KHO:2025:2
Valtioneuvosto oli antanut eduskunnalle ilmastolain mukaisen vuosikertomuksen. Päätös antaa vuosikertomus eduskunnalle ei ollut oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa tarkoitettu päätös, josta olisi saanut tehdä valituksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle.
Ilmastolain ja sen mukaisen ilmastopolitiikan päätöksentekojärjestelmän tavoitteena oli osaltaan varmistaa, että Suomi saavuttaa hiilineutraaliuden viimeistään vuonna 2035, minkä lisäksi laissa säädettiin välitavoitteesta vuoteen 2030 mennessä samoin kuin päästövähennyksistä vuosiin 2040 ja 2050 mennessä. Samoin oli varmistettava Suomea sitovista sopimuksista ja Euroopan unionin lainsäädännöstä johtuvien velvoitteiden täyttyminen. Ilmastolain tavoitteiden saavuttaminen pyrittiin varmistamaan ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmällä. Ilmastolaissa oli säädetty valitusoikeudesta ilmastopolitiikan suunnitelmaa koskevasta valtioneuvoston päätöksestä. Valtioneuvoston päätöksestä, jossa lisätoimien tarve todettiin, sai valittaa vain suunnitelman muuttamista koskevan päätöksen yhteydessä. Laissa ei ollut säännöstä, joka mahdollisti muutoksenhaun tilanteessa, jossa suunnitelmien muuttamisesta ei ollut tehty päätöstä.
Ilmastonmuutos oli vakava uhka nykyisten ja tulevien sukupolvien elinehdoille maapallolla ja siten uhka ihmisoikeuksien toteutumiselle. Tilanteessa, jossa poliittiset päätöksentekijät eivät ryhtyneet tarpeellisiin kansainvälisen ja kansallisen oikeuden edellyttämiin toimiin uhkan torjumiseksi ja lieventämiseksi, tuli kansallisesti varmistaa pääsy tuomioistuimeen sen arvioimiseksi, oliko passiivisuudella loukattu joidenkin tahojen ihmisoikeuksia.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että valtioneuvostolla oli ensisijainen vastuu ilmastopolitiikan suunnittelusta ja toteuttamisesta kansainvälisten velvoitteiden ja ilmastolain mukaisesti. Sillä oli vastuu päättää, missä aikataulussa ja millä keinoilla velvoitteet toteutettiin. Tuomioistuimen tehtävä oli muutoksenhaun perusteella varmistaa, että valtioneuvoston ratkaisut olivat lainmukaisia eivätkä estäneet ihmis- ja perusoikeuksien toteutumista eivätkä johtaneet sitovien kansainvälisoikeudellisten ja kansallisten velvoitteiden vastaiseen tilanteeseen. Päätöksenteko ilmastolain mukaisten velvoitteiden toteuttamiseksi oli moniulotteista ja perustui laajoihin, monitahoisiin selvityksiin erilaisten politiikkatoimien vaikutuksista. Kynnyksen tuomioistuimen päätökseen, jossa se katsoisi valtioneuvoston jättämällä ryhtymättä riittäviin toimiin menetelleen lainvastaisesti ihmisoikeuksia loukaten, tuli valtiollisten tehtävien jakoa koskevan perustuslain säännöksen mukaisesti olla korkea.
Kun otettiin huomioon perustuslain säännökset oikeusturvasta ja ihmis- ja perusoikeuksien turvaamisesta sekä ympäristöperusoikeuksista samoin kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräykset oikeudesta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja yksityis- ja perhe-elämän suojasta tulkittuina Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston 9.4.2024 asiassa Verein KlimaSeniorinnen v. Sveitsi antaman tuomion mukaisesti, muutoksenhakijana olevalla yhdistyksellä ja sen asiakumppaneilla oli ilmastolaissa edellytetyn ilmastovuosikertomuksen antamista koskevan valtioneuvoston päätöksen yhteydessä oikeus saattaa korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavaksi valtioneuvoston kannanotto ilmastolain mukaisten lisätoimien tarpeesta.
Korkein hallinto-oikeus päätyi päätöksestä ilmenevin perustein katsomaan, ettei valtioneuvoston ilmastovuosikertomukseen sisältyneitä kannanottoja lisätoimien tarpeen arvioinnista voitu pitää ilmastolain vastaisina. Valitus hylättiin.
Suomen perustuslaki 3 §, 20 §, 21 § 1 momentti, 22 § ja 46 § 1 momentti
Euroopan ihmisoikeussopimus 6 artikla 1 kohta ja 8 artikla 1 kohta
Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 6 § 1 momentti, 8 § 1 momentti ja 13 § 1 momentti
Ilmastolaki 1, 2 ja 7 §, 16 § 1 momentti, 17 § 1 momentti, 18 § 1 momentti ja 21 b §
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston tuomio asiassa Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland, (9.4.2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0409JUD005360020)
Ks. ja vrt. KHO 2023:62
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Valtioneuvosto 27.6.2024 nro YM/2024/35
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus tutkii Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n ja sen asiakumppanien valituksesta asian eli sen, onko valtioneuvoston ilmastovuosikertomuksen antamisen yhteydessä tekemiä ratkaisuja pidettävä lainvastaisina.
Valitus hylätään.
Asian tausta
(1) Valtioneuvosto oli päätöksellään 14.7.2023 nro YM/2023/56 antanut eduskunnalle ilmastovuosikertomuksen 2023 (K 17/2023 vp).
Ilmastovuosikertomuksessa todetaan seurantatietojen ja lisätoimien tarpeen osalta muun ohella seuraavaa:
(2) Päästövähennystahti on linjassa ilmastolain 2030 tavoitteen kanssa. Hiilineutraaliustavoitteen kannalta keskeistä on hiilinielujen oletettu taso vuonna 2035, joka määrittelee vaadittavien päästövähennysten suuruusluokan. Ilmastopolitiikan suunnittelussa on oletettu, että maankäyttösektorin nettonielujen taso on -21 Mt CO₂-ekv. vuonna 2035, jolloin päästökauppa- ja taakanjakosektorin päästöt voisivat olla yhteensä enintään 21 Mt CO₂-ekv. Vuonna 2021 ilmi tulleen merkittävän maankäyttösektorin nettonielun pienenemisen myötä oletus -21 Mt CO₂-ekv. hiilinielutasosta ei vaikuta olevan saavutettavissa maankäyttösektorin nykyisillä ja suunnitelluilla toimilla. Kansallisen hiilineutraaliustavoitteen saavuttaminen edellyttää lisätoimia maankäyttösektorilla sekä muilla sektoreilla.
(3) Eduskunta oli ilmastovuosikertomuksesta 2023 valtioneuvostolle antamassaan kirjelmässä (EK 3/2024 vp) hyväksynyt kannanoton, jonka mukaan eduskunta edellyttää, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin keskeisten ilmastopolitiikan suunnitelmien päivittämiseksi ja valmistelee ehdotukset kustannustehokkaiksi lisätoimiksi toimien kokonaisvaikutukset huomioon ottaen.
(4) Valtioneuvosto oli päätöksellään 11.4.2024 (YM/2024/16) päättänyt merkitä eduskunnan kirjelmän vuoden 2023 ilmastovuosikertomuksesta pöytäkirjaan sekä