KHO:2016:79

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana, oliko Suomessa pakolaisaseman saaneen perheenkokoajan kahdelle alaikäiselle lapselle haettu perhesideperusteinen oleskelulupa voitu jättää myöntämättä ulkomaalaislain 38 §:n 1 momentin nojalla hakijoiden täysi-ikäistymisen vuoksi, kun otettiin huomioon saman pykälän 2 momenttiin sisältyvä poikkeussäännös.

Ulkomaalaislain 38 §:n 2 momentin soveltaminen ei edellyttänyt, että oleskelulupahakemusten käsittelyn viivästyminen olisi johtunut Maahanmuuttoviraston omasta toiminnasta, vaan käsittelyn oli tullut merkittävästi viivästyä hakijasta tai perheenkokoajasta riippumattomasta syystä.

Asian olosuhteissa hakijoiden oleskelulupahakemusten käsittelyaikaan oli luettava mukaan aika, jona hakijat eivät olleet pystyneet Suomen paikallisen edustuston ruuhkautumisen johdosta saattamaan oleskelulupa-asiaansa vireille. Vireilletulon jälkeen hakemukset olivat olleet vireillä Maahanmuuttovirastossa yli seitsemän kuukautta ilman toimenpiteitä, minkä jälkeen Maahanmuuttovirasto oli pyytänyt edustustoa kuulemaan hakijoita. Asiakirjoista ei ilmennyt, miksi alaikäisten hakijoiden kuuleminen ei ollut ollut edustustossa mahdollista silloin, kun nämä olivat jättäneet sinne oleskelulupahakemuksensa.

Edellä kuvatuissa olosuhteissa oleskelulupahakemusten käsittelyn oli katsottava ulkomaalaislain 38 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla merkittävästi viivästyneen hakijoista ja perheenkokoajasta riippumattomista syistä. Kysymyksessä ei ollut poikkeuksellisen vaikea perheenyhdistämisasia, eivätkä hakijat ja perheenkokoaja olleet laiminlyöneet velvollisuuttaan myötävaikuttaa asiansa selvittämiseen.

Maahanmuuttovirasto ei ollut voinut mainitsemillaan perusteilla hylätä oleskelulupahakemuksia. Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset kumottiin, ja oleskelulupahakemukset palautettiin Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Suomen perustuslaki 21 § 1 momentti

Hallintolaki 23 § 1 momentti

Ulkomaalaislaki 6 § 3 momentti, 8 § 1 momentti, 37 § 1 momentti, 38 §, 60 § 1 momentti, 69 a § ja 114 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 28.10.2014 nro 14/5451/1

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 18.7.2013 hylännyt Iranin kansalaisten B:n ja C:n perhesideperusteista oleskelulupaa koskevat hakemukset, jotka ovat tulleet vireille Suomen Teheranin edustustossa 7.8.2012. Perheenkokoaja on Iranin kansalainen A, joka on saanut Suomessa pakolaisaseman 23.5.2011.

Maahanmuuttovirasto on selostanut ulkomaalaislain 114 §:n 1 momentin, 37 §:n 1 momentin, 38 §:n 1 momentin, 6 §:n 1 momentin ja 66 a §:n sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan sisällön ja on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tosiseikat

Hakijat ovat perheenkokoajan lapsia. Biologisesta sukulaisuudesta on esitetty Iranin ulkoministeriön laillistama todistus.

Hakijoiden isä ja toinen huoltaja D on 26.12.2011 antanut kirjallisen notaarin vahvistaman suostumuksen hakijoiden huoltajuuden siirtämiselle vaimolleen A:lle. Todistus on Iranin ulkoministeriön ja Suomen Teheranin edustuston laillistama.

Hakijat ovat täyttäneet 18 vuotta helmikuussa 2013, reilut kuusi kuukautta oleskelulupahakemuksen perhesiteen perusteella vireille jättämisen jälkeen.

Johtopäätökset

Hakijat eivät ole ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukaisia perheenjäseniä.

Hakijat eivät täysi-ikäisinä täytä ulkomaalaislain 38 §:n edellytystä alaikäisestä lapsesta, jolle voidaan myöntää oleskelupa perhesiteen perusteella.

Lapsen etu ei tässä tapauksessa vaadi oleskeluluvan myöntämistä hakijoille.

Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaiset seikat eivät edellytä oleskeluluvan myöntämistä. Hakijat tuntevat vain kotimaansa kielet ja kulttuurin. Heidän laajennettuun perheeseen liittyvät sekä kulttuuriset ja sosiaaliset siteensä painottuvat ainoastaan heidän kotimaahansa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on sovellettavat säännökset selostettuaan perustellut päätöstään seuraavasti:

Hakijat ovat täyttäneet 18 vuotta noin kuuden kuukauden päästä oleskelulupahakemusten jättämisestä. Valittaja on hallinto-oikeudessa lausunut, että häntä ei sosiaalitoimistossa autettu oleskelulupa-asiassa riittävällä joutuisuudella. Valittajan mukaan sosiaaliviranomaisen olisi tullut toimia aktiivisemmin häntä auttaen, jotta hakemukset olisi saatu vireille aikaisemmin.

Hallinto-oikeus ei tutki valittajan sosiaaliviranomaisen toimintaan kohdistunutta kanteluluontoista väitettä.

