asuinkiinteistö sijaitsee 35 dB:n melualueella ja hän on vasta vähän ennen viimeisimmän ympäristöluvan myöntämistä saanut tietoa hankkeesta kuulemiskirjeen muodossa. H:n asuinrakennus sijaitsee alle 900 metrin päässä lähimmästä voimalasta.

C ja D eivät ole tehneet ympäristölupapäätöksessä viitattuja sopimuksia. Heidän omistamansa kiinteistöt sijaitsevat tuulivoimaloiden vaikutusalueella, jolla meluarvot ylittävät asetetut ohjearvot. D ja C ovat allekirjoittaneet suunnittelutarveratkaisuun liittyvän kuulemislomakkeen ennen kuin voimaloiden sijaintipaikkoja on muutettu kahden voimalan osalta useita satoja metrejä lähemmäksi heidän kiinteistöjään.

D omistaa hehtaarin suuruisen maa-alueen, jolla melu- ja välkerajat ylittyvät. Hänen omistamallaan maa-alueella sijaitsee hevostalli ja muita rakennuksia. Ympäristöhaitat vaikuttavat alentavasti erityisesti hevostallin käyttöarvoon ja -mahdollisuuteen. Alue rakennuksineen on hänen perheensä vakituisessa vapaa-ajan käytössä. Lisäksi D:llä on tarkoitus remontoida hevostallia ja ottaa se uudestaan käyttöön. Myös C käyttää tilaansa, jonka etäisyys lähimpään tuulivoimalaan on noin 450 metriä, vakituisesti vapaa-aikanaan.

Vaasan hallinto-oikeus on perusteluissaan todennut, että näiden kiinteistöjen osalta ei ole sovellettavissa ympäristöministeriön ohjeessa annettuja tuulivoimarakentamisen ulkomelutason suunnitteluohjearvoja. Ympäristölupa estäisi kuitenkin tilojen nykyisen ja suunnitellun tulevan käytön sekä loukkaisi D:n ja C:n oikeutta.

Myös tila Korpiloukko RN:o 17:26 sijoittuu melualueelle. Tila on ollut vuosia vakituisessa asuinkäytössä ja tällä hetkellä se on omistajan mukaan vakituisessa vapaa-ajan käytössä. Asunnon ulkorakennuksia on remontoitu lähiaikoina. Vaikka kiinteistön omistaja onkin peruuttanut muistutuksensa eikä vastusta tuulivoimahankkeen ympäristölupaa eikä hankkeen toteutumista, ympäristöluvan myöntäminen on ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 1 kohdan vastaista.

Ketunperän osayleiskaavan valtuustokäsittelyn yhteydessä on tullut esiin se, että A Oy:n voimalat vaikuttavat merkittävästi melun suunnitteluohjearvojen ylittymiseen vapaa-ajan kiinteistöillä. Asia ilmenee maininnasta, jossa todetaan, että Ketunperän tuulivoimahankkeen vaikutukset eivät vaikuta merkittävästi melun ohjearvojen ylittymiseen.

Raahen kaupunginvaltuustossa on sittemmin käsitelty tuulivoimaloiden ympäristöhaittojen vähentämiseen tähtäävää kuntalaisaloitetta, jossa on vaadittu muun muassa kahden kilometrin välimatkaa tuulivoimaloiden ja vakituisen sekä vapaa-ajan asutuksen välille. Kaupunginvaltuuston aloitteen johdosta tekemässä päätöksessä 27.10.2014 on tuotu esille melun suunnitteluohjearvojen ylittymisestä johtuva terveyshaitta ja todettu, että kaavoituksessa on noudatettava kahden kilometrin etäisyyttä alueen vakituisessa käytössä oleviin asuinkiinteistöihin ja maankäyttö- ja rakennuslain mukaan ympärivuotiseen asumiseen ja vapaa-ajan asumiseen tarkoitettuihin kiinteistöihin. Etäisyydestä voidaan poiketa vain, mikäli kiinteistönomistajat eivät vastusta hanketta. Lisäksi edellytetään, että sisään kantautuva melutaso ei ylitä terveydensuojelulain nojalla säädettyjä sisämelutasoja.

