KHO:2016:64

Maahanmuuttovirasto ei ollut myöntänyt Angolan kansalaiselle A:lle uutta muukalaispassia, koska hän ei ollut osoittanut, ettei hän voisi saada passia kotimaansa viranomaisilta.

Hallinto-oikeus oli kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen sillä perusteella, ettei A voinut varattomuutensa vuoksi matkustaa kotimaahansa hoitamaan passiasiaa, mitä hallinto-oikeus piti erityisenä syynä muukalaispassin myöntämiseen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei asiassa ollut osoitettu, ettei A voisi saada kotimaansa viranomaisilta passia, mikäli hän sitä asianmukaisesti hakee ja esittää passin hankkimisessa tarvittavat asiakirjat. Passia varten tarvittavien asiakirjojen hankkimisesta kotimaansa viranomaisilta hänelle aiheutuvat taloudelliset kustannukset eivät ole laissa tarkoitettu muu erityinen syy muukalaispassin myöntämiseen. Muukalaispassia koskevan hakemuksen epäämistä ei voitu näissä olosuhteissa pitää A:n kannalta kohtuuttomana.

Hallinto-oikeuden päätös, jolla Maahanmuuttoviraston päätös oli kumottu ja asia palautettu virastolle uudelleen käsiteltäväksi, oli tämän vuoksi kumottava ja Maahanmuuttoviraston päätös, jolla A:n hakemus oli hylätty, saatettava voimaan.

Ulkomaalaislaki 134 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 16.2.2015 nro 15/0074/3

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto ei ole 26.9.2013 myöntänyt Angolan kansalaiselle A:lle uutta muukalaispassia.

Maahanmuuttovirasto on muukalaispassia koskevassa päätöksessään selostanut soveltamansa säännökset ja perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Hakija on saanut oleskeluluvan Suomeen yksilöllisestä, inhimillisestä syystä ja oleskelulupa on voimassa 6.10.2015 saakka. Oleskeluluvan perusteella hakijalla ei ole suoranaista oikeutta muukalaispassin saamiseen. Hänelle on myönnetty muukalaispassi ajalle 21.3.2011–21.3.2012 ja 31.7.2012–31.7.2013.

Hakija on liittänyt muukalaispassihakemukseensa selvityksen, jonka mukaan hän on käynyt Angolan suurlähetystössä Ruotsissa saadakseen kotimaansa passin, mutta hänen ei ole mahdollista saada sitä, koska hänellä ei ole kansalliseen passiin vaadittavia asiakirjoja. Selvityksen mukaan suurlähetystö ei ole antanut hakijalle todistusta hänen käynnistään suurlähetystössä.

Hakija on liittänyt aiempaan muukalaispassihakemukseensa selvityksen, jonka mukaan hän on saanut Angolan suurlähetystöstä tiedon, että Angolan passin saadakseen hänen on esitettävä syntymätodistus, henkilöllisyystodistus ja kansalaisuustodistus. Hakija on tuolloin antanut selvityksen, jonka mukaan hänellä ei ole näitä asiakirjoja eikä hän voi niitä saada. Tämän johdosta hänelle on myönnetty muukalaispassi edellyttäen, että hän selvittää mahdollisuutensa saada Angolan passiin vaadittavat asiakirjat ja hankkii passin kotimaastaan. Mikäli hänelle ei myönnetä Angolan passia, hänen on esitettävä siitä Angolan viranomaisten antama todistus. Hakija on jo tuolloin ollut tietoinen, että asiakirjojen hankkiminen ja hänen kotimaansa passin saaminen vaatii matkustamista Angolaan.

Hakija ei ole esittänyt kotimaansa viranomaisten antamaa todistusta siitä, että hänelle ei myönnetä Angolan passia eikä hän ole esittänyt muutakaan kirjallista näyttöä siitä, että hän on yrittänyt hoitaa passiasiaansa.