Maahanmuuttovirasto on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut, että käsittelyaikaan on vaikuttanut asian ratkaisemiseksi tarvittavien välttämättömien selvitysten hankkiminen, ja hakijoiden kuuleminen on ollut virastosta riippumattomista syystä ollut mahdollista toteuttaa vasta 6.6.2013.

Hallinto-oikeus katsoo, että hakemusten vireille tulon jälkeen hakemusten käsittelyn ei voida katsoa viivästyneen ulkomaalaislain 38 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hakijoiden oleskeluluvat on voitu evätä sillä perusteella, että he ovat tulleet täysi-ikäisiksi ennen oleskelulupahakemusten ratkaisua.

Valittaja on hallinto-oikeudessa lausunut lisäksi, että hakijoilla on henkisiä ja fyysisiä ongelmia ja että hakijoiden isä kärsii huumeriippuvuudesta, joka on kehittynyt tälle valittajan Suomeen saapumisen jälkeen. Isä ei kykene pitämään huolta hakijoista. Hakijoiden nykytilanne uhkaa heidän kehitystään ja hyvinvointiaan. Hakijat altistuvat käyttämään itsekin huumeita, ja he saattavat joutua prostituution pariin.

Hakijoita ja heidän isäänsä D:tä on kuultu Suomen suurlähetystössä Teheranissa 6.6.2013 hakemusten johdosta. D on kertonut elättäneensä hakijat ja että hakijat ovat käyneet koulua. Toinen hakijoista on suorittanut high school diploman, mutta toiselta se vielä puuttuu.

Hakijat ovat kertoneet asuvansa isänsä kanssa kolmisin ja että isä kustantaa heidän elämänsä ja asumisensa. Hakijat ovat kertoneet, että X:ssä, jossa he asuvat, asuu myös muita heidän sukulaisiaan, muun muassa isän siskot. Hakijoiden terveys on normaali.

Kun kokonaisuudessaan otetaan huomioon asiassa saatu selvitys hakijoiden olosuhteista kotimaassaan, hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole luotettavasti esitetty seikkoja, joiden perusteella hakijoille voitaisiin myöntää oleskeluluvat ulkomaalaislain mukaisena muuna omaisena.

Maahanmuuttovirasto on päätösharkinnassaan ottanut riittävästi huomioon ulkomaalaislain 66 a §:n mukaiset seikat. Päätös ei ole myöskään ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan vastainen, koska se suojaa tosiasiallista kiinteää perhe-elämää. Lapsen edun periaate koskee alle 18-vuotiaita lapsia, eikä se sisällä velvoitetta suojata täysi-ikäisen suhdetta vanhempaansa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ulkomaalaislaki 114 § (323/2009) 1 momentti, 115 § (323/2009), 37 § 1 momentti, 38 § 1 ja 2 momentti sekä 66 a § (380/2006)

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla

Hallinto-oikeuslaki 3 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kati Korsman ja Pentti Sorsa, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessa on vaadittu, että hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan ja hakijoille myönnetään oleskelulupa perhesiteen perusteella. Lisäksi valituksessa on pyydetty, että asiassa toimitetaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa suullinen käsittely muutoksenhakijan itsensä, Maahanmuuttoviraston edustajan ja sosiaalityöntekijän kuulemiseksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Muutoksenhakija on saanut apua tyttäriensä B:n ja C:n oleskelulupahakemuksiin sosiaalityöntekijältä. Hän ei osannut tuolloin suomen kieltä, ja hänen henkinen kuntonsa oli heikko, minkä myös sosiaalityöntekijä huomasi. Muutoksenhakija toimi sosiaalityöntekijältä saamiensa ohjeiden mukaisesti ja toimitti kaikki tarvittavat asiakirjat nopeasti sosiaalityöntekijälle. Muutoksenhakija on saanut turvapaikan kotimaassaan tapahtuneen, henkisesti traumatisoivan viranomaisvainon vuoksi.

Muutoksenhakijan edellytettiin muuttavan vastaanottokeskuksesta omaan asuntoon, jotta oleskelulupahakemuksiin voitiin kirjata hänen vuokra-asuntonsa osoite. Hän muutti 21.11.2011 vuokrahuoneistoon ja muistaa olleensa laatimassa oleskelulupahakemuksia sosiaalityöntekijän kanssa välittömästi muuttonsa jälkeen. Maahanmuuttovirastosta saadusta, allekirjoittamattomasta lapsen oleskelulupahakemuksesta (nimellä B) ilmenee päiväys 19.12.2011. Muutoksenhakija on ollut laatimassa hakemuksia tätä päivämäärää aikaisemmin. Hän on luottanut sosiaalityöntekijän apuun asiassa ja käsittänyt, että hakemukset on tuolloin lähetetty vireille Maahanmuuttovirastoon. Tyttäret ovat olleet tuolloin 16-vuotiaita.

