KHO:2022:117
Asiassa oli ensin ratkaistavana, oliko teknisen hiilen tuotantolaitoksen toimintaan liittyvä lämmöntalteenottokattila (LTO-kattila) keskisuurten energiantuotantoyksiköiden ja -laitosten ympäristönsuojeluvaatimuksista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1065/2017, PIPO-asetus) tarkoitettu jälkipolttoyksikkö, johon asetusta ja sen päästöraja-arvoja ei sovellettu.
Esitetyn selvityksen perusteella LTO-kattilalla oli merkityksellinen rooli laitoksen tarvitseman energian tuotannossa. Se oli suunniteltu toimimaan itsenäisenä energiantuotantoyksikkönä, eikä kyse ollut vain savukaasujen puhdistamiseen polttamalla suunnitellusta järjestelmästä. Korkein hallinto-oikeus katsoi näin ollen, että LTO-kattila ei ollut PIPO-asetuksessa tarkoitettu jälkipolttoyksikkö, joten mainittu asetus tuli sovellettavaksi.
Asiassa oli kysymys myös LTO-kattilan rikkidioksidipäästöjen päästöraja-arvojen määräytymisestä. Yhtiön mukaan päästöraja-arvot olisi tullut asettaa ottamalla huomioon LTO-kattilan polttoainejako kiinteän polttoaineen (turve) ja kaasumaisen polttoaineen (nestekaasu) suhteen.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kyseessä olevan prosessin tarkoituksena oli ensisijaisesti tuottaa teknistä hiiltä, jolloin sen tuotannossa syntyi samalla myös kaasumaisia jakeita. Kun nämä kaasumaiset jakeet poltettiin hiilenvalmistuksesta erillään, kysymys ei ollut kiinteän polttoaineen käyttämisestä. Niitä ei voitu katsoa PIPO-asetuksessa tarkoitetuiksi kiinteiksi polttoaineiksi sillä esitetyllä perusteella, että ne olivat pääosin peräisin turpeesta. Kun PIPO-asetuksessa ei ollut säädetty mahdollisuudesta poiketa päästöraja-arvoista, lupaviranomaisen oli tullut asettaa päästöraja-arvot LTO-kattilalle soveltaen kaasumaisten polttoaineiden raja-arvoja.
Ympäristönsuojelulaki 52 § 1 momentti 1 kohta ja 3 momentti
Valtioneuvoston asetus keskisuurten energiantuotantoyksiköiden ja -laitosten ympäristönsuojeluvaatimuksista (PIPO-asetus) 1 § 1 ja 3 momentti, 1 § 4 momentti 7 kohta, 2 § 3, 8 ja 14 kohta sekä 5 § 1 ja 4 momentti
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2015/2193/EU) tiettyjen keskisuurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta (MCP-direktiivi) 2 artikla 3 kohta f alakohta ja 3 artikla 5 kohta
Päätös, jota valitus koskee
Vaasan hallinto-oikeus 9.10.2020 nro 20/0135/3
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Asian tausta
(1) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on myöntänyt Vapo Oy:lle (jäljempänä myös yhtiö) ympäristöluvan teknisen hiilen tuotantolaitoksen sekä muun ohella 18 MW:n lämmöntalteenottokattilan (jäljempänä myös LTO-kattila) toimintaan.
(2) Lupamääräyksen 9 mukaan LTO-kattilan päästöraja-arvo ilmaan johdettaville rikkidioksidipäästöille (SO2), muunnettuna 3 prosentin jäännöshappipitoisuuteen kuivaa kaasua, on 35 mg/m3n. Päästöraja-arvojen noudattamista arvioitaessa ei huomioida LTO-kattilan käynnistys- ja pysäytysjaksoja.
(3) Lupamääräyksen 10 mukaan teknisen hiilen tuotantolaitoksen toiminnassa muodostuvat prosessi- sekä hönkäkaasut on johdettava polttoon LTO-kattilaan ja käytettävä tehtaan prosessihöyryn tuotannossa.
