KHO:2017:115

X:n kaupunginvaltuusto oli 25.6.2012 päättäessään loma-asuntorakennuspaikkojen luovutusehtojen tarkistamisesta päättänyt muun ohella, että uusissa vuokrasopimuksissa niin sanotut perusvuokrat määräytyivät vuokra-alueen pinta-alan mukaan määräytyvästä osuudesta sekä rakennuspaikkakohtaisen vuokran määrittelyssä käytössä olevien korjaustekijöiden mukaan. Hallinto-oikeus kumosi kaupunginvaltuuston päätöksen ja katsoi, että kaupunginvaltuusto oli loma-asuntorakennuspaikkojen luovutusehdoista päättäessään ilman hyväksyttävää syytä päättänyt käyvästä hintatasosta ilmeisellä tavalla poikkeavasta alemmasta vuokratasosta ja siten käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan oli ollut käytettävissä ja näin ollen ylittänyt toimivaltansa.

Asiakirjoista ilmeni, että kaupunki oli ennen kaupunginvaltuuston päätöksen tekemistä pyrkinyt selvittämään loma-asuntorakennuspaikkojen käypää vuokratasoa. Sen selvittäminen oli kuitenkin osoittautunut hankalaksi, koska saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevilla loma-asuntomarkkinoilla ei juurikaan ollut vertailukelpoisia vuokramarkkinoita, minkä vuoksi absoluuttisen käyvän vuokratason määrittäminen ei ollut mahdollista. Asiassa ei siten ollut yksiselitteisesti todettavissa, että valtuuston päätöksen mukainen vuokrataso poikkeaisi ilmeisellä tavalla käyvästä vuokratasosta.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että asiassa oli kysymys vanhojen maanvuokrasopimusten uusimisesta. Valtuuston päätös merkitsi asiassa saadun selvityksen mukaan vuokratason korotusta useilla sadoilla prosenteilla. Mainitut seikat huomioon ottaen valtuuston oli katsottava tehneen päätöksensä sille kuuluvan harkintavallan rajoissa siltä osin kuin se oli loma-asuntorakennuspaikkojen luovutusehdoista päättäessään päättänyt käyvästä vuokratasosta mahdollisesti jossain määrin poikkeavasta vuokratasosta. Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus oli kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen 25.6.2012. Kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehty valitus hylättiin. Asiassa oli lisäksi kysymys muun muassa ikääntyneiden vuokralaisten positiivisesta erityiskohtelusta.

Kuntalaki (365/1995) 2 § 1 momentti ja 90 § 2 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 30.10.2015 nro 15/0516/1

Asian taustaa ja aikaisempi käsittely

Kokkolan kaupunginvaltuusto on 11.11.2002 (§ 106) käsitellessään asiaa "Huvilatonttien myynti" päättänyt

1. hyväksyä vuokratonttien myyntivaihtoehdon toteuttamisen esitettyjen edellytysten pohjalta,

2. hyväksyä vuokratonttien hinnoittelun esitetyn mukaisena eli käyvän hintatason periaatteen mukaisena, sekä

3. oikeuttaa kaupunginhallituksen luovuttamaan loma-asuntotontit edellä mainituin perustein.

- - -

Kokkolan kaupunginhallitus on 24.3.2003 (§ 187) käsitellessään asiaa "Loma-asuntorakennuspaikkojen myynti ja kauppaehdot" päättänyt

1. aloittaa vuokralla olevien loma-asuntopaikkojen myynnin Krekilän ja Honkaluodon alueella,

2. hyväksyä esitetyn hinnoittelun sidottuna vuoden 2002 elinkustannusindeksin keski-indeksiin ja että hintoja tarkistetaan toistaiseksi vuosittain elinkustannusindeksin mukaisesti,

3. hyväksyä kauppakirjamallin käytettäväksi loma-asuntorakennuspaikkojen myynnissä ja

4. oikeuttaa kaupungingeodeetin luovuttamaan rakennuspaikat edellä olevin ehdoin.

- - -

Kaupunginvaltuusto on 15.3.2004 (§ 14) käsitellessään asiaa "Loma-asuntorakennuspaikkojen vuokrasopimusten täydentäminen ja uusiminen" päättänyt

1. loma-asuntorakennuspaikkojen vuokrasopimusten täydentämisestä ja uusimisesta teknisen palvelukeskuksen esittämien edellytysten pohjalta,

2. vuokraprosentiksi 6 prosenttia rakennuspaikan myyntihinnasta,

3. että kaupunginhallitus oikeutetaan vuokraamaan loma-asuntorakennuspaikat edellä mainituin perustein.

- - -

Kaupunginhallitus on 10.1.2005 (§ 15) käsitellessään asiaa "Loma-asuntorakennuspaikkojen myynti kaupungin länsipuolisilla alueilla" päättänyt laajentaa myyntialuetta koskemaan kaikkia kaupungin länsipuolisia vuokrattuja loma-asuntorakennuspaikkoja lukuun ottamatta kartalle rajattuja Metsolan ja Stormallotin alueita.

- - -

Kaupunginhallitus on 29.11.2010 (§ 556) käsitellessään asiaa "Luovutettavien loma-asuntorakennuspaikkojen hinnoittelun ja luovutusehtojen tarkistus" päättänyt palauttaa asian uuteen valmisteluun.

- - -

Kaupunginhallitus on 20.12.2010 (§ 601) käsitellessään asiaa "Vuokrattujen loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin keskeyttäminen" päättänyt jättää esityksen vuokrattujen loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin keskeyttämisestä pöydälle.

Kaupunginhallitus on toistamiseen 21.2.2011 (§ 123) käsitellessään asiaa "Vuokrattujen loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin keskeyttäminen" päättänyt jättää vuokrattujen loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin keskeyttämistä koskevan asian pöydälle.

Kaupunginhallitus on 7.3.2011 (§ 128) käsitellessään asiaa "Vuokrattujen loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin keskeyttäminen" päättänyt keskeyttää vuokrattujen loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin ja vuokrasopimusten uudistamisen siksi aikaa kunnes luovutettavien loma-asuntopaikkojen hinnoittelua ja luovutusehtojen tarkistamista koskevassa asiassa on tehty päätös.

Edellä mainitusta kaupunginhallituksen päätöksestä 7.3.2011 (§ 128) tehtiin oikaisuvaatimus, jonka kaupunginhallitus 23.5.2011 (§ 331) jätti tutkimatta.

Vaasan hallinto-oikeus hylkäsi päätöksellään 18.8.2011 nro 11/0345/3 kaupunginhallituksen päätöksestä 23.5.2011 (§ 331) tehdyn valituksen. Hallinto-oikeus perusteli päätöstään muun muassa sillä, että kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta. Korkein hallinto-oikeus ei päätöksellään 8.12.2011 taltionumero 3502 muuttanut Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä.

- - -

Kaupunginhallitus on 30.5.2011 (§ 340) käsitellessään asiaa "Luovutettavien loma-asuntorakennuspaikkojen luovutusehtojen tarkistus" päättänyt esittää kaupunginvaltuuston hyväksyttäväksi loma-asuntorakennuspaikkojen luovutusehdoista muun muassa seuraavaa:

1. Kokkolan kaupungin vuokraamien loma-asuntorakennuspaikkojen myynti lopetetaan. Vuokraus on jatkossa ainoa luovutusmuoto.

[...]

5. Uudet vuokrasopimukset, joiden sopimusmalli on hyväksytty kaupunginhallituksessa 22.3.2004 § 144, voidaan laatia seuraavien periaatteiden mukaisesti:

a) Niin sanotut perusvuokrat ovat seuraavia:

pinta-ala alle 400 m² 450 euroa/vuosi (Metsolan viikonloppumajat)

pinta-ala 400–2 000 m² 1 350 euroa/vuosi

pinta-ala 2 001–4 000 m²1 650 euroa/vuosi

pinta-ala yli 4 000 m²1 650 euroa/vuosi + 0,25 euroa/m²/vuosi

b) Rakennuspaikkakohtaisen vuokran määrittelyssä on käytössä seuraavat korjaustekijät:

- yhteisrantaisuus -20 prosenttia

- rakennuspaikka saaressa, rakennuspaikan etäisyys rannasta -10 – -20 prosenttia

- vuokran maksimikorjaus -40 prosenttia

c) Vuokra on sidottu vuoden 2010 elinkustannusindeksin keski-indeksiin ja sitä tarkistetaan vuosittain edellisen vuoden keski-indeksin osoittamassa suhteessa.

d) Vuokra-aika on 20 vuotta.

[..]

- - -

Kaupunginvaltuusto on 13.6.2011 (§ 58) käsitellessään asiaa "Luovutettavien loma-asuntorakennuspaikkojen luovutusehtojen tarkistus" päättänyt

- että asia palautetaan uuteen valmisteluun

- todeta evästyksenään jatkovalmistelulle, että kyseisellä alueella sijaitsevia loma-asuntotontteja voidaan myydä käypään markkinahintaan ja että kaupunginhallitus tekee myynnistä, luovutusehdoista ja tarkemmista aluerajoituksista esityksen, ja

- että myyntikielto on voimassa toistaiseksi.

- - -

Kaupunginhallitus on 24.10.2011 (§ 540) käsitellessään asiaa "Luovutettavien loma-asuntorakennuspaikkojen luovutusehtojen tarkistus" päättänyt esittää valtuuston hyväksyttäväksi luovutettavien loma-asuntorakennuspaikkojen hinnoittelusta seuraavaa:

1. 2 000 m²:n rakennuspaikan perushinta on Palman alueella 45 000 euroa ja Trullevin alueella 55 000 euroa. Rakennuspaikan koon vaikutus hintaan on funktion A-0,32 mukaan ja muiden korjaustekijöiden vaikutus esityksen mukaisesti enintään -50 prosenttia.

2. Perushinta on sidottu vuoden 2010 elinkustannusindeksin keski-indeksiin ja sitä tarkistetaan edellisen vuoden keski-indeksin osoittamassa suhteessa.

3. Loma-asuntorakennuspaikkojen muista luovutusehdoista ja myyntialueista kaupunginhallitus tekee esityksen kaupunginvaltuustolle hinnoittelupäätöksen saatua lainvoiman.

- - -

Kaupunginvaltuusto on 14.11.2011 (§ 101) käsitellessään asiaa "Luovutettavien loma-asuntorakennuspaikkojen luovutusehtojen tarkistus" päättänyt palauttaa asian uuteen valmisteluun ja että poliittisista ryhmistä koostuva valmisteluryhmä muodostetaan.

- - -

Kaupunginhallitus on 18.6.2012 (§ 381) käsitellessään asiaa "Luovutettavien loma-asuntorakennuspaikkojen luovutusehtojen tarkistus" päättänyt esittää valtuuston hyväksyttäväksi luovutettavien loma-asuntorakennuspaikkojen luovutusehdoista muun muassa seuraavaa:

1. Kokkolan kaupungin vuokraamien loma-asuntorakennuspaikkojen myynti lopetetaan. Vuokraus on jatkossa ainoa luovutusmuoto. Jatkossa selvitetään, mitkä alueet sijaitsevat asutuksen mahdollisilla laajenemisalueilla.

