KHO:2016:148

Suomen riistakeskus oli myöntänyt metsästysseuralle poikkeusluvan varisten ja harakoiden tappamiseen rauhoitusaikana keväällä vuosina 2014–2018. Poikkeuslupa koski yhteensä 3 400 hehtaarin suuruista aluetta. Poikkeusluvan nojalla voitiin pyytää lupahakemuksen liitekarttaan merkityillä ampumapaikoilla. Perusteeksi poikkeusluvalle oli esitetty viljelmille koituvan vakavan vahingon estäminen ja eläimistön suojelu.

Hakemuksen tueksi oli yleisesti esitetty, että varis ja harakka aiheuttavat alueella vakavaa vahinkoa vesilintujen, fasaanin ja metsäkanalintujen pesinnälle syömällä munia ja poikasia. Metsästysseura oli hakemuksessaan lisäksi ilmoittanut, että varis ja harakka aiheuttavat alueella vakavaa vahinkoa nokkimalla rehupaalien muoveja rikki ja pilaamalla ulosteilla rehun käyttökelvottomaksi.

Alue ei asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella poikennut seudun tavanomaisesta metsä- ja peltoympäristöstä. Asiassa ei ollut esitetty tarkempaa selvitystä niistä syistä, joiden perusteella poikkeusluvan myöntäminen erityisesti puheena olevalla alueella olisi tarpeen eläimistön suojelemiseksi. Korkein hallinto-oikeus totesi myös, että poikkeusluvan myöntäminen viljelmille aiheutuvan vakavan vahingon estämiseksi ei voinut perustua hakemuksessa tältä osin esitettyyn yksilöimättömään ja yleiselle tasolle jääneeseen mainintaan.

Edellä lausuttu huomioon ottaen edellytyksiä hakemuksessa tarkoitetun poikkeusluvan myöntämiseen ei ollut.

Metsästyslaki 5 § 2 momentti, 41 §, 41 b § 1 momentti 3 ja 4 kohta, 50 § 2 momentti

Metsästysasetus 25 a §

Valtioneuvoston asetus metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista (452/2013) 2 §

1 momentti

Hallintolaki 31 §

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY (lintudirektiivi) 1 artikla 1 kohta, 2 artikla, 5 artikla d kohta, 7 artikla 1, 3 ja 4 kohta, 9 artikla 1 kohta a alakohta ja 2 kohta, 13 artikla

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 24.6.2015 nro 15/0228/1

Asian aikaisempi käsittely

Kellon Metsästysseura ry on 23.2.2014 päivätyssä ja sittemmin täydentämässään poikkeuslupahakemuksessa hakenut metsästyslain 41 §:n ja 41 b §:n 1 momentin mukaista poikkeuslupaa 300 variksen ja 50 harakan tappamiseen 1.5.–15.5. hakemuksen liitteenä olevalle kartalle rajatulla yhteensä noin 3 400 hehtaarin alueella Oulun kaupungissa. Poikkeuslupaa on haettu kasviston ja eläimistön suojelemiseksi sekä varisten ja harakoiden maanviljelijöille tuorerehupaalien päällysteitä rikkomalla aiheuttaman vahingon perusteella. Poikkeuslupaa on haettu viideksi vuodeksi.

Metsästysseura on hakenut myös lupaa poiketa metsästyslain 33 §:ssä säädetyistä pyyntivälineitä ja pyyntimenetelmiä koskevista kielloista ääntä synnyttävän laitteen (variskasetti) käyttöä varten.

Hakemuksen perusteeksi on esitetty, että varikset ja harakat aiheuttavat vahinkoa metsäkanalintujen, fasaanien ja vesilintujen pesinnälle, eikä säännösten mahdollistama aika niiden metsästykseen ole riittävä. Vahinkojen suuruuden tarkka arvioiminen on vaikeaa, mutta ne ovat tuntuvia. Muuta järkevää keinoa vahinkojen estämiseksi ei ole. Poikkeuslupaa on haettu viideksi vuodeksi, koska tarve on jatkuva. Variskasetti on tarpeen, jotta tavoiteltu tulos eli variskannan pieneneminen saavutetaan.

Suomen riistakeskus on päätöksellään 5.3.2014 nro 2014/00016 metsästyslain 41 b §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdan perusteella myöntänyt Kellon Metsästysseura ry:lle saman lain 41 §:n mukaisen poikkeusluvan rauhoittamattomien lintujen tappamiseen niiden rauhoitusaikana keväällä yhdistyksen hakemuksen liitteenä olevaan karttaan merkityissä ampumapaikoissa Oulussa, entisen Haukiputaan kunnan alueella, seuraavasti:

- vuosittain 50 varista vuosina 2014–2018 ajalla 1.5.–12.5. ja

- 20 harakkaa vuonna 2014 ajalla 13.4.–6.5. sekä vuosittain 20 harakkaa vuosina 2015–2018 ajalla 10.4.–6.5.

Poikkeuslupa on myönnetty viljelmille koituvan vakavan vahingon estämiseksi ja eläimistön suojelemiseksi.

Pyynnissä saa käyttää ääntä synnyttävää koneellista laitetta. Pyynnissä saa muutoin käyttää metsästyslaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä sallittuja pyyntivälineitä ja pyyntimenetelmiä.

Päätökseen on liitetty seuraavat lupamääräykset:

Poikkeusluvan nojalla voidaan pyytää lupahakemuksen liitekarttaan merkityillä ampumapaikoilla edellyttäen, että luvan käyttäjällä on alueella siihen muutoin metsästyslain säännösten edellyttämä oikeus.

Poikkeusluvan saajan on ilmoitettava Suomen riistakeskukselle poikkeusluvan nojalla tapahtuneen pyynnin tuloksesta. Ilmoitus on tehtävä toimittamalla Suomen riistakeskuksen Oulun aluetoimistolle saalisilmoituslomake poikkeusluvan voimassaolon päätyttyä seitsemän vuorokauden kuluessa. Jos poikkeuslupa on myönnetty vuotta pidemmäksi ajaksi, ilmoitus on tehtävä kunkin kalenterivuoden päätyttyä seitsemän vuorokauden kuluessa. Myös menetelmäpoikkeuksien käyttö on samalla raportoitava.

Ilmoituksessa on mainittava poikkeusluvan numero, pyydystettyjen lintujen määrä ja pyyntipaikan koordinaatit.

Poikkeusluvan saajan on ilmoitettava Suomen riistakeskukselle, jos poikkeusluvan myöntöedellytys ei ole enää voimassa. Ilmoituksen seurauksena poikkeusluvan voimassaolo lakkaa.

Ääntä synnyttävän koneellisen laitteen käyttöä koskevan poikkeusluvan käyttöoikeus lakkaa, jos pysyvän kohteen peruste lakkaa.

Pyynnissä on muutoin noudatettava, mitä metsästyslaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä määrätään.

Suomen riistakeskus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Suotuisa suojelutaso

(---) Varis ja harakka ovat maassamme runsaslukuisia, ja niiden suojelun taso on suotuisa. Tällä poikkeuslupapäätöksellä sallittu rauhoituksesta poikkeaminen ei haittaa mainittujen lajien suotuisan suojelutason säilyttämistä.

Hakemuksessa tarkoitettujen lintujen esiintyminen ja niiden aiheuttamat vahingot hakemusalueella

Varis ja harakka esiintyvät hakemusalueella ja sen läheisyydessä yleisinä.

Varis ja harakka aiheuttavat hakijan mukaan hakemusalueella vakavaa vahinkoa nokkimalla rehupaalien muoveja rikki ja pilaavat näin rehun käyttökelvottomaksi. Ulostamalla rikottuihin rehupaaleihin varikset ja harakat hakijan mukaan myös lisäävät eläintautien leviämisriskiä kotieläimiin.

Varis ja harakka aiheuttavat hakemusalueella hakijan mukaan vesilintujen, fasaanin ja metsäkanalintujen pesinnälle vakavaa vahinkoa syömällä munia ja poikasia. Runsaat varis- ja harakkakannat saalistavat voimakkaasti alueen vesilintujen, fasaanin ja metsäkanalintujen pesiä ja poikasia.

