KHO:2016:52

Yhtiö oli hallintoriitahakemuksessaan vaatinut hallinto-oikeutta vahvistamaan, että sen vastuuta tietyistä maankäyttösopimuksen kohtien velvoitteista kuntaan nähden rajoitetaan. Lisäksi yhtiö oli vaatinut, että samalla vahvistetaan, että sen vastuu näistä velvoitteista suhteessa kuntaan ei ollut yhteisvastuullista toisen sopijapuolena olevan yhtiön kanssa.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu maankäyttösopimus liittyi julkisen vallan käyttöön osana kunnan harjoittamaa maapolitiikkaa. Maankäyttösopimusta oli siten sinänsä pidettävä hallintosopimuksena. Hakemuksessa esitetty vaatimus ei ollut kuitenkaan perustunut siihen, että puheena olevat maankäyttösopimuksen kohdat olisivat olleet perusteiltaan hallintolain säännösten tai niistä ilmenevien periaatteiden vastaisia. Hakemuksessa ei ollut muutoinkaan esitetty, että mainituissa kohdissa tarkoitetuista velvoitteista ei sinänsä olisi voitu sopia kaupungin kanssa. Pelkästään siitä, että maankäyttösopimuksessa ei ollut nimenomaisesti sovittu kustannusvastuun jaosta, ei seurannut, että hakemuksessa esitetty vaatimus olisi ratkaistava hallintoriitamenettelyssä.

Koska yhtiön hakemuksessa ei ollut esitetty sellaista vaatimusta, joka voitaisiin ratkaista hallintoriitamenettelyssä, hallinto-oikeuden oli tullut jättää yhtiön hakemus tutkimatta.

Ks. ja vrt. myös KKO 2016:8

Hallintolaki 3 § ja 66 §

Hallintolainkäyttölaki 69 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennuslaki 20 § 1 momentti, 91 a § 1 momentti, 91 b § 1 ja 3 momentti

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 23.4.2015 nro 15/0155/1

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Kauppakeskus Revontuli Oy (myöhemmin myös Revontuli) on hallintosopimusta koskevana hallintoriita-asiana Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa vireille saattamassaan hakemuksessa vaatinut vahvistettavaksi, että sen vastuu 16.2.2006 allekirjoitetun maankäyttösopimuksen kohtien 2c ja 6 velvoitteista on puolet. Lisäksi Kauppakeskus Revontuli Oy on vaatinut vahvistettavaksi, että sen vastuu mainituista velvoitteista ei ole yhteisvastuullista yhtenä sopimusosapuolena olevan Rinteenkulma Avoin Kiinteistöyhtiön (myöhemmin myös Rinteenkulma) kanssa.

Maankäyttösopimuksen sopijapuolina ovat olleet Kauppakeskus Revontuli Oy, Rinteenkulma Avoin Kiinteistöyhtiö, Kiinteistö Oy Koskikatu 27 ja Rovaniemen kaupunki. Kiinteistö Oy Koskikatu 27 on sittemmin fuusioitu Kauppakeskus Revontuli Oy:öön.

Maankäyttösopimuksen kohta 2c on kuulunut seuraavasti: "Revontuli ja Rinteenkulma sitoutuvat toteuttamaan ja täyttämään kustannuksellaan valtatie 4:n kattamisen rakennus- ja ylläpitotyöt kaikilta osin Tiehallinnon Lapin tiepiirin määrittämin ehdoin, jotka kattavat selvityksessä valtatien kattamisesta 11.9.1992 sekä kaupungin ja Tielaitoksen 29.8.1996 allekirjoittaman sopimuksen sekä lisäksi Tiehallinnon kaupungille siirtämät muut hankkeesta johtuvat velvoitteet."

Maankäyttösopimuksen kohta 6 on kuulunut seuraavasti: "Revontuli ja Rinteenkulma sitoutuvat rakentamaan ja kunnossapitämään kustannuksellaan valtatie-4:n LT-liikennealueelle sijoittuvat liittymät ja niistä aiheutuvat sopeuttamiskaistat sekä työstä aiheutuvat mahdolliset muutoksen valtatien osalta."

Rovaniemen kaupunki on hakemuksen johdosta antamassaan vastineessa vaatinut, että hallinto-oikeus ensisijaisesti jättää hakemuksen tutkimatta tai toissijaisesti hylkää hakemuksen.

Kauppakeskus Revontuli Oy on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Kauppakeskus Revontuli Oy:n hakemuksen tutkimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Hallinto-oikeuslain 3 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa.

Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus.

Hallintolain 3 §:n 2 momentin mukaan hallintolakia sovellettaessa hallintosopimuksella tarkoitetaan viranomaisen toimivaltaan kuuluvaa sopimusta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta tai sopimusta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön.

Hallintolain 66 §:n mukaan hallintosopimusta koskeva riita käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Asiassa saatu selvitys

Kysymyksessä oleva 16.2.2006 allekirjoitettu maankäyttösopimus liittyy jo 1990-luvun alkupuolella aloitettuun valtatien 4:n kattamis- ja liikekeskuksen rakentamishankkeeseen Rovaniemen kaupungin keskustassa. Maankäyttösopimuksella Rovaniemen kaupunki on sitoutunut laatimaan asemakaavan, jossa laajennetaan yksikerroksisen liiketilan ja valtatien yläpuolelle rakennettavan kannen aluetta. Asemakaavan muutokseen on ryhdytty Kauppakeskus Revontuli Oy:n ja Rinteenkulma Avoin Kiinteistöyhtiön hakemuksista. Maankäyttösopimuksen mukaan sopimuksen pätevyyttä, tulkintaa ja soveltamista koskevat riitaisuudet, joista sopijapuolet eivät pääse keskenään yksimielisyyteen, on jätettävä Rovaniemen käräjäoikeuden ratkaistavaksi.

Maankäyttösopimuksen ehdon 2c mukaan Revontuli ja Rinteenkulma sitoutuvat toteuttamaan ja täyttämään kustannuksellaan valtatie 4:n kattamisen rakennus- ja ylläpitotyöt kaikilta osin Tiehallinnon Lapin tiepiirin määrittämin ehdoin, jotka kattavat selvityksen valtatien kattamisesta 11.9.1992 sekä kaupungin ja Tielaitoksen 29.8.1996 allekirjoittaman sopimuksen sekä lisäksi Tiehallinnon kaupungille siirtämät muut hankkeesta johtuvat velvoitteet.

Maankäyttösopimuksen ehdon 6 mukaan Revontuli ja Rinteenkulma sitoutuvat rakentamaan ja kunnossapitämään kustannuksellaan valtatie 4:n LT-liikennealueelle sijoittuvat liittymät ja niistä aiheutuvat sopeuttamiskaistat sekä työstä aiheutuvat mahdolliset muutokset valtatien osalta.

Rinteenkulman Revontulta vastaan nostaman kanteen johdosta Rovaniemen käräjäoikeus on vahvistanut tuomiolla 10.12.2007 muun muassa, että Revontulen ja Rinteenkulman sitoutuminen maankäyttösopimuksen 16.2.2006 kohdan 2c mukaisten velvoitteiden toteuttamiseen kuuluu velvoitteena yhtiöiden keskinäisessä suhteessa yksin Revontulen vastattavaksi. Lisäksi käräjäoikeus on vahvistanut, että maankäyttösopimuksen kohdan 6 mukaiset velvoitteet rajoittuvat Rinteenkulman ja Revontulen keskinäisessä suhteessa niin, että vastuu kaikista niistä valtatie 4:n rakentamisen ja ylläpidon kustannuksista, jotka johtuvat Revontulelle myönnetyn rakennusluvan perusteella alueelle tapahtuvasta rakentamisesta, kuuluvat tunnelin osalta Revontulelle.

Rovaniemen hovioikeus on 21.11.2008 antamallaan tuomiossa katsonut, että osapuolten tarkoituksena on vuonna 1999 ollut, että Rinteenkulma irrottautuu kattamishankkeesta ja Kukkola-Yhtiöt Oy, jonka tytäryhtiö Kauppakeskus Revontuli Oy on, toteuttaa hankkeen yksinään. Näin ollen Rinteenkulmalla ei ole velvollisuutta osallistua maankäyttösopimuksen 16.2.2006 kohdissa 2c ja 6 tarkoitettujen velvoitteiden kustannuksiin.

Hallintoriitahakemuksessaan Revontuli on vaatinut hallinto-oikeutta vahvistamaan, että Revontulen vastuu 16.2.2006 allekirjoitetun maankäyttösopimuksen kohtien 2c ja 6 velvoitteista on puolet. Lisäksi on vahvistettava, että vastuu velvoitteista ei ole yhteisvastuullista Rinteenkulma Avoin Kiinteistöyhtiön kanssa.