Kuitenkin vasta 7.6.2012 on päivätty muutoksenhakijan allekirjoituksilla varustetut tyttärien oleskelulupahakemukset. Maahanmuuttoviraston mukaan asia on tullut vireille 7.8.2012. Kyseiset hakemukset ovat virheellisiä, koska muutoksenhakijalla on vakaa käsitys siitä, että hän on edellä mainitulla tavalla saattanut asian vireille jo vuoden 2011 loppupuolella. Mikäli oleskelulupahakemuksien kuitenkin katsotaan tulleen vireille vasta tuolloin, niiden allekirjoituspäivät huomioon ottaen muutoksenhakijan muutosta on kulunut yli kahdeksan kuukautta, mitä tulee pitää merkittävänä viiveenä, joka johtuu sosiaalityöntekijän tahallisesta hidastelusta. Jälkikäteen muutoksenhakijalle on annettu selitys, että hakemusasiakirjoja ei olisi lähetetty Maahanmuuttovirastoon, koska yksi asiakirja olisi puuttunut ja myöhemmin löytynyt. Varsinkin tästä viiveestä johtuen tyttärien oleskelulupahakemukset on hylätty.

K:n kaupungin maahanmuuttajapalveluiden 18.11.2014 päivätyn lausunnon mukaan koko prosessi on aloitettu loppuvuodesta 2011. Tyttärien kaikki tarvittavat asiakirjat lähetettiin Maahanmuuttovirastoon keväällä 2012 paljon aikaisemmin kuin heidän haastattelunsa oli lähetystössä. Sähköpostiviestit liittyen perheenyhdistämiseen keväällä 2012 ovat järjestelmän muutoksen vuoksi kadonneet. Lausunto tukee muutoksenhakijan käsitystä siitä, että hän on hakenut tyttärille oleskelulupia jo loppuvuonna 2011.

Tyttärien isä D on antanut kirjallisen suostumuksensa huoltajuuden siirtämisestä, ja se on rekisteröity 26.12.2011. B:n syntymätodistus on annettu 9.3.2011. Päivämäärät osoittavat, että selvityksiä on hankittu jo vuoden 2011 aikana. Oleskelulupahakemuksiin tarvittujen selvityksien ja lisäselvityksien hankkimisen ja toimittamisen ajalliseen kestoon on vaikuttanut sosiaalityöntekijä, jota ilman muutoksenhakija ei ole voinut toimia ilman kielitaitoa ja tietoa oleskelulupien hakemisesta Suomessa. Todistuksien laillistamisen kestoon on puolestaan vaikuttanut Suomen valtio silloin, kun Suomen Teheranin edustusto on niitä laillistanut.

Oleskelulupahakemusten käsittely on kestänyt Maahanmuuttovirastossa liian kauan. Päätös olisi tullut tehdä joka tapauksessa ennen helmikuuta 2013, jolloin tyttäret ovat tulleet täysi-ikäisiksi. Muutoksenhakijalle on kuitenkin vasta 19.3.2013 lähetetty täydennyspyyntö koskien tyttärien oleskelulupahakemuksia ja heidän kuulemistaan asiassa.

Muutoksenhakijalla on käsitys siitä, että tyttäret hakijoina ovat käyneet Suomen Teheranin edustustossa ensimmäisen kerran selvästi aikaisemmin kuin 6.6.2013. Tällä kerralla tyttäret on haastateltu ensimmäisen kerran, ja he ovat tuolloin olleet iältään huomattavasti alle 18-vuotiaita. Tuo haastattelukerta on ollut loppuvuonna 2011 tai kuitenkin viimeistään elokuussa 2012. Muutoksenhakijalle ei ole kerrottu tarkkaa ajankohtaa, vaikka hän on pyrkinyt saamaan sen selville sosiaalityöntekijältä. Toinen tyttärien haastattelukerta on voinut olla vuonna 2012 tai 2013. Suomen valtio eli Teheranin edustusto on hidastanut oleskelulupahakemuksien käsittelyä.

Oleskelulupahakemuksien käsittely on merkittävästi viivästynyt sosiaalityöntekijän vuoksi ja Maahanmuuttovirastossa perheenkokoajasta ja hakijoista riippumattomasta syystä. B ja C ovat myötävaikuttaneet asian selvittämiseen ja olisivat olleet kumpikin alaikäisiä silloin, kun oleskelulupahakemukset olisi ratkaistu, mikäli edellä kuvattu viivästyminen ei olisi hidastanut käsittelyä.

Maahanmuuttovirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut valituksen hylkäämistä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Muutoksenhakijalle on 23.5.2011 myönnetty pakolaisasema ja oleskelulupa Suomeen 23.5.2015 asti ja jatkolupa 23.5.2019 asti. Muutoksenhakija on K:n Maahanmuuttajapalvelujen viestin mukaan asioinut siellä 19.12.2011 täyttämässä oleskelulupahakemukset tyttärilleen. K:n Maahanmuuttajapalvelut ei ole sen jälkeen toimittanut B:tä ja C:tä koskevia oleskelulupahakemuksia K:n poliisiasemalle. Koska lainmuutoksen takia hakijan on vuoden 2012 alusta lähtien tullut itse tehdä oleskelulupahakemus perhesiteen perusteella Suomen edustustossa, perheenkokoaja ei ole enää voinut tehdä hakemusta Suomessa hakijan puolesta.

K:n Maahanmuuttajapalvelut on toimittanut Maahanmuuttovirastolle helmikuussa 2012 muutoksenhakijan 19.12.2011 allekirjoittamat B:tä ja C:tä koskevat oleskelulupahakemukset ja niiden liitteinä heille 23.2.2012 toimitetut hakijoiden passivalokuvat, hakijoiden henkilöllisyystodistusten kopiot, jotka eivät ole olleet Suomen Teheranin edustuston laillistamia, hakijoiden passikopiot sekä isän suostumuksen hakijoiden Suomeen muuttoon englanniksi käännätettynä ja laillistettuna.