(---) Riistanhoidollisilla toimenpiteillä pyritään esimerkiksi auttamaan riistaeläimiä yli vaikean kauden, joka voi olla talvi tai, kuten tässä tapauksessa, lintujen pesimäkauden muninta- ja poikasvaihe. Näitä riistanhoidollisia toimenpiteitä ovat muun muassa pienpetojen ja rauhoittamattomien lintujen, kuten varisten ja harakoiden, pyynti. Tällöin toimitaan erityisesti metsästyslain 3 §:ssä säädetyn mukaisesti eli lisätään, säilytetään tai parannetaan riistaeläinkantaa ja eri eläinkantojen välistä tasapainoa. (---)

Rauhoittamattomien lintujen, kuten variksen, harakan ja harmaalokin, vaikutus muiden lintulajien pesinnän tulokseen on yleisesti tiedossa ja myös tutkimuksin ja selvityksin osoitettu. Se tunnustetaan luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun neuvoston direktiivin 74/409/ETY (lintudirektiivi) mukaisesti harjoitettavaa metsästystä koskevassa ohjeasiakirjassakin. (---) Nyt myönnetty poikkeuslupa ei hakemuksessa esitetyiltä lähtökohdiltaan olennaisella tavalla poikkea poikkeuslupapäätöksen perusteluissa viitatussa oikeuskäytännössä esillä olleista tilanteista.

Lintudirektiivin ohjeasiakirjan mukaan vahinkojen estämisen maksimoimiseksi vahinkoja aiheuttavien lintujen sääntelytoimet ovat todennäköisesti tehokkaimmillaan silloin, kun kanta on pienimmillään ja tilalle tulevien lintujen määrä on mahdollisimman pieni – yleensä tämä on pesimäkausi tai pesimistä edeltävä kausi. (---)

Hakemuksen eri käsittelyvaiheissa saadun selvityksen mukaan, jota voidaan pitää riittävän yksityiskohtaisena ja vaikutusten osalta riittävästi todennettuna, hakemuksessa tarkoitetuilla alueilla lintujen tappaminen ampumalla on ainoa tyydyttävä ratkaisu muiden eläinlajien pesien ja poikasten suojelemiseksi. Poikkeus on siten tarpeen eläimistön suojelemiseksi. Lisäksi poikkeusluvassa on määritelty se lajikohtainen enimmäismäärä lintuyksilöitä, joka kyseisinä rajattuina aikoina saadaan ampua eläimistön suojelemiseksi hakemuksessa tarkoitetulla rajatulla alueella.

Edellä olevan ja hakemuksessa esitetyn perusteella poikkeusluvan myöntämiselle eläimistön suojelemistarkoituksessa on sekä juridiset että tieteellisiin tutkimuksiin perustuvat biologiset perusteet.

Muun tyydyttävän ratkaisun käyttö

Variksen ja harakan rauhoituksesta poikkeamiselle ei ole kohtuudella käytettävissä muita riittävän tehokkaita vaihtoehtoisia keinoja kuin niiden paikallisen kannan säätely. Vesilintujen ja muiden riistalintujen pesiä ei voida suojata variksen ja harakan saalistukselta muutoin kuin säätelemällä variksen ja harakan kantoja. Esimerkiksi pelotteet eivät toimi, koska varikset ja harakat tottuvat niihin nopeasti.

Myöskään rehupaalien suojaamiseen variksilta ja harakoilta ei ole kohtuudella käytettävissä muita keinoja.

Variksen ja harakan rauhoituksesta poikkeamiselle ei näistä syistä ole vaihtoehtoista tyydyttävää ratkaisua.

Rajattu alue

Käytettävissä olevien tietojen perusteella poikkeuslupa voidaan myöntää hakemuskarttaan rajatuille ampumapaikoille.

Poikkeuslupa-aika

Varisten ja harakan pyynti eläimistön suojelemiseksi on tehokkainta keväällä juuri ennen lintujen pesintäaikaa. Muuhun vuodenaikaan toteutetulla pyynnillä ei juurikaan voida vaikuttaa variksen lintujen pesinnälle aiheuttamiin vahinkoihin, koska suurin osa variksista on muuttolintuja.

Harakka on paikallisempi kuin varis, mutta sen aiheuttamat vahingot vesilintujen pesinnälle ovat niin merkittäviä, että mahdollisimman tehokas harakkakannan säätely on välttämätöntä. Pelkästään rauhoitusajan ulkopuolella tapahtuvalla harakoiden pyynnillä ei tässä vahinkotapauksessa pystyttäisi riittävästi vähentämään alueella lintujen pesintäaikana liikkuvia harakoita.

= = =

Vuosittaista lupa-aikaa on rajoitettu siten, että eläinsuojelulliset näkökohdat tulisivat pesäpoikasvaiheen osalta mahdollisimman hyvin huomioon otetuiksi.

Maataloudelle aiheutuvaa vakavaa vahinkoa (rehupaalien rikkominen) voidaan myös riittävästi estää poikkeuslupapäätöksellä sallitun pyyntiajan puitteissa.

Poikkeuslupaa haetaan eläimistön suojelemisen sekä variksen ja harakan maataloudelle (rehupaaleille) aiheuttaman vakavan vahingon perusteella. Poikkeuslupa on myönnetty viideksi vuodeksi, koska hakijan antaman selvityksen mukaan (---) tilanne on vuodesta toiseen jatkuva.

= = =

Sallitun pyynnin määrä

Poikkeuslupa on rajoitettu siihen laajuuteen, joka on välttämätön kyseessä olevan ongelman ratkaisemiseksi.

Natura-arvioinnin tarveharkinta

Hakemuksen karttaliitteessä olevat ampumapaikat eivät sisälly Natura 2000 -rajauksiin. Lähimmillään hakemuksen karttaliitteessä oleva ampumapaikka sijaitsee noin kolmen kilometrin etäisyydellä lähimmästä Natura 2000 -verkostoon kuuluvasta alueesta (FI1100400, Poikainlammit-Karhusuo; FI1100402, Joutsensuo-Vareputaanojanlehto; FI11004505, Häyrysenniemi-Purjekari; FI1100404, Kummunlammit-Uikulanjärvi; ja FI1100403, Iso Kalliosuo ja Satamosuo).

Hakemuksessa esitetty ja tällä poikkeuslupapäätöksellä sallittu toiminta ei todennäköisesti merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Näin ollen luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista vaikutusarviota ei ole tarpeen tehdä.

= = =

Loppuyhteenveto

Hakijalle myönnetään metsästyslain 41 b §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa tarkoitettu poikkeuslupa, koska muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole. Poikkeusluvan nojalla tapahtuvalla pyynnillä ei haitata myöskään päätöskohdassa mainittujen lajien suotuisan suojelutason säilyttämistä. Ajallisesti ja määrällisesti rajattu poikkeuslupa on myönnetty vain sille rajatulle alueelle, jolla metsästyslain 41 b §:ssä säädetyt poikkeusluvan myöntämisedellytykset täyttyvät. (---) Pyynnissä on muutoin noudatettava, mitä metsästyslaissa ja sen nojalla annetuissa säännöksissä määrätään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Pohjois-Pohjanmaan lintutieteellinen yhdistys ry:n ja Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry:n valituksen Suomen riistakeskuksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Keskeiset sovelletut oikeusohjeet

Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY (lintudirektiivi) on pantu kansallisesti täytäntöön riistalintujen ja rauhoittamattomien lintujen osalta metsästyslailla ja muutoin luonnonsuojelulailla.

Metsästyslain 5 §:n 2 momentissa mainittuja rauhoittamattomia eläimiä ovat muun muassa varis ja harakka.

Lain 50 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan rauhoittaa rauhoittamaton eläin tai rajoittaa sen pyydystämistä ja tappamista. Metsästysasetuksen 25 a §:n 1 kohdan mukaan varis on rauhoitettu Pohjois-Pohjanmaan, Kainuun ja Lapin maakuntien alueella ajalla 1.5.–31.7. Pykälän 2 kohdan mukaan harakka on rauhoitettu Pohjois-Savon, Pohjois-Karjalan, Pohjois-Pohjanmaan, Kainuun ja Lapin maakuntien alueella 10.4.–31.7.

Metsästyslain 41 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 ja 38 §:n sekä 50 §:n 2 momentin mukaisesta rauhoituksesta, kiellosta tai rajoituksesta 41 a–41 c §:ssä säädetyin edellytyksin.

Pykälän 2 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myös muulloin kuin 37 §:n nojalla säädettynä rauhoitusaikana myöntää 41 a §:n 1 momentissa, 41 b §:n 1 momentissa ja 41 c §:ssä säädetyin edellytyksin poikkeusluvan riistaeläimen tai rauhoittamattoman eläimen pyydystämiseen tai tappamiseen.

Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeusluvan myöntämisessä noudatettavasta menettelystä, poikkeuslupaan liitettävistä määräyksistä, poikkeusluvan nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta, poikkeusluvan ajallisesta kestosta ja poikkeamisen edellytysten arvioinnista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää myös ajankohdista, jolloin 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta voidaan poiketa.

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen (452/2013) 5 §:n 2 momentin mukaan muut kuin saman pykälän 1 momentissa tarkoitetut poikkeusluvat ovat voimassa määräajan, jonka on vastattava poikkeusluvan tarkoitusta ja joka voi olla enintään viisi vuotta. Poikkeuslupa voidaan myöntää vuotta pidemmäksi ajaksi vain:

1) pysyvästi perustetulle kohteelle;

2) eläimistön suojelemisen perusteella;

3) tutkimusperusteella; tai

4) luonnonhoitohankkeen yhteydessä.

Metsästyslain 41 b §:n 1 momentin mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää 5 §:ssä tarkoitettujen riistalintujen ja rauhoittamattomien lintujen pyydystämiseen tai tappamiseen:

1) kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi;

2) lentoturvallisuuden takaamiseksi;

3) viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi;

4) kasviston ja eläimistön suojelemiseksi; tai

5) tutkimus- ja koulutustarkoituksessa, kannan lisäämis- ja uudelleenistutustarkoituksessa sekä tehdäkseen mahdolliseksi näitä varten tapahtuvan kasvatuksen.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun, sekä mainittava sovelletut säännökset.

Asiassa saatu selvitys

Suomen riistakeskus on myöntänyt Kellon Metsästysseura ry:lle poikkeusluvan vuosittain 50 variksen ja 20 harakan pyydystämiseen ja tappamiseen vuosina 2014–2018 niiden rauhoitusaikana poikkeuslupapäätöksessä yksilöidyistä ampumapaikoista eläimistön suojelemiseksi sekä viljelmille koituvan vakavan vahingon estämiseksi. Poikkeuslupapäätöksessä yksilöidyistä ampumapaikoista noin kilometrin etäisyydellä sijaitsee Perämeren saaret -niminen Natura 2000 -verkostoon kuuluva kohde (FI1300302). Perämeren saaret -niminen Natura-alue on hyväksytty luontodirektiivin (92/43/ETY) mukaiseksi yhteisön tärkeänä pitämäksi alueeksi (SCI-alue) ja ilmoitettu komissiolle myös lintudirektiivin (2009/147/EY) mukaiseksi erityiseksi suojelualueeksi (SPA-alue). Natura-alueen pinta-ala on noin 7 136 hehtaaria. Sen lajistoon kuuluu useita lintudirektiivin liitteessä I mainittuja lajeja, ja alueella esiintyy säännöllisesti muuttolintuja.

Suomen riistakeskuksen päätöksen perusteluissa, oikeastaan päätöksen kertoelmaosassa, muun ohella todetaan, että Suomen riistakeskus on hakemuksen käsittelyn yhteydessä selvittänyt hakemusalueiden ja niiden lähiympäristön Natura 2000 -verkostoon kuuluvat kohteet sekä arvioinut hakemuksen mukaisen toiminnan vaikutusta näiden alueiden suojeluarvoihin. Päätöksen perusteluissa todetaan edelleen, että varis ja harakka ovat Suomessa runsaslukuisia ja niiden suojelun taso on suotuisa. Varis ja harakka esiintyvät hakemusalueella ja sen läheisyydessä yleisinä. Riistanhoidollisilla toimenpiteillä pyritään esimerkiksi auttamaan riistaeläimiä yli vaikean kauden, joka tässä tapauksessa on lintujen pesimäkauden muninta- ja poikasvaihe. Näitä riistanhoidollisia toimenpiteitä ovat muun muassa pienpetojen ja rauhoittamattomien lintujen, kuten variksen ja harakoiden, pyynti. Yleisessä tiedossa on ja myös eri tutkimuksin ja selvityksin on osoitettu rauhoittamattomien lintujen vaikutus muiden lintulajien pesinnän tulokseen. Variksen ja harakan rauhoituksesta poikkeamiseen ei ole muita riittävän tehokkaita keinoja kuin niiden paikallisen kannan säätely. Vesilintujen ja muiden riistalintujen pesiä ei voida suojata variksen ja harakan saalistukselta muutoin kuin säätelemällä niiden kantoja. Esimerkiksi pelotteet eivät toimi, koska varikset ja harakat tottuvat niihin nopeasti.

Suomen lintuatlaksen mukaan varista tavataan Suomessa koko maassa hyvin monenlaisissa ympäristöissä. Tyypillisintä pesimäympäristöä ovat taajamat ja viljelyalueet, mutta lajin löytää myös niin kaupungeista, merensaaristosta kuin erämaiden soilta ja metsistä. Nykyinen parimääräarvio on 150 000–200 000. Suomessa harakka on yleinen, koko maassa pesivä paikkalintu. Pesimäkanta harvenee pohjoista kohden. Harakka tekee näyttävän risupesänsä puuhun tai tiheään pensaaseen, usein ihmisasutuksen läheisyyteen, mutta harakoita pesii myös luonnonympäristöissä eritoten erilaisissa nuorissa tiheissä metsiköissä. Harakka viihtyy niin kaupunkien puistoissa, taajamissa kuin maaseudullakin, sillä ihmisen läheisyydestä löytyy hyvin ravintoa. Harakan arvioitu kanta oli 1990-luvulla noin 180 000 paria ja nykyinen kannanarvio vaihtelee 140 000 ja 200 000 parin välillä.

Lintudirektiivin mukaisesti harjoitettavaa metsästystä koskevan ohjeasiakirjan mukaan linnut voivat vahingoittaa kasvistoa ja eläimistöä muun muassa saalistamisen, kasvuston syömisen, tuhoamisen, tallaamisen ja kertyvien ulosteiden välityksellä. Tästä syytetään melko pientä määrää lajeja, esimerkiksi harmaalokkia (Larus argentatus), varista (Corvus corone) ja harakkaa (Pica pica). Pitkäaikaiset vaikutukset muiden kasvien tai eläinten kantoihin ovat todennäköisesti ainoastaan paikallisia. Jokaista tapausta on harkittava perusteellisesti, ja päätös on tehtävä suojeluviranomaisten kuulemisen pohjalta. Päätökset on tehtävä parhaan käytettävissä olevan tieteellisen tiedon pohjalta. Lintujen sääntely voi olla asianmukainen hallintotoimi, jolla vähennetään tehokkaasti tiettyjen lintulajien kielteisiä vaikutuksia haavoittuvaan kasvistoon ja eläimistöön, ainoastaan suojeluviranomaisten tai heidän edustajiensa määrittelemissä erityistilanteissa ja asianmukaisella maantieteellisellä tasolla toteutettuna. Vahinkojen estämisen maksimoimiseksi vahinkoja aiheuttavan lajin sääntelytoimet ovat todennäköisimmin tehokkaimmillaan silloin, kun kanta on pienimmillään ja tilalle tulevien lintujen määrä on mahdollisimman pieni – yleensä tämä on pesimiskausi tai pesimistä edeltävä kausi.

Oikeudellinen arvio

Asiassa on kysymys siitä, olisiko Suomen riistakeskuksen tullut edellyttää luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitetun Natura-arvioinnin tekemistä ennen poikkeuslupien myöntämistä, sekä siitä, onko Suomen riistakeskus voinut myöntää poikkeusluvan varisten ja harakoiden tappamiseen niiden muutto- ja pesintäaikana sillä perusteella, että kyse on ollut kasviston ja eläimistön suojelemisesta sekä viljelmille koituvan vakavan vahingon estämisestä. Poikkeusluvan myöntämisen edellytyksenä tällöin on, ettei päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä eikä muuta tyydyttävää ratkaisua ole.

Perämeren saaret -niminen Natura-alue sijaitsee noin yhden kilometrin etäisyydellä lupien mukaisista karttaliitteeseen tarkemmin merkityistä ampumapaikoista, joista ampumisen on tapahduttava. Kun otetaan huomioon ampumapaikkojen etäisyys Natura-alueesta ja kun varisten ja harakoiden ampumiseen myönnettyjä lupamääriä on pidettävä suhteellisen vähäisinä, ampumisen ei voida katsoa todennäköisesti merkittävästi heikentävän Natura-alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Poikkeuslupien myöntäminen ei siten ole edellyttänyt luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitetun Natura-arvioinnin tekemistä. Näissä olosuhteissa myöskään lausunnon pyytämistä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ei voida pitää tarpeellisena.