Hallinto-oikeuden johtopäätös

Kysymyksessä olevaa yksityisten yhtiöiden aloitteeseen pohjautuneeseen valtatie 4:n kattamis- ja liikekeskuksen rakentamishankkeeseen liittyvää maankäyttösopimusta ei voida ainakaan hallintoriitahakemuksessa tarkoitetuilta osin pitää Rovaniemen kaupungin viranomaistehtäviin kuuluvana sopimuksena julkisen hallintotehtävän hoitamisesta eikä myöskään julkisen vallan käyttöön liittyvänä sopimuksena. Näin ollen kysymyksessä ei ole hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentissa tarkoitettu hallintosopimusta koskeva riita, vaan sellainen yksityisoikeudellinen sopimuskohtien tulkintaa koskeva riita-asia, joka ei kuulu ratkaistavaksi hallintolainkäytön järjestyksessä hallinto-oikeudessa. Tähän nähden ja kun lisäksi otetaan huomioon, että puheena olevia sopimuskohtia koskevat vaatimukset on jo ratkaistu Rovaniemen hovioikeuden lainvoimaisella tuomiolla, hakemuksessa esitettyjen vaatimusten tutkiminen ja ratkaiseminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Kaisa Hagman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kauppakeskus Revontuli Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle tutkittavaksi hallintoriita-asiana. Rovaniemen kaupunki on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Revontulen kauppakeskuksen uudisrakentaminen ja Rinteenkulman kauppakeskuksen merkittävä laajentaminen edellyttivät alueen kaavoituksen uudelleen järjestelyä. Kaavoitukseen liittyen Revontuli, Rinteenkulma ja Rovaniemen kaupunki solmivat 16.2.2006 päivätyn maankäyttösopimuksen. Maankäyttösopimuksen tulkintaan liittyvät Revontulen vaatimukset tulee käsitellä hallintoriita-asiana.

Rovaniemen kaupunki on sitoutunut vastaamaan tiehallinnolle niistä kustannuksista, joita valtatien päälle ja varteen rakentamisesta on aiheutunut. Kaupunki on siirtänyt nämä kustannukset 16.2.2006 allekirjoitetulla maankäyttösopimuksella Revontulelle ja Rinteenkulmalle. Nyt kysymyksessä oleva hallintoriitahakemus koskee niitä velvoitteita, jotka kaupunki on ottanut maantielain 10 §:n 2 momentin mukaisesti tienpitäjän puolesta vastuulleen ja jotka kaupunki on maankäyttösopimuksella siirtänyt maanomistajille.

Hallinto-oikeuden päätöksessä selostetut Rovaniemen käräjäoikeuden ja hovioikeuden antamat tuomiot koskevat oikeudenkäyntejä, joissa Rovaniemen kaupunki ei ole ollut asianosaisena. Yleisillä tuomioistuimilla ei tähänkään nähden ole ollut toimivaltaa ratkaista tulkintariitaa, joka koskee maankäyttösopimuksen mukaisten velvoitteiden vastuunjakoa.

Maankäyttösopimuksen velvoitteet ovat koskeneet kauppakeskuksille syntyneiden kaavoitushyötyjen korvaamista. Valtatien kattamishanke on puolestaan koskenut kauppakeskusten toimia kattamisen fyysisestä suorittamisesta. Hovioikeus on tuomiossaan yhdistänyt nämä velvoitteet.

Hallintoriitahakemuksessa on kysymys siitä, missä laajuudessa Revontuli on vastuussa niistä kustannuksista, joista kaupunki on ottanut vastuun tielaitoksen kanssa 29.8.1999 tekemällään sopimuksella. Maankäyttösopimusta on hakemuksen johdosta täydennettävä, koska sopimus on puutteellinen. Maankäyttösopimuksessa olisi tullut määritellä kummankin kiinteistön omistajan kaavoituksesta saaman hyödyn korvaaminen maanomistajakohtaisesti.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on annettu merkitystä hovioikeuden tuomion lopputulokselle kauppakeskusten välisessä oikeudenkäynnissä. Kyseisessä oikeudenkäynnissä ei ollut kysymys siitä, keneltä kaupunki voi periä niitä kustannuksia, joita se joutuu maksamaan ja jotka se on oikeutettu perimään maankäyttösopimuksen perusteella.

Hallintoriitahakemuksen perusteella ei ratkaista kustannusvastuuta maanomistajien välillä, vaan maanomistajan vastuu suhteessa kaupunkiin. Revontuli maksaa kaupungille kustannuksista oman osuutensa.