(4) Aluehallintoviraston päätöksen perustelujen mukaan rikkidioksidin raja-arvo on annettu keskisuurten energiantuotantoyksiköiden ja laitosten ympäristönsuojeluvaatimuksista annetun valtioneuvoston asetuksen (1065/2017, niin sanottu PIPO-asetus) liitteen 1 A taulukon 4 mukaisesti, kun kyseessä on uusi energiantuotantolaitos, jossa poltetaan muita kaasumaisia polttoaineita. Perusteluissa on muun ohella todettu, että LTO-kattilassa poltetaan yhtiön esittämän mukaan poistokaasuja ja nestekaasua siten, että poistokaasujen osuus on 60 prosenttia ja nestekaasun 40 prosenttia. Molemmat poltettavista kaasuista ovat edellä mainitussa taulukossa esitettyjä muita kaasumaisia polttoaineita, joten rikkidioksidin ja typen raja-arvot määräytyvät suoraan taulukon mukaisesti, eikä yhtiön esittämää laskentakaavaa monipolttoaineyksikön päästöraja-arvon määräämiseksi ole niiden osalta tarpeen soveltaa. Poistokaasuille ei voida soveltaa kiinteiden polttoaineiden raja-arvoja. Edellä mainitussa valtioneuvoston asetuksessa ei ole säädetty poikkeamismahdollisuutta, jota voitaisiin soveltaa kyseessä olevaan tilanteeseen.
(5) Vaasan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt yhtiön valituksen, jossa on vaadittu rikkidioksidin päästöraja-arvon korottamista. Hallinto-oikeus on perusteluissaan muun ohella todennut, että LTO-kattila on suunniteltu olemaan merkityksellinen osa laitoksen prosessia ja laitoksen tarvitseman energian (höyry) tuotantoa, ei vain savukaasujen puhdistamiseen suunniteltu jälkipolttolaitos. Kysymyksessä olevan LTO-kattilan olennaisena tarkoituksena on myös tuottaa energiaa. Kysymyksessä on siten energiantuotantoyksikkö eikä sellainen jälkipolttoyksikkö, joka on tarkoitettu jäämään PIPO-asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle.
Asian ovat ratkaisseet Vaasan hallinto-oikeuden jäsenet Arto Hietaniemi, Janne Marttila ja Jenni Korpeinen. Esittelijä Riikka Salo.
(6) Ympäristöministeriö on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut lausunnon PIPO-asetuksen 1 §:n 4 momentin 7 kohdan tulkinnasta.
(7) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausunnon valituslupahakemuksesta ja valituksesta.
(8) Yhtiö on antanut vastaselityksen ympäristöministeriön ja aluehallintoviraston lausunnoista.
Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(9) Vapo Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että aluehallintoviraston päätöksen lupamääräystä 9 muutetaan siten, että rikkidioksidin (SO2) päästöraja-arvoksi asetetaan monipolttoaineyksikön laskentakaavaa soveltaen 303 mg/m3n.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
1. Kysymyksenasettelu
(10) Asiassa on ensin otettava kantaa siihen, onko LTO-kattila PIPO-asetuksen 1 §:n 4 momentin 7 kohdassa tarkoitettu jälkipolttoyksikkö, johon mainittua valtioneuvoston asetusta ei sovelleta.
(11) Mikäli PIPO-asetus tulee sovellettavaksi, asiassa on yhtiön valituksesta ratkaistava, tuleeko rikkidioksidin päästöraja-arvo LTO-kattilalle asettaa soveltaen monipolttoaineyksikön laskentakaavaa ja teknisen hiilen tuotantolaitoksen poistokaasujen polton osalta PIPO-asetuksen kiinteitä polttoaineita koskevia päästöraja-arvoja.
2. PIPO-asetuksen soveltaminen LTO-kattilaan
Sovellettavat oikeusohjeet
(12) Keskisuurten energiantuotantoyksiköiden ja -laitosten ympäristönsuojeluvaatimuksista annetun valtioneuvoston asetuksen (1065/2017, PIPO-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan mainittua asetusta sovelletaan kiinteää, nestemäistä tai kaasumaista polttoainetta käyttäviin energiantuotantoyksiköihin, joiden polttoaineteho on vähintään 1 megawatti, mutta alle 50 megawattia (keskisuuri energiantuotantoyksikkö), sekä energiantuotantolaitoksiin, joihin kuuluu yksi tai useampi asetuksen soveltamisalaan kuuluva keskisuuri energiantuotantoyksikkö (keskisuuri energiantuotantolaitos).
(13) Saman pykälän 3 momentin mukaan mainittua asetusta sovelletaan ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimuksena toimintaan, johon tarvitaan ympäristönsuojelulain nojalla ympäristölupa.