Variksen ja harakan aiheuttamien haittavaikutusten osoittamiselle ei ole tässä tapauksessa asetettava erityisen tarkkoja vaatimuksia. Poikkeusluvan hakijan mukaan varis ja harakka ovat aiheuttaneet hakemusalueella vakavaa vahinkoa vesilintujen, fasaanin ja metsäkanalintujen pesinnälle syömällä munia ja poikasia. Runsaat varis- ja harakkakannat saalistavat voimakkaasti alueen vesilintujen, fasaanin ja metsäkanalintujen pesiä ja poikasia. On myös yleisesti tiedossa, että varikset ja harakat vaikuttavat muiden lintulajien pesinnän tulokseen muun ohella syömällä niiden munia ja poikasia. Edellä lausuttu huomioon ottaen poikkeusluvat on voitu myöntää eläimistön suojelemiseksi. Kun varis ja harakka ovat runsaslukuisia ja kun niiden tappamiseen oikeuttavia määriä on pidettävä suhteellisen vähäisinä, poikkeuslupien myöntämisen ei voida katsoa haittaavan kyseisten lajien suotuisan suojelutason säilyttämistä Suomessa tai alueellisesti.

Asiassa saadun selvityksen perusteella vahinkoa aiheuttavien lajien kantojen sääntelytoimet ovat tehokkaimmillaan silloin, kun kanta on pienimmillään. Poikkeusluvat ovat voimassa lyhyehkön ajan variksen ja harakan rauhoitusaikana. Tähän nähden ja kun asiassa saadun selvityksen perusteella varikset ja harakat tottuvat nopeasti esimerkiksi pelotteisiin, asiassa on esitetty riittävät perusteet sille, että tarvittavan vaikutuksen saavuttamiseksi eläimistön suojelemiseksi ei ole osoitettavissa muuta tyydyttävää ratkaisua kuin varis- ja harakkakantojen sääntely lajien yksilöitä tappamalla. Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen (452/2013) 5 §:n 2 momentin 2 kohdan säännös huomioon ottaen luvat on voitu myöntää viiden vuoden määräajaksi.

Suomen riistakeskuksen päätöksessä on arvioitu muun ohella variksen ja harakan suotuisaa suojelutasoa sekä muun tyydyttävän ratkaisun mahdollisuutta. Ampumiselle on asetettu ehtoja, ja päätöksessä on mainittu sovelletut säännökset. Näin ollen päätös on perusteltu hallintolain 45 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla.

Kun poikkeusluvat on voitu myöntää eläimistön suojelemista koskevalla perusteella, lausuminen muista valitusperusteista raukeaa.

Edellä mainituilla perusteilla syytä riistakeskuksen päätöksen kumoamiseen ei valittajien esittämillä valitusperusteilla ole.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY artikla 1 kohta 1, artikla 2, artikla 4 kohdat 1, 2 ja 4, artikla 5 kohta d, artikla 7 kohdat 1, 3 ja 4, artikla 9 kohta 1(a), artikla 13

Metsästyslaki 1 § 1 momentti ja 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Marja-Riitta Tuisku ja Pirjo Jalonen. Esittelijä Laura Juntunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pohjois-Pohjanmaan lintutieteellinen yhdistys ry ja Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry ovat valittaneet hallinto-oikeuden päätöksestä ja vaatineet, että Suomen riistakeskuksen päätös kumotaan ja poikkeuslupahakemus hylätään.

Yhdistykset ovat viitanneet alueella tehtyihin havaintoihin ja edustajansa (filosofian tohtori Esa Aalto) siellä 9.4.2014 tekemään maastokatselmukseen ja lintulaskentaan sekä lisäksi esittäneet vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Suomen riistakeskuksen päätelmä luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen arviointimenettelyn tarpeettomuudesta tässä tapauksessa on virheellinen. Suurin osa Kellokartanon pelloilla ruokailevista hanhista ja sorsista pesii Perämeren saarten Natura-alueella. Pyynnin aiheuttama jatkuvasti toistuva häiriö, kun se osuu Natura-alueella pesivien lintujen pesimäajan kriittisimpään vaiheeseen, haittaa pesintää. Pyydettäväksi sallittujen lintujen määrä on suuri suhteessa alueen variskannan kokoon, ja tuon määrän saavuttamiseksi pyynnin tulisi olla aktiivista myös lähinnä Natura-aluetta sijaitsevalla ampumapaikalla. Natura-aluetta Perämeren saaret koskevan maininnan puuttuminen Suomen riistakeskuksen päätöksestä viittaa siihen, että pyynnin vaikutuksia tuohon Natura-alueeseen ei ole arvioitu.

Poikkeuslupapäätöksen mukaisista ampumapaikoista lähinnä merta oleva sijaitsee Oulun seudun kerääntymisalueella. Kellonkartanon peltona tunnettu alue on muuttavien ja seudulla pesivien lintujen levähdys- ja ruokailualuetta. Se on Pohjois-Pohjanmaan lintutieteellisen yhdistyksen kartoituksen perusteella valittu yhdeksi maakunnan tärkeistä lintualueista (osana BirdLife Suomi ry:n MAALI-hanketta). Varisten ja harakoiden pyynti häiritsee alueella levähtäviä ja pesiviä muiden lintulajien yksilöitä, joista monet ovat riistalintuja. Metsästyslaissa on kielletty riistaeläimen häiritseminen rauhoitusaikana. Riistanhoitoa ei voi olla pesintään valmistautuvan riistan vuosittain viiden vuoden ajan toistuva hätyyttäminen, joka jatkuu käytännössä koko kevään toukokuun 12. päivään asti. Myös muiden kuin riistalajien, kuten alueella pesivän tuulihaukan, suojelu on otettava huomioon. Varovaisuusperiaate huomioon ottaen poikkeuslupa pyyntiin pesimäaikana tulisi myöntää vain, kun se on todella tarpeellista. Ennaltaehkäisevä pyynti on lisäksi usein myös hyödytöntä.

Suomen riistakeskuksen päätöksen perustelut asiassa ovat kaavamaisia. Perusteluissa on viitattu hakijan selvityksiin. Varislintukantoja on laskettu alueella säännöllisesti, joten Suomen riistakeskus olisi voinut selvittää ne hakemusta käsitellessään. Oikeuskäytännön mukaan viranomaisen on osoitettava, että edellytykset poikkeusluvan myöntämiseen täyttyvät. Hakijan tai muun asianosaisen ilmoitukselle ei voida antaa ratkaisevaa merkitystä. Suomen riistakeskuksen asiassa antaman päätöksen perustelujen nojalla vastaava poikkeuslupa voitaisiin myöntää missä tahansa Suomessa harjoitettavaan pyyntiin. Tällöin ei ole kysymys poikkeuksesta vaan säännöstä ja varisten ja harakoiden pesimäaikainen rauhoitus menettää merkityksensä.

Lintudirektiivin ohjeasiakirjassa riistalajien suojelua ei ole asetettu etusijalle. Myöskään metsästyslaissa riistanhoitoa ei ole säädetty poikkeusluvan perusteeksi.

Munat ja poikaset ovat varisten ja harakoiden luontaista ravintoa. Varikset ja harakat huolehtivat osaltaan sairaiden ja heikkojen lintuyksilöiden poistamisesta, mikä auttaa pitämään yllä lintukantojen terveyttä ja elinvoimaisuutta. Uusimman tutkimustiedon mukaan (Christine F. Madden ym., International Journal of Avian Science 2015) varikset ja harakat eivät kuitenkaan yleensä vaikuta haitallisesti riistakantoihin eivätkä riistalintujen poikastuotantoon. Valituksessa mainittu tutkimustulos huomioon ottaen varisten ja harakoiden satunnaisella ampumisella muutamasta pisteestä ei voi olla havaittavaa vaikutusta riistakantoihin. Tutkimusten mukaan maapetojen rooli pesä- ja poikuerosvoina on merkittävämpi ja niiden tehokkaalla pyynnillä voidaan parantaa riistaeläinkantoja.