Asutuskeskittymän lähellä olevat maa-alueet muuttuvat lähes arvottomiksi, koska niille ei voi saada rakennuslupaa terveydensuojelulain mukaisten meluarvojen ylittyessä. Esimerkiksi I:n ja J:n asuintontilla 35 dB:n meluraja ylittyy jo virheellisenkin melumallinnuksen mukaan. J ja I ovat vasta viimeisimmän ympäristölupakäsittelyn yhteydessä saaneet ensimmäistä kertaa asiaan liittyvän kuulemiskirjeen.

Myös 35 dB:n melualueella maata omistava K on saanut kuulemiskirjeen vasta, kun ympäristölupaa on käsitelty uudelleen. Balkin yksityistien tienhoitokunta ei saanut kuulemiskirjettä, eikä siihen ole otettu yhteyttä hankevastaavan tai Raahen kaupungin taholta ennen viimeisintä ympäristölupapäätöstä. Ainakin yksi voimala sijoittuu liian lähelle Balkintietä ja on siten vaaratekijä tienkäyttäjille. Ympäristölupahakemukset olisi tullut ympäristönsuojelulain 38 §:n 2 momentin perusteella antaa kaikille asianosaisille tiedoksi.

Hakemuksen liiteraporteissa mainitaan loma-asuntojen omistajien kanssa tehdyistä sopimuksista, mutta näitä sopimuksia ei lausuntojen mukaan sisälly ympäristölupahakemukseen. Kaikkia lupaan liittyviä asiakirjoja ei siten ole ollut asianosaisten pyynnöstä huolimatta saatavilla.

Käytännössä kaikki yli 2 MW:n voimalat tuottavat kapeakaistaista melua. Kun tuloksiin lisätään kapeakaistaisuuden vuoksi 5 dB, ohjearvot ylittyvät kylien asuntojen osalta. Hankkeen ympäristöhaitoista kärsivien määrä on tämän johdosta huomattavasti suurempi kuin ympäristöluvassa oli määritelty. Kalajoen ympäristöterveydenhuollon huomautusta ei ole otettu huomioon ympäristölupaa käsiteltäessä.

Ympäristöhaittoja arvioitaessa tulisi kiinnittää erityistä huomiota meluasiantuntija Vesa Viljasen asiantuntijalausuntoon. Valituksen muista liitteistä voi todentaa sen, että melun suunnitteluohjearvot ylittyvät yhden asunnon ja useamman loma-asunnon kohdalla, vaikka kapeakaistaisen melun vuoksi tehtävää 5 dB:n lisäystä ei tehtäisikään. Lisäksi tulee ottaa huomioon, että melumallinnuksen pohjana on käytetty Alankomaissa voimalatyypille tehtyjä mittaustuloksia. Alankomaissa ei ole samanlaisia melun kulkeutumiseen vaikuttavia sääolosuhteita kuin Suomessa.

Balkin yksityistien hoitokunnan kanssa ei tehty käyttöön liittyvää sopimusta ennen viimeisimmänkään ympäristöluvan myöntämistä. Balkintie ei kestä raskasta liikennettä ja sille joudutaan mahdollisesti kelirikon ajaksi asettamaan painorajoituksia. Hoitokunnalle ei toimitettu nähtävillä tuulivoimalaosien kuljetusreittejä, eikä sellaisia myöskään ole ollut nähtävillä, vaikka tällaiset suunnitelmat ympäristölautakunnan pöytäkirjan mukaan ovat olemassa. Muistutuksessa esitettyyn kysymykseen siitä, mikä taho korvaa ja on vastuussa esimerkiksi jään ja lumen lentämisestä aiheutuvista henkilö- ja aineellisista vahingoista ei ole vastattu. Yksityistieyhdistyksen mukaan tuulivoimalan ja maantien etäisyyden osalta tulisi soveltaa Trafin ohjeistusta, jonka mukaan tuulivoimalan ja tien vähimmäisetäisyys tulee olla voimalan kokonaiskorkeus + maantien suoja-alue. Tie on liikenteellisesti merkittävä ja sen vaikutuspiirissä on 21 vakituista asuinkäytössä olevaa asuinkiinteistöä ja kuusi lomakiinteistöä. Muun muassa jäävaaran vuoksi tietä ei voida enää voimalan rakentamisen jälkeen käyttää turvallisesti.

