KHO:2016:177

Perheenkokoajan puolison äitiä ei katsottu sellaiseksi ulkomaalaislain 115 §:ssä tarkoitetuksi muuksi omaiseksi, jolle voidaan myöntää oleskelulupa perheenyhdistämisen perusteella.

Neuvoston direktiivin 2003/86/EY oikeudesta perheenyhdistämiseen 4 artiklan 2 kohdan a alakohta

Ulkomaalaislaki 37 ja 115 §

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 22.4.2016 nro 16/0210/5

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto on 20.1.2015 tekemällään päätöksellä dnro 2958/110/2014 hylännyt perheenkokoajana olevan A:n puolison äidin, B:n oleskelulupahakemuksen.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Perheenkokoajan puolison äiti ei ole perheenkokoajan ulkomaalaislain 37 §:n mukainen perheenjäsen.

Perheenkokoajan äitiä ei voida pitää myöskään ulkomaalaislain 115 §:n mukaisena perheenkokoajan muuna omaisena. Lainkohdan tarkoittamalla muulla omaisella viitataan perheenkokoajan omiin sukulaisiin eikä puolison sukulaisiin. Oleskeluluvan myöntämisellä ei näin ollen ole ulkomaalaislain mukaisia edellytyksiä.

Oleskeluluvan myöntämättä jättäminen ei loukkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa, koska perheenkokoajan ja hakijan välillä ei ole sopimuksella suojattavaa perhesidettä.

Ulkomaalaislain 66 a §:n mukaiset seikat eivät edellytä oleskeluluvan myöntämistä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on sovellettavat säännökset selostettuaan perustellut päätöstään seuraavasti:

Ulkomaalaislaissa eikä sitä kokevissa lain esitöissä ole tyhjentävästi määritelty muun omaisen käsitettä. Vanhassa ulkomaalaislaissa (378/1991) säädettiin 18 §:ssä oleskeluluvan myöntämisestä lähiomaiselle, eikä tuolloin ollut vielä lain tasolla eroteltu perheenjäsenen ja muun omaisen käsitettä. Lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 47/1990 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan lähiomaisena voitiin pitää perheenkokoajan avio- ja avopuolison, alaikäisten naimattomien lasten ja vanhempien lisäksi muuta sukulaista, joka on täysin riippuvainen Suomessa pysyvästi asuvasta ainoasta omaisestaan. Vuonna 1999 voimaan tulleella lainmuutoksella säädettiin ulkomaalaislakiin uusi 18 c §, jota koskevassa hallituksen esityksessä (HE 50/1998 vp) mainitaan esimerkkeinä ydinperheen ulkopuolisesta lähiomaisesta täysi-ikäisen henkilön iäkäs vanhempi tai hyvin poikkeuksellisesti täysi-ikäinen naimaton sisarus. Lisäksi todetaan, että alaikäisen perheenkokoajan alaikäiselle sisarukselle, jolla on eri huoltaja kuin perheenkokoajalla, voitaisiin myöntää oleskelulupa vain hyvin poikkeuksellisissa olosuhteissa keskeytyneen perhe-elämän jatkamisen perusteella. Voimassa olevassa ulkomaalaislaissa (301/2004) säädetään 50 §:ssä ja 115 §:ssä, että oleskelulupa voidaan myöntää perheenkokoajan muulle omaiselle kuin 37 §:ssä määritellylle perheenjäsenelle.

Asiassa esitetty selvitys

Hakija on perheenkokoajan aviopuolison äiti.

Perheenkokoajalle on 3.12.2013 myönnetty oleskelulupa kansainvälisen suojelun perusteella neljäksi vuodeksi. Perheenkokoajan aviopuolisolle (hakijan tyttärelle) ja heidän yhteisille lapsilleen on myönnetty oleskeluluvat perhesiteen perusteella 12.1.2015.

Johtopäätös

Hallinto-oikeus toteaa, ettei hakija ole perheenkokoajan ulkomaalaislain 37 §:n mukainen perheenjäsen.