Hakemuksessa on vedottu eläimistön suojeluun. Hakemus on tältä osin heikosti perusteltu. Suomen riistakeskuksen päätöksessä ei ole myöskään perusteltu, miksi juuri kyseisessä hakemuksessa tarkoitetun alueen eläimistöä on suojeltava varisten ja harakoiden saalistukselta. Ei ole viitteitä siitä, että tuolla alueella varikset ja harakat olisivat haitallisempia kuin Suomessa yleensä. Varislintujen kannat alueella ovat päinvastoin hyvin harvoja. Rengastuksen yhteydessäkään ei ole havaittu merkkejä varislintujen alueella aiheuttamista pesä- ja poikastuhoista. Alueella tehtyjen maastohavaintojen mukaan varikset ja harakat ruokailevat pääosin pelloilla ja pihoissa kasvinosia ja selkärangattomia eläimiä etsien. Varisten ja harakoiden alueella muille linnuille aiheuttama haitta ei siten ole sellainen, että variksia ja harakoita olisi tarpeen pyytää niiden pesimä³aikana.

Keväällä 2014 tehtyjen havaintojen mukaan metsästyksen kohdistaminen muuttavien varisten sijasta alueella pesiviin variksiin olisi ollut mahdollista noin 23.4. alkaen, eli ennen pesimäaikaisen rauhoituksen 1.5. tapahtunutta alkamista. Harakka on paikkalintu, joten niidenkin pesimäkantaa voidaan tarvittaessa vähentää ennen rauhoitusajan alkua. Jos varislintujen pyynti on tarpeen, se voidaan tehdä yhtä tehokkaasti ennen pesimäaikaisen rauhoituksen alkua. Tällaista ei ole ainakaan suuremmassa määrin edes yritetty.

Pesimäaikainen pyynti voi lisätä varisten määrää alueella. Pesivä varis pitää lajitoverinsa loitolla reviiriltään. Kun varis ammutaan, pesimättömien varisten parvet pääsevät alueelle. Havaintojen mukaan kyseisellä alueella tapahtui näin toukokuussa 2014. Suomen riistakeskuksen päätöksen perusteena oleva oletus, että toteutettaessa pyynti keväällä ammuttujen varisten tilalle tulevien varisten määrä olisi mahdollisimman pieni, ei pidä paikkaansa.

Laskentojen ja BirdLife Suomen lintutietopalvelun (Tiira) mukaan vuonna 2014 Kellon kylän pelto- ja metsäalueella havaittiin 22 pesivää varisyksilöä. Vaikka kanta olisi tuohon nähden yli kaksinkertainen, tulisivat kaikki alueella pesivät varikset ammutuiksi jo yhden vuoden kiintiön puitteissa. Lisäksi variksia ja harakoita saa ampua vapaasti rauhoitusajan ulkopuolella. Poikkeusluvan tavoitteena ei tule olla luontoon kuuluvien lajien hävittäminen alueen pesimälinnustosta. Pyynti tulisi kohdistaa selvästi todennettavaa vahinkoa aiheuttaviin yksilöihin. Kellon taajamassa, Kiviniemen satamassa sekä rannikolla ja saarissa variksia on jonkin verran enemmän, mutta noihin lintuihin poikkeusluvan perusteella tapahtuvaa pyyntiä ei kohdisteta.

Asiassa ei ole esitetty selvitystä tiloista ja pelloista, joilla varikset ovat aiheuttaneet vahinkoa nokkimalla rehupaaleja. Poikkeuslupapäätöksen mukaisten ampumapaikkojen läheisyydessä rehupaaleja on ainoastaan Hämeenjärven Eerolassa. Sielläkään paalien rikkoutuminen ei ole johtunut variksista, vaan paalien siirtelystä työkoneilla. Hakijan tulisi osoittaa paikat, joissa varislinnut aiheuttavat vahinkoa rehupaaleille. Lisäksi tulisi osoittaa, että asianomaiset paikat ovat hankalia suojata eikä varislintujen pyynti muulloin kuin poikkeusluvan mukaisena aikana poista niiden aiheuttamaa ongelmaa. Tällöin poikkeusluvan perusteella harjoitettava pyynti voitaisiin kohdistaa nimenomaan vahinkoa aiheuttaviin lintuihin. Tässä tapauksessa poikkeusluvan myöntäminen on kuitenkin perustettu siihen, että alueella on sekä rehupaaleja että varislintuja ja että varislintujen tiedetään joskus jossain toisaalla aiheuttaneen vahinkoa rehupaaleille. Suomessa on rehupaaleja lähes jokaisen metsästysseuran alueella.

Jotta poikkeusluvasta aiheutuvat seuraukset voidaan todentaa ja sen tarpeellisuus arvioida, on perustellumpaa, että poikkeuslupa myönnetään vuodeksi kerrallaan. Luvan voimassaolon jatkuminen useamman vuoden ajan ei riittävästi mahdollista suojelusta poikkeamisen edellyttämää harkintaa.

Varisten ja harakoiden ampuminen on pikemminkin kevätmetsästystä ja ampumaharrastuksen suuntaamista elävään maaliin. Sillä on pitkät perinteet, jotka liittyvät mainittujen lintujen luokitteluun haittaeläimiksi. Jos pyynti on tarpeen vahinkojen estämiseksi, muuna tyydyttävänä ratkaisuna voidaan pitää sen toteuttamista rauhoitusajan ulkopuolella huhtikuun lopulla.

Suomen riistakeskus on lausunnossaan esittänyt, että valitus jätetään tutkimatta tai hylätään. Lausunnossa on viitattu asiassa annettuihin päätöksiin ja esitetty lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valituksessa on vaadittu Suomen riistakeskuksen päätöksen kumoamista. Koska valitus on hallinto-oikeuden päätöksen sijasta kohdistettu Suomen riistakeskuksen päätökseen, sitä ei tulisi tutkia.

Kokoomatutkimuksen (I. M. Cote & W. J. Sutherland, Conservation Biology 1997) tulosten mukaan niin sanottu petokontrolli, joka käsittää myös petolintujen pyynnin, vaikuttaa myönteisesti petojen saalistuksen kohteena olevien lintulajien munien kuoriutumistulokseen ja lisää merkittävästi saalistuksen kohteena olevien lintulajien syystiheyksiä. On siten selvää, että poikkeusluvan nojalla tapahtuvan varisten ja harakoiden pyynnin vaikutus poikkeuslupahakemuksen mukaisella alueella pesiviin lintulajeihin on myönteinen. Valituksessa viitattu artikkeli ei tätä kumoa, vaan vahvistaa kokoomatutkimukseen perustuvat edellä mainitut päätelmät oikeiksi.

Ruotsissa tehtyjen tutkimusten mukaan sekä varis että harakka vaikuttavat muiden lintujen pesäpaikan valintaan ja poikastuottoon ja niin varis kuin harakkakin saalistavat muiden lintujen pesillä. Harakka voi tappaa myös aikuisia lintuja. Rauhoittamattomien varis- ja lokkilintujen harjoittamasta munien ja poikasten saalistuksesta muille lintulajeille aiheutuvat haitat on tunnustettu myös lintudirektiivin tulkintaohjeessa.

Hakijan esittämät ja Suomen riistakeskuksella muutoin käytössään olleet selvitykset ovat poikkeuslupaharkinnan kannalta riittäviä. Rauhoittamattomien lintujen, kuten variksen ja harakan, vaikutus muiden lintulajien pesinnän tulokseen on yleisesti tiedossa ja myös tutkimuksin osoitettu.

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (452/2013) poikkeusluvan hakijalta ei edellytetä tarkkaa linnustonseurantaa. On kohtuutonta edellyttää konkreettista tietoa varisten ja harakoiden määrästä tai niiden yksilökohtaista tunnistamista paikallisiksi tai muuttaviksi. Koska varis ja harakka ovat elinvoimaisia yleisesti esiintyviä lintulajeja, hakijan kokemusperäinen ja ajantasainen arvio on katsottava tältä osin riittäväksi selvitykseksi. Tässä tapauksessa hakija on hakemuksen perusteluissa antanut tällaisen selvityksen muun muassa toteamalla paikallisten varis- ja harakkakantojen vähennystarpeen. Suomen riistakeskus käyttää tausta-aineistona kolmannen valtakunnallisen lintuatlaksen (2006–2011) tietoja.