(14) Saman pykälän 4 momentin 7 kohdan mukaan mainittua asetusta ei sovelleta jälkipolttoyksiköihin, jotka on suunniteltu puhdistamaan teollisten prosessien poistokaasuja polttamalla ja joita ei käytetä itsenäisinä energiantuotantoyksikköinä.
(15) PIPO-asetuksen 2 §:n 3 kohdan mukaan asetuksessa tarkoitetaan energiantuotantoyksiköllä kattilaa, kaasuturbiinia, polttomoottoria tai mitä tahansa muuta teknistä laitetta, jossa polttoaineet hapetetaan, jotta näin syntyvää lämpöä voidaan käyttää.
(16) PIPO-asetuksella on pantu kansallisesti täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi tiettyjen keskisuurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta (2015/2193/EU, MCP-direktiivi).
(17) Tiettyjen keskisuurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2015/2193/EU, MCP-direktiivi) 2 artiklan 3 kohdan f alakohdan mukaan direktiiviä ei sovelleta jälkipolttolaitoksiin, jotka on suunniteltu puhdistamaan teollisten prosessien poistokaasuja polttamalla ja joita ei käytetä itsenäisinä polttolaitoksina. Saman direktiivin 3 artiklan 5 kohdan mukaan polttolaitoksella tarkoitetaan mitä tahansa teknistä laitetta, jossa polttoaineet hapetetaan, jotta näin syntyvää lämpöä voidaan käyttää.
Oikeudellinen arviointi
(18) Yhtiö on valituksensa perusteluina esittänyt, että teknisen hiilen tuotantolaitoksen LTO-kattila ei ole itsenäinen PIPO-asetuksen 1 §:n 1 momentissa tarkoitettu energiantuotantoyksikkö, vaan se on mainitun asetuksen 1 §:n 4 momentin 7 kohdassa tarkoitettu jälkipolttoyksikkö, johon asetusta ei sovelleta. LTO-kattila ei ole teknisen hiilen tuotantolaitoskokonaisuudesta erillinen eikä myöskään itsenäinen energiantuotanto- tai polttolaitos, vaan laite, joka on keskeinen osa teknisen hiilen valmistuksessa käytettävää laitteistoketjua.
(19) Yhtiön mukaan teknisen hiilen valmistusprosessissa syntyvien poistokaasujen polttaminen LTO-kattilassa puhdistamistarkoituksessa on kattilan ensisijainen käyttötarkoitus. Kattilassa otetaan tarkoituksenmukaisuussyistä talteen valmistusprosessissa syntyvien kuumien palamiskaasujen sisältämä ja myös poistokaasujen polttamisen yhteydessä syntyvä lämpö. Viimeksi mainittujen energialla voidaan kattaa osa hiililaitoksen prosessihöyryn tarpeesta. Kattilan käynnistys- ja varapolttoaineena käytetään nesteytettyä maakaasua tai nestekaasua.
(20) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että PIPO-asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle on rajattu jälkipolttoyksiköt, joilla tarkoitetaan asetuksen 1 §:n 4 momentin 7 kohdan mukaan yksiköitä, jotka on suunniteltu puhdistamaan teollisten prosessien poistokaasuja polttamalla ja joita ei käytetä itsenäisinä energiantuotantoyksikköinä. Asetuksessa tai sen perustana olevassa MCP-direktiivissä ei ole tarkemmin määritelty jälkipolttoyksikköä tai -laitosta tai sitä, mitä itsenäisellä energiantuotantoyksiköllä tai itsenäisellä polttolaitoksella tarkoitetaan.
(21) Ympäristöministeriö on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle katsonut, että jälkipolttoyksikön toimimista itsenäisenä energiantuotantoyksikkönä voitaisiin tekniseltä kannalta arvioida tarkastelemalla, onko jälkipolttoyksikköä suunniteltu käytettäväksi energiantuotantoon myös kokonaan ilman poistokaasujen jälkipolttoa, eli käyttäen pelkästään muita polttoaineita. Ympäristöministeriön mukaan soveltamisalaan liittyvä, jälkipolttoyksiköitä koskeva, kirjaus perustuu sisällöllisesti aiempaan suuria polttolaitoksia koskevaan EU-lainsäädäntöön, joka on säilynyt samansisältöisenä pitkään.