Revontuli ei kuitenkaan suostu yhteisvastuulliseen maksuvelvollisuuteen Rinteenkulman kanssa, koska se ei voi kohdistaa vaatimuksia Rinteenkulmaan nähden. Kaupungin asiana on periä Rinteenkulman osuus Rinteenkulmalta. Tähän kaupungilla on laillinen oikeus.

Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, ettei kaupungin ja maanomistajien välisen maankäyttösopimuksen mukaisia oikeuksia ja velvollisuuksia voida edellä mainituilta osin käsitellä hallintotuomioistuimessa.

Asiassa on ratkaisevaa, mitä vaatimuksia hallintoriitahakemuksessa on esitetty, koska maankäyttösopimuksiin voi liittyä sekä julkisoikeudellisia että yksityisoikeudellisia ehtoja.

Jos Revontulen hakemus koskisi riitaa niiden velvoitteiden sisällöstä, joihin kaupunki on puolestaan sitoutunut suhteessa tiehallintoon, tämäntyyppiset velvoiteoikeudelliset sopimuksen täyttämiseen liittyvät riitakysymykset saattaisivat kuulua yleisen tuomioistuimen toimivaltaan. Hakemuksessa ei ole kysymys tällaisesta riidasta. Hakemuksen perusteella ratkaistavana on kysymys hallintolain 3 §:ssä tarkoitetusta sopimuksesta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön. Tältä osin Revontuli on viitannut maankäyttö- ja rakennuslain 12 a lukuun sisältyviin pykäliin ja niitä koskeviin esitöihin.

Maankäyttösopimus on ensisijainen tapa sopia maanomistajan velvollisuudesta osallistua kaupungille syntyviin kustannuksiin. Jos sopimusta ei saada aikaiseksi, kaupunki määrää täytäntöönpantavissa olevan kehittämiskorvauksen maanomistajan maksettavaksi. Kehittämiskorvauksen maksuvelvollisuus ei ole luonteeltaan yksityisoikeudellinen velvollisuus, vaikka maankäyttösopimuksesta johtuvat riidat voivat olla sinänsä luonteeltaan myös yksityisoikeudellisia.

Maankäyttösopimuksille on tyypillistä, että niissä kiinteistönomistaja voi maankäyttösopimuksin sitoutua myös oman maa-alueen ulkopuolella aiheutuviin kustannuksiin. Tunnelin rakentaminen ja sitoutuminen ylläpitokustannuksiin on ollut edellytyksenä Rinteenkulman oman hankkeen toteuttamiselle.

Yleinen tuomioistuin ei voi ratkaista maanomistajan vaatimusta maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetystä kustannusvastuusta, koska se on määrättävä hallituksen perusteluissa todetulla tavalla laissa säädettyjen perusteiden mukaisesti riippumatta siitä, perustuuko maanomistajan velvollisuus maankäyttösopimukseen vai kehittämiskorvauksen maksamiseen. Kustannusvastuu on jaettava siten tonttikohtaisesti, eikä se ole yhteisvastuullista.

Vakiintuneen tulkinnan mukaan yksityisoikeudellisten perustein ratkaistavien vahingonkorvauskysymysten käsittely kuuluu yleisen tuomioistuimen toimivaltaan, kun sen sijaan sopimusten tulkinnasta ja sisällöstä johtuvat erimielisyydet hallintosopimusten osalta kuuluvat hallinto-oikeuden ratkaistavaksi (KKO 2008:136).

Rovaniemen hovioikeuden tuomiolla 21.11.2008 ei ole ratkaistu eikä ole voitukaan ratkaista Revontulen ja kaupungin välistä hakemuksessa tarkoitettua riitakysymystä. Näin ollen hovioikeus ei ole tutkinut myöskään sitä, missä oikeuspaikassa Revontulen ja kaupungin välinen riitakysymys ratkaistaan.

Maankäyttösopimus on riidanalaiselta osaltaan myös tässä tapauksessa hallintosopimus, koska sen tekemisessä on ollut kysymys julkisen vallan käyttämiseen. Hakemuksessa tarkoitettujen riitakysymysten ratkaiseminen kuuluu hallintotuomioistuimelle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kauppakeskus Revontuli Oy on hallintosopimusta koskevana hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa vireille saattamassaan hakemuksessa vaatinut vahvistettavaksi, että sen vastuu 16.2.2006 allekirjoitetun maankäyttösopimuksen kohtien 2c ja 6 velvoitteista on puolet. Lisäksi Kauppakeskus Revontuli Oy on vaatinut vahvistettavaksi, että sen vastuu mainituista velvoitteista ei ole yhteisvastuullista yhtenä sopimusosapuolena olevan Rinteenkulma Avoin Kiinteistöyhtiön kanssa.