Edellä esitetty huomioon ottaen Maahanmuuttovirasto katsoo, että asiassa ei ole esitetty ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentin mukaisia syitä muukalaispassin myöntämiselle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettu säännös

Ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentin mukaan muukalaispassi voidaan myöntää Suomessa olevalle ulkomaalaiselle, jos hän ei voi saada passia kotimaansa viranomaiselta taikka jos hän on kansalaisuudeton tai jos muukalaispassin myöntämiseen on muu erityinen syy.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

Valittaja, joka on syntynyt vuonna 1993, on saapunut Suomeen 3.9.2009 alaikäisenä turvapaikanhakijana. Hän on kertonut, että hänellä ei ole yhteyttä keneenkään Angolassa ja hänen vanhempansa ovat kuolleet ja veli on kadonnut. Valittajalle ei ole myönnetty oleskelulupaa toissijaisen suojelun perusteella vaan yksilöllisestä inhimillisestä syystä. Hän opiskelee starttilukiossa.

Valittaja on aiemman muukalaispassihakemuksensa yhteydessä ilmoittanut saaneensa Angolan suurlähetystöstä tiedon, että Angolan passin saadakseen hänen on esitettävä syntymätodistus, henkilöllisyystodistus ja kansalaisuustodistus. Hänelle on tällöin myönnetty muukalaispassi edellyttäen, että hän selvittää mahdollisuutensa saada Angolan passiin vaadittavat asiakirjat ja hankkii passin kotimaastaan.

Valittaja on esittänyt Oulun kaupungin maahanmuuttajapalvelujen ohjaajan allekirjoittaman 27.12.2013 päivätyn kirjelmän, jonka mukaan valittaja on esittänyt matkaliput käynnistään Tukholmassa Angolan edustustossa kesällä 2013. Valittajan mukaan Angolan suurlähetystössä ei ole tällöin suostuttu mihinkään toimenpiteisiin passin hankkimiseksi, koska hänellä ei ole ollut edellä mainittuja todistuksia. Valittaja ei ole myöskään saanut suurlähetystöstä todistusta siitä, että passia ei myönnetä.

Valittajalla ei ole ollut varaa maksaa matkoja Tukholmaan Angolan suurlähetystöön kesäkuussa 2013, joten maahanmuuttajatoimisto on maksanut matkat. Valituksenalaisesta päätöksestä ilmenee, että Maahanmuuttoviraston käsityksen mukaan asiakirjojen hankkiminen ja kotimaan passin saaminen edellyttävät valittajan matkustamista Angolaan.

Kun otetaan huomioon edellä esitetty valittajan olosuhteita koskeva selvitys ja hänen mahdollisuutensa varattomana matkustaa hoitamaan passiasiaansa kotimaahansa Angolaan sekä matkasta yhteiskunnalle aiheutuvat kustannukset, hallinto-oikeus katsoo, että muukalaispassin myöntämiselle valittajalle on ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentissa tarkoitettu muu erityinen syy. Maahanmuuttoviraston päätös on näin ollen kumottava ja asia on palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Antti Pekkala ja Anne Niemi. Esittelijä Johanna Hakulinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Maahanmuuttovirasto on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston 26.9.2013 tekemä muukalaispassia koskeva päätös saatetaan voimaan.

Maahanmuuttovirasto on vaatimustensa tueksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentin mukaan muukalaispassi voidaan myöntää Suomessa olevalle ulkomaalaiselle, jos hän ei voi saada passia kotimaansa viranomaiselta taikka jos hän on kansalaisuudeton tai jos muukalaispassin myöntämiseen on erityinen syy.

Hallituksen esityksen (28/2003) mukaan ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentissa tarkoitettu erityinen syy voisi olla esimerkiksi hakijan kotimaan sekava tilanne, jolloin sen selvittäminen mikä on hakijan kotimaa tai kansalaisuus on poikkeuksellisen vaikeaa tai se veisi kohtuuttoman kauan aikaa.