(22) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että komission täytäntöönpanopäätökseen (2017/1442) suuria polttolaitoksia koskevien BAT-päätelmien vahvistamisesta sisältyy jälkipolttolaitoksen tarkempi määritelmä (jäljempänä LCP BAT -päätelmät). Vaikka päätelmiä ei sovelleta nyt kyseessä olevassa asiassa, voidaan niitä käyttää tukena arvioitaessa, mitä jälkipolttolaitoksella on MCP-direktiivissä ja jälkipolttoyksiköllä siihen perustuvassa PIPO-asetuksessa tarkoitettu.
(23) LCP BAT-päätelmien mukaan jälkipolttolaitos on: ”Järjestelmä, joka on suunniteltu puhdistamaan savukaasuja polttamalla ja joka ei toimi itsenäisenä polttolaitoksena, kuten lämpöhapetin (eli jälkipoltin), jota käytetään epäpuhtauksien (kuten haihtuvien orgaanisten yhdisteiden) poistamiseen savukaasusta sen sisältämän lämmön talteenotolla tai ilman sitä. Vaiheistettuja polttotekniikoita, joissa kukin polttovaihe rajoitetaan erilliseen kammioon, jossa saattaa olla erilaisia palamisprosessin ominaisuuksia (kuten polttoaineen ja ilman suhde, lämpötilaprofiili), pidetään palamisprosessiin sisältyvinä eikä niitä katsota jälkipolttolaitoksiksi. Vastaavasti kun prosessilämmittimessä tai uunissa tai muussa palamisprosessissa tuotetut kaasut hapetetaan erillisessä polttolaitoksessa niiden energia-arvon talteen ottamiseksi (lisäpolttoaineen avulla tai ilman sitä) sähkön, höyryn, kuuman veden/öljyn tai mekaanisen energian tuotantoa varten, jälkimmäistä laitosta ei katsota jälkipolttolaitokseksi.”
(24) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellä esitetyn perusteella asiassa tulee arvioida, onko LTO-kattila sellainen savukaasujen polttolaitos, joka on suunniteltu toimimaan itsenäisenä energiantuotantoyksikkönä myös ilman savukaasujen polttamista. LTO-kattilaa ei voida katsoa jälkipolttoyksiköksi yksinomaan sillä perusteella, että siinä puhdistetaan prosessissa syntyviä poistokaasuja.
(25) Asiassa saadun selvityksen mukaan osa hiililaitoksella tarvittavasta prosessihöyrystä tuotetaan polttamalla prosessin poistokaasuja sekä ottamalla talteen hiililaitoksella syntyvien kuumien palamiskaasujen lämpöenergia LTO-kattilassa. Yhtiö on hakemuksessaan esittänyt, että kaikkien hiilen jatkokäsittely-yksiköiden ollessa käytössä täydellä teholla arviolta 2/3 tarvittavasta prosessihöyrystä voidaan tuottaa LTO-kattilalla ja loput viereisellä voimalaitoksella. Tilanteessa, jossa hiilen jatkokäsittely-yksiköt eivät ole käytössä, prosessihöyry tuotetaan kokonaan voimalaitoksella. Vuosittain LTO-kattila tuottaa hiililaitokselle prosessihöyryä 0–66 GWh ja voimalaitos 31–82 GWh. LTO-kattilalla tuotettua energiaa voidaan käyttää myös alueen kaukolämmön tuotannossa. LTO-kattilan ollessa poissa toiminnasta poisto- ja hönkäkaasut poltetaan soihdussa. LTO-kattila ei ole käynnissä, mikäli poistokaasua ei tuoteta.
(26) Yhtiön mukaan LTO-kattilassa voidaan polttaa myös nesteytettyä maakaasua (LNG) tai nestekaasua (LPG) poikkeus- ja ylösajotilanteissa tai jos viereiseltä voimalaitokselta ei ole saatavissa prosessihöyryä. Yhtiön esittämien LTO-kattilan savukaasujen raja-arvopitoisuuksien laskennassa on käytetty suhdetta poistokaasut 60 prosenttia ja nestekaasu 40 prosenttia. Aluehallintoviraston mukaan LTO-kattila voi toimia itsenäisenä laitoksena, eli se ei vaadi savukaasuja toimiakseen.