Kauppakeskus Revontuli Oy:n hakemuksen mukaan sopimuksessa olisi tullut määritellä kohtien 2c ja 6 osalta kummankin yhtiön kaavoituksesta saaman hyödyn korvaamisesta tonttikohtaisesti eikä siis yhteisvastuullisesti. Hakemuksessa on vaadittu, että sopimusta on näiltä osin täydennettävä edellä selostetulla tavalla.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Kauppakeskus Revontuli Oy:n valituksesta arvioitava, onko hallinto-oikeuden tullut jättää yhtiön hallintoriitaa koskeva hakemus tutkimatta sillä perusteella, että hakemuksessa esitettyjen vaatimusten tutkiminen ja ratkaiseminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Puheena oleva maankäyttösopimus on perustunut Rovaniemen kaupunginhallituksen 13.2.2006 tekemään päätökseen (§ 10). Sopimus on koskenut karttaliitteelle rajattua asemakaavaluonnoksen mukaista aluetta ja 18.3.1999 allekirjoitetun maankäyttösopimuksen määrittämää aluetta.

1.2 Oikeusohjeet

1.2.1 Hallintosopimusta koskevat hallintolain ja hallintolainkäyttölain säännökset sekä niitä koskevat lain esityöt

Hallintolain (434/2003) 3 §:n 1 momentin mukaan hallintolakia sovellettaessa hallintosopimuksella tarkoitetaan viranomaisen toimivaltaan kuuluvaa sopimusta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta tai sopimusta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön.

Hallintolain 3 §:n 2 momentin mukaan hallintosopimusta tehtäessä on noudatettava hyvän hallinnon perusteita ja riittävällä tavalla turvattava niiden henkilöiden oikeudet sopimuksen valmistelussa sekä mahdollisuudet vaikuttaa sopimuksen sisältöön, joita sovittava asia koskee.

Hallituksen esityksessä hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta (HE 72/2002 vp) todetaan hallintolain 3 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

"Hallinnossa tehtävien sopimusten käytön yleistyminen on johtanut yksityisen sopijapuolen oikeusturvan kannalta ongelmallisiin tilanteisiin, kun sopimustoimintaan ei ole katsottu voitavan soveltaa hallinto-oikeu-dellisia yleissäädöksiä. Viranomaisten sopimustoiminnassa noudatettavasta menettelystä ei myöskään ole yhtenäisiä menettelysäännöksiä. Kun sopimus kuitenkin nykyisessä hallinnossa mielletään yhdeksi hallinnon tavoitteiden toteuttamisvälineeksi, on tarpeen, että sopimusmenettelyissä huolehditaan riittävistä oikeusturvajärjestelyistä ja hyvän hallinnon takeiden toteutumisesta. Edellä sanotun vuoksi on perusteltua saattaa viranomaisten sopimustoiminta hallintolain soveltamisalan piiriin.

Pykälän 1 momentti sisältäisi hallintosopimuksen määritelmän. Ehdotuksen mukaan hallintosopimuksella tarkoitetaan viranomaisen toimi-valtaan kuuluvaa sopimusta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta tai sopimusta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön. Säännökseen sisältyvää sopimuksen määritelmää ei ole tarkoitettu hallintosopimuksia koskevaksi yleismääritelmäksi, vaan se määrittäisi ainoastaan hallintolain soveltamisalaa.

– – –

Hallintosopimukseen saattaa joskus sisältyä sekä julkisoikeudellisia että yksityisoikeudellisia aineksia. Esimerkiksi maankäyttösopimuksiin voi liittyä yksityisoikeudellisia luovutustoimia. Oikeuskäytännössä ei toistaiseksi ole otettu yksiselitteistä kantaa mainittujen sopimusten oikeudelliseen luonteeseen. Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) uudistaminen on parhaillaan vireillä ja lakiin on tarkoitus ottaa yksityiskohtaiset säännökset maankäyttösopimusten tekemiseen liittyvistä menettelyistä. Hallintolain soveltaminen maakäyttösopimuksiin jäänee tämän vuoksi vähäiseksi.