[..]

4. Uudet vuokrasopimukset, joiden sopimusmalli on hyväksytty kaupunginhallituksessa 22.3.2004 § 144, voidaan laatia seuraavien periaatteiden mukaisesti:

a) Ns. perusvuokrat ovat seuraavia:

pinta-ala alle 400 m² 400 euroa/vuosi (Metsolan viikonloppumajat)

pinta-ala 400–2 000 m² 1 200 euroa/vuosi

pinta-ala 2 001–4 000 m²1 450 euroa/vuosi

pinta-ala yli 4 000 m² 1 450 euroa/vuosi + 0,125 euroa/m²/vuosi (yli 4 000 m²)

b) Rakennuspaikkakohtaisen vuokran määrittelyssä on käytössä seuraavat korjaustekijät:

- yhteisrantaisuus -20 prosenttia

- rakennuspaikka saaressa -30 prosenttia

- rakennuspaikan etäisyys rannasta -10 prosenttia – -20 prosenttia

- vuokran maksimikorjaus -50 prosenttia

c) Vuokra on sidottu vuoden 2013 elinkustannusindeksin keski-indeksiin ja sitä tarkistetaan vuosittain edellisen vuoden keski-indeksin osoittamassa suhteessa.

d) Vuokra-aika on 25 vuotta.

5. Niiden ennen vuotta 1942 syntyneiden vuokralaisten, joiden vuokraoikeus on alkanut jo ennen vuotta 1990, uusissa vuosivuokrissa on 5 vuoden määräaikainen 15 prosentin alennus. Yhteishallinnassa olevien vuokraoikeuksien osalta alennus myönnetään vain, mikäli kaikki vuokraoikeuden haltijat täyttävät edellä mainitut kriteerit.

[..]

Kaupunginvaltuusto on 25.6.2012 (§ 66) käsitellessään asiaa "Luovutettavien loma-asuntorakennuspaikkojen luovutusehtojen tarkistus" päättänyt hyväksyä loma-asuntorakennuspaikkojen luovutusehdoista seuraavaa:

2. Loma-asuntorakennuspaikkojen vuokrasopimukset ovat voimassa entisin ehdoin 31.12.2017 asti.

3. Yksityistarkoituksiin vuokrattuja loma-asuntorakennuspaikkoja koskevat vuokrasopimukset voidaan uusia kaikilla loma-asuntoalueilla, lukuun ottamatta Sannanrannan ja Morsiussaaren alueita, joille kaupunginhallitus on 28.3.2011 § 197 päättänyt käynnistää rantavaiheosayleiskaavan laatimisen.

4. Uudet vuokrasopimukset, joiden sopimusmalli on hyväksytty kaupunginhallituksessa 22.3.2004 § 144, voidaan laatia seuraavien periaatteiden mukaisesti:

a) Ns. perusvuokrat ovat seuraavia:

pinta-ala alle 400 m² 400 euroa/vuosi (Metsolan viikonloppumajat)

pinta-ala 400–2 000 m² 1 200 euroa/vuosi

pinta-ala 2001–4 000 m² 1 450 euroa/vuosi

pinta-ala yli 4 000 m² 1 450 euroa/vuosi + 0,125 euroa/m²/vuosi (yli 4000 m²)

b) Rakennuspaikkakohtaisen vuokran määrittelyssä on käytössä seuraavat korjaustekijät:

- yhteisrantaisuus -20 prosenttia

- rakennuspaikka saaressa -30 prosenttia

- rakennuspaikan etäisyys rannasta -10 prosenttia – -20 prosenttia

- vuokran maksimikorjaus -50 prosenttia

c) Vuokra on sidottu vuoden 2013 elinkustannusindeksin keski-indeksiin ja sitä tarkistetaan vuosittain edellisen vuoden keski-indeksin osoittamassa suhteessa.

d) Vuokra-aika on 25 vuotta.

6. Yhdistysten ja yhteisöjen vuokra-alueista ja vuokrista päätetään erikseen tapauskohtaisesti.

A sekä B ja C asiakumppaneineen ovat erikseenvalittaneet kaupunginvaltuuston 25.6.2012 §:n 66 kohdalla tekemästä päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen.

Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Kokkolan kaupunginvaltuuston päätöksen 25.6.2012 (§ 66) kohdat 4 a, 4 c ja 5 kumotaan.

A on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kokkolan kaupunki on vuokrannut 520 loma-asuntorakennuspaikkaa yksityisille. Loma-asuntorakennuspaikat ovat ehtyvä voimavara eikä kaupungilla ole enää mahdollisuuksia luovuttaa uusia lomarakennuspaikkoja halukkaille kuntalaisille ja muille yksityisille. Päättäessään vuokrata loma-asuntorakennuspaikkoja käyvästä vuokratasosta poikkeavaan alempaan hintaan ja käyvistä sopimusehdoista poikkeavilla ehdoilla, kaupunginvaltuusto on asettanut kunnan jäsenet eriarvoiseen asemaan jakamalla kunnan jäsenet yhtäältä niihin, jotka saavat loma-asuntorakennuspaikkansa halvalla vuokraamalla kunnalta, ja toisaalta niihin, jotka maksavat täyden hinnan, joko ostamalla tai vuokraamalla loma-asuntorakennuspaikkansa vapailta markkinoilta.

Kunnallinen verotus perustuu tasaverotukseen. Vuokratut loma-asuntorakennuspaikat muodostavat erittäin tärkeän varallisuuserän kaupungin taloudessa ja myymällä ne joko vuokralaisille tai sijoittajille kaupungin velkaa voitaisiin vähentää ratkaisevasti. Kun kaupungin omaisuutta vuokrataan erittäin pitkäkestoisin 25 vuoden vuokrasopimuksin alihintaan ja vuokra sidotaan sellaiseen indeksiin, joka ei vastaa loma-asuntorakennuspaikkojen hintakehitystä, varallisuusarvoinen etu valuu kaupungilta vuokralaiselle. Tällöin muut kunnan jäsenet joutuvat verotuksen kautta toisten kunnan jäsenten maksumiehiksi.

Loma-asuntorakennuspaikkojen käypä hintataso niitä myytäessä perustuu toisistaan riippumattomien myyjien ja ostajien välisiin kauppoihin, joista on myös johdettavissa käypä vuokrataso. Kokkolan kaupunginvaltuuston 15.3.2004 (§ 14) päättämä vuokraprosentti 6 prosenttia loma-asuntorakennuspaikan käyvästä hinnasta vastaa käypää vuokratasoa ottaen huomioon erittäin pitkän vuokra-ajan. Tästä voidaan johtaa kaupungin käsitys loma-asuntorakennuspaikkojen käyvistä myyntihinnoista seuraavasti:

- alle 400 m² 6 666 euroa (vuokra 400 euroa/6 x 100),

- 400–2 000 m² 20 000 euroa,

- 2 001–4 000 m² 24 166 euroa,

- 5 000 m² 26 250 euroa,

- 6 000 m² 28 333 euroa,

- 7 000 m² 30 416 euroa,

- 8 000 m² 32 500 euroa ja

- 10 000 m² 36 666 euroa.

Kaupungin käsitys myyntihinnoista ei vastaa maanmittaustoimiston ylläpitämää kauppahintatilastoa Keski-Pohjanmaalta. Yllä mainitut luvut on kerrottava kahdella tai kolmella ja käyvän vuokran pitäisi näin ollen olla kaksin- tai kolminkertainen.

Erityisalennuksen antaminen valituksenalaisen päätöksen kohdan 5 mukaisesti tietyille vuokraajille on yhdenvertaisuusperiaatteen vastaista. Siinä tapauksessa, että 15 prosentin alennus myönnetään 5 vuodelta, se tulee myöntää kaikille vuokraajille ja kaikille kunnan jäsenille. Sosiaaliavustuksista on erityislainsäädännössä eri määräykset. Alennuksen myöntäminen vuokrasta ei kuulu sosiaalilainsäädännön piiriin.

Kohdan 4 c mukainen vuokran korotuksen sitominen elinkustannusindeksin muutoksiin olisi epäedullista kaupungin ja erittäin edullista vuokralaisen kannalta. Vuosina 2003–2010 loma-asuntorakennuspaikkojen hinnat nousivat 60 prosenttia ja samalta ajalta elinkustannusindeksi kohosi vain 10 prosenttia.

Kun varallisuusarvoisia etuja ei kaupungin ehtyneen loma-asuntorakennuspaikkakannan takia voida tarjota tasapuolisesti kaikille kunnan jäsenille, ainoa ratkaisu tilanteeseen on vuokraus käypään vuokratasoon ja ehdoin, jotka estävät varallisuusarvoisen edun valumisen kaupungilta tietyille kunnan jäsenille.

B ja C asiakumppaneineen ovat vaatineet kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista kokonaisuudessaan tai ainakin siltä osin kuin se estää valittajia saattamasta loppuun huvilatonttien ostomenettelyä.

Muutoksenhakijat ovat esittäneet vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kokkolan kaupunginvaltuusto oli 11.11.2002 (§ 106) päättänyt, että vuokralaisilla muun muassa nyt kysymyksessä olevilla vuokra-alueilla on oikeus lunastaa vuokratontti itselleen käyvästä hinnasta, ja oikeuttanut kaupunginhallituksen tekemään luovutukset. Kokkolan kaupunginhallitus oli 24.3.2003 (§ 187) päättänyt aloittaa myynnin ja määritellyt hinnoitteluperusteet ja luovutushintojen sitomisen elinkustannusindeksin keskihintaindeksiin sekä oikeuttanut kaupungingeodeetin luovuttamaan tontit.

Tontteja on luovutettu 31 kappaletta. Lunastamisen perusteet ovat olleet yhtäläiset kaikille. Ostomenettelyn vireille tuloon ja kauppojen syntymiseen on riittänyt pelkkä vuokramiehen ilmoitus. Menettely on perustunut edellä mainittuihin päätöksiin ja ollut yhtäläinen kaikille vuokramiehille, joilla siten on ollut samanlainen oikeus lunastukseen.

Valittajat ovat Kokkolan kaupungilta kesäpaikan vuokranneita vuokraoikeuden haltijoita, joiden kaupungille tekemää ilmoitusta tontin lunastuksesta ei ole hyväksytty, mikä nyt lopullisesti ilmenee siitä, että kaupunginvaltuusto on päättänyt lopettaa huvilatonttien luovutukset. Osa vuokrasopimusten perusteella hallittujen vuokratonttien muista vuokramiehistä on kuitenkin saanut lunastaa vuokratontin itselleen, mutta valittajien osalta tämä kaupunginvaltuuston aikaisempaan päätökseen perustuva oikeus ja mahdollisuus on valituksenalaisella kaupunginvaltuuston päätöksellä perusteetta ja perusteluitta poistettu.