Maahanmuuttoviraston ohjeessa muukalaispasseja ja pakolaisen matkustusasiakirjoja koskevaa päätöksentekoa varten (MIGDno/2011/914) todetaan, että tilanteissa, joissa ulkomaalainen vetoaa siihen, ettei voi saada passia kotimaansa viranomaisilta, tai joissa muukalaispassin myöntämiseen on erityinen syy, tulee henkilön esittää tarkempaa selvitystä niistä seikoista, joihin hän vetoaa hakemuksessaan. Pääsääntöisesti edellytetään henkilön kotimaan viranomaisen antamaa todistusta siitä, ettei hän voi saada kotimaansa passia. Jos tällaista todistusta tai muutakaan luotettavaa selvitystä asiasta ei ole, harkitaan kuitenkin, onko asiassa erityisiä syitä muukalaispassin myöntämiselle.

Jos henkilöllä ei ole oleskelulupansa perusteella oikeutta muukalaispassin saamiseen, edellytetään häneltä kansallisen passin hankkimista. Mikäli passin hankkiminen ei ole mahdollista Suomessa tai Suomesta käsin, voidaan hänelle myöntää lyhytaikainen muukalaispassi kansallisen passin hankintaa varten. Muukalaispassin voimassaoloaikana henkilön on edellytetty hankkivan passin tai sen saamisessa tarvittavat asiakirjat kotimaansa edustustosta tai tarvittaessa kotimaastaan. Kotimaahan matkustamisedellytyksestä on pääsääntöisesti poikettu vain henkilön kotialueen tai kotimaan huonon turvallisuustilanteen perusteella.

Hakijalla ei ole oleskelulupansa perusteella oikeutta muukalaispassin saamiseen eikä hän ole kansalaisuudeton. Maahanmuuttovirasto katsoo myös, ettei asiassa ole esitetty erityisiä syitä muukalaispassin myöntämiseksi.

Kuten korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessäkin (2011:48) on todettu, voidaan muukalaispassi sinänsä myöntää, kun sen epääminen olisi henkilökohtaisista syistä kohtuutonta. Maahanmuuttovirasto katsoo, että hakijan kohdalla passin hankkimisen vaikeudet johtuvat hänen henkilökohtaisista oloistaan eikä asiassa ole ilmennyt Angolaan liittyviä syitä, jotka kokonaan estäisivät hakijaa saamasta passia. Hakijan kohdalla ei voida katsoa myöskään olevan sellaisia kotimaan turvallisuustilanteeseen liittyviä seikkoja, joiden vuoksi häneltä ei voitaisi edellyttää kotimaahan matkustamista. Maahanmuuttovirasto on 21.8.2013 saanut Angolan edustustolta Tukholmasta tiedon, että Suomen muukalaispassi hyväksytään maahantuloon oikeuttavaksi matkustusasiakirjaksi Angolassa. Edellä mainituista johtuen hakijalla voidaan katsoa olleen tosiasiallinen mahdollisuus matkustaa kotimaahansa. Lisäksi Maahanmuuttovirasto katsoo, että hakijan esiintuomia vaikeuksia kansallisen passin hankinnassa ei voida pitää kohtuuttomina.

Valitusprosessin aikana hakija on tuonut esiin, että hän on tullut Suomeen alaikäisenä, ei voi saada passia kotimaansa edustustosta puuttuvien asiakirjojen takia eikä hänellä ole yhteyttä keneenkään Angolassa. Kun hakijalle on myönnetty muukalaispassi kansallisen passin hankintaa varten, hän on ollut jo 19-vuotias. Täysi-ikäisenä ja oikeustoimikelpoisena hänellä voidaan katsoa olevan edellytykset hoitaa itsenäisestikin passiasiaansa. Asiassa ei ole esitetty, että asiakirjojen hankkiminen käymättä Angolassa olisi mahdotonta. Hakija on turvapaikka-asiansa yhteydessä kertonut eläneensä vanhempiensa kuoleman jälkeen enonsa kanssa. Hakija ei ole muukalaispassiasioidensa yhteydessä tuonut missään vaiheessa esiin, että hän olisi yrittänyt saada passin ja/tai sen hankinnassa tarvittavia asiakirjoja enonsa tai valtuutetun asiamiehen avustuksella.