K:n Maahanmuuttajapalvelut on ollut sähköpostitse yhteydessä Suomen Teheranin edustustoon 13.4.2012 ja kertonut ohjeistaneensa muutoksenhakijaa 12.4.2012 olemaan yhteydessä tyttäriinsä, että nämä varaisivat ajan edustustoon hakemusten tekemistä varten. Edustustosta on vastattu 13.4.2012 K:n Maahanmuuttajapalveluille, että touko-heinäkuun 2012 oleskelulupa-aikavaraukset ovat täynnä ja että hakijat voidaan ottaa vastaan elokuussa 2012. B:lle ja C:lle on varattu aika oleskelulupahakemusten jättämiseen 7.8.2012, jolloin he ovat asioineet Suomen Teheranin edustustossa ja laittaneet oleskelulupahakemukset perhesiteen perusteella vireille. Hakemukset on rekisteröity UMA-järjestelmään 7.8.2012. Muutoksenhakija on päivännyt ja allekirjoittanut hakemukset 7.6.2012. B:n ja C:n oleskelulupahakemukset on leimattu saapuneeksi Maahanmuuttovirastoon 20.8.2012.

B ja C ovat tulleet täysi-ikäisiksi helmikuussa 2013.

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt sähköpostitse 19.3.2013 Suomen Teheranin edustustoa kuulemaan hakijoita ja heidän isäänsä suullisesti.

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt 19.3.2013 muutoksenhakijaa vastaamaan kirjallisesti hänelle pyynnön liitteenä toimitettuihin kysymyksiin sekä toimittamaan hakemuksen liitteeksi hakijoiden käännätetyt ja laillistetut syntymätodistukset. Muutoksenhakija on toimittanut kirjallisen selvityksensä Maahanmuuttovirastoon 28.3.2013 ja hakijoiden käännätetyt ja laillistetut syntymätodistukset 3.5.2013. Suomen Teheranin edustusto on kuullut hakijoita ja heidän isäänsä 6.6.2013. Pöytäkirja kuulemisista on saapunut Maahanmuuttovirastoon 18.6.2013. Maahanmuuttovirasto on tehnyt asiassa kielteisen päätöksen 18.7.2013.

Maahanmuuttovirasto ei ole voinut vaikuttaa siihen, että muutoksenhakijan tyttärien oleskelulupahakemuksia ei ole laitettu vireille joulukuussa 2011. Sillä, että muutoksenhakijan allekirjoittamat oleskelulupahakemuslomakkeet liitteineen on toimitettu Maahanmuuttovirastolle helmikuussa 2012, ei ole merkitystä asian käsittelyn kannalta, koska oleskelulupahakemusta ei voi saada vireille toimittamalla hakemuksen suoraan Maahanmuuttovirastoon. Maahanmuuttovirasto ei ole myöskään voinut vaikuttaa siihen, milloin Suomen Teheranin edustusto on kuullut hakijoita.

Maahanmuuttovirasto ei ole viivytellyt B:n ja C:n hakemusten käsittelyssä tarpeettomasti. Hakemusten käsittelyn alkaessa on virasto heti pyytänyt Suomen edustustoa kuulemaan hakijoita ja heidän huoltajanaan toiminutta isäänsä suullisesti, mikä on tavallinen menettely haettaessa oleskelulupaa alaikäisenä lapsena, joka on asunut erossa Suomessa oleskelevasta huoltajastaan usean vuoden ajan ja hakijoilla, jotka eivät kykene vastaamaan kirjallisiin kysymyksiin suoraan englanniksi. Myös ulkomaalaislain 6 §:n 2 momentin mukaan ennen kaksitoista vuotta täyttänyttä lasta koskevan päätöksen tekemistä on lasta kuultava, jollei kuuleminen ole ilmeisen tarpeetonta. Lapsen mielipiteet tulee ottaa huomioon hänen ikänsä ja kehitystasonsa mukaisesti. Maahanmuuttovirasto on myös heti pyytänyt muutoksenhakijaa toimittamaan puuttuvat selvitykset asian liitteeksi.

Hakemuksen tekohetken ja B:n ja C:n täysi-ikäistymisen välillä on kulunut aikaa reilut seitsemän kuukautta. Hakemusasioita ei niiden vaatimien suullisten kuulemisten ja puuttuvien selvitysten vuoksi olisi missään tapauksessa ehditty ratkaista ennen B:n ja C:n täysi-ikäiseksi tulemista. Perhesiteen perusteella tehtyjen hakemusten, joissa hakijana on alaikäinen lapsi ja perheenkokoajana kansainvälistä suojelua saanut henkilö, ovat niiden luonteesta johtuen hakemuksia, joissa olosuhteet usein ovat poikkeuksellisia ja selvitettävää paljon, ja siten niiden käsittelyajat ovat usein poikkeuksellisen pitkiä, 9‒15 kuukautta. B ja C tulivat täysi-ikäisiksi alle yhdeksässä kuukaudessa siitä, kun he olivat laittaneet hakemukset perhesiteen perusteella vireille. Näin ollen ei voida katsoa, että hakemusten käsittely olisi merkittävästi viivästynyt ja että B:lle ja C:lle tulisi myöntää oleskelulupa painavan syyn nojalla. Käsittelyn pitkittynyt kesto ei ole ulkomaalaislaissa tarkoitettu peruste, jonka nojalla hakijalle olisi automaattisesti myönnettävä oleskelulupa.