Vuoden 2010 marras-joulukuun vaiheilla oli ensin tullut vireille kolme hakemusta tontin lunastamiseksi (D, E ja F). Näiden hakemusten käsittely sujui normaaliin tapaan ja kauppakirjat allekirjoitettiin tammikuussa 2011. Näiden lunastushakemusten jättämisestä kahden, kolmen viikon kuluttua tuli vireille lunastushakemuksia, joiden osalta kaupungin virkamiehet ilmoittivat, että alue on asetettu myyntikieltoon ja että kauppoja ei tehdä. Näin meneteltiin siitä huolimatta, että ajallista eroa eri lunastushakemusten vireille tulolla oli vain pari viikkoa, eikä tilanne ollut asiallisesti muuttunut mitenkään.

Kaupunginvaltuuston vahvistama myyntitahto ja myyntiperusteet olivat edelleen voimassa. Valittajat olivat tehneet lunastustarjouksen ennen kuin kaupunginhallitus oli päättänyt keskeyttää luovutukset. Osa valittajista oli tehnyt lunastustarjouksen jo samaan aikaan, kun edellä mainitut kolme lunastushakemusta olivat vireillä. Kaikki lunastushakemukset ovat lisäksi tulleet vireille ennen kuin kaupunginhallitus 7.3.2011 on tehnyt päätöksen tonttien myynnin keskeyttämisestä.

Virkamiehiin vedottiin yhdenmukaisen käsittelyn turvaamiseksi ja varmistamiseksi. Vaikka virkamiehistöllä ei ollut minkäänlaista asiallista perustetta asettaa kaupunkilaisia eriarvoiseen asemaan ja vaikka myyntimenettelyn keskeyttämishanke oli ainakin jo valmistelussa kolmen ensimmäisen lunastushakemuksen tullessa vireille, virkamiehistön päätöksin sallittiin tilanne, jossa tontti myytiin osalle kaupunkilaisista ja osalta se kiellettiin.

Asiaa vuosien kuluessa tiedusteltaessa vuokralaisia on pidetty siinä uskossa, että lunastukset voidaan toteuttaa ja kaupat tehdä niitä haluavien kanssa vuokra-ajan loppupuolella vahvistettujen ja voimassaolevien lunastusperusteiden mukaisesti. Lunastusmenettelyn tai lunastusperusteiden muutoksista ei ole tiedotettu missään vaiheessa.

Kaupungin virkamiesten ja edustajien tulisi päätöksiä tehdessään toimia yhdenvertaisesti ja tasapuolisesti. Päätöksillä ei saa aiheuttaa mielivaltaisia tilanteita, joissa kaupunkilaiset asetetaan perusteettomasti eriarvoiseen asemaan. Valittajia on kohdeltu eriarvoisesti muihin vuokralaisiin nähden.

Muilla vastaavankaltaisilla vuokra-alueilla, kuten asuntotonttien vuokra-alueilla, on menetelty siten, että vuokratonttinsa lunastamista haluaville on asetettu määräaika, jonka kuluessa lunastushalukkuudesta on ollut ilmoitettava kaupungille. Tätä määräaikaa on myös vuokramiesten pyynnöstä jatkettu.

Kokkolan kaupunginhallitus on antanut valitusten johdosta lausunnot.

Kaupunginhallitus on B:n ja C:n sekä heidän asiakumppaniensa valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että kaupungingeodeetti on 29.11.–20.12.2010 välisenä aikana tehnyt toimivaltansa puitteissa kolme viranhaltijapäätöstä huvilatonttien luovuttamisesta. Yhtään viranhaltijapäätöstä tonttien luovuttamisesta ei ole tehty sen jälkeen, kun keskeyttämistä koskeva esitys on 20.12.2010 tullut vireille kaupunginhallituksessa. Yksityisoikeudelliset kauppakirjat myynneistä tehtiin viranhaltijapäätösten saatua lainvoiman. Sillä ei asian ratkaisemisen kannalta ole merkitystä, milloin kauppakirjat tosiasiallisesti allekirjoitettiin. Silläkään ei ole merkitystä, että kaupunginhallitus on vasta 7.3.2011 päättänyt asiasta.

A ei käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta antaa vastine.

B ja C asiakumppaneineen ovat antaneet vastineen.

Kokkolan kaupunki on hallinto-oikeuden pyynnöstä toimittanut 29.8.2014 asiassa lisäselvityksen koskien vuokralaisten jättämiä ostotarjouksia ja kaupungingeodeetin myyntipäätöksiä. Lisäselvitystä on täydennetty 5.3.2015.

B ja C asiakumppaneineen ovat antaneet vastineensa kaupungin hallinto-oikeudelle 29.8.2014 antamien lisäselvitysten johdosta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen 25.6.2012 (§ 66).

Hallinto-oikeus on hylännyt B:n ja C:n sekä heidän asiakumppaniensa valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1. A:n valitus

Hallintolain 2 §:n 1 momentin mukaan laissa säädetään hyvän hallinnon perusteista sekä hallintoasiassa noudatettavasta menettelystä. Pykälän 2 momentin mukaan lakia sovelletaan muun muassa kunnallisissa viranomaisissa.

Mainitun lain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Kunta voi itsehallintonsa nojalla harkintansa mukaan päättää omaisuutensa luovuttamisesta, mikä voi tapahtua muun muassa vuokraamalla. Päätöksentekoa rajoittavat kuitenkin edellä mainitut hallintolain 6 §:ssä säädetyt hallinnon oikeusperiaatteet, kuten muun muassa tasapuolisen kohtelun vaatimus ja harkintavallan väärinkäytön kielto. Harkintavallan väärinkäyttönä ja siten toimivallan ylityksenä voidaan oikeuskäytännön mukaan pitää esimerkiksi päätöstä, jolla kunta ilman hyväksyttävää syytä myy tai vuokraa omaisuuttaan ilmeiseen alihintaan tai ostaa omistukseensa omaisuutta ilmeiseen ylihintaan.

Muutoksenhakija on valituksessaan esittänyt väitteen siitä, että kaupunginvaltuusto on päättänyt luovuttaa omaisuuttaan alihintaan ja ehdoin, jotka asettavat kuntalaiset eriarvoiseen asemaan toisiinsa nähden. Kaupunginhallitus ei hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa ole ottanut kantaa esitettyyn valitusperusteeseen muutoin kuin toteamalla, että valtuustolla on kaupunginhallituksen mukaan toimivalta päättää niistä perusteista, joilla yksittäiset alueet voidaan luovuttaa ja että maanomistajalla on itsenäinen harkintavalta siltä osin kuin se liittyy maa-alueen luovuttamiseen. Kaupunginhallitus ei lausunnossa ole esittänyt selvitystä käyvästä vuokratasosta tai siitä, että päätöksenteossa olisi otettu huomioon kuntalaisten tasapuolisen kohtelun vaatimus.

Kysymyksessä olevaa asiaa on valmisteltu kaupunginhallituksessa ja eri valmistelu- ja työryhmissä. Kaupunginhallituksen päätöksen 29.11.2010 § 556 johdosta asetettu työryhmä on vuokratason osalta esittänyt, että kaupunginhallitus päättää esittää kaupunginvaltuuston hyväksyttäväksi, että loma-asuntorakennuspaikkojen vuotuiset niin sanotut perusvuokrat ovat 750 euroa (pinta-ala alle 400 m², Metsolan viikonloppumajat), 2 000 euroa (pinta-ala < 2 000 m²), 2 500 euroa (pinta-ala 2 001– 4 000 m²) ja 2 000 euroa + 0,25 euroa/m²/vuosi (pinta-ala yli 4 000 m²) sekä että rakennuspaikkakohtaiset vuokran korjaustekijät ovat yhteisrantaisuus -20 prosenttia, rakennuspaikka saaressa ja rakennuspaikan etäisyys rannasta -10 prosenttia – -20 prosenttia ja vuokran maksimikorjaus -40 prosenttia. Tämä oli myös kaupunginjohtajan alkuperäinen päätösesitys kaupunginhallitukselle 30.5.2011 § 340. Asian käsittelyn aikana kaupunginjohtaja muutti päätösesitystään vuokrien osalta siten, että vuotuiset niin sanotut perusvuokrat ovat 450 euroa (pinta-ala alle 400 m², Metsolan viikonloppumajat), 1 350 euroa (pinta-ala < 2 000 m²), 1 650 euroa (pinta-ala 2 001–4 000 m²) ja 1 650 euroa + 0,25 euroa/m²/ vuosi (pinta-ala yli 4 000 m²), minkä ehdotuksen kaupunginhallitus äänestyksen jälkeen hyväksyi 30.5.2011 (§ 340).

Hallinto-oikeus toteaa, että asian aikaisemmassa valmistelussa oli esitetty merkittävästi korkeampaa vuokratasoa kuin mistä valtuusto on nyt päättänyt. Valituksenalaisesta päätöksestä tai sen valmistelusta ei käy ilmi perusteita sille, että päätetty vuokrataso vastaisi käypää siten, että kaupungin omaisuutta ei luovuteta alihintaan. Päinvastoin asian valmisteluasiakirjat antavat aiheen katsoa, että päätetty vuokrataso ei vastaa käypää tasoa. Tämä huomioon ottaen, ja kun muutoksenhakijan väitteen johdosta ei ole esitetty selvitystä käyvästä vuokratasosta tai muutoinkaan käyvistä luovutusehdoista, on kaupunginvaltuuston katsottava päättäneen käyvästä tasosta ilmeisellä tavalla poikkeavasta alemmasta vuokratasosta.

Mitä tulee päätöksen 5. kohdassa tarkoitettujen vuokralaisten vuokranalennuksen lainmukaisuuden arviointiin, on hallintolain esitöissä 6 §:n osalta todettu, että pykälään sisältyy yleinen vaatimus hallinnossa asioivien tasapuolisesta kohtelusta. Mainittu vaatimus saisi merkityssisältönsä lähinnä perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta. Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Säännös ei kuitenkaan estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän asemaa ja olosuhteita parantavia toimia. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla.

Kaupunginhallitus ei hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossaan ole esittänyt yksittäisten vuokralaisten vuokranalennukselle mitään hyväksyttävää perustetta. Tällaista perustetta ei myöskään käy ilmi valituksenalaisesta päätöksestä tai sen valmistelusta. Asiaa valmistellut edellä mainittu työryhmä on loppuraportissaan 24.5.2012 todennut, että uusi 1 200 euron vuosivuokra vuodesta 2017 lähtien voi nykyiseen vuokraan verrattuna tuntua suurehkolta sellaisissa eläkeläisperheissä, joiden vuokrasuhde on jatkunut pitkään. Tämän takia työryhmän enemmistö esitti, että ennen vuotta 1942 syntynyt vuokralainen saa vuokrasta 15 prosentin suuruisen alennuksen enintään viideksi vuodeksi edellyttäen, että vuokrasuhde on alkanut ja vuokraoikeus rekisteröity ennen vuotta 1990. Esitettyjä näkökohtia ei voida pitää riittävinä eikä hyväksyttävinä. Kaupunginvaltuuston päätös asettaa siten ilman perustetta ne ennen vuotta 1942 syntyneet vuokralaiset, joiden vuokraoikeus on alkanut ennen vuotta 1990, tasapuolisen kohtelun periaatteen vastaisesti parempaan asemaan muihin loma-asuntorakennuspaikkojen vuokralaisiin nähden.