– – –

Pykälän 2 momentti sisältäisi säännökset hyvän hallinnon perusteiden ja menettelyllisten oikeusturvavaatimusten noudattamisesta hallintosopimusta tehtäessä. Hallintosopimuksen tekemisellä tarkoitetaan sekä sopimuksen valmisteluvaihetta että sopimuksen solmimista koskevaa oikeustointa. Kunnallishallinnossa hallintosopimuksen tekemistä edeltää säännönmukaisesti hallintopäätös, joten hallintolain säännöksille ei näiden osalta jäisi juurikaan soveltamisalaa."

Hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 29/2002 vp) todetaan hallintolain 3 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

"Asiantuntijakuulemisessa saadun selvityksen perusteella valiokunta arvioi, että hallintosopimuksen ja yksityisoikeudellisen sopimuksen välinen rajanveto tulee ainakin siirtymävaiheessa tuottamaan jonkin verran tulkinnallisia ongelmia. Hallintolaissa on kuitenkin pyritty mahdollisimman selkeästi ja yksiselitteisesti määrittelemään hallintosopimusten päätyypit. Tulkinnanvaraisuutta saattaa aiheutua lähinnä sellaisten sopimusten kohdalla, jotka sisältävät sekä julkisoikeudellisia että yksityisoikeudellisia aineksia. Esimerkiksi maankäyttösopimuksiin voi liittyä yksityisoikeudellisia luovutustoimia."

Hallintolain 66 §:n mukaan hallintosopimusta koskeva riita käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallituksen esityksessä (HE 72/2002 vp) todetaan hallintolain 66 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

"Lain soveltamisalan piiriin kuuluvaa hallintosopimusta ei pidettäisi hallintopäätökseen rinnastettavana täytäntöönpanokelpoisena viranomaisratkaisuna. Tämän vuoksi laissa olisi säädettävä erikseen sopimusta koskevan riidan saattamisesta hallintoriita-asiana hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Ehdotettu säännös edellyttäisi samalla hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin soveltamisalan laajentamista koskemaan hallintosopimuksia.

Toinen vaihtoehto olisi ohjata hallintosopimuksia koskevat riidat hallinto-oikeuden sijasta yleiseen alioikeuteen. Tätä ei kuitenkaan voida pitää tarkoituksenmukaisena ottaen huomioon kysymyksessä olevien sopimusten hallinto-oikeudellinen luonne. Asian käsittelystä yleisessä alioikeudessa saattaisi aiheutua asianosaisille myös merkittäviä taloudellisia lisäkustannuksia. Kuluriski liittyy vastapuolen korvausvelvollisuuteen, jos asianosainen häviää jutussa.

Pykäläehdotuksen mukaan sopimusasiassa voitaisiin vaatia hallinto-oikeudelta hallintoriitahakemuksella sitovaa asiaratkaisua tilanteessa, jossa asianosainen ja viranomainen eivät pääse yksimielisyyteen hallintosopimuksen sisällöstä. Ehdotuksen tarkoituksena olisi erityisesti asianosaisen oikeusturvan parantaminen. Hallintoriita eroaa hallintovalituksesta muun ohella siinä, ettei hallintoriitahakemuksen tekemiselle ole säädetty määräaikaa. Hakemuksen sitovan asiaratkaisun saamiseksi voisivat tehdä molemmat sopimusosapuolet eli asianosainen tai viranomainen."

Hallituksen esityksessä (HE 72/2002 vp) todetaan hallintolainkäyttölain 69 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

"Hallintosopimusta koskeva oikeusriita voitaisiin hallintolain 66 §:n mukaan saattaa hallintoriita-asiana hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Tämä edellyttää hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin soveltamisalan laajentamista koskemaan hallintosopimuksia. Ehdotettu täydennys olisi ainoastaan tekninen, eikä se sinällään aiheuttaisi muutoksia hallintoriita-asioiden käsittelylle."

1.2.2 Maankäyttösopimukseen liittyvät maankäyttö- ja rakennuslain säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvun (222/2003) 91 a – 91 p §:ssä säädetään kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisesta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 91 a §:n 1 momentin mukaan asemakaavoitettavan alueen maanomistajalla, jolle asemakaavasta aiheutuu merkittävää hyötyä, on velvollisuus osallistua kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin siten kuin jäljempänä säädetään. Kustannuksiin osallistumisesta on pyrittävä sopimaan maanomistajan kanssa. Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetun velvollisuuden täyttämisessä on maanomistajia kohdeltava yhdenvertaisesti.

Maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 1 momentin mukaan kunta voi tehdä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia (maankäyttösopimus). Maankäyttösopimuksissa ei voida kuitenkaan sitovasti sopia kaavojen sisällöstä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n 3 momentin mukaan maankäyttösopimuksilla voidaan saman luvun kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin sopia osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista.

Hallituksen esityksessä maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (167/2002 vp) todetaan 91 b §:n 3 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

"Kaavoitusmenettelyn ensisijaisuutta turvaavilla rajoituksilla ei sinänsä ole tarkoitus supistaa sopimusten käyttöalaa nykykäytännön mukaisesta. Niinpä 3 momentissa säädetään, etteivät 12 a luvun kehittämiskorvausta koskevat säännökset, joilla määritellään kustannusperusteisesti maanomistajan velvollisuus osallistua kaavan toteuttamisen kustannuksiin, rajoita mahdollisuutta maankäyttösopimuksin sopia laajemminkin ja muutenkin kuin kustannusperusteisesti maanomistajan ja kunnan keskinäisistä kaavan toteuttamiseen liittyvistä velvoitteista.

Tavanomaista onkin sopimuskäytännössä ollut, että on sovittu maanomistajan osallistuvan kunnalle aiheutuviin kustannuksiin sen hyödyn perusteella, joka maanomistajalle on arvioitu kaavasta koituvan. Sopimuskäytännössä on myös ollut yleistä, että maanomistaja on sopimuksessa sitoutunut noudattamaan esimerkiksi asuntotuotannon laadulle ja määrälle sekä kaava-alueen rakentamisaikataululle asetettuja tavoitteita. Kunta ja maanomistaja voivat samoin sopia muista kaavan toteuttamiseen liittyvistä kysymyksistä, kuten maanomistajan osallistumisesta koulu-, päiväkoti- ja muiden vastaavien palvelujen toteuttamiseen sekä esimerkiksi asuntotuotannon hallintamuodon jakautumisesta sopimusalueella.

Sopimusmenettelyssä kustannussidonnaisuus on myös voinut olla sillä tavoin väljää, ettei kysymys aina ole ollut juuri kaavamuutokseen liittyvien toteuttamiskustannusten korvaamisesta. Tällöin sopimuskorvaus on voinut perustua arvioon arvonnoususta ja sen jakamiseen maanomistajan ja kunnan kesken taustanaan ajatus kunnalle keskimäärin vastaavasta hankkeesta aiheutuvien kustannusten summaarisesta kattamisesta. Vallinnutta sopimuskäytäntöä ei tältäkään osin ole tarkoitus muuttaa."

1.3 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Edellä selostetuista säännöksistä ja lain esitöistä ilmenee, että hallintolaki ja maankäyttö- ja rakennuslain 12 a lukua koskeva uudistus ovat olleet samaan aikaan eduskunnan käsiteltävinä. Hallintolainkäyttölain hallintoriitaa koskevaa säännöstä on täydennetty samassa yhteydessä. Maankäyttösopimuksen oikeudellisesta luonteesta tai siitä, missä tuomioistuimessa sitä koskevat riidat on käsiteltävä, ei ole tuossa yhteydessä tai muutoinkaan nimenomaisesti säädetty. Lähtökohtana asiaa arvioitaessa on siten sopimuksen tarkoitus.

Kaavojen laatiminen ja niiden toteuttaminen ovat kunnan harjoittamaa julkisen vallan käyttöä. Maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu maankäyttösopimus liittyy siten jo tarkoituksensa vuoksi julkisen vallan käyttöön osana kunnan harjoittamaa maapolitiikkaa. Sillä seikalla, että sopimuksessa ei voida sitovasti sopia kaavojen sisällöstä, ei ole tässä suhteessa ratkaisevaa merkitystä. Sopimuksen määritteleminen oikeudelliselta luonteeltaan hallintosopimukseksi ei myöskään edellytä, että sillä olisi siirretty julkisen vallan käyttöä yksityiselle taholle. Maankäyttösopimusta voidaan näin ollen yleisesti luonnehtia hallintolaissa tarkoitetuksi hallintosopimukseksi. Maankäyttösopimukset sisältävät siitä huolimatta tyypillisesti myös yksityisoikeudellisia sopimusehtoja, kuten alueluovutuksiin ja niistä maksettaviin korvauksiin liittyviä ehtoja.