A:lle on varattu tilaisuus antaa vastaselitys Maahanmuuttoviraston lausunnon johdosta. Vastaselitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Korkein hallinto-oikeus hylkää pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta.

Itä-Suomen hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset kumotaan, ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Suullisen käsittelyn toimittaminen

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos ja asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen korkeimmassa hallinto-oikeudessa asian selvittämiseksi.

2. Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko alaikäisille lapsille haettu perhesideperusteinen oleskelulupa voitu jättää myöntämättä ulkomaalaislain 38 §:n 1 momentin nojalla siitä syystä, että oleskeluluvan hakijat ovat tulleet täysi-ikäisiksi ennen asian ratkaisemista Maahanmuuttovirastossa kun otetaan huomioon saman pykälän 2 momenttiin sisältyvä poikkeussäännös.

3. Sovellettavat oikeusohjeet

3.1 Suomen perustuslaki ja hallintolaki

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

Hallintolain 23 §:n 1 momentin mukaan asia on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä.

3.2 Ulkomaalaislain säännökset

Ulkomaalaislain 114 §:n 1 momentin mukaan oleskelulupa myönnetään perhesiteen perusteella pakolaisen, toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen tai tilapäistä suojelua saaneen ulkomaalaisen perheenjäsenelle, jos:

1) perheenkokoaja asuu Suomessa tai hänelle on myönnetty oleskelulupa Suomeen muuttoa varten; ja

2) hakijan ei katsota vaarantavan yleistä järjestystä, turvallisuutta tai kansanterveyttä.

Ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukaan perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö tai tämän aviopuoliso.

Ulkomaalaislain 38 §:n 1 momentin mukaan oleskeluluvan myöntäminen perhesiteen perusteella alaikäiselle naimattomalle lapselle edellyttää, että lapsi on alaikäinen sinä päivänä, jolloin lapsen oleskelulupahakemus ratkaistaan. Pykälän 2 momentin mukaan oleskelulupaa ei voida 1 momentin perusteella kuitenkaan evätä, jos hakemuksen käsittely on merkittävästi viivästynyt hakijasta tai perheenkokoajasta riippumattomasta syystä ja tämä on myötävaikuttanut asian selvittämiseen.

Ulkomaalaislain 6 §:n 3 momentin mukaan alaikäistä lasta koskevat asiat on käsiteltävä kiireellisesti.

Ulkomaalaislain 69 a §:n mukaan perhesiteen perusteella tehtyä oleskelulupahakemusta koskeva päätös on annettava hakijalle tiedoksi viimeistään yhdeksän kuukauden kuluttua hakemuksen jättämisestä. Poikkeuksellisissa olosuhteissa päätös voidaan antaa tiedoksi myöhemmin.

Ulkomaalaislain 8 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaislain mukainen hallintoasia on pantava vireille henkilökohtaisesti, jollei ulkomaalaislaissa jäljempänä toisin säädetä.

Ulkomaalaislain ennen 1.1.2012 voimassa olleen 62 §:n 1 momentin (301/2004) mukaan oleskelulupaa perhesiteen perusteella voi hakea ulkomailla oleskelulupaa vailla oleva ulkomaalainen (hakija) jättämällä hakemuksen Suomen edustustolle tai asian voi panna vireille perheen³kokoaja jättämällä hakemuksen kihlakunnan poliisilaitokselle.

Mainittua pykälää on muutettu 1.1.2012 voimaan tulleella lailla (631/2011), jolla kyseinen 62 §:n 1 momentin (301/2004) säännös on poistettu.

Ulkomaalaislain 60 §:n (631/2011) 1 momentin mukaan ensimmäistä oleskelulupaa on haettava ulkomailla ennen Suomeen saapumista siinä maassa, jossa hakija laillisesti oleskelee.

3.3 Ulkomaalaislain esitöitä

Ulkomaalaislain 38 § on edellä todetun sisältöisenä ulkomaalaislain muuttamisesta annetussa laissa (549/2010), joka on tullut voimaan 1.8.2010. Pykälän 2 momentti on lisätty lakiehdotukseen hallituksen esityksen (HE 240/2009 vp) eduskuntakäsittelyssä.

Lainmuutosta 549/2010 koskevan hallituksen esityksen (HE 240/2009 vp) 38 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että voimassa olevan ulkomaalaislain 38 §:n mukaan lapsen on oltava alaikäinen sinä päivänä, jona oleskelulupahakemus tulee vireille. Pykälän sisältämää säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että lapsen on oltava edelleen alaikäinen sinä päivänä, jolloin lapsen oleskelulupahakemus ratkaistaan. Voimassa olevan ulkomaalaislain 37 §:n mukaan perheenjäseneksi katsotaan alle 18-vuotiaat naimattomat lapset, joiden huoltaja on Suomessa asuva henkilö tai tämän aviopuoliso. Täysi-ikäinen ei ole enää vanhempiensa huollossa eikä siten enää 37 §:ssä tarkoitettu perheenjäsen, jolle oleskelulupa perhesiteen perusteella voidaan myöntää.