Poikkeuslupa on myönnetty asetuksen (452/2013) 5 §:n 2 momentin 2 kohdan nojalla monivuotisena. Asetuksen perustelujen mukaan eläimistön suojelemisella tarkoitetaan muun muassa riistalintujen pesien suojelua rauhoittamattomilta lintulajeilta, kuten varikselta ja harakalta.

Rehupaalien suuren määrän vuoksi ja koska paalit sijaitsevat kilometrien päässä toisistaan, on käytännössä mahdotonta löytää kustannuksiltaan ja työmäärältään edullisia menetelmiä niiden suojaamiseen. Rehusato joudutaan korjaamaan usein muutaman päivän aikana. Paalit varastoidaan nopeasti sopiviin paikkoihin, eikä monillakaan ole aikaa suojata niitä heti paalauksen jälkeen. Rikotut rehupaalit aiheuttavat lisätyötä ja kustannuksia. Poikkeusluvan perusteella harjoitettavalla pyynnillä voidaan nimenomaan ehkäistä vakavia vahinkoja. Se ei ole ratkaisu jo tapahtuneisiin vahinkoihin, vaan soveltuu tilanteisiin, joissa vahingot ovat erittäin todennäköisiä, ellei toimiin ryhdytä. Vahinkojen ennaltaehkäiseminen on tehokkainta keväällä.

Kellon Metsästysseura ry:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituksen ja lausunnon johdosta.

Pohjois-Pohjanmaan lintutieteellinen yhdistys ry ja Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry ovat antaneet Suomen riistakeskuksen lausunnon johdosta vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Lajin yleiset vähennystoimet eivät voi olla poikkeusluvan perusteena. Varis ja harakka ovat levinneet koko maahan. Myös riistalintuja esiintyy koko maassa. Koska varis ja harakka käyttävät yleisesti ravinnokseen muun muassa riistalintujen ja muiden lintujen munia ja poikasia, syntyy käytännössä kaikkialle vastaavanlainen tilanne. Kyse ei ole erityistilanteesta.

Tutkimukset eivät tue Suomen riistakeskuksen lausunnossa esitettyä väitettä variksen ja harakan vaikutuksesta muiden lintulajien pesinnän tulokseen. Varislintujen tehopyynti ei yleensä vaikuta muiden lintulajien syyskantaan. Sen sijaan nisäkäspetojen intensiivisen metsästyksen on todettu näkyvän lintulajien syyskannan voimistumisena.

Varis on rauhoitettu Pohjois-Pohjanmaalla 92 päivää ja harakka 112 päivää vuodessa. Muun osan vuotta niitä voidaan tappaa rajoituksetta. Koska harakka on paikkalintu, sen kannan säätelyyn on riittävät mahdollisuudet muulloin kuin rauhoitusaikana. Metsästys rauhoitusajan ulkopuolella on pesimäaikaisen metsästyksen korvaava muu tyydyttävä vaihtoehto. Vaikka osa variksista muuttaa, lajin yksilöiden määrän merkittävä vähentäminen on mahdollista rauhoitusajan ulkopuolella ja muodostaa pesimäaikaisen metsästyksen korvaavan muun tyydyttävän vaihtoehdon.

Kun poikkeuslupa myönnetään viljelmille koituvan vakavan vahingon estämisen perusteella, riskin todennukseksi tulee lintudirektiivin ohjeasiakirjan mukaan olla esimerkiksi aiempina vuosina sattuneita vakavia vahinkoja, joiden estämiseksi ei ole muuta tyydyttävää ratkaisua. Tässä tapauksessa tuollaista vakavaa vahinkoa tai vaaraa sellaisesta ei ole. Muista tyydyttävistä ratkaisuista yksinkertaisin ja kustannuksiltaan edullinen on suojamuovin lisääminen. Paalit voidaan myös siirtää sisätiloihin mahdollisimman nopeasti tai koota yhteen ja peittää.

Vaikka varikset ja harakat aiheuttaisivat vakavaa vahinkoa rikkomalla rehupaaleja, poikkeusluvan nojalla harjoitettu pyynti ei ongelmaa poistaisi, koska pyynti ei kohdistuisi paaleja rikkoviin, vaan äänellä tai kuvalla houkuteltuina sattumanvaraisesti paikalle ilmaantuviin lintuihin.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hyväksytään. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden ja Suomen riistakeskuksen päätökset kumotaan ja Kellon Metsästysseura ry:n hakemus hylätään.

Perustelut

Valituksen kohdistuminen

Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden hylättyä Pohjois-Pohjanmaan lintutieteellinen yhdistys ry:n ja Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry:n valituksen Suomen riistakeskuksen päätöksestä yhdistykset ovat jatkaneet valitustaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Se, ettei korkeimmalle hallinto-oikeudelle osoitetun ja tänne valitusajan kuluessa toimitetun valituskirjelmän kohdassa "Vaatimus" ole nimenomaisesti mainittu Suomen riistakeskuksen päätöksen lisäksi hallinto-oikeuden päätöstä, on valituksen käsittelyn kannalta merkityksetöntä.

Sovelletut säännökset

Euroopan unionin lainsäädäntö

Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY (niin sanottu lintudirektiivi) 1 artiklan 1 kohdan mukaan mainittu direktiivi koskee kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelua jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan. Sen tavoitteena on näiden lajien suojelu, hoitaminen ja sääntely, ja se antaa säännökset niiden hyödyntämisestä.

Direktiivin 2 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien kantojen ylläpitämiseksi sellaisella tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia ottaen huomioon taloudelliset ja virkistykseen liittyvät vaatimukset, taikka näiden kantojen mukauttamiseksi tähän tasoon.

Direktiivin 5 artiklan d kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava, kuitenkaan rajoittamatta 7 ja 9 artiklan soveltamista, kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien yleisen suojelujärjestelmän luomiseksi tarvittavat toimenpiteet, joilla kielletään erityisesti lintujen tahallinen häirintä erityisesti lisääntymis- ja jälkeläisten kasvatusaikana, jos häirintä vaikuttaisi merkittävästi lintudirektiivin tavoitteisiin.

Direktiivin 7 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin liitteessä II lueteltujen lajien kantojen koon, maantieteellisen levinneisyyden ja lisääntymisnopeuden takia koko yhteisössä niitä voidaan metsästää kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että lajien metsästys ei vaaranna suojelutoimenpiteitä niiden levinneisyysalueella. Artiklan 3 kohdan mukaan liitteessä II olevassa B osassa lueteltuja lajeja saa metsästää vain niissä jäsenvaltioissa, joista on siinä maininta.

Direktiivin liitteessä II olevassa B osassa on mainittu muun muassa harakka (Pica pica) ja varis (Corvus corone). Mainitussa B osassa on harakan ja variksen osalta maininta Suomesta.

Direktiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että metsästys harjoitettuna voimassa olevien kansallisten toimenpiteiden mukaisesti vastaa kyseisten lintulajien järkevän hyödyntämisen ja ekologisesti tasapainoisen sääntelyn periaatetta ja että tämä käytäntö näiden lajien ja etenkin muuttavien lajien kantojen osalta on sopusoinnussa 2 artiklasta seuraavien toimenpiteiden kanssa. Jäsenvaltioiden on erityisesti varmistettava, että metsästystä koskevan lainsäädännön alaisia lajeja ei metsästetä pesimisaikana eikä eri lisääntymis- ja poikastenkasvatusvaiheissa. Kun on kyse muuttavista lajeista, jäsenvaltioiden on huolehdittava erityisesti siitä, että metsästyslainsäädännön alaisia lajeja ei metsästetä niiden lisääntymiskauden aikana tai niiden palatessa pesimisalueilleen.

Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 5–8 artiklasta muun ohella viljelmille koituvan vakavan vahingon estämiseksi ja eläimistön suojelemiseksi. Artiklan 2 kohdan mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetuissa poikkeuksissa on mainittava: a) lajit, joita poikkeukset koskevat; b) pyydystämistä tai tappamista varten hyväksytyt välineet, laitteet ja menetelmät; c) vaaratekijät sekä ne ajalliset ja paikalliset olot, joissa näitä poikkeuksia voidaan myöntää; d) viranomainen, joka on valtuutettu ilmoittamaan, että vaaditut edellytykset täytetään, ja joka päättää, missä laajuudessa ja kuka saa käyttää mitäkin välineitä, laitteita ja menetelmiä; ja e) suoritettavat tarkastukset.

Direktiivin 13 artiklan mukaan lintudirektiivin mukaisesti toteutetut toimenpiteet eivät saa johtaa 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien nykyisen suojelutilanteen huononemiseen.