Edellä todetun vuoksi kaupunginvaltuusto on päätöksenteossa käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä ja siten ylittänyt toimivaltansa. Kaupunginvaltuuston loma-asuntorakennuspaikkojen vuokraehtoja koskeva päätös on siten lainvastainen.

2. B:n ja C:n ynnä muiden valitus

Kaupunginvaltuusto oli 11.11.2002 hyväksynyt kaupungin omistamien loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin vuokralaisille sekä rakennuspaikkojen hinnoittelun perusteet. Kaupunginhallitus on 24.3.2003 vahvistanut lähemmin luovutusten ehdot ja päättänyt myynnin aloittamisesta. Kaupungingeodeetin tehtävänä on ollut yksittäisistä luovutuksista päättäminen.

Kaupunginvaltuusto on valituksenalaisen päätöksen 1. kohdassa päättänyt, että kaupungin vuokraamien loma-asuntorakennuspaikkojen myynti lopetetaan ja että vuokraus on jatkossa rakennuspaikkojen ainoa luovutusmuoto.

Kunta voi itsehallintonsa nojalla harkintansa mukaan päättää omaisuutensa luovuttamisesta myymällä tai vuokraamalla. Kunta voi harkintansa mukaan myös päättää, että se lopettaa aiempaan päätökseensä perustuneet omaisuuden luovutukset. Päätöksentekoa rajoittavat kuitenkin tällöin edellä mainitut hallintolain 6 §:ssä säädetyt hallinnon oikeusperiaatteet, kuten tasapuolisen kohtelun vaatimus ja harkintavallan väärinkäytön kielto.

Muutoksenhakijat ovat valituksessaan esittäneet, että ostomenettelyn vireilletuloon ja kauppojen syntymiseen on riittänyt vuokralaisen ilmoitus. Menettely on ollut yhtäläinen kaikille vuokralaisille, joilla siten on ollut samanlainen oikeus lunastukseen. Vuoden 2010 marras-joulukuun vaiheilla oli tullut vireille kolme hakemusta tontin lunastamiseksi, joiden käsittely sujui normaaliin tapaan ja tontit luovutettiin. Kahden tai kolmen viikon kuluttua noiden hakemusten jättämisestä tuli vireille suurin osa valittajien lunastushakemuksista, joiden osalta oli ilmoitettu, että alue on asetettu myyntikieltoon ja että kauppoja ei tehdä. Kaikkien valittajien lunastushakemukset ovat tulleet vireille ennen kuin kaupunginhallitus 7.3.2011 (§ 128) oli päättänyt keskeyttää tonttien luovutukset.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaupunginvaltuuston päätös loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin lopettamisesta on käytännössä tarkoittanut sitä, että rakennuspaikkoja ei myydä myöskään niille vuokraajille, jotka ovat ilmoittaneet ostohalukkuutensa ennen kuin kaupunginhallitus 7.3.2011 päätti rakennuspaikkojen myynnin keskeyttämisestä, kaupunginvaltuusto 13.6.2011 toistaiseksi voimassa olevasta myyntikiellosta ja kaupunginvaltuusto valituksenalaisella päätöksellä myynnin lopettamisesta.

Kokkolan kaupungilla ei maanomistajana ole velvollisuutta myymällä luovuttaa loma-asuntorakennuspaikkoja rakennuspaikkojen vuokralaisille. Kaupunginvaltuusto on siten harkintansa mukaan voinut päättää lopettaa omistamiensa loma-asuntorakennuspaikkojen myymisen päätöksestä ilmenevällä tavalla.

Luovuttaessaan rakennuspaikkoja vuokralaisille tulee kaupungin kuitenkin kohdella vuokralaisia kunnan jäseninä tasapuolisen kohtelun vaatimukset täyttävällä tavalla. Asiassa saadun selvityksen mukaan rakennuspaikkojen myynnistä ei ole tehty päätöksiä sen ajankohdan jälkeen, kun kaupunginhallitus oli 20.12.2010 ensimmäisen kerran käsitellyt vuokrattujen loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin keskeyttämistä koskevaa asiaa ja jättänyt asian pöydälle. Näin ollen ja kun otetaan huomioon asiassa muutoin esitetty selvitys, ei valtuuston ole asiasta päättäessään katsottava menetelleen vastoin tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

Kaupunginvaltuusto ei ole loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin lopettamisesta päättäessään, B:n ynnä muiden valituksessa esitetyillä perusteilla, käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä. Valtuuston päätös ei mene sen toimivaltaa ulommaksi eikä ole muutoinkaan valituksessa esitetyistä syistä lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä kuntalaki (365/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jorma Niemitalo, Kristiina Kerttula ja Pirjo Joutsenlahti. Asian esittelijä Anna-Lena Bernas (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Kokkolan kaupunginhallituksen valitus

Kokkolan kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Kaupunginhallitus on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kokkolan kaupungin huvilatonttien vuokrauksella on vuosikymmeniä pitkä perinne. Kaupunki vuokraa yli 500 loma-asuntorakennuspaikkaa. Tontteja on alun perin luovutettu ainoastaan kokkolalaisille. Viime aikoina vuokralaiseksi on hyväksytty myös muualla asuvia, mikä osittain johtuu loma-asuntojen omistajien perillisten muuttamisesta pois paikkakunnalta.

Huvilatonttien vuokrat olivat vielä 1980-luvun loppupuolella muutamia kymmeniä euroja vuodessa. Vuokrasopimusten uusimisen yhteydessä vuokrat nousivat nykyiselle tasolleen, joka on muutamia satoja euroja vuodessa loma-asuntorakennuspaikasta riippuen. Valtuuston valituksenalaisella päätöksellä vuokria nostettiin edelleen. Kaupunki on siten määrätietoisesti pyrkinyt nostamaan vuokria määräajoin.

Käypä vuokra käsitteenä tarkoittaa samansuuruista vuokraa kuin mitä vastaavasta kohteesta yleisesti maksetaan samalla paikkakunnalla. Käypä vuokrataso on kaupungin näkökulmasta se vuokra, joka kohtuudella voidaan periä nykyisiltä vuokralaisilta, jotka joissakin tapauksissa ovat olleet vuokralla jo kymmeniä vuosia ja ovat kokeneet vuokratason moninkertaistumisen kuluneiden vuosien aikana.

Vapailta markkinoilta saatavaan hintatasoon kaupungilla ei ole mahdollisuuttakaan päästä, koska vuokrattavien kohteiden luonne verrattuna yksityisillä markkinoilla oleviin kohteisiin on erilainen. Tältäkään osin vertailuaineistoa käyvästä vuokratasosta ei juuri ole. Kaupungin vuokraamat huvilatontit on rakennettu tiiviisti vieri viereen ja niiltä puuttuu monesti yksityinen rauha. Myös yhteisrantaisia tontteja on useita. Suuri osa rakennuskannasta on 30–40 m²:n suuruisia, ilman mukavuuksia olevia mökkejä johtuen alueiden kaavallisesta epävarmuudesta. Kysymys on lähtökohtaisesti kesämökeistä. Vaikka kaava lähivuosina saataisiinkin vahvistettua, kaikkien nykyisten vuokralaisten ei voida olettaa välittömästi ryhtyvän uusimaan vanhoja mökkejään.

Vuokrattavilla alueilla on ainoastaan yksi vuokranantaja (kaupunki), joten markkinaehtoiseen kilpailuun ei ole edes mahdollisuutta.

Ottaen huomioon rakennuspaikkojen luonne kaupunki ei voi tavoitella markkinatasoisen hyödyn hankkimista huvilatonttien vuokrauksella, koska nykyiselläkin vuokratasolla kaupungin vuokratulot ylittävät kaupungille vuokrauksesta aiheutuvat kustannukset. Valtuuston päätöksellä vuokratasoa nostettiin useilla sadoilla prosenteilla. Siten ei myöskään voida väittää, että alhainen vuokrataso loukkaisi muiden kuntalaisten etua. Seuraava tasokorotus tapahtuu 25 vuoden kuluttua, jolloin omistajakunta on uusiutunut, kaavallinen tilanne on mahdollisesti toinen ja voidaan todeta, onko alueista muodostunut uusia omakotitalotyyppisiä asuinalueita Kokkolaan.

Hallinto-oikeus on johtopäätöksenään todennut muun muassa, että vuokraaminen tapahtuu ilmeiseen alihintaan. Päätöksessä ei kuitenkaan määritellä minkäänlaista käypää vuokratasoa, vaan todetaan, että kaupunki ei ole osoittanut, että vuokraaminen ei ole tapahtunut ilmeiseen alihintaan. Edellä lausutun perusteella absoluuttisen käyvän vuokratason määritteleminen on mahdotonta. Vuokraaminen valtuuston määrittelemien periaatteiden mukaisesti ei ole vuokraamista ilmeiseen alihintaan, kun otetaan huomioon vuokrattavien rakennuspaikkojen erityinen luonne, monimuotoisuus ja vertailukohteiden puuttuminen. Kaupunginvaltuusto on päätöksessään päättänyt myös korjaustekijöistä, joilla on nimenomaan pyritty asettamaan vuokralaiset viitekehyksen sisällä samanarvoiseen asemaan ottaen huomioon rakennuspaikkojen erilaisuus sekä monimuotoisuus.

Vaasan hallinto-oikeus on lainvoimaa vailla olevalla päätöksellään 8.7.2015 nro 15/03461/1 ratkaissut samantyyppisen asian, jossa vuokrataso niin sanottujen huvilatonttien osalta on samansuuntainen kuin nyt valituksenalaisessa Kokkolan kaupunginvaltuuston päätöksessä.

Edellä mainitussa tapauksessa kaupunginvaltuuston päätöksellä oli määritelty tietty perusvuokra (850 euroa) lisättynä 0,55 euroa/m². Näin ollen esimerkiksi 1 000 m²:n rakennuspaikan vuosivuokra edellä mainitussa tapauksessa asettuu 1 400 euroon, kun se Kokkolan kaupunginvaltuuston päätöksen mukaan asettuisi 1 200 euroon vuodelta. Hallinto-oikeus hylkäsi edellä mainitussa tapauksessa kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset ja pysytti päätöksen, kun taas Kokkolan kaupunginvaltuuston päätös on kumottu.