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 16/2010 vp) lausunut alaikäisyysedellytyksestä muun ohella seuraavaa:

"Ehdotetun sääntelyn ongelmana on, että henkilön oikeutta koskevan päätöksen sisältö voi olennaisesti riippua hakijaan liittymättömistä ja ainakin jossain määrin sattumanvaraisista seikoista, kuten asian käsittelyn tehokkuudesta tai asian selvittämiseen tarvittavien lausuntojen taikka muiden asiakirjojen saamisajankohdasta. Alaikäistä lasta koskevat asiat on ulkomaalaislain 6 §:n 3 momentin mukaan tosin käsiteltävä kiireellisesti. Lain 69 a § velvoittaa lisäksi viranomaisen käsittelemään perheenyhdistämistä koskevat hakemukset yhdeksän kuukauden kuluessa, mutta tästä vaatimuksesta joudutaan pykälän mahdollistamalla tavalla käytännössä usein poikkeamaan. Nämä käsittelyn viivytyksettömyyttä korostavat säännökset eivät valiokunnan mielestä ole ehdotetun sääntelyn yhteydessä riittäviä täyttämään vaatimusta maassa oleskelua koskevien päätöksentekomenettelyjen sääntelemisestä siten, että hakijoiden oikeusturva taataan. Sääntelyn voisi pahimmillaan katsoa mahdollistavan jopa mielivallan kiellon vastaisen menettelyn. Valiokunta pitää välttämättömänä täydentää lakiehdotuksen 38 §:ää siten, että oleskelulupaa ei voida kuitenkaan tämän pykälän perusteella evätä, jos hakemuksen käsittely on merkittävästi viivästynyt hakijasta riippumattomasta syystä ja hakija on myötävaikuttanut asiansa selvittämiseen mahdollisuuksiensa mukaan. Tämä on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä."

Hallintovaliokunta on mietinnössään (HaVM 5/2010 vp) viitannut perustuslakivaliokunnan lausuntoon ja esittänyt uuden 2 momentin lisäämistä 38 §:ään. Kannanottonaan alaikäisyysedellytyksestä valiokunta on todennut muun ohella seuraavaa:

"Hallintovaliokunta toteaa, että ulkomaalaislain 6 §:n 3 momentin mukaan alaikäistä lasta koskevat asiat on käsiteltävä kiireellisesti. Lisäksi perhesiteen perusteella tehtyä hakemusta koskeva päätös on ulkomaalaislain 69 a §:n mukaan annettava hakijalle tiedoksi viimeistään yhdeksän kuukauden kuluttua hakemuksen jättämisestä. Kun enimmäiskäsittelyajasta on erikseen säädetty, ennakoimattomien käsittelyaikojen vaihteluiden ei pitäisi vaikuttaa hakijan oikeudelliseen asemaan. Jos asia on kuitenkin ollut viranomaisesta johtuvista syistä säädettyä aikaa pidempään vireillä ja henkilö, joka on myötävaikuttanut asiansa selvittämiseen, on tänä aikana tullut täysi-ikäiseksi, on selvää, ettei hakemusta tule evätä tämän säännöksen nojalla."

Ulkomaalaislain 69 a § on lisätty lakiin ulkomaalaislain muuttamisesta annetulla lailla (380/2006). Lainmuutosta 380/2006 koskevan hallituksen esityksen (HE 198/2005 vp) 69 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu seuraavaa:

"Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 69 a §, jossa säädettäisiin yhdeksän kuukauden määräajasta perhesiteen perusteella tehtävän hakemuksen käsittelyssä. Hakemus tulisi käsitellä mahdollisimman pian ja joka tapauksessa yhdeksän kuukauden kuluessa hakemuksen jättämisestä. Yhdeksän kuukauden määräaika kattaisi niin hakemuksen käsittelyn kuin tiedoksiannonkin.

Määräaikaa voitaisiin kuitenkin jatkaa poikkeuksellisissa olosuhteissa, jos asian selvittäminen sitä vaatii. Poikkeukselliset olosuhteet asian käsittelyn aikana voivat tarkoittaa esimerkiksi poikkeuksellisen vaikeaa tapausta, ulkomailla tapahtuvan suullisen kuulemisen vaatimaa poikkeuksellisen pitkää aikaa taikka lisäselvitysten tai lausuntojen hankkimista. Lisäselvitysten ja lausuntojen hankkimista voidaan pitää poikkeuksellisina olosuhteina vain, jos kyseessä on tavallisesta asian selvittämisestä poikkeava, laajempi tai vaivalloisempi lisäselvityksen tai lausunnon hankkiminen. Poikkeukselliset olosuhteet voivat olla myös päätöksen tiedoksiannossa ilmenneitä ongelmia, jolloin poliisi ei asiakkaasta riippuvasta syystä saa annettua päätöstä tiedoksi yhdeksän kuukauden määräajassa. Luparatkaisu olisi käytännössä tehtävä niin hyvissä ajoin, että myös tiedoksianto voidaan tehdä annetun yhdeksän kuukauden määräajan kuluessa. Niissäkin tapauksissa, kun määräaikaa joudutaan jatkamaan normaalista yhdeksästä kuukaudesta, olisi kuitenkin pyrittävä hakemuksen mahdollisimman viivytyksettömään käsittelyyn."