Joko suunnittelutarveratkaisussa, rakennusluvassa tai ympäristöluvassa olisi tullut käsitellä sähkönsiirtoa varten rakennettavien maakaapelien ja/tai ilmajohtojen sijainti. Ne aiheuttavat merkittävää haittaa maankäytölle. Ympäristölautakunnan olisi tullut ottaa huomioon myös tuulivoimaloiden edellyttämän sähkönsiirtoon tarvittavan maakaapeliverkoston sekä ilmakaapeleiden aiheuttamat ympäristövaikutukset. Ympäristölupapäätöksessä tai missään muuallakaan ei kuitenkaan ole määritelty kaapelien sijoituspaikkoja. Tällä menettelyllä lupaviranomainen on yhdessä hankkeesta vastaavan kanssa luomassa lunastuslain 4 §:ssä tarkoitettua yleistä tarvetta, joka täytyy olla olemassa, jotta pakkolunastus voidaan toimeenpanna. Tämä ei ole maanomistajan kannalta hyväksyttävä menettelytapa.

Eri hankkeiden yhteisvaikutusmallinnus, joka on tullut julkiseksi vasta kaupunginhallituksen kokouksen 15.6.2015 yhteydessä, ei anna tarpeeksi informaatiota melun leviämisestä asutukseen nähden. Ympäristölautakunnan olisi tullut käsitellä kaikki tuulivoimalahakemukset yhdessä sekä ottaa huomioon myös muut alueelle/lähialueelle suunnitelmissa olevat tuulivoimalahankkeet ja vaatia hakijoilta näiden yhteisvaikutusten selvittämistä.

Tuulivoimakaavoitussuunnitelmien myötä hevosenpito alueella vaikeutuu. Esimerkki huonosta hallintotavasta on se, että L:n asuntoa ja hevostallia ei edelleenkään näy melumallinnuskartassa. Karttaan on merkitty ainoastaan raviradan vieressä oleva kesämökki, mutta ei edelleenkään asuntoa ja seitsemän hevosen tallia, jotka sijaitsevat 200 metriä lähempänä voimaloita kuin vapaa-ajan asunto.

Hietakangas II -nimisen tuulivoimalan ympäristölupa loukkaisi tilan Balk RN:o 53:4 omistajan oikeuksia. Tila sijaitsee lähimmillään noin 100 metrin päässä tuulivoimala-alueen rajasta ja noin 200 metrin päässä suunnitellusta voimalasta. Tilalla on aiemmin asuttu useiden sukupolvien ajan. Vaikka Raahen rakennusvalvonnan mukaan tilalla ei olekaan luvallista rakennusta eikä rakennus- ja huoneistorekisterin mukaan rakennusta, Raahen kaupunki perii 3 200 neliömetrin suuruisesta tontista vuosittain rakentamattoman rakennuspaikan kiinteistöveroa. Tuulivoimala estää läheisen sijaintinsa vuoksi asuinrakentamisen tilalla ja samalla romahduttaa tontin arvon joutomaan arvoiseksi. Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään kommentoinut asiaa lainkaan. Alue ei ole voimassa olevassa tai tulossa olevassa maakuntakaavassa tuulivoima-aluetta.

Raahen ympäristölautakunta on antanut lausunnon valituksen johdosta.

A Oy on selityksessään esittänyt valituksen hylkäämistä.