Hallintosopimuksen käsite on hallintolaissa rajattu koskemaan mainitun lain soveltamista. Maankäyttö- ja rakennuslaista ja sen esitöistä puolestaan ilmenee, että maankäyttösopimuksin voidaan sopia laajasti erilaisista kaavojen laatimiseen ja toteuttamiseen liittyvistä velvoitteista.

Edellä lausutusta ilmenee, että maankäyttösopimukset voivat olla lähtökohdiltaan ja sisällöltään hyvin erilaisia. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon, että hallintosopimuksen käsite on lainsäädännössä yhdistetty nimenomaan hallintolain soveltamisalaan, kysymys siitä, missä järjestyksessä yksittäistä maankäyttösopimusta koskeva riita-asia on ratkaistava, määräytyy tapauskohtaisesti toisaalta sopimuksen sisällön ja toisaalta asiassa esitettyjen vaatimusten suhteen.

Korkein oikeus on ennakkopäätöksessään KKO 2016:8 arvioinut maankäyttösopimuksen oikeudellista luonnetta osittain erilaisista lähtökohdista ja myös päätynyt toisenlaiseen johtopäätökseen (kohdat 15, 16, 17 ja 18).

Revontuli on hakemuksessaan vaatinut vahvistettavaksi, että sen vastuuta suhteessa Rovaniemen kaupunkiin rajataan puheena olevan maankäyttösopimuksen kohtien 2c ja 6 velvoitteiden osalta hakemuksesta tarkemmin ilmenevällä tavalla. Hallinto-oikeuden päätöksessä mainitussa Rovaniemen hovioikeuden 21.11.2008 antamassa tuomiossa on puolestaan ollut kysymys sen suhteen vahvistamisesta, jolla Revontuli ja Rinteenkulma vastaavat keskinäisessä suhteessaan mainituissa sopimuksen kohdissa tarkoitetuista kustannuksista. Revontulen hakemusta ei näin ollen ole voitu jättää tutkimatta sillä hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyllä perusteella, että hakemuksessa esitetyt vaatimukset olisi jo ratkaistu hovioikeuden tuomiolla.

Revontuli on todennut, että Rovaniemen kaupunki on maankäyttösopimuksen kohdissa 2c ja 6 siirtänyt yhtiöiden vastattavaksi niitä kustannuksia, joista kaupunki on ottanut vastattavakseen tielaitoksen kanssa tekemällään sopimuksella. Kun otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu mahdollisuudesta sisällyttää maankäyttösopimukseen erilaisia velvoitteita, mainittu seikka ei sellaisenaan vielä merkitse sitä, että näihin kohtiin muutoin liittyvät riitaisuudet, kuten esimerkiksi kysymys vastuun rajaamisesta suhteessa kaupunkiin olisi ratkaistava hallintoriitamenettelyssä.

Hallinnon yleisten oikeusperiaatteiden mukaisesti maankäyttö- ja rakennuslain 91 a §:n 2 momentissa säädetään, että maanomistajia on kohdeltava yhdenvertaisesti, kun yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin osallistumisesta sovitaan. Revontulen hakemuksessa esitetty vaatimus kustannusvastuun rajaamisesta kaupunkiin nähden ei ole perustunut siihen, että puheena olevat maankäyttösopimuksen kohdat 2c ja 6 olisivat perusteiltaan mainitun säännöksen tai muiden hallinnon yleisten oikeusperiaatteiden vastaisia. Hakemuksessa ei ole muutoinkaan esitetty, että mainituissa kohdissa tarkoitetuista velvoitteista ei sinänsä olisi voitu sopia kaupungin kanssa. Pelkästään siitä, että maankäyttösopimuksessa ei ole nimenomaisesti sovittu kustannusvastuun jaosta, ei seuraa, että hakemuksessa esitetty vaatimus olisi ratkaistava hallintoriitamenettelyssä. Revontulen hakemuksessa yksilöity kustannuksia ja niiden jakoa koskeva riita-asia ei myöskään koske välittömästi julkisen vallan käyttöä eikä liity julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen siten, että hakemus voitaisiin käsitellä muuna hallintoriita-asiana.

Revontulen hallinto-oikeudelle tekemässä hallintoriitahakemuksessa ei edellä lausuttuun nähden ole esitetty sellaista vaatimusta, joka voitaisiin ratkaista hallintoriitamenettelyssä. Hallinto-oikeuden on siten tullut jättää hakemus tutkimatta.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kauppakeskus Revontuli Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer. Asian esittelijä Esa Hakkola.