Hallituksen esityksessä laiksi ulkomaalaislain, ulkomaalaisrekisteristä annetun lain ja löytötavaralain muuttamisesta (HE 104/2010 vp) on ehdotettu mainittuihin lakeihin tehtäväksi muutokset, joita biometristen tunnisteiden käyttöönotto oleskeluluvissa edellyttää. Mainitussa esityksessä on todettu ulkomaalaislain 62 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

"Pykälän 1 momentin mukaan oleskelulupaa perhesiteen perusteella voi hakea ulkomailla oleva ulkomaalainen jättämällä hakemuksen Suomen edustustolle tai asian voi panna vireille perheenkokoaja jättämällä hakemuksen kihlakunnan poliisilaitokselle.

Ehdotetun 60 d §:n mukaan oleskelulupahakemuksen jättämisen yhteydessä hakijalta otettaisiin sormenjäljet oleskelulupakorttia varten. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että ainoastaan hakijalla itsellään olisi mahdollisuus panna oleskelulupahakemuksensa vireille. Tämän vuoksi säännöstä perheenkokoajan vireillepano-oikeudesta ei enää tarvittaisi ja pykälää ehdotetaan muutettavaksi. Samalla oleskeluluvan hakumenettelyä yhdenmukaistettaisiin ja yksinkertaistettaisiin. Rajaamalla vireillepano-oikeus vain ulkomailla oleville hakijoille perhesideasioissa toteutettaisiin paremmin niitä tavoitteita, johon biometristen tunnisteiden käyttöönotolla pyritään. Samalla selkeytettäisiin lupamenettelyä. Menettely vastaisi jatkossa myös kansainvälistä käytäntöä vireillepanon suhteen. Muun muassa Ruotsissa perhesiteen perusteella tehdyissä oleskelulupa-asioissa ainoastaan hakijalla itsellään on oikeus panna oleskelulupahakemus vireille. Pykälän 1 momentin säännös ehdotetaan poistettavaksi pykälästä."

4. Asiassa saatu selvitys

Iranin kansalaisille B:lle ja C:lle on haettu oleskelulupaa perhesiteen perusteella 7.8.2012 Suomen Teheranin edustustossa vireille tulleilla hakemuksilla. Hakijat ovat olleet oleskelulupahakemusten vireille tullessa alaikäisiä. Perheenkokoaja on heidän äitinsä A, joka on saanut 23.5.2011 Suomessa pakolaisaseman.

Asian käsittelyn vaiheet Maahanmuuttovirastossa hakemusten vireilletulon jälkeen ilmenevät edellä Maahanmuuttoviraston valituksen johdosta antamasta lausunnosta.

Maahanmuuttovirasto on 18.7.2013 tekemällään päätöksellä hylännyt hakijoiden oleskelulupahakemukset. Maahanmuuttoviraston päätöksessä on todettu, että hakijat ovat täyttäneet 18 vuotta helmikuussa 2013 eli noin kuuden kuukauden kuluessa hakemusten vireilletulosta. Maahanmuuttoviraston mukaan hakijat eivät ole perheenkokoajan ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentissa tarkoitettuja perheenjäseniä, eivätkä he täysi-ikäisinä täytä ulkomaalaislain 38 §:ssä säädettyä edellytystä alaikäisestä lapsesta.

5. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Maahanmuuttovirasto on päätöksessään 18.7.2013 perustellut oleskelulupahakemusten hylkäämistä ilman arviota siitä, onko hakemusten käsittely viivästynyt ulkomaalaislain 38 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Ulkomaalaislain 38 §:n mukaisen alaikäisyysedellytyksen soveltamisessa ja hakemuksen viivytyksettömän käsittelyn arvioinnissa ratkaisevaa merkitystä ei ole sillä Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksissään mainitsemalla seikalla, että oleskeluluvan hakijat ovat tulleet täysi-ikäisiksi noin kuuden kuukauden kuluessa hakemusten vireilletulosta. Lisäksi Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksessään arvioinut, olisiko hakijoille tullut myöntää oleskelulupa ulkomaalaislain 115 §:n nojalla perheenkokoajan muuna omaisena, kun ulkomaalaislain 114 §:n mukaisen oleskeluluvan myöntämisen edellytysten ei ole katsottu täyttyneen. Korkein hallinto-oikeus ei kuitenkaan palauta asiaa näillä perusteilla Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi, vaan enemmän viivytyksen välttämiseksi tutkii oleskeluluvan myöntämisen edellytykset.

Asiakirjoista ilmenee, että perheenkokoaja oli joulukuussa 2011 pyrkinyt saattamaan alaikäisten lastensa oleskelulupahakemukset vireille. Sosiaalityöntekijän luona täytettyjä hakemuksia ei kuitenkaan ollut tuolloin toimitettu edelleen lupaviranomaiselle. Koska perheenkokoajalla ei ole 1.1.2012 voimaan tulleen ulkomaalaislain 62 §:n muutoksen myötä ollut enää itsenäistä vireillepano-oikeutta perhesiteen perusteella haettavaa oleskelulupaa koskevassa asiassa, hakijoiden on tullut panna oleskelulupa-asiansa vireille henkilökohtaisesti ulkomailla jättämällä hakemukset Suomen edustustolle. Suomen Teheranin edustusto on 13.4.2012 ilmoittanut sosiaalityöntekijälle, että edustusto pystyy ottamaan vastaan oleskelulupahakemuksia vasta elokuussa 2012 ja että hakijoille on varattu aika edustustoon 7.8.2012.