Bja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Vaasan hallinto-oikeuden päätös ja Raahen ympäristölautakunnan päätökset kumotaan voimalan numero 2 osalta. Asia palautetaan tältä osin Raahen ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi ympäristönsuojelulain (527/2014) mukaisena asiana. Valitus hylätään voimaloiden numero 1, 3 ja 4 osalta. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

2. Lausuminen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä raukeaa.

Perustelut

1. Ympäristöluvan tarve

Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on oltava lupa (ympäristölupa). Asetuksella säädetään tarkemmin luvanvaraisista toiminnoista.

Uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) 229 §:n 2 momentin mukaan, jos muutoksenhakutuomioistuin kumoaa päätöksen, johon on sovellettava mainitun uuden lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, ja palauttaa asian kokonaisuudessaan uudelleen käsiteltäväksi, asia käsitellään ja ratkaistaan tämän lain säännösten mukaisesti.

Uuden ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan ympäristölupa on oltava muun muassa toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Hanke ja sen ympäristön kuvaus

Lisäksi tuulivoimaloiden läheisyydessä sijaitsee muutamilla kiinteistöillä rakennuksia, joiden käyttötarkoituksista on asian eri vaiheissa esitetty erilaisia tietoja. Nyt kyseessä olevaan hakemukseen liitetyn Ramboll Finland Oy:n laatiman melumallinnuksen (13.12.2013) mukaan alueella, jossa tuulivoimaloista lähtevän melun äänitaso on korkeampi kuin 40 dB, sijaitsee kolme loma-asuntoa ja yksi vakituinen asunto. Melu³mallinnuksen kartan mukaan vakituinen asuinrakennus sijaitsee noin 400 metriä pohjoiseen tuulivoimalasta 2. Loma-asunnoista kaksi sijaitsee noin 450 metriä itään tuulivoimalasta 2 ja yksi noin 600 metriä kaakkoon tuulivoimalasta 1. Edellä mainitut rakennukset on merkitty mallinnukseen maastotietokannan tietojen perusteella.

Melumallinnus

Ramboll Finland Oy on laatinut asiassa 13.12.2013 päivätyn melumallinnuksen. Melupäästöarvot on saatu Alankomaissa kyseessä olevalle voimalatyypille Lagerwey L100-2,5 MW tehdyistä mittaustuloksista. Melupäästötiedot on syötetty melumalliin oktaavikaistoittain. Laskennalliset A-painotetut keskiäänitasoa kuvaavat meluvyöhykkeet on esitetty 2 metrin korkeudelle maanpinnasta tuulennopeudella 11 m/s, jolloin tuulivoimalatyypille ilmoitettu suurin äänitehotaso saavutetaan. Laskentamallin epävarmuudeksi on ilmoitettu ±2 dB. Meluvyöhykkeet kuvaavat tilannetta, jossa tuulennopeus on koko päivä- tai yöajan 11 m/s. Mallinnuksessa on todettu, että tuulivoimalatyypin melu ei ole kapeakaistaista tai impulssimaista tarkastelluilla satojen metrien etäisyyksillä. Näin ollen meluun ei ole lisätty 5 dB häiritsevyyskorjausta. Melumallissa ei ole otettu kantaa tuulivoimalatyypin tuottaman melun mahdolliseen sykintään (amplitudimoduloituneisuuteen) häiriintyvissä kohteissa.

Selvitys lähimmistä häiriintyvistä kohteista

Asiakirjojen mukaan A Oy on nyt kysymyksessä olevan lupahakemuksen käsittelyssä muistutuksista antamassaan vastineessa esittänyt, että rakennusvalvonnan tietojen mukaan alueelle ei ole myönnetty rakennuslupia loma-asunnoille.

Rakennusvalvonnan selvityksessä on todettu kolmen melumallinnuksessa lomarakennuspaikkana käsitellyn tilan ja niillä sijaitsevien rakennusten osalta seuraavaa: Kiinteistöllä Lamula (678-411-4-148) sijaitsee rakennus- ja huoneistorekisterin mukaan 24 m²:n talousrakennus. Kiinteistöllä Hietala (678-411-4-147) sijaitsee 24 m²:n eläinsuoja. Kiinteistöllä Haapasaari (678-412-1-202) ei ole rakennus- ja huoneistorekisterin mukaan rakennuksia. Pohjakartan mukaan sillä on rakennuksia. Kiinteistöllä Käpälämäki (678-411-4-139) ei ole rakennus- ja huoneistorekisterin mukaan rakennuksia. Pohjakartassa kiinteistöllä on kaksi pientä rakennusta.