Hakijan esittämien taloudellisten syiden hyväksyttävyydestä ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentissa mainituksi erityiseksi syyksi Maahanmuuttoviraston näkemys poikkeaa siitä, mitä Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään esittänyt. Lisäksi päätöskäytäntö asiassa on epäyhtenäinen eri hallinto-oikeuksien välillä.

Edellä esitettyjen seikkojen pohjalta Maahanmuuttovirasto katsoo, ettei hakijan asiassa ole sellaisia seikkoja, joiden perusteella hänelle tulisi myöntää muukalaispassi. Maahanmuuttoviraston tekemä muukalaispassipäätös on myös noudattanut vallinnutta päätös- ja oikeuskäytäntöä.

A on antanut lausunnon.

A on esittänyt taloudelliset syyt vain osana valituksensa perusteluja. Hän on todistettavasti yrittänyt selvittää passiasiaansa Angolan Tukholman suurlähetystössä siinä onnistumatta. A on kertonut myös, ettei hänellä ole yhteyttä kenenkään kanssa Angolassa. Hänen vanhempansa ovat kuolleet ja veli on kadonnut. A on tullut yksin alaikäisenä Suomeen. On epävarmaa, että hänen olisi ylipäätään mahdollista saada mitään asiakirjoja kotimaastaan.

Maahanmuuttoviraston esiin tuomat eri hallinto-oikeuksien päätökset eivät ole verrannollisia nyt puheena olevaan tilanteeseen.

Maahanmuuttovirasto on antanut vastaselityksen.

Valituslupahakemuksensa Johtopäätökset-osiossa Maahanmuuttovirasto on maininnut, että valituslupahakemuksen kohteena olevassa tapauksessa keskeisinä kysymyksinä ovat, onko hakija selvittänyt riittävästi mahdollisuuksiaan saada Angolan passi ja voidaanko hakijan esittämiä taloudellisia seikkoja pitää erityisenä syynä muukalaispassin myöntämiselle. Valituslupahakemuksessaan Maahanmuuttovirasto on erikseen ottanut kantaa molempiin asiakohtiin. Näin ollen valituslupahakemuksessa mainittujen hallinto-oikeuksien päätösten ei ole ollut tarkoitus olla suoraan verrannollisia hakijan kokonaistilanteeseen, vaan ne on tuotu esiin esimerkkinä taloudellisten syiden hyväksyttävyyteen liittyneestä aiemmasta oikeuskäytännöstä.

A:lle on annettu tiedoksi Maahanmuuttoviraston vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Sovellettava säännös esitöineen

Ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentin mukaan muukalaispassi voidaan myöntää Suomessa olevalle ulkomaalaiselle, jos hän ei voi saada passia kotimaansa viranomaiselta taikka jos hän on kansalaisuudeton tai jos muukalaispassin myöntämiseen on muu erityinen syy. Ulkomaalaislain 134 §:n 2 momentin mukaan ulkomaalaiselle, joka on saanut oleskeluluvan toissijaisen suojelun tarpeen perusteella, myönnetään muukalaispassi.

Hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) mukaan ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentissa tarkoitettu erityinen syy voisi olla esimerkiksi hakijan kotimaan sekava tilanne, jolloin sen selvittäminen, mikä on hakijan kotimaa tai kansalaisuus, on poikkeuksellisen vaikeaa tai se veisi kohtuuttoman kauan aikaa. Hallituksen esityksessä mainitut tilanteet ovat kuitenkin ainoastaan esimerkkejä, eivätkä ne sulje pois myös henkilökohtaiseen kohtuuttomuuteen liittyvää syytä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuna erityisenä syynä.