Kansallinen lainsäädäntö

Lintudirektiivi on pantu kansallisesti täytäntöön riistalintujen ja rauhoittamattomien lintujen osalta metsästyslailla ja muutoin luonnonsuojelulailla.

Metsästyslain 5 §:n 2 momentissa mainittuja rauhoittamattomia eläimiä ovat muun muassa varis ja harakka. Metsästyslain 50 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan rauhoittaa rauhoittamaton eläin. Metsästysasetuksen 25 a § huomioon ottaen varis on tässä tapauksessa ollut rauhoitettu 1.5.–31.7. ja harakka 10.4.–31.7.

Metsästyslain 41 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 50 §:n 2 momentin mukaisesta rauhoituksesta muun muassa 41 b §:ssä säädetyin edellytyksin.

Metsästyslain 41 §:n 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun muassa poikkeusluvan myöntämisessä noudatettavasta menettelystä ja poikkeamisen edellytysten arvioinnista.

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen (452/2013) 2 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskuksen on 41 b §:n 1 momentin 1–4 kohdassa säädettyjä poikkeusluvan myöntämisedellytyksiä arvioidessaan selvitettävä: 1) poikkeusluvan kohteena olevan riistaeläinlajin kanta tai kannan tila haetulla poikkeuslupa-alueella, maakunnassa sekä koko valtakunnassa; 2) poikkeusluvan kohteena olevan riistaeläinlajin yksilön käyttäytyminen haetulla poikkeuslupa-alueella; 3) tarvittaessa viranomaisten, julkisia hallintotehtäviä hoitavien organisaatioiden ja tutkimuslaitosten tiedot, jotka liittyvät poikkeusluvan hakuperusteeseen; ja 4) toimenpiteet, jotka poikkeusluvan sijasta voitaisiin toteuttaa.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Euroopan unionin ohjeet

Euroopan komissio on julkaissut helmikuussa 2008 yleisen luonnonvaraisten lintujen metsästystä koskevan ohjeasiakirjan (Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY "lintudirektiivin" mukaisesti harjoitettavaa metsästystä koskevan ohjeasiakirja). Ohjeasiakirja on oikeudellisesti sitomaton, mutta koska metsästyslain mukaisessa rauhoittamattomia lintuja koskevassa poikkeusluvassa on kysymys lintudirektiivin 7 artiklan ja 9 artiklan poikkeuslupamenettelyä vastaavien edellytysten soveltamisesta, ohjeasiakirja on otettava asiassa huomioon selvityksenä.

Komission ohjeasiakirjassa (s. 57–58) on esitetty rauhoituksesta poikkeamisesta muun muassa viljelmille koituvan vakavan vahingon estämisen perusteella muun ohella seuraavaa:

"(---) Tällä poikkeuksella, jolla on tarkoitus säännellä "vahinkoa aiheuttavia lintuja", on monia ulottuvuuksia. Ensinnäkin siihen liittyy selvästi taloudellisia etuja. Toiseksi sillä pyritään estämään vahinkoja: siksi se ei ole ratkaisu jo tapahtuneisiin vahinkoihin vaan tilanteisiin, joissa vahingot ovat erittäin todennäköisiä, jos toimiin ei ryhdytä. Kolmanneksi on oltava perusteet sille, että jos toimiin ei ryhdytä, vahingot ovat vakavia.

Lintujen aiheuttamat vahingot aiheutuvat yleensä syömisestä (viljelmät, kotieläimet, kalat), tuhoista (viljelmät, metsät) ja saastumisesta (vesis³töt).

Tällaiset lintujen aiheuttamat vahingot koskevat useita eri lajeja, muun muassa variksia (---).

= = =

Kyseessä olevan vahingon on oltava vakava. Tältä osin Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että "tämän direktiivin säännöksen tavoitteena ei ole ehkäistä vähäisten vahinkojen uhkaa." On kiinnitettävä huomiota kahteen seikkaan: vahinkojen todennäköisyyteen ja niiden laajuuteen. Pelkkä vahinkojen mahdollisuus ei riitä. Jos vahinkoja ei ole vielä nähtävissä, on voitava osoittaa aiempien kokemusten pohjalta, että niiden todennäköisyys on suuri. Lisäksi kyseessä on oltava vakava taloudellisiin etuihin kohdistuva vahinko, mikä osoittaa, ettei artikla kata tavanomaisia häiriöitä tai tavallisia liiketoimintaan liittyviä riskejä.

= = ="

Kasviston ja eläimistön suojelemisen perusteella tapahtuvasta rauhoituksesta poikkeamisesta ohjeasiakirjassa (s. 58–59) on esitetty muun ohella seuraavaa:

"(---) Kaikkein perustelluinta poikkeuksien soveltaminen on varmasti harvinaisten tai uhanalaisten lajien kantojen säilyttämisen yhteydessä, mutta se ei rajoitu ainoastaan tällaisiin lajeihin. Lisäksi ennen poikkeuksen soveltamista ei tässä tapauksessa näytä olevan tarpeen osoittaa vakavan vahingon todennäköisyyttä.

Linnut voivat vahingoittaa kasvistoa ja eläimistöä saalistamisen, kasvuston syömisen, tuhoamisen, tallaamisen, kertyvien ulosteiden jne. välityksellä. Tästä syytetään melko pientä määrää lajeja, esimerkiksi (---) varista (Corvus corone) ja harakkaa (Pica pica). Pitkäaikaiset vaikutukset muiden kasvien tai eläinten kantoihin ovat todennäköisesti ainoastaan paikallisia. Jokaista tapausta on harkittava perusteellisesti, ja päätös on tehtävä suojeluviranomaisten kuulemisen pohjalta. Päätökset on tehtävä parhaan käytettävissä olevan tieteellisen tiedon pohjalta. Voidaan esittää seuraavanlaiset kysymykset:

Onko kyseessä uhanalainen, harvinainen tai muu luonnonvarainen laji, jonka suojelun ti³la on epäsuotuisa? Onko kyseessä olevan "kasviston ja eläimistön" suojelun tila huonompi kuin sen lajin, jota koskevaa poikkeusta haetaan? Liittyykö asiaan muita merkittäviä biologiseen monimuotoisuuteen liittyviä näkökohtia? Onko saatavilla kunnollisia tieteellisiä todisteita pitkän aikavälin vaikutuksista kyseessä olevaan kantaan / kyseessä oleviin kantoihin? Onko niin, ettei "muita tyydyttäviä ratkaisuja" ole, jolloin kannan sääntely on välttämätöntä "ekologisen vahingon" tehokkaaksi vähentämiseksi tai estämiseksi?

= = ="

Poikkeuslupahakemus ja Suomen riistakeskuksen päätös

Kellon Metsästysseura ry on hakenut metsästyslain 41 §:n mukaista poikkeuslupaa alunperin 300 variksen tappamiseen 24 000 hehtaarin alueella 1.5.–15.5.2014. Hakemuksen perusteeksi on esitetty variskannan voimakas lisääntyminen sekä varisten muulle eläimistölle aiheuttama merkittävä haitta. Suomen riistakeskuksen pyydettyä metsästysseuralta lisäselvitystä poikkeuslupaa on haettu lisäksi 50 harakan tappamiseen 1.5.–15.5., lupaa varisten ja harakoiden tappamiseen on haettu viideksi vuodeksi ja hakemuksessa tarkoitetun alueen pinta-alaksi on ilmoitettu 3 400 hehtaaria. Hakemuksen perusteeksi on esitetty tuntuvat vahingot, joita varikset ja harakat aiheuttavat metsäkanalintujen pesintävaiheessa. Suomen riistakeskuksen oltua vielä puhelimitse yhteydessä hakijaan hakemuksen perusteeksi on ilmoitettu lisäksi vahingot, joita aiheutuu fasaanien ja vesilintujen pesinnälle sekä tuorerehupaalien päällysteiden rikkomisesta.