Lähimmän melumallinnuksessa vakituisen asuinrakennuksen rakennuspaikkana käsitellyn rakennuspaikan osalta rakennusvalvonnan selvityksessä on todettu muun ohella seuraavaa: Rakennus- ja huoneistorekisterin mukaan vakituinen asuinrakennus sijaitsee tilalla Korpiloukko (678-412-17-26), jossa sijaitsee 40 m²:n asuinrakennus ja 10 m²:n talous³rakennus.

Asiakirjoista ilmenee lisäksi muun ohella, että Korpiloukon tilan omistaja on 20.2.2014 peruuttanut muistutuksensa ja 22.2.2014 ympäristölautakunnalle tekemässään ilmoituksessa todennut, että hän ei vastusta A Oy:n tuulivoimahankkeen ympäristölupaa tai muutoinkaan vastusta hankkeen toteutumista.

Melutason mallintamista ja arvioimista koskevat säännökset ja viranomaisohjeet

Melutason ohjearvoista annetun valtionneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyssä. Päätöksessä esitetyt melutasoja koskevat ohjearvot eivät ole sitovia, vaan enimmäisarvot ovat ohjeellisia.

Asumiseen käytettävillä alueilla, virkistysalueilla taajamissa ja taajamien välittömässä läheisyydessä sekä hoito- tai oppilaitoksia palvelevilla alueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-paino³tetun ekvivalenttitason (L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 50 dB. Uusilla alueilla on melutason yöohjearvo kuitenkin 45 dB.

Loma-asumiseen käytettävillä alueilla, leirintäalueilla, taajamien ulkopuolella olevilla virkistysalueilla ja luonnonsuojelualueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB.

Ohjeessa on todettu muun ohella, että melutasojen ohjearvoista annettu valtioneuvoston päätös (VNp 993/1992) ei suoraan sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Tuulivoimarakentamisesta saatujen kokemusten ja melun häiritsevyystutkimusten perusteella on todettu, että näiden melutason ohjearvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tuulivoimarakentamisen meluvaikutusten minimoimiseksi on olennaista sijoittaa tuulivoimalat riittävän kauas asutuksesta ja muista meluvaikutuksille herkistä kohteista. Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa suositellaan käytettäväksi oppaassa (4/2012) esitettäviä suunnitteluohjearvoja. Ne perustuvat pääosin muiden maiden kokemuksiin tuulivoimaloiden tuottaman äänen häiriövaikutuksista ja muissa maissa käytössä oleviin tuulivoimalamelulle annettuihin ohjearvoihin. Ohjeen mukaan tuulivoimarakentamisen suunnitteluohjearvot ovat riskienhallinnan ja suunnittelun apuväline. Niiden avulla voidaan tunnistaa tuulivoimarakentamiseen parhaiten soveltuvat alueet. Näillä suunnitteluohjearvoilla pyritään varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä ja että esimerkiksi asuntojen sisämelutasot pysyvät asumisterveysohjeen mukaisina.

Ohjeen mukaan suunnitteluohjearvot asumiseen käytettävillä alueilla, loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamissa ja virkistysalueilla ovat päivällä L_Aeq 7–22 45 dB ja yöllä L_Aeq 22–7 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella, leirintäalueilla ja luonnonsuojelualueilla suunnitteluohjearvoiksi on annettu vastaavasti 40 dB ja 35 dB. Muilla alueilla ei tule sovellettavaksi suunnitteluohjearvoja.