Perheenyhdistämisdirektiivin 4 artiklan 2 kohdan a alakohdassa mahdollistetaan se, että jäsenvaltio voi erikseen lailla tai asetuksella säätämällä ulottaa perheenjäsenen määritelmän kattamaan myös esimerkiksi perheenkokoajan aviopuolison vanhemman. Suomessa ei ole näin menetelty, koska perheenjäsenen määritelmä on haluttu pitää suomalaisen ydinperheen sisältöä vastaavana. Lainvalmisteluaineistossa mainitut esimerkit oleskeluluvan myöntämisestä muulle omaiselle koskevat ainoastaan perheenkokoajan sukulaisia ja heitäkin vain poikkeuksellisissa olosuhteissa. Hallinto-oikeus arvioi, että ulkomaalaislaissa olevalla muun omaisen käsitteellä on tarkoitettu vain perheenkokoajan omia sukulaisia.

Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa. Valittajan hallinto-oikeudelle esittämät seikat eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kati Korsman ja Pentti Sorsa. Esittelijä Vilma Laukkarinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valituksessa on vaadittu, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi ja oleskeluluvan myöntämiseksi hakijana olevalle B:lle.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Ulkomaalaislaissa ei ole tyhjentävästi määritelty muun omaisen piiriä. Maahanmuuttovirasto ja hallinto-oikeus ovat katsoneet, että muun omaisen käsite tarkoittaa vain perheenkokoajan omia sukulaisia. Tulkinta ei perustu suoraan lakiin, eikä asiasta ole lausuttu lainvalmisteluaineistossa. Laista ei ilmene, että puolisonkin sukulainen ei voisi tulla tilanteessa sellaisen muun omaisen asemaan, että hänelle voitaisiin myöntää oleskelulupa. Valittaja ja hakija ovat asuneet kiinteässä perheyhteydessä jo pitkään, ja hakijan tytär on saanut oleskeluluvan Suomeen ja saapunut Suomeen lastensa kanssa. Muun omaisen käsitettä on tulkittava ihmisoikeusmyönteisesti ja joustavasti. Perheenyhdistämisdirektiivissä sallitaan jäsenvaltion hyväksyä perheenyhdistämisen piiriin myös perheenkokoajan aviopuolison ensimmäisen asteen sukulaiset suoraan ylenevässä polvessa. Suomen ulkomaalaislaissa muun omaisen määritelmä on jätetty avoimeksi. Hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätös jättää asia tarkemmin käsittelemättä, koska hakijan ei ole katsottu kuuluvan ulkomaalaislain 115 §:n soveltamisalan piiriin, on virheellinen.

Maahanmuuttovirasto on valituslupahakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut valituksen hylkäämistä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Maahanmuuttovirasto ei ole myöntänyt B:lle oleskelulupaa, koska perheenkokoajan puolison äiti ei ole ulkomaalaislain 37 §:n mukainen perheenjäsen. Lisäksi Maahanmuuttovirasto katsoi, ettei perheenkokoajan puolison äitiä voida pitää myöskään ulkomaalaislain 115 §:n mukaisena perheenkokoajan muuna omaisena. Lainkohdan tarkoittamalla muulla omaisella viitataan nimenomaisesti perheenkokoajan omiin sukulaisiin eikä puolison sukulaisiin.

Maahanmuuttovirasto on perustanut päätöksensä vakiintuneeseen ulkomaalaislain 115 §:n tulkintaan, jonka mukaan muina omaisina ei pidetä esimerkiksi puolison vanhempia tai muita sukulaisia. B on Suomessa asuvan A:n aviovaimon äiti, eikä hän näin ollen ole A:n laissa tarkoitettu muu omainen.

Vaikka B katsottaisiin A:n muuksi omaiseksi, hänelle ei voitaisi myöntää oleskelulupaa muuna omaisena. Oleskeluluvan epäämistä ei voida pitää ulkomaalaislain 115 §:n mukaisella tavalla kohtuuttomana yhteisen perhe-elämän jatkumisen tai täyden riippuvuuden vuoksi. Hakijan on kerrottu asuvan yhdessä perheenkokoajan äidin kanssa, jolle ei ole myönnetty oleskelulupaa. Lisäksi 3.3.2014 päivätyn haastatteluraportin mukaan hänellä on muita sukulaisia Afganistanissa.