Oikeuskäytäntöä

KHO 2011:48: Muukalaispassia Suomessa hakenut A oli vuosien mittaan useita kertoja uusinut Turkin passinsa voimassaolon tietoisena asevelvollisuudestaan Turkissa ja siitä, että passin uusiminen ennen asevelvollisuusiän päättymistä edellyttää jossakin vaiheessa asevelvollisuusasian selvittämistä Turkin viranomaisten kanssa. Asevelvollisuuden suorittaminen A:n olosuhteissa olisi ymmärrettävästi hankalaa ottaen huomioon A:n perheolosuhteet, pitkä asumisaika Suomessa ja A:n ikä. Näitä vaikeuksia ei kuitenkaan voitu asevelvollisuudesta saatu selvitys huomioon ottaen pitää sellaisina, että muukalaispassin epääminen olisi ollut kohtuutonta. Muukalaispassin myöntämiseen ei näin ollen ollut laissa edellytettyä erityistä syytä.

Kysymyksenasettelu

Korkeimman hallinto-oikeuden on Maahanmuuttoviraston valituksesta ratkaistava, onko muukalaispassin hakija selvittänyt riittävästi mahdollisuuksiaan saada Angolan passi ja voidaanko hakijan esittämiä taloudellisia tai muita seikkoja pitää erityisenä syynä muukalaispassin myöntämiselle.

Asiassa saatu selvitys

A:lle on 5.10.2010 myönnetty jatkuva (A) oleskelulupa yksilöllisestä inhimillisestä syystä. Maahanmuuttovirasto on myöntänyt hänelle muukalaispassit ajalle 21.3.2011–21.3.2012 ja 31.7.2012–31.7.2013. Maahanmuuttovirasto on 26.9.2013 hylännyt hakemuksen uuden muukalaispassin saamiseksi.

Maahanmuuttoviraston päätöksessä 31.7.2012 on todettu, että A on selvitellyt mahdollisuuttaan saada Angolan passi. Angolan edustustosta Tukholmasta saadun tiedon mukaan Angolan passin saadakseen hänen täytyisi esittää angolalainen syntymätodistus, henkilöllisyystodistus ja kansalaisuustodistus. A on kertonut, ettei hänellä ole kyseisiä asiakirjoja eikä hän voi niitä myöskään saada. Tämän vuoksi hänelle on myönnetty mainittu muukalaispassi kansallisen passin hankkimista varten. Edelleen päätöksessä todetaan, että mikäli A:lle ei myönnetä kyseisiä asiakirjoja ja passia, tulee siitä esittää Angolan viranomaisen antama kirjallinen todistus.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

A:lle on aiemmin kaksi kertaa myönnetty muukalaispassi Angolan passin hankkimista varten. Hän on kertonut, että Angolan Tukholman edustusto on kieltäytynyt myöntämästä hänelle passia. A ei kuitenkaan ole esittänyt edustuston todistusta siitä, että hänelle ei voida myöntää Angolan passia. Kieltäytymisen on katsottava johtuneen siitä, ettei A:lla ole ollut tarpeellisia henkilöasiakirjoja passin hakemista varten. Asiassa ei siten ole osoitettu, ettei A voisi saada Angolan viranomaisilta passia, mikäli hän sitä asianmukaisesti hakee ja esittää passin hankkimisessa tarvittavat asiakirjat. Passia varten tarvittavien asiakirjojen hankkimisesta kotimaansa viranomaisilta hänelle aiheutuvat taloudelliset kustannukset eivät ole ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentissa tarkoitettu muu erityinen syy muukalaispassin myöntämiseen. Muukalaispassia koskevan hakemuksen epäämistä ei voida näissä olosuhteissa pitää A:n kannalta kohtuuttomana. Maahanmuuttovirasto on voinut hylätä uutta muukalaispassia koskevan hakemuksen.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Maahanmuuttoviraston päätös, jolla A:n hakemus on hylätty, saatettava voimaan.

Oikeusapu

Avustajalle oikeusapulain nojalla maksettava määrä hyväksytään vaatimuksen mukaisena. Mainittu määrä jää valtion vahingoksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Janne Aer ja Petri Helander. Asian esittelijä Elisabeth Vuorenhela.