Ohjeessa on lisäksi todettu muun ohella, että mikäli tuulivoimalan ääni on laadultaan erityisen häiritsevää eli ääni on tarkastelupisteessä soivaa (tonaalista), kapeakaistaista tai impulssimaista tai se on selvästi sykkivää (amplitudimoduloitua, eli äänen voimakkuus vaihtelee ajallisesti), lisätään laskenta- tai mittaustulokseen 5 desibeliä ennen suunnitteluohjearvoon vertaamista. Ulkomelutason suunnitteluohjearvojen lisäksi asuntojen sisätiloissa käytetään terveydensuojelulain (763/1994) sisältövaatimuksiin pohjautuen asumisterveysohjeen mukaisia taajuuspainottamattomia tunnin keskiäänitasoon L_eq,1h perustuvia suunnitteluohjearvoja koskien pienitaajuista melua. Sisämelutasot voidaan arvioida ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan ääneneristävyys.

Ympäristöministeriö on lisäksi antanut seuraavat ohjeet, jotka ovat tulleet voimaan 28.2.2014:

- Tuulivoimaloiden melun mallintaminen (Ympäristöhallinnon ohjeita 2/2014). Mallintamisohjeella mitoitetaan suojaetäisyys tuulivoimalan ja melulle alttiin kohteen välillä.

- Tuulivoimaloiden melupäästön todentaminen mittaamalla (Ympäristöhallinnon ohjeita 3/2014) Melupäästön mittausohjeella selvitetään, että suojaetäisyyden mitoituksessa on käytetty oikeita voimalan melupäästöarvoja.

- Tuulivoimaloiden melutason mittaaminen altistuvassa kohteessa (Ympäristönhallinnon ohjeita 4/2014). Melutason mittausohjeella todennetaan mallinnuksen oikeellisuus tai verrataan tulosta ohjearvoon.

Ohjeiden tavoitteena on yhtenäistää näihin asiakokonaisuuksiin liittyviä menettelytapoja sekä lisätä mallinnus- ja mittaustulosten luotettavuutta.

Ratkaistavat kysymykset

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A Oy:n valituksesta kumonnut Raahen ympäristölautakunnan päätöksen ja hylännyt yhtiön ympäristölupahakemuksen tarpeettomana luvan tarpeen puuttumisen vuoksi. Asiassa on näin ollen B:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksesta arvioitavana, onko arvio luvan tarpeen puuttumisesta oikea ottaen huomioon toisaalta se, että ympäristölautakunta on katsonut toiminnan edellyttävän ympäristölupaa voimaloiden tyypin muuttumisesta ja kokonaiskorkeuden madaltumisesta huolimatta, ja toisaalta se, että sekä luvan myöntäminen ympäristölautakunnassa että hallinto-oikeuden ratkaisu siitä, ettei hakija ole hakemansa luvan tarpeessa, on osaltaan perustunut siihen, että lähimmän asuinrakennuksen omistaja ei vastusta hanketta.

Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Valtioneuvoston päätöksen 993/1992 mukaisten melutason ohjearvojen ei voida suoraan katsoa soveltuvan tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Saatujen kokemusten ja häiritsevyystutkimusten perusteella näiden ohjearvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tämän on katsottu johtuvan muun ohella siitä, että nykyisin rakennettavien teollisen kokoluokan voimaloiden tuottama pienitaajuinen melu voidaan hiljaisessa ympäristössä kokea häiritseväksi melun voimakkuudesta riippumatta ja että tuulivoimamelu koetaan sen erityisluonteesta johtuen häiritsevämpänä kuin esimerkiksi liikenteen melu tai teollisuusmelu.