Valituslupahakemuksessa ei ole tuotu esiin mitään sellaisia seikkoja, joiden perusteella Itä-Suomen hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset tulisi kumota.

A on antanut vastaselityksen.

Maahanmuuttoviraston ja hallinto-oikeuden tulkinta ulkomaalaislain 115 §:n soveltamisalasta ei perustu lakiin eikä saa tukea lain esitöistä. Maahanmuuttovirasto ei asian tässä vaiheessa voi arvioida sitä, täyttyisivätkö muut edellytykset, vaan arvio pitäisi tehdä asianmukaisesti hallintovaiheessa. Oleskeluluvan myöntämättä jättäminen on kohtuutonta. Hakija on täysin riippuvainen perheenkokoajasta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, voidaanko perheenkokoajan puolison äiti katsoa sellaiseksi ulkomaalaislain 115 §:ssä tarkoitetuksi muuksi omaiseksi, jolle voidaan myöntää oleskelulupa.

2. Sovellettavat oikeusohjeet

Ulkomaalaislain 47 §:n 3 momentin mukaan, kun ulkomaalaiselle on myönnetty jatkuva tai pysyvä oleskelulupa, hänen perheenjäsenelleen myönnetään jatkuva oleskelulupa.

Ulkomaalaislain 37 §:n 1 momentin mukaan tätä lakia sovellettaessa perheenjäseneksi katsotaan Suomessa asuvan henkilön aviopuoliso sekä alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja on Suomessa asuva henkilö tai tämän aviopuoliso.

Ulkomaalaislain 115 §:n mukaan oleskelulupa myönnetään pakolaisen, toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella oleskeluluvan saaneen taikka tilapäistä suojelua saaneen ulkomaalaisen muulle omaiselle, jos oleskeluluvan epääminen olisi kohtuutonta sen vuoksi, että asianomaisten on Suomessa tarkoitus jatkaa aikaisemmin viettämäänsä kiinteää perhe-elämää tai että omainen on täysin riippuvainen Suomessa asuvasta perheenkokoajasta.

Oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY (jäljempänä perheenyhdistämisdirektiivi) 4 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltio voi sallia lailla tai asetuksella seuraavien perheenjäsenten maahantulon ja maassa oleskelun: perheenkokoajan tai hänen aviopuolisonsa ensimmäisen asteen sukulaiset suoraan ylenevässä polvessa, jos nämä ovat perheenkokoajan huollettavina eivätkä saa kotimaassa riittävää tukea sukulaisiltaan.

Hallituksen esityksessä ulkomaalaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 28/2003 vp) ei ole määritelty tarkemmin ulkomaalaislain 115 §:ssä tarkoitetun muun omaisen käsitettä.

Eduskunnan hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 4/2004) todetaan muun ohella seuraavaa: "Hallintovaliokunta pitää asianmukaisena, että perheenjäsenen yleinen määritelmä 37 §:ssä rakentuu voimassa olevan lain tavoin suomalaisen ydinperheen sisältöä vastaavasti. Unionin kansalaisen ja häneen rinnastettavan perheenjäseneksi on lisäksi 154 §:ssä määritelty laajempi joukko henkilöitä kuin yleisessä määritelmässä. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen tarkoittaman perhe-elämän suojan kannalta on merkityksellistä, että perheenjäseninä ei lakiehdotuksen yleisen määritelmän mukaan pidetä esimerkiksi sisaruksia, vanhempia eikä 18 vuotta täyttänyttä vammaista lasta. Perustuslakivaliokunta katsoo tästä syystä olevan tärkeää, että 50 §:n 3 momentin (oleskeluluvan myöntäminen Suomen kansalaisen muulle omaiselle kuin perheenjäsenelle) ja 115 §:n (oleskeluluvan myöntäminen kansainvälistä suojelua tai tilapäistä suojelua saaneen muulle omaiselle kuin perheenjäsenelle) nojalla oleskelulupa voidaan myöntää muullekin omaiselle."