Suomen riistakeskus on päätöksellään myöntänyt metsästysseuralle edellä mainitun pykälän mukaisen poikkeusluvan vuosittain 50 variksen ja 20 harakan ampumiseen noiden lajien rauhoitusaikana vuosina 2014–2018 poikkeuslupahakemuksen liitteeksi toimitetuilla kartoilla osoitetuista ampumapaikoista. Poikkeuslupa variksille on myönnetty ajalle 1.5.–12.5. ja harakoille ajalle 10.4.–6.5. (vuoden 2014 osalta 13.4.–6.5.). Poikkeuslupa on myönnetty viljelmille koituvan vakavan vahingon estämiseksi ja eläimistön suojelemiseksi. Poikkeuslupapäätöksen perustelujen mukaan varis ja harakka ovat Suomessa runsaslukuisia ja niiden suojelun taso on suotuisa. Varis ja harakka esiintyvät hakemuksessa esitetyllä alueella ja sen läheisyydessä yleisinä. Riistanhoidollisilla toimenpiteillä pyritään esimerkiksi auttamaan riistalintuja yli pesimäkauden muninta- ja poikasvaiheen. Näitä riistanhoidollisia toimenpiteitä ovat muun muassa pienpetojen ja rauhoittamattomien lintujen, kuten varisten ja harakoiden, pyynti. Perustelujen mukaan rauhoittamattomien lintujen vaikutus muiden lintulajien pesinnän tulokseen on yleisessä tiedossa sekä osoitettu tutkimuksin ja selvityksin.

Suomen riistakeskus on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt muun ohella, että varis ja harakka ovat elinvoimaisia ja yleisiä lajeja, minkä vuoksi hakijan kokemusperäinen arvio niiden esiintymisestä hakemuksen mukaisella alueella on katsottava tuolta osin riittäväksi selvitykseksi. Lausunnon mukaan hakija on tässä tapauksessa antanut tällaisen selvityksen muun muassa toteamalla hakemuksessaan varisten ja harakoiden paikallisten kantojen vähennystarpeen.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Pohjois-Pohjanmaan lintutieteellinen yhdistys ry:n ja Pohjois-Pohjanmaan luonnonsuojelupiiri ry:n valituksesta on ensiksi ratkaistava kysymys siitä, onko Suomen riistakeskus voinut poikkeusluvan hakijan esittämän tai asiassa muutoin hankkimansa selvityksen nojalla perustellusti katsoa, että varisten ja harakoiden muutto- ja pesintäaikaisesta rauhoituksesta voidaan poiketa muun eläimistön suojelemiseksi.

Poikkeuslupahakemuksen mukaan varisten ja harakoiden aiheuttamat vahingot kohdistuvat metsäkana- ja vesilintujen sekä fasaanien pesintään. Poikkeusluvan myöntämistä on päätöksessä tältä osin perusteltu sillä, että varis ja harakka aiheuttavat hakemusalueella hakijan mukaan vesilintujen, fasaanin ja metsäkanalintujen pesinnälle vakavaa vahinkoa syömällä munia ja poikasia. Runsaat varis- ja harakkakannat saalistavat voimakkaasti alueen vesilintujen, fasaanin ja metsäkanalintujen pesiä ja poikasia.

Hakemuksessa ei kuitenkaan ole esitetty eikä asiassa ole muutoinkaan ilmennyt syytä, jonka vuoksi varisten ja harakoiden rauhoituksesta poikkeaminen on tarpeen eläimistön suojelemiseksi erityisesti hakemuksessa tarkoitetulla alueella. Hakemuksessa on ainoastaan yleisesti todettu, että varikset ja harakat aiheuttavat vahinkoa kana- ja vesilintujen sekä fasaanien pesinnälle. Lupahakemuksen ratkaissut Suomen riistakeskus on viitannut varisten ja harakoiden muiden lintujen muniin ja poikasiin kohdistamaa saalistusta koskevaan kokemusperäiseen ja tutkimuksiin perustuvaan yleiseen tietoon sekä rauhoittamattomien lintujen rauhoituksesta poikkeamista koskevaan oikeuskäytäntöön, mutta ei ole esittänyt selvitystä hakemuksessa tarkoitettujen poikkeusluvalla suojeltavien lintulajien esiintymisestä kysymyksessä olevalla alueella.

Sikäli kuin karttatarkastelun perusteella voidaan havaita ja asiakirjoista muutoin ilmenee, hakemuksessa tarkoitettu alue ei poikkea seudun tavanomaisesta metsä- ja peltoympäristöstä. Toisin kuin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksillä 4.2.2014 taltionumerot 286 ja 287 se³kä 13.8.2014 taltionumero 2369 ratkaistuissa tapauksissa, hakemusalueella tai sen välittömässä läheisyydessä ei ole selvitetty olevan esimerkiksi vesialuetta tai kosteikkoa, jonka vesilinnusto olisi erityisen merkittävä. Myöskään metsäkanalintujen osalta ei ole esitetty selvitystä siitä, että hakemusalue olisi niiden pesinnän kannalta merkittävä. Saadun selvityksen perusteella ei voida todeta, että hakemuksessa tarkoitettu alue olisi merkittävä fasaanillekaan.

Asiassa ei siten ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että varisten ja harakoiden rauhoituksesta poikkeaminen hakemuksessa tarkoitetulla alueella olisi metsästyslain 41 b §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla tarpeellista eläimistön suojelemiseksi.

Koska hallinto-oikeus on arvioinut asiaa edellä lausutuilta osin toisin, hallinto-oikeus ei ole lausunut päätöksessään siitä, onko poikkeuslupa voitu myöntää toisella hakemuksessa esitetyllä perusteella eli viljelmille koituvan vakavan vahingon estämiseksi. Viivästyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus, palauttamatta asiaa hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi, ottaa valituksen myös tältä osin suoraan ratkaistavakseen.

Poikkeusluvan myöntämistä on Suomen riistakeskuksen päätöksessä tältä osin perusteltu sillä, että varis ja harakka aiheuttavat hakijan mukaan hakemusalueella vakavaa vahinkoa nokkimalla rehupaalien muoveja rikki ja pilaavat näin rehun käyttökelvottomaksi. Ulostamalla rikottuihin rehupaaleihin varikset ja harakat hakijan mukaan myös lisäävät eläintautien leviämisriskiä kotieläimiin.

Tuorerehupaaleja on yleisesti alueilla, joilla on nurmipeltoja. On myös tiedossa, että varikset ja harakat rikkovat rehupaalien päällysteitä. Asiassa ei ole kuitenkaan esitetty selvitystä siitä, että ne olisivat aiheuttaneet vahinkoa nimenomaan hakemuksessa tarkoitetulla alueella tai että tällainen vahinko olisi välittömästi uhkaamassa. Kun lisäksi otetaan huomioon, että poikkeuslupa voidaan myöntää kysymyksessä olevalla perusteella vain, jos vahinko on vakava, poikkeusluvan myöntäminen ei voi perustua hakemuksessa tältäkin osin esitettyyn yksilöimättömään ja yleiselle tasolle jääneeseen mainintaan. Esimerkiksi edellä mainitulla korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 4.2.2014 taltionumero 287 ratkaistussa tapauksessa oli esitetty selvitystä lokkien vierailuista asianomaisille turkistarhoille niin, että niistä tarhoille aiheutuvia vahinkoja voitiin pitää uskottavina.

Asiassa ei edellä lausuttuun nähden ole myöskään esitetty selvitystä, joka osoittaisi, että haettu rauhoituksesta poikkeaminen hakemuksessa tarkoitetulla alueella on metsästyslain 41 b §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla tarpeellista viljelmille koituvien vakavien vahinkojen estämiseksi.

Unionin oikeuskäytännön mukaan todistustaakka poikkeusluvan edellytysten olemassaolosta on valtiolla. Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Näin ollen poikkeusluvan edellytysten täyttyminen on asianomaisen viranomaisen, tässä tapauksessa Suomen riistakeskuksen, selvitettävä ja osoitettava. Vaikka varis ja harakka eivät ole riistaeläimiä eikä metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n 1 momenttia sen sanamuoto huomioon ottaen niihin kaikilta osin sovelleta, säännöksestä saa kuitenkin näiltäkin osin johtoa myös variksen ja harakan sekä muiden rauhoittamattomien lintujen poikkeusluvan edellytyksiä arvioitaessa merkityksellisistä seikoista. Myös poikkeusluvan hakijan on hallintolain 31 §:n perusteella esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista ja muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen. Pelkkiä perustelemattomia käsityksiä tai yleisiä, hakemuksessa tarkoitettuun alueeseen kohdentumattomia tietoja ei kuitenkaan voida pitää riittävänä selvityksenä.

Mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden ja Suomen riistakeskuksen päätökset on kumottava ja Kellon Metsästysseura ry:n poikkeuslupahakemus hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Leinonen.