Ulkomaalaislain 38 §:n 2 momentin soveltaminen ei edellytä, että oleskelulupahakemusten käsittelyn viivästyminen on johtunut Maahanmuuttoviraston omasta toiminnasta, vaan hakemuksen käsittelyn on tullut merkittävästi viivästyä hakijasta tai perheenkokoajasta riippumattomasta syystä. Nyt käsiteltävässä asiassa oleskelulupahakemusten vireillepanon on katsottava viivästyneen etenkin keväällä 2012 Suomen Teheranin edustuston jonotilanteen johdosta, mihin perheenkokoaja ja oleskeluluvan hakijat eivät ole osaltaan voineet vaikuttaa.

Lupaviranomaisena Maahanmuuttoviraston on katsottava olevan vastuussa siitä, että oleskelulupa-asia on mahdollista saattaa vireille kohtuullisessa ajassa. Edellä kuvatuissa olosuhteissa hakijoiden oleskelulupahakemusten käsittelyaikaan on luettava mukaan aika, jona hakijat eivät ole pystyneet viranomaisen ruuhkautumisen johdosta saamaan oleskelulupa-asiaansa vireille.

B:n ja C:n oleskelulupahakemukset ovat tulleet vireille Suomen Teheranin edustustossa 7.8.2012. Maahanmuuttoviraston mukaan hakemukset on rekisteröity sähköiseen UMA-järjestelmään samana päivänä, ja hakemukset ovat saapuneet Maahanmuuttovirastoon 20.8.2012. Tämän jälkeen seuraava toimenpide hakijoiden asiassa on suoritettu 19.3.2013, jolloin Maahanmuuttovirasto on sähköpostitse pyytänyt Suomen Teheranin edustustoa kuulemaan hakijoita.

Oleskelulupahakemukset ovat näin ollen olleet vireillä Maahanmuuttovirastossa yli seitsemän kuukautta ilman toimenpiteitä, vaikka oleskeluluvan hakijat ovat olleet alaikäisiä lapsia, joita koskevat asiat on käsiteltävä kiireellisesti. Asiakirjoista ei myöskään ilmene perusteita sille, miksi alaikäisten hakijoiden kuuleminen ei ole ollut edustustossa mahdollista oleskelulupahakemusten jättämisen yhteydessä elokuussa 2012. Hakijoiden kannalta kyse on ollut tilanteesta, jossa heillä ei enää helmikuun 2013 jälkeen ole täysi-ikäistymisen johdosta ollut oikeutta ulkomaalaislain 114 §:n mukaiseen perheenyhdistämiseen. Tähän nähden hakijoiden asiaa ei ole käsitelty perustuslain 21 §:n 1 momentissa ja hallintolain 23 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilman aiheetonta viivytystä.

Edellä ilmenevissä olosuhteissa B:n ja C:n 7.8.2012 vireille tulleiden oleskelulupahakemusten käsittelyn on katsottava ulkomaalaislain 38 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla merkittävästi viivästyneen hakijoista ja perheenkokoajasta riippumattomista syistä.

Kyseessä ei myöskään voida katsoa olevan poikkeuksellisen vaikea perheenyhdistäminen tilanteessa, jossa oleskelulupaa haetaan kansainvälistä suojelua saaneen perheenkokoajan kahdelle biologiselle lapselle. Yksinomaan sen johdosta, että perhesideperusteiset oleskelulupahakemukset tavanomaisesti luonteensa puolesta vaativat lisäselvitysten ja lausuntojen hankkimista, ei voida katsoa, että kyse olisi ulkomaalaislain 69 a §:ssä tarkoitetuista poikkeuksellisista olosuhteista.

Hakijoiden ja perheenkokoajan ei voida katsoa laiminlyöneen velvollisuuttaan myötävaikuttaa asian selvittämiseen. Näin ollen B:n ja C:n perhesideperusteista oleskelulupaa ei ole voitu evätä ulkomaalaislain 38 §:n 1 momentin perusteella heidän täysi-ikäistymisensä johdosta.

Asianosaisten kertoman mukaan perheenkokoaja ja oleskeluluvan hakijat ovat viettäneet kiinteää perhe-elämää siihen asti, kun perheenkokoaja on poistunut pakottavasta syystä Iranista vuonna 2008. Maahanmuuttoviraston olisi tullut asiaa ratkaistessaan käsitellä hakemukset siitä lähtökohdasta, että hakijat ovat perheenkokoajana toimivan äitinsä 37 §:n 1 momentissa ja 114 §:n 1 momentissa tarkoitettuja perheenjäseniä.

Edellä lausutun johdosta Maahanmuuttovirasto ei ole voinut mainitsemillaan perusteilla hylätä hakijoiden oleskelulupahakemuksia. Tähän nähden hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on kumottava ja oleskelulupahakemukset palautettava Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Anne E. Niemi, Janne Aer ja Petri Helander. Asian esittelijä Suvi Leskinen.