Vertailu, vaikkakin kahden eri paikkakunnan välillä ja eri valitusperusteista huolimatta, osoittaa, että kuntalaisten eriarvoisuutta ei voi Kokkolankaan tapauksessa yksiselitteisesti perustella ilmeisellä alihinnalla. Näin ollen itsemääräämisoikeuteen liittyvä harkintavalta ja liikkumavara arvottamiskysymyksissä on ja sen tuleekin olla varsin laaja, varsinkin kun arviointi ja harkinta liittyy asiakokonaisuuksiin, joilla on erilaisia ominaispiirteitä ja erilaisia vaikuttimia.

Yhtenä hallinnon oikeusperiaatteena toimii myös niin sanotun suhteellisuusperiaatteen toteutuminen. Kulloinkin päätettävänä olevat asiat täytyy pyrkiä suhteuttamaan olemassa olevaan tilanteeseen. Kuten edellä on todettu, vuokratasoa on valtuuston päätöksellä nostettu useilla sadoilla prosenteilla. Vuokratason edelleen korottaminen tilanteessa, jossa käyvän vuokratason määritteleminen ei ole yksiselitteistä, voidaan kokea varsin kohtuuttomaksi.

Kaupunginvaltuusto ei edellä lausutun perusteella ole ylittänyt harkintavaltaansa eikä päätös muutoinkaan ole lainvastainen.

A on antanut selityksen ja vaatinut, että valitus perusteettomana hylätään.

Perinteillä ja sillä, mitä vuokrat ovat jossakin vaiheessa olleet ja miten niitä on määräajoin nostettu, ei ole merkitystä asiassa. Päinvastoin se, että vapaa-ajantonteista on vielä hiljattain maksettu vain muutamia kymmeniä tai satoja euroja vuokrana vuodessa, osoittaa pelkästään sen tosiasian, että kaupunkiin on muodostunut eräänlainen vapaa-ajantonttien rälssioikeus, jota kaupungin toimesta edelleenkin yritetään ylläpitää. Ei ole kohtuutonta edellyttää käypää vuokratasoa sellaisilta vuokralaisilta, jotka jo vuosikymmenien aikana ovat saaneet nauttia kohtuuttoman alhaisista vuokrista.

Toisin kuin kaupunki väittää, käyvän vuokratason määritteleminen ei ole mahdotonta, vaan se on johdettavissa vapaa-ajan tonttien käyvistä myyntiarvoista Keski-Pohjanmaan yksityisillä vapaa-ajan tonttimarkkinoilla. Kaupungin vuokraamat vapaa-ajan tontit eivät kooltaan, koostumukseltaan, sijainniltaan tai muutoinkaan ominaisuuksiltaan eroa vapailla yksityisillä markkinoilla olevista vapaa-ajan tonteista. Myös yksityisellä puolella huvilatontit on rakennettu vieri viereen, eikä yksityisyyttä useinkaan löydy sielläkään.

On syytä todeta, että valituksenalaisen valtuuston päätöksen 4 b kohdassa mainittujen korjaustekijöiden osalta ei ole valitettu ja näin ollen yhteisrantaisuus on vuokraa alentavana tekijänä otettava huomioon vuokrassa.

Vapaa-ajan tonttien vuokraushetken mukaisella rakennuskannalla tai vapaa-ajan tontin mahdollisella tulevalla kaavoituksella ei ole merkitystä määriteltäessä itse vapaa-ajan tontin käypää arvoa ja sitä kautta käypää vuokratasoa. Sen sijaan vuokraushetkellä voimassaolevan kaavan sallimalla rakennusoikeudella on merkitystä käypää arvoa määriteltäessä.

Se, että vuokrattavilla vapaa-ajan alueilla on ainoastaan yksi vuokranantaja eli kaupunki, on itsestään selvyys. Sen sijaan muu osa eli valtaosa Kokkolan kaupungin ja Keski-Pohjanmaan alueella sijaitsevista ranta-alueista on yksityisomistuksessa alueilla, joilla hinnanmuodostus tontteja myytäessä on vapaata ja markkinaehtoista. Tästä käyvästä hinnasta myös kaupungin vuokra vapaa-ajan tonteilleen on johdettavissa, koska kaupungin vapaa-ajan tonteilla ei ole mitään erityisluonnetta vapailla yksityisillä markkinoilla oleviin vapaa-ajan tontteihin verrattuna.

Tavoite asettaa vuokra niin alhaiselle tasolle, että se hädin tuskin kattaa kaupungille vuokrauksesta aiheutuvat kulut, on vastuutonta Kokkolan tapaisessa kriisikunnassa. Vuokratason nostamisella useilla sadoilla prosenteilla ei ole merkitystä, ellei vuokrataso noston jälkeen vastaa käypää tasoa. On selvää, että alhainen vuokrataso loukkaa muita kuntalaisia kuin kyseisten vapaa-ajan tonttien vuokraajia veronmaksajina ja mahdollisina vapaa-ajan tontin uusina vuokraajina tilanteessa, jossa kaupungin käyvän vuokran alittavia vapaa-ajan tontteja ei ole tarjottavana kaikille halukkaille kuntalaisille. Sillä, mitä mahdollisesti tapahtuu 25 vuoden kuluttua, ei ole merkitystä asiassa, vaan vuokra on määriteltävä tämän hetkisen tilanteen mukaan.

Kaupungin päättämä vuokrataso alittaa, ei ainoastaan Keski-Pohjanmaalla vallitsevan käyvän hintatason, vaan myös kaupungin omassa asian valmistelussa (kaupunginhallitus 30.05.2011 § 340) esittämän vuokratason, jota sittemmin valtuuston lopullisessa valituksenalaisessa päätöksessä työryhmien saattelemana alennettin "poliittisin perustein".

Tuntematta tarkemmin kaupungin viittaamaa lainvoimaa vailla olevaa Vaasan hallinto-oikeuden 8.7.2015 antamaa päätöstä se ei näyttäisi antavan mitään tukea kaupungin näkökannalle tässä asiassa, kun otetaan huomioon kaupungin itsekin esiintuoma seikka vapaa-ajan tonttien käyvän hinnan eroavuudesta kahden eri paikkakunnan välillä.

Kaupungin itsemääräämisoikeuteen liittyvän harkintavallan arvottamiskysymyksissä tulee olla suppea tilanteessa, jossa maanmittaustoimiston tilastoja on saatavilla vapaa-ajan tonttien käyvän arvon määrittämiseksi ja sitä kautta käyvän vuokran vahvistamiseksi kaupungin vuokraamille vapaa-ajan tonteille.

Käyvän vuokran määrittäminen, jonka lähtökohtana on valtuuston päättämä kuuden prosentin tuotto vapaa-ajan tontin käyvälle arvolle perustuen maamittaustoimiston tilastoihin ja huomioon ottaen valtuuston päätöksen 4 b kohdan korjaustekijät, ei tuota ongelmia ja on yksiselitteinen tapa ratkaista asia. Vuokratason säilyminen alihintaisena on edellä mainituin perustein kohtuutonta muita kuntalaisia kuin vuokraajia kohtaan.

Vapaa-ajan tonttien käyvän hinnan korottajana verrattuna vuokratontteihin on lisäksi velvollisuus maksaa kunnalle kiinteistöveroa maapohjasta. Velvollisuus suorittaa kiinteistöveroa omasta tontista alentaa sen käypää arvoa, kun taas vuokratontissa tätä velvollisuutta ei ole.

Edellä ja hallinto-oikeudessa esitetyn perusteella kaupunki on ylittänyt harkintavaltansa asiassa ja päätös on yhdenvertaisuutta loukkaavana lainvastainen.

2. C:n ja hänen asiakumppaniensa valitus

C ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös, jolla hallinto-oikeus on hylännyt heidän valituksensa Kokkolan kaupunginvaltuuston päätöksestä 25.6.2012 (§ 66), kumotaan ja heidän hallinto-oikeuteen tekemänsä valitus hyväksytään.

Muutoksenhakijat ovat esittäneet vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Valitusoikeus

Vaikka kaupunginvaltuuston valituksenalainen päätös on kumottu toisen muutoksenhakijan valituksen johdosta eri perusteilla, muutoksenhakijoilla on silti oikeudellinen intressi valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Hallinto-oikeuden päätöksessä on muutoksenhakijoiden osalta todettu, että Kokkolan kaupunginvaltuuston päätöstä ei olisi pidettävä yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisena. Mikäli asia tällaisena palautuu uudelleen kaupunginvaltuuston käsittelyyn, menettävät valittajat lopullisesti oikeuden vuokraamiensa tonttien lunastamiseen kaupungilta. Valittajien näkemyksen mukaan Vaasan hallinto-oikeuden olisi tullut katsoa Kokkolan kaupunginvaltuuston päätös yhdenvertaisuusperiaatteen vastaiseksi ja sillä perusteella palauttaa asia kaupunginvaltuuston laillisesti käsiteltäväksi ja siten ohjeistaa kaupunginvaltuustoa lailliseen menettelyyn asiassa.

Pääasia

Asian tausta on se, että Kokkolan kaupunginvaltuusto oli 11.11.2002 (§ 106) tekemällään päätöksellä hyväksynyt eri vuokralaisille määräaikaisilla vuokrasopimuksilla vuokraamiensa vuokratonttien myyntivaihtoehdon toteuttamisen. Kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt sen, että vuokralaiset saavat lunastaa vuokratontteja itselleen vuokra-ajan kuluessa, ja määritellyt ehdot, joilla tuo lunastaminen tapahtuu. Ehdot koskivat yleisesti kaikkia vuokralaisia eli sillä hetkellä vuokrasuhteessa olevia ja myöhemmin vuokralaiseksi vuokrasopimuksen siirron kautta tulevia. Edelleen kaupunginhallitus oli 24.3.2003 (§ 187) vahvistanut loma-asuntopaikkojen myynnin ehdot, päättänyt myynnin aloittamisesta sekä oikeuttanut kaupungingeodeetin päättämään yksittäisistä luovutuksista.

Tonttien lunastusoikeus oli kaikkien tiedossa ja koski siis yhtäläisesti kaikkia vuokralaisia. Vuokralaisten taholta asiasta on vuosien varrella oltu useasti yhteydessä asianomaisiin viranomaisiin ja tiedusteltu menettelyä asiassa. Viranomaiset ovat useaan otteeseen ja toistuvasti ilmoittaneet, että lunastuksilla ei ole mitään kiirettä ja että ne voi tehdä vuokrasuhteen kestäessä eli vuoteen 2017 mennessä. Näiltä osin viitataan asiakirjoihin liitettyyn L:n todistelutarkoituksessa antamaan kertomukseen.

Kaupunginhallitus on päätöksellään 7.3.2011 (§ 128) päättänyt keskeyttää vuokrattujen loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin. Edelleen kaupunginvaltuusto on 13.6.2011 (§ 58) päättänyt, että myyntikielto on voimassa toistaiseksi. Kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt, että kaupungin vuokralle antamien loma-asuntorakennuspaikkojen myynti lopetetaan ja että vuokraus on jatkossa ainoa tonttien hallinnan luovutusmuoto. Tällaisen päätöksen tekeminen sinänsä on mahdollista ja kuuluu kunnan itsehallinnon piiriin. Asiassa on kuitenkin kysymys kokonaisuudesta. Kunnan tulee päätöksenteossaan noudattaa muun muassa hallintolain 6 §:ssä säädettyjä hallinnon oikeusperiaatteita.

Mainittuun lainkohtaan sisältyy yleinen vaatimus hallinnossa asioivien tasapuolisesta kohtelusta. Hallinnossa asioiville pyritään turvaamaan yhdenvertaiset mahdollisuudet asioidensa hoitamiseen ja oikeuksiensa valvomiseen. Ratkaisutoiminnan tulee olla johdonmukaista siten, että harkinnan perusteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Vaatimus viranomaisen toiminnan puolueettomuudesta ilmentää hallinto-oikeudellista objektiviteettiperiaatetta. Hallintotoiminta ei saa perustua epäasiallisiin tai hallinnolle muuten vieraisiin perusteisiin. Viranomaisen päätöksenteon ja toiminnan yleensäkin on oltava puolueetonta ja objektiivisesti perusteltavissa. Viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.

Kokkolan kaupunginvaltuuston päätös 11.11.2002 (§ 106) ja sitä tarkentava Kokkolan kaupunginhallituksen päätös 24.3.2003 (§ 187) ovat perustaneet vuokralaisille oikeutettuja odotuksia muun muassa siitä, että vuokra-alueet voidaan lunastaa ja kaupunki käsittelee lunastusanomukset asianmukaisella tavalla. Tämä seikka on myös kaupungin taholta useasti ilmoitettu vuosien saatossa lunastusmahdollisuutta tiedusteleville vuokralaisille. Hallinto-oikeuden päätöksen esittelijän eriävässä mielipiteessä kattavasti esitettyihin perusteisiin on helppo yhtyä.

Kaupunginvaltuusto on nyt valituksenalaisella päätöksellä 25.6.2012 (§ 66) muuttanut vuodesta 2002 vallinnutta oikeustilaa päättämällä vuokratonttien myynnin lopettamisesta, mikä päätös on tosiasiallisesti saanut takautuvia vaikutuksia siten, että vuokratontteja ei myöskään myydä niille vuokralaisille, jotka ovat ilmoittaneet ostohalukkuutensa kaupunginvaltuuston aikaisempaan päätökseen 11.11.2002 perustuen, sen voimassaoloaikana, ja siten ennen kuin kaupunginhallitus on 7.3.2011 (§ 128) päättänyt rakennuspaikkojen myynnin keskeyttämisestä, kaupunginvaltuusto on 13.6.2011 (§ 58) päättänyt toistaiseksi voimassaolevasta myyntikiellosta ja valituksenalaisella päätöksellään vuokratonttien myynnin lopettamisesta.

Asiassa on esitetty selvitys siitä, missä vaiheessa kukin lunastusta haluava on esittänyt tämän vaatimuksensa kaupungin viranomaisille. Näiltä osin viitataan asiakirjoissa olevaan kaupungin toimittamaan yhteenvetoon. Kaikki valittajat ovat jättäneet anomuksensa kaupungille ennen 7.3.2011.

Erityisen merkille pantavaa on se, että hyväksytyistä ja toteutuneista kaupoista viimeisen kaupungingeodeetti on hyväksynyt 17.12.2010. Tällöin hakemuksensa lunastamisesta olivat jättäneet G 15.12.2010, C 16.12.2010, H 17.12.2010 ja I 2.12.2010. Samaan aikaan on siis ollut vireillä useiden vuokralaisien lunastushakemuksia, joista osa on hyväksytty ja osa evätty ilman minkäänlaisia todellisia perusteita. Myöhemminkään kaupungin taholta ei ole annettu mitään selitystä sille, miksi osan vuokralaisista annettiin lunastaa tontti ja joidenkin osalta pyyntö evättiin. Kolmen tontin kauppakirjat on allekirjoitettu tammikuussa 2013, oikeastaan 2011, eli samaan aikaan, kun vireillä oli useita samanlaisia lunastushakemuksia.

Näitä seikkoja ei ole otettu valituksenalaisen päätöksen yhteydessä asianmukaisesti huomioon, minkä vuoksi kaupunginvaltuuston päätöksellä on tosiasiallisesti asetettu osa vuokralaisista epätasapuoliseen asemaan muihin vuokralaisiin nähden sekä myös loukattu ostohalukkuutensa ilmoittaneiden vuokralaisten perusteltuja, oikeutettuja odotuksia.

Kaupunginvaltuuston valituksenalainen päätös on hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisena ja lainvastaisena kumottava.

Eräs C:n asiakumppaneista on valituksen täydennyksessä vaatinut, että A:n valitus Kokkolan kaupunginvaltuuston 25.6.2012 (§ 66) tekemästä päätöksestä hylätään.

Vuokratasoa koskeva kaupungin valmistelu on ollut varsin monipuolista. Siinä on hankittu laajalti selvityksiä ja asiaa on kokonaisuutena harkittu varsin monipuolisesti ottaen huomioon eri näkökannat.

Perustilanne on ollut se, että kyse ei ole normaalista tontin vuokrauksesta. Ajan kuluessa kaupunki on lomarakennustarkoituksia varten luovuttanut rakentamattomia tontteja vuokralaisten rakennettaviksi. Vuokralaiset ovat vastanneet kaikilta osin tonttien saattamisesta kesämökkikäyttöön. Alueelle ei ole rakennettu kunnallistekniikkaa, eikä kaupungilta muutoinkaan ole edellytetty panostuksia. Vuokralaiset ovat rakentaneet ja kunnossapitäneet tien. Tonteille on vedetty kesävesi vuokralaisten toimesta ja mökeille tulee juokseva vesi ainoastaan suunnilleen 1.5.–30.9. välisenä aikana. Näin ollen tontteja ei ole edes tarkoitettu ympärivuotiseen käyttöön. Ympärivuotinen käyttö edellyttäisi kaupungilta satsauksia alueen perusrakenteeseen. Olemassa oleva vuokrataso on ollut kaupungille käytännössä puhdasta tuloa.

Kaupunginvaltuuston päätöksellä vuokrat on nostettu noin nelinkertaisiksi, mikä jo sinällään on valtavan suuri korotus. Vuokralaiset ovat tätäkin vastustaneet ja kokeneet tulleensa väärin kohdelluiksi. Osa vuokralaisista ei olisi koskaan sitoutunut mökkiprojektiin kaupunginvaltuuston nyt päättämällä vuokralla, mutta valinnan mahdollisuutta ei enää ole. Kaupunginvaltuuston päätöstä voidaan kuitenkin pitää kompromissina. Kaupungilla on itsehallintonsa puitteissa oikeus tehdä tällainen yleisesti kaikkia kaupunkilaisia koskeva päätös. Samassa yhteydessä vuokraoikeuksista on tehty siirtokelpoisia ilman kaupungin suostumusta vuokraoikeuden siirrolle, joten periaatteellisesti päätetty vuokrataso koskee yhtäläisesti kaikkia kaupunkilaisia.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelu siitä, että nyt päätetty vuokrataso olisi liian alhainen suhteessa käypään vuokraan, on käsittämätön. Viittaus valmistelun aikana esitettyyn merkittävästi korkeampaan vuokratasoon on outo. Asian valmistelussa on varmasti esitetty monenlaisia käsityksiä ja on esitetty myös käsitys siitä, että nyt nykyinen vuokrataso on edellä kerrottuihin seikkoihin nähden riittävä, mutta valtuusto on kuitenkin päätynyt nelinkertaiseen vuokraan. Yleisellä tasolla voidaan sanoa, että valtuuston päättämä vuokrataso on varmuudella riittävä, kun otetaan huomioon se, että alueelle ei ole tehty kunnallistekniikkaa, vaan vuokralaiset itse vastaavat muun muassa tiestön kunnossapidosta, siltojen kunnossapidosta sekä jätevesijärjestelmien rakentamisesta ja tontit ovat vain osavuotisessa käytössä. Kun nämä seikat otetaan huomioon, kaupungin päättämää vuokratasoa on pidettävä jopa ylimitoitettuna, mutta ei missään tapauksessa alihintaisena.

Valituksenalaisella päätöksellä ei ole asetettu vuokranalennuksia yksittäisille vuokralaisille. Tietylle ryhmälle voidaan yhtäläisin perustein antaa huojennuksia. Kaupunginvaltuuston viittaus eläkeläisperheisiin on aivan oikea ja oikeudenmukainen.

Kokkolan kaupunginhallitus on antanut selityksen ja vaatinut, että valitus perusteettomana hylätään ja Vaasan hallinto-oikeuden päätös pysytetään siltä osin kuin se on hylännyt muutoksenhakijoiden valituksen.

Lähtökohtaisesti kunnalla on kuntien itsehallintoon liittyen mahdollisuus harkintansa mukaan päättää omaisuuden luovuttamisesta. Kunnalla ei ole maanomistajana yleistä velvollisuutta myymällä luovuttaa omistamiaan maa-alueita vuokralaisille. Ostohalukkuuden ilmoittaminen ei luonnollisestikaan muuta edellä mainittua lähtökohtaa. Päätöksiä rakennuspaikkojen myynnistä ei ole tehty sen jälkeen, kun kaupunginhallitus on ensimmäisen kerran käsitellyt nyt kysymyksessä olevaa myynnin keskeyttämistä koskevaa asiaa.

C asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen.

Kokkolan kaupunginhallituksen selityksessä ilmoitetut seikat pitävät yleisten oikeusoppien perusteella sinänsä paikkansa, mutta kaupungin lausumassa on unohdettu asian tausta ja yksinkertaistettu asiaa liiaksi.

Vuokramiehille on kaupunginvaltuuston päätöksellä luotu yksinomainen oikeus lunastaa kaupungilta vuokraamansa tontit. Tähän luottaen vuokramiehet ovat tehneet kesähuviloihinsa investointeja rakennus- ja maanmuokkaustöin. Vuokramiehet ovat omalla kustannuksellaan parantaneet ja ylläpitäneet alueen tiestöä, huolehtineet alueen kunnallistekniikasta, kuten esimerkiksi ympärivuotisen vesijohdon vetämisestä, johon huvila-asukkailla on mahdollisuus kaikilla liittyä. Vuokralaiset ovat tehneet merkittäviä panostuksia ostamiinsa kesämökkeihin luottaen siihen, että kaupunki toimii omien päätöstensä mukaisesti ja että kuntalaisia kohdellaan kaikissa olosuhteissa yhdenvertaisesti.

Yhdenvertaisuusvaatimus ei kuitenkaan tässä tapauksessa ole toteutunut, koska kaupungin hallintovirkamiehet ovat omalla päätöksellään ilman että Kokkolan kaupunginvaltuusto on asiasta päättänyt, keskeyttäneet vuokratonttien lunastusmenettelyn. Näin tapahtui siitä huolimatta, että samaan aikaan samat virkamiehet olivat hyväksyneet joidenkin vuokralaisten lunastusilmoitukset ja tekivät heidän kanssaan kaupungin puolesta kaupan vuokratontista.

Kuntalaisia tulee kohdella hallinnossa yhdenvertaisella tavalla. Asia on korjattavissa siten, että kaupunki aikaisemman päätöksensä mukaisesti hyväksyy tontin vuokraajien lunastusilmoitukset ja toimii siten luomansa lunastusmenettelyn mukaisesti. Muu lopputulos on yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Kokkolan kaupunginhallituksen valituksen johdosta korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen 25.6.2012 (§ 66). A:n kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylätään.

Korkein hallinto-oikeus hylkää C:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta siltä osin kuin B:n ja C:n ja hänen asiakumppaniensa hallinto-oikeuteen tekemä valitus on hylätty.

Perustelut

1.Sovellettavat säännökset

1.1 Kuntalain (365/1995) säännökset

Kuntalain 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallintonsa nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

1.2 Yhdenvertaisuutta ja tasapuolista kohtelua koskevat säännökset esitöineen

Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Saman pykälän 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Perustuslain perusoikeussäännösten esitöissä, jotka tältä osin ovat Suomen hallitusmuodon perusoikeussäännösten uudistamista koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 309/1993 vp), on yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu perustuslain 6 §:ää vastaavasta pykälästä, että se ilmaisee yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa koskevan pääperiaatteen. Yleiseen yhdenvertaisuussäännökseen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. Perinteisesti yhdenvertaisuus lain edessä on merkinnyt ensi sijassa vaatimusta yhdenvertaisuudesta lain soveltamisessa. Säännös sisältää periaatteen, jonka mukaan viranomaisen tulee soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Lainsoveltajaan kohdistuvana yhdenvertaisuusperiaate on tuomioistuinten ja muiden viranomaisten harkintavallan rajoitusperiaate.

Hallituksen esityksessä hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta (HE 72/2002 vp) on hallintolain 6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

Pykälästä ilmenisivät viranomaisen harkintavaltaa ohjaavat yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Pykälän alkuosaan sisältyy yleinen vaatimus hallinnossa asioivien tasapuolisesta kohtelusta. Mainittu vaatimus saisi merkityssisältönsä lähinnä perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta. Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Säännös ei kuitenkaan estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän asemaa ja olosuhteita parantavia toimia. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla.

Menettelyllisenä velvoitteena vaatimus tasapuolisesta kohtelusta merkitsee sitä, että hallinnossa asioiville pyritään turvaamaan yhdenvertaiset mahdollisuudet asioidensa hoitamiseen ja oikeuksiensa valvomiseen. Tasapuolisen kohtelun merkitys korostuu silloin, kun viranomainen käyttää yksityisten oikeusasemaan tai toimintamahdollisuuksiin kohdistuvaa harkintaa. Tällöin viranomaisen on erityisesti huolehdittava siitä, että hallinnossa asioivilla on yhtäläiset mahdollisuudet päästä selvyyteen lakiin perustuvista oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan.

Ratkaisutoiminnan tulisi olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen olisi perustuttava tapauksen erityislaatuun. Ehdotettu säännös ei kuitenkaan estäisi viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään sikäli kuin siihen on olemassa perusteltu syy. Tällaisia syitä voisivat lainsäädännön muuttumisen ohella olla esimerkiksi tuomioistuinkäytännössä annetut aikaisemmasta käytännöstä poikkeavat ratkaisut tai kansainvälisessä oikeuskehityksessä tapahtuneet muutokset.

Säännösehdotukseen sisältyy lisäksi vaatimus siitä, että viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Säännös merkitsisi luottamuksensuojaperiaatteen laintasoista vahvistamista. Mainittu periaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.

Ehdotuksen mukaan luottamuksen suojaaminen rajoitettaisiin koskemaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteena olevat odotukset voidaan perustaa viime kädessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonaisuuden keskeisistä ainesosista, joita ovat lainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset.

Yksityisen tietoinen lainvastainen menettely tai se, että oikeustilan muutos on ollut ennakoitavissa, eivät oikeuttaisi suojaamisen arvoiseen luottamukseen. Edellytyksenä siis olisi, ettei päätös perustu asianosaisen antamiin virheellisiin tai olennaisesti puutteellisiin tietoihin. Säännösehdotuksessa tarkoitettuna oikeutettuna odotuksena ei pidettäisi myöskään pelkkiä oletettuja taloudellisia odotuksia. Näin esimerkiksi viranomaisten esittämät käsitykset tai lupaukset hallinnon asiakkaille eivät saa aikaan sellaista oikeudellisesti perusteltua odotusta, johon voitaisiin vedota. Luottamuksen suojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun.

2. Asiakirjoista saatu selvitys

Kokkolan kaupunginvaltuusto oli 11.11.2002 hyväksynyt kaupungin omistamien loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin vuokralaisille sekä rakennuspaikkojen hinnoittelun perusteet. Kaupunginhallitus oli 24.3.2003 vahvistanut lähemmin luovutusten ehdot ja päättänyt myynnin aloittamisesta. Kaupungingeodeetin tehtävänä oli ollut päättää yksittäisistä luovutuksista.

Kaupunginhallitus oli sen jälkeen, kun se jo aikaisemmin 20.12.2010 ja 21.2.2011 oli käsitellyt vuokrattujen loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin keskeyttämistä koskevaa asiaa, 7.3.2011 (§ 128) päättänyt keskeyttää vuokrattujen loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin ja vuokrasopimusten uudistamisen siksi ajaksi, kunnes luovutettavien loma-asuntorakennuspaikkojen hinnoittelua ja luovutusehtojen tarkistamista koskevassa asiassa oli tehty päätös.

Kaupunginvaltuusto on 13.6.2011 (§ 58) muun ohella päättänyt, että myyntikielto on voimassa toistaiseksi.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat esitetyn selvityksen mukaan jättäneet ilmoituksen ostohalukkuudestaan kaupungille ennen 7.3.2011. Kaupungingeodeetti, jonka tehtävänä on ollut yksittäisistä luovutuksista päättäminen, on kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan 29.11.–20.12.2010 välisenä aikana tehnyt toimivaltansa puitteissa kolme viranhaltijapäätöstä tonttien luovuttamisesta. Hyväksytyistä ja toteutuneista kaupoista viimeisen kaupungingeodeetti on hyväksynyt 17.12.2010. Tuolloin ilmoituksen ostohalukkuudestaan olivat esitetyn selvityksen mukaan jättäneet G 15.12.2010, C 16.12.2010, H 17.12.2010 ja I 2.12.2010. Valittajat ovat todenneet, että samaan aikaan on siis ollut vireillä useiden vuokralaisten lunastushakemuksia, joista osa on hyväksytty ja osa evätty ilman perusteluja. Kolmen tontin kauppakirjat on allekirjoitettu tammikuussa 2011 eli samaan aikaan, kun vireillä oli useita samanlaisia lunastushakemuksia.

Luovutettavien loma-asuntorakennuspaikkojen luovutusehtojen tarkistamista koskevaa asiaa on valmisteltu kaupunginhallituksessa ja eri valmistelu- ja työryhmissä. Kaupunginhallituksen päätöksen 29.11.2010 (§ 556) johdosta asetettu työryhmä oli vuokratason osalta esittänyt, että kaupunginhallitus päättää esittää kaupunginvaltuuston hyväksyttäväksi, että loma-asuntorakennuspaikkojen vuotuiset niin sanotut perusvuokrat ovat 750 euroa (pinta-ala alle 400 m², Metsolan viikonloppumajat), 2 000 euroa (pinta-ala < 2 000 m²), 2 500 euroa (pinta-ala 2 001– 4 000 m²) ja 2 000 euroa + 0,25 euroa/m²/vuosi (pinta-ala yli 4 000 m²) sekä että rakennuspaikkakohtaiset vuokran korjaustekijät ovat yhteisrantaisuus -20 prosenttia, rakennuspaikka saaressa ja rakennuspaikan etäisyys rannasta -10 prosenttia – -20 prosenttia ja vuokran maksimikorjaus -40 prosenttia.

Tämä oli myös kaupunginjohtajan alkuperäinen päätösesitys kaupunginhallituksen kokouksessa 30.5.2011 (§ 340). Asian käsittelyn aikana kaupunginjohtaja muutti päätösesitystään vuokrien osalta siten, että vuotuiset niin sanotut perusvuokrat ovat 450 euroa (pinta-ala alle 400 m², Metsolan viikonloppumajat), 1 350 euroa (pinta-ala < 2 000 m²), 1 650 euroa (pinta-ala 2 001–4 000 m²) ja 1 650 euroa + 0,25 euroa/m²/vuosi (pinta-ala yli 4 000 m²), minkä ehdotuksen kaupunginhallitus äänestyksen jälkeen hyväksyi 30.5.2011 (§ 340).

Kaupunginvaltuusto ei kokouksessaan 13.6.2011 (§ 58) kuitenkaan hyväksynyt kaupunginhallituksen kokouksessaan 30.5.2011 (§ 340) päättämää päätösehdotusta, vaan päätti palauttaa asian uuteen valmisteluun ja että myyntikielto on voimassa toistaiseksi. Kaupunginvaltuuston valituksenalainen päätös 25.6.2012 (§ 66) on viime kädessä perustunut valtuuston 14.11.2011 (§ 101) tekemän palautuspäätöksen perusteella asetetun poliittisista ryhmistä koostuneen työryhmän loppuraportissaan 24.2.2012 esittämiin kannanottoihin. Työryhmä on pitänyt valtuuston aikaisemmin 15.3.2004 (§ 14) vuokraprosentiksi päättämää 6 prosenttia rakennuspaikan myyntihinnasta yksimielisesti kohtuuttomana etenkin, jos se vahvistetaan suhteessa rakennuspaikan käypään hintaan. Työryhmä on todennut, että vaikka mahdolliseksi myyntihinnaksi vahvistettaisiin se hintataso, millä kauppoja on tehty vuosina 2003–2011, olisi 6 prosentin vuokrataso tällöinkin mahdollisesti liian korkea. Työryhmä on pitänyt kaupunginhallituksen 30.5.2011 (§ 340) tekemää esitystä vuokratasosta oikeasuuntaisena, mutta katsonut, että perusvuokran alle 2 000 m²:n rakennuspaikan osalta tulisi olla 1 200 euroa/vuosi.

Kokkolan kaupunginvaltuusto on 25.6.2012 (§ 66) nyt valituksenalaisella päätöksellään päättänyt hyväksyä loma-asuntorakennuspaikkojen luovutusehdoista muun muassa seuraavaa:

- Kokkolan kaupungin vuokraamien loma-asuntorakennuspaikkojen myynti lopetetaan. Vuokraus on jatkossa ainoa luovutusmuoto. Jatkossa selvitetään, mitkä alueet sijaitsevat asutuksen mahdollisilla laajenemisalueilla.

- Loma-asuntorakennuspaikkojen vuotuiset niin sanotut perusvuokrat ovat 400 euroa (pinta-ala alle 400 m², Metsolan viikonloppumajat), 1 200 euroa (pinta-ala 400–2 000 m²), 1 450 euroa (pinta-ala 2001–4000 m²) ja 1 450 euroa/vuosi + 0,125 euroa/m²(pinta-ala yli 4 000 m²) sekä rakennuspaikkakohtaiset vuokran korjaustekijät ovat yhteisrantaisuus -20 prosenttia, rakennuspaikka saaressa -30 prosenttia ja rakennuspaikan etäisyys rannasta -10 prosenttia – -20 prosenttia ja vuokran maksimikorjaus -50 prosenttia.

- Niiden ennen vuotta 1942 syntyneiden vuokralaisten, joiden vuokraoikeus on alkanut jo ennen vuotta 1990, uusissa vuosivuokrissa on 5 vuoden määräaikainen 15 prosentin alennus. Yhteishallinnassa olevien vuokraoikeuksien osalta alennus myönnetään vain, mikäli kaikki vuokraoikeuden haltijat täyttävät edellä mainitut kriteerit.

3. Oikeudellinen arviointi

3.1 Kaupunginhallituksen valitus

Asiassa on kaupunginhallituksen valituksen johdosta ratkaistava, onko kaupunginvaltuuston loma-asuntorakennuspaikkojen luovutusehdoista päättäessään katsottava ilman hyväksyttävää syytä päättäneen käyvästä hintatasosta ilmeisellä tavalla poikkeavasta alemmasta vuokratasosta ja siten käyttäneen harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä, ja näin ollen ylittäneen toimivaltansa. Asiassa on myös arvioitava, onko kaupunginvaltuusto käyttänyt yhdenvertaisuusperiaatteen sallimaa positiivista erityiskohtelua lainvastaisella tavalla asettaessaan ne ennen vuotta 1942 syntyneet vuokralaiset, joiden vuokraoikeus on alkanut ennen vuotta 1990, muita vuokralaisia edullisempaan asemaan.

Kuntalaissa tai muussakaan laissa ei ole säädetty siitä, millä hinnalla kunta saa myydä tai vuokrata omaisuuttaan. Kunnalla on lähtökohtaisesti itsehallintoonsa perustuen laaja harkintavalta päättää maa-alueidensa vuokraamisen ehdoista, mutta huomioon tulee kuitenkin ottaa hallinnon oikeusperiaatteet, kuten yhdenvertaisuuden periaate, tasapuolisen kohtelun vaatimus sekä harkintavallan väärinkäytön kielto. Siltä osin kuin kysymys ei ole maan vuokraamisesta taloudelliseen toimintaan, kunta voi lähtökohtaisesti harkintansa mukaan päättää vuokranmaksun perusteesta.

Kuten edellä kohdasta "Asiakirjoista saatu selvitys" ilmenee, kaupunki on ennen valituksenalaisen kaupunginvaltuuston päätöksen tekemistä pyrkinyt selvittämään loma-asuntorakennuspaikkojen käypää vuokratasoa. Sen selvittäminen oli kuitenkin osoittautunut hankalaksi, koska saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevilla loma-asuntovuokramarkkinoilla ei juurikaan ollut vertailukelpoisia vuokramarkkinoita, minkä vuoksi absoluuttisen käyvän vuokratason määrittäminen ei ollut mahdollista. Esillä olevassa asiassa ei siten ole yksiselitteisesti todettavissa, että valtuuston päätöksen mukainen vuokrataso poikkeaisi ilmeisellä tavalla käyvästä vuokratasosta.

Esillä olevassa asiassa on kysymys vanhojen maanvuokrasopimusten uusimisesta. Asiassa saadun selvityksen mukaan valtuuston päätös merkitsi vuokratason korotusta useilla sadoilla prosenteilla. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että myös mainitut seikat voidaan ottaa huomioon arvioitaessa sitä, onko valtuusto harkintavaltansa puitteissa voinut päättää käyvästä vuokratasosta mahdollisesti jossakin määrin poikkeavasta vuokratasosta.

Kuten edellä kohdassa "Asiakirjoista saatu selvitys" on todettu, kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt, että niiden ennen vuotta 1942 syntyneiden vuokralaisten, joiden vuokraoikeus on alkanut jo ennen vuotta 1990, uusissa vuosivuokrissa on 5 vuoden määräaikainen 15 prosentin alennus. Yhteishallinnassa olevien vuokraoikeuksien osalta alennus myönnetään vain, mikäli kaikki vuokraoikeuden haltijat täyttävät edellä mainitut kriteerit.

Valtuusto on päätöksellään näin ollen asettanut ennen vuotta 1942 syntyneet pitkäaikaiset vuokralaiset muihin vuokralaisiin nähden eri asemaan. Lainsäädännössä ei ole nimenomaisia säännöksiä, joihin kaupunki voisi perustaa ikään tai vuokrasuhteen pitkäaikaisuuteen perustuvan paremman kohtelun. Arvioitavaksi tulee, onko valtuuston päätöksestä ilmenevää iäkkäiden ja hyvin pitkäaikaisten vuokralaisten positiivista erityiskohtelua pidettävä esillä olevissa oloissa lainvastaisena.

Asiassa saadun selvityksen mukaan vuokrataso on valtuuston päätöksellä nostettu moninkertaiseksi. Valtuusto on tässä yhteydessä päättänyt rajallisesta eli viiden vuoden ajan voimassa olevasta maltillisena pidettävästä 15 prosentin vuokran alennuksesta iäkkäille hyvin pitkäaikaisille vuokralaisille. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että valtuuston päätökselle voidaan tältä osin katsoa olevan sosiaalisia perusteita sen edistäessä vanhojen vuokralaisten mahdollisuutta säilyttää pitkäaikaiset lomanviettomahdollisuutensa vuokrankorotuksista riippumatta.

Edellä todettuun nähden kaupunginvaltuuston on katsottava tehneen päätöksensä edellä mainituilta osin harkintavaltansa rajoissa.

Johtopäätös

Edellä todetun perusteella hallinto-oikeuden ei olisi tullut mainitsemillaan perusteilla kumota kaupunginvaltuuston päätöstä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen ja A:n valitus kaupunginvaltuuston päätöksestä on hylättävä.

3.2 C:n ja hänen asiakumppaniensa valitus

Asiassa on C:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen johdosta ratkaistava, onko Kokkolan kaupunginvaltuuston päätöksen 11.11.2002 (§ 106) ja kaupunginhallituksen päätöksen 24.3.2003 (§ 187) katsottava perustaneen niille vuokralaisille, jotka olivat jättäneet lunastushakemuksensa kaupungille ennen kuin kaupunginhallitus 7.3.2011 oli päättänyt loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin keskeyttämisestä, oikeutettuja odotuksia muun muassa siitä, että vuokra-alueet voidaan lunastaa ja että kaupunki käsittelee lunastushakemukset asianmukaisesti. Asiassa on tältä osin myös ratkaistava, onko kaupunginvaltuuston päättäessään loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin lopettamisesta katsottava asettaneen vuokralaiset perusteettomasti eriarvoiseen asemaan vastoin yhdenvertaisuusperiaatetta ja tasapuolisen kohtelun vaatimusta ja siten käyttäneen harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on ollut käytettävissä.

Kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään 25.6.2012 (§ 66) muuttanut vuodesta 2002 vallinnutta oikeustilaa kaupungin omistamien loma-asuntorakennuspaikkojen myymisestä vuokralaisille päättämällä vuokratonttien myynnin lopettamisesta. Vuokratontteja ei ole myyty myöskään niille vuokralaisille, jotka olivat ilmoittaneet ostohalukkuutensa kaupunginvaltuuston aikaisempaan päätökseen 11.11.2002 perustuen sen voimassaoloaikana, ja siten ennen kuin kaupunginhallitus on 7.3.2011 (§ 128) päättänyt rakennuspaikkojen myynnin keskeyttämisestä ja kaupunginvaltuusto on 13.6.2011 (§ 58) päättänyt toistaiseksi voimassaolevasta myyntikiellosta sekä valituksenalaisella päätöksellään vuokratonttien myynnin lopettamisesta.

Kuten edellä kohdasta "Luottamuksensuojaa, yhdenvertaisuutta ja tasapuolista kohtelua koskevat säännökset esitöineen" ilmenee, luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatetta sovellettaessa on arvioitava, millä edellytyksillä yksityinen voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.

Kokkolan kaupungilla ei maanomistajana sinänsä ole velvollisuutta myymällä luovuttaa loma-asuntorakennuspaikkoja vuokralaisille. Kaupunginvaltuusto on siten valituksenalaisella päätöksellään lähtökohtaisesti voinut harkintansa mukaan päättää lopettaa omistamiensa lomarakennuspaikkojen myymisen, kuten hallinto-oikeus on todennut. Näin menetellessään kaupungin on kuitenkin tullut ottaa huomioon yhdenvertaisuusperiaate ja vaatimus vuokralaisten tasapuolisesta kohtelusta.

Arvioitaessa asiaa yhdenvertaisuusperiaatteen ja vuokralaisten tasapuolista kohtelua koskevan vaatimuksen kannalta, korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus, että ratkaisevaksi ajankohdaksi muodostuu kaupunginhallituksen päätös 20.12.2010, jolloin kaupunginhallitus on ensimmäisen kerran käsitellyt vuokrattujen loma-asuntorakennuspaikkojen myynnin keskeyttämistä koskevaa asiaa ja jättänyt asian pöydälle. Sen perusteella, mitä edellä kohdassa "Asiakirjoista saatu selvitys" on todettu, loma-asuntorakennuspaikkojen myynnistä ei ole tehty kaupungingeodeetin päätöksiä kaupunginhallituksen 20.12.2010 tekemän päätöksen jälkeen, vaikkakin kolmen tontin kauppakirjat on allekirjoitettu vasta tammikuussa 2011. Tähän nähden se, että kaupunginvaltuusto aikaisemmin on hyväksynyt loma-asuntorakennuspaikkojen myymisen vuokralaisille, ei ole voinut luoda vuokralaisille sellaisia perusteltuja odotuksia, jota luottamuksensuojan saaminen edellyttää. Loma-asuntorakennuspaikkojen myyminen on ollut kaupungin harkinnassa. Näin ollen ja vaikka valittajista osan lunastushakemukset olivat tulleet vireille ennen edellä mainittua ajankohtaa, korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus, että valtuuston ei voida asiasta päättäessään katsoa menetelleen vastoin tasapuolisen kohtelun vaatimusta eikä yhdenvertaisuusperiaatetta ole loukattu. Valtuusto ei ole käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se ollut käytettävissä eikä ole siten ylittänyt toimivaltaansa.

Johtopäätös

Edellä todetun perusteella ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei C:n ja hänen asiakumppaniensa valituksessa kysymyksessä olevalta osin ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.