Perheenyhdistämisdirektiivin kansallista voimaan saattamista koskevassa eduskunnan hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 3/2006 vp) todetaan muun ohella seuraavaa: "Käsiteltävänä olevalla hallituksen esityksellä saatetaan ulkomaalaislaki vastaamaan perheenyhdistämisdirektiivin säännöksiä. Uuden ulkomaalaislain valmistelussa ei ole voitu ottaa huomioon kaikkia direktiivin edellyttämiä lainmuutoksia. Voimassa oleva laki vastaa joka tapauksessa varsin pitkälle kyseistä direktiiviä ja on monelta osin sitä suotuisampi ulkomaalaisen kannalta. Lakiehdotuksella parannetaan kolmansien maiden kansalaisten edellytyksiä perhe-elämän ylläpitämiseen ja perheenyhdistämiseen. Valiokunta pitää tärkeänä esityksen lähtökohtaa edistää perheen suojelua ja perhe-elämän kunnioittamista. Hallintovaliokunta on uutta ulkomaalaislakia koskevassa mietinnössään pitänyt asianmukaisena, että perheenjäsenen yleinen määritelmä 37 §:ssä rakentuu aiempaan tapaan suomalaisen ydinperheen sisältöä vastaavasti. Hallituksen esityksessä ehdotetaan lisättäväksi perheenjäseneksi alle 18-vuotias naimaton lapsi, jonka huoltaja Suomessa oleskelevan henkilön aviopuoliso on."

Aikaisemman ulkomaalaislain (378/1991) vuonna 1991 voimaan tulleen 18 c §:n muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 50/1998 vp) perustelujen mukaan ydinperheen ulkopuoliseksi lähiomaiseksi voitaisiin katsoa täysi-ikäisen henkilön iäkäs vanhempi tai hyvin poikkeuksellisesti täysi-ikäinen naimaton sisarus, tai hyvin poikkeuksellisissa olosuhteissa alaikäisen perheenkokoajan alaikäinen sisarus, jolla on eri huoltaja kuin perheenkokoajalla.

3. Asiassa saatu selvitys

Perheenkokoajalla on pakolaisasema. Hänelle on myönnetty 3.12.2013 turvapaikka ja jatkuva (A) oleskelulupa päätöksentekopäivästä alkaen neljäksi vuodeksi.

Perheenkokoajan aviopuolisolle (hakijan tyttärelle) ja heidän yhteisille lapsilleen on myönnetty oleskeluluvat perhesiteen perusteella 12.1.2015.

Oleskeluluvan hakija B on perheenkokoajan aviopuolison äiti.

4. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Perheenyhdistämisdirektiivin 4 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat sallia lailla tai asetuksella oleskeluluvan myöntämisen perheenkokoajan aviopuolison ensimmäisen asteen sukulaisille suoraan ylenevässä polvessa, jos nämä ovat perheenkokoajan tai hänen aviopuolisonsa huollettavina eivätkä saa kotimaassa riittävää tukea sukulaisiltaan.

Ulkomaalaislaissa ei ole säädetty perheenyhdistämisdirektiivin edellä mainitusta oleskelulupaan oikeutettujen piirin laajentamisesta.

Ulkomaalaislain 115 §:ssä säädetään oleskeluluvan myöntämisestä tietyin edellytyksin muulle omaiselle. Lainkohdassa ei ole määritelty tarkemmin muun omaisen käsitettä, eikä tämä käy ilmi myöskään hallituksen esityksen (HE 28/2003 vp) perusteluista. Kun otetaan huomioon, mitä edellä on todettu aikaisempaa ulkomaalaislakia koskevan hallituksen esityksen (HE 50/1998 vp) perusteluista sekä eduskunnan hallintovaliokunnan mietinnöistä (HaVM 4/2004 vp ja HaVM 3/2006 vp), ei ole pääteltävissä, että ulkomaalaislain 115 §:ää säädettäessä olisi ollut tarkoitus laajentaa oleskelulupaan oikeutettujen piiriä koskemaan myös perheenkokoajan puolison vanhempia.

Koska perheenkokoajan puolison äiti ei ole ulkomaalaislain 37 §:ssä tarkoitettu perheenjäsen eikä häntä voida myöskään pitää 115 §:ssä tarkoitettuna muuna omaisena, oleskeluluvan myöntämiselle ei näin ollen ole edellytyksiä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Janne Aer, Petri Helander ja Mikko Puumalainen. Asian esittelijä Leo Kaasinen.