Tuulivoimaloiden ulkomelutasoista ympäristönsuojelulain (527/2014) 142 §:n nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1107/2015), joka on tullut voimaan 1.9.2015, ulkomelutason ohjearvot on sittemmin määritelty vuonna 1992 annettuja ohjearvoja tiukemmiksi, mutta tietyiltä osin ympäristöministeriön ohjeessa (4/2012) annettuja ohjearvoja lievemmiksi. Mainitun asetuksen perustelumuistiossa on todettu muun ohella, että ympäristöministeriön edellä mainittu ohje ei ole riittänyt luomaan valtakunnallisesti yhtenäistä käytäntöä tuulivoimameluun sovellettavista ulkomelutason ohjearvoista.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten hallinto-oikeus, että luvan tarvetta arvioitaessa ei ole ollut perusteltua soveltaa tuulivoimarakentamisen ulkomelutason suunnitteluohjearvoja niiden tilojen osalta, jotka eivät rakennusten lupatilannetta koskevan selvityksen mukaan ole asumiseen luvitettuja. Melumallinnuksen tulokset ja tuulivoimaloiden etäisyys Ketunperän ja Peltomaanperän asuinkeskittymiin huomioon ottaen toiminnasta ei myöskään meluvaikutuksen vuoksi ennalta arvioiden saata aiheutua näillä alueilla sijaitseville asuinkäytössä oleville tiloille eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Edellä lausutun perusteella A Oy ei ole ollut hakemansa luvan tarpeessa mainittuja alueita lähimpänä sijaitsevien voimaloiden numero 1, 3 ja 4 osalta. Näin ollen hallinto-oikeuden on A Oy:n valituksesta tullut kumota ympäristölautakunnan päätös ja hylätä yhtiön ympäristölupahakemus tarpeettomana mainittujen voimaloiden osalta. Tältä osin asian arviointiin ei vaikuta myöskään se, että tuulivoimaloista aiheutuvan melun ominaisuuksien erityislaatuisuus ja jatkuvuus huomioon ottaen toiminnasta voi tietyissä olosuhteissa aiheutua meluvaikutuksia ainakin Ketunperän asutuskeskittymän alueella.

Sen sijaan asiassa saadun selvityksen mukaan voimalasta numero 2 noin 400 metrin etäisyydellä sijaitsevan Korpiloukon asuinkäytössä olevalla tilalla RN:o 17:26 melun keskiäänitaso sijoittuu mallinnusten mukaan suunnitteluohjearvojen kannalta ongelmallisena pidettävälle 40–45 dB:n meluvyöhykkeelle. Tähän nähden ja kun asiassa ei ole erikseen selvitetty tai arvioitu myöskään sitä, ovatko asumisterveysohjeen kannalta hyväksyttävät sisämelutasot saavutettavissa tilalla jo olevan asuinrakennuksen osalta, melusta saattaa mallintamiseen liittyvät epävarmuustekijät ja tuulivoimamelun erityispiirteet huomioon ottaen aiheutua naapuruussuhdelain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta mainitun tilan osalta. Kiinteistön omistajan suostumuksella ei ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa luvantarvetta ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin pohjalta. Tähän nähden hallinto-oikeuden ei olisi tullut perustaa päätöstään ympäristöluvan tarpeesta yksinomaan tämän asuinkäytössä olevan tilan nykyisen omistajan suostumukseen.

Ympäristöluvan tarpeeseen ja luvan myöntämisen edellytyksiin vaikuttavat seikat ovat tulleet tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoja koskevan valtioneuvoston asetuksen johdosta osin eri valoon kuin asiaa hallinto-oikeudessa ja ympäristölautakunnassa käsiteltäessä. Tämän vuoksi on, ottamatta asiaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi enemmälti tutkittavaksi, hallinto-oikeuden päätöksen ohella myös ympäristölautakunnan päätös kumottava ja asia palautettava ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Edellä lausutuilla perusteilla hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätökset on voimalan numero 2 osalta kumottava ja asia palautettava ympäristölautakunnalle tältä osin uudelleen käsiteltäväksi. Ympäristö³luvan tarvetta arvioitaessa ja mahdolliseen uuteen ympäristölupapäätökseen liittyviä tarpeellisia lupamääräyksiä annettaessa on sovellettava uutta ympäristönsuojelulakia ja otettava huomioon 1.9.2015 voimaan tullut valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista.

Asian uudelleen käsittelyn yhteydessä tulee arvioitavaksi myös, onko asian käsittelystä perittävä hallinto-oikeuden kumoaman käsittelymaksun sijasta 1.2.2015 voimaan tulleen taksan mukainen käsittelymaksu.

2. Päätöksen täytäntöönpanon kieltäminen

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei päätöksen kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Olli Dahl. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.