(27) Korkein hallinto-oikeus katsoo, samoin kuin hallinto-oikeus, että esitetyn selvityksen perusteella LTO-kattilalla on tarkoitus tuottaa merkityksellinen osa hiilen tuotannon tarvitsemasta energiasta. LTO-kattila on suunniteltu toimimaan myös itsenäisenä energiantuotantoyksikkönä ja energiaa voidaan tuottaa myös muille toiminnoille, eikä kyse ole vain savukaasujen puhdistamiseen polttamalla suunnitellusta järjestelmästä. Näin ollen LTO-kattila ei ole PIPO-asetuksen 1 §:n 4 momentin 7 kohdassa tarkoitettu jälkipolttoyksikkö, joka jäisi asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle.
3. Rikkidioksidin päästöraja-arvon määrääminen
Sovellettavat oikeusohjeet
(28) Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista.
(29) Saman pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.
(30) PIPO-asetuksen 2 §:n 8 kohdan mukaan mainitussa asetuksessa tarkoitetaan monipolttoaineyksiköllä energiantuotantoyksikköä, jossa voidaan polttaa samanaikaisesti kahta tai useampaa polttoainetta lukuun ottamatta käynnistys- ja pysäytysjaksoja.
(31) Saman pykälän 14 kohdan mukaan mainitussa asetuksessa tarkoitetaan polttoaineella kiinteää, nestemäistä tai kaasumaista poltettavaa materiaalia.
(32) PIPO-asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan uusien energiantuotantoyksiköiden rikkidioksidin, typenoksidien ja hiukkasten päästöt ilmaan eivät saa 20 päivästä joulukuuta 2018 alkaen ylittää liitteen 1A taulukoiden 4 ja 5 mukaisia päästöraja-arvoja.
(33) Saman pykälän 4 momentin mukaan monipolttoaineyksiköiden rikkidioksidin, typenoksidien ja hiukkasten päästöraja-arvot määritetään liitteen 1A osan 3 mukaisesti.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
(34) Asiassa saadun selvityksen mukaan LTO-kattilassa poltetaan teknisen hiilen valmistusprosessin poistokaasuja sekä nesteytettyä maakaasua tai nestekaasua.
(35) Yhtiö on valituksessaan katsonut, että LTO-kattilan ilmapäästöille tulee asettaa raja-arvot PIPO-asetuksen eri polttoainejakeita sekä monipolttoaineyksikköä koskevia periaatteita soveltaen. Yhtiön mukaan päästöraja-arvot tulee asettaa ottamalla huomioon LTO-kattilan polttoainejako kiinteän polttoaineen (turve) ja kaasumaisen polttoaineen (nestekaasu) suhteen.
(36) Yhtiön mukaan teknisen hiilen valmistuksessa käytetään raaka-aineena turvetta (turvepelletti), jolloin valmistusprosessissa syntyvät ja LTO-kattilassa poltettavat kaasut ovat pääosin kiinteästä polttoaineesta syntyneitä. Kaasut eivät ole tai ominaisuuksiltaan vastaa PIPO-asetuksessa tarkoitettuja kaasumaisia polttoaineita, sillä ne sisältävät turpeesta peräisin olevaa rikkiä ja hiukkasia. Sama polttoprosessi tapahtuu jyrsinpolttoturvetta polttoaineena käyttävissä energiantuotantolaitoksissa ja myös laitosten savukaasupäästöt ovat toisiaan vastaavat. Raja-arvon asettamiselle ei ole yhtiön mukaan myöskään ympäristövaikutuksista johtuvaa perustetta.
(37) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kyseessä olevan prosessin tarkoituksena on ensisijaisesti tuottaa teknistä hiiltä, jolloin sen tuotannosta syntyy samalla myös kaasumaisia jakeita. Kun nämä kaasumaiset jakeet poltetaan hiilenvalmistuksesta erillään, ei kysymys ole kiinteän polttoaineen käyttämisestä. Niitä ei voida katsoa PIPO-asetuksessa tarkoitetuiksi kiinteiksi polttoaineiksi sillä esitetyllä perusteella, että ne ovat pääosin peräisin turpeesta. Korkein hallinto-oikeus katsoo näin ollen, että LTO-kattilalle ei voida asettaa päästöraja-arvoja yhtiön vaatimalla tavalla kiinteiden polttoaineiden raja-arvoja ja monipolttoaineyksiköitä koskevia laskentaperiaatteita soveltaen. Kun PIPO-asetuksessa ei ole säädetty mahdollisuutta poiketa päästöraja-arvoista, aluehallintoviraston on tullut asettaa päästöraja-arvot LTO-kattilalle soveltaen kaasumaisten polttoaineiden raja-arvoja.
(38) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio ja Robert Utter sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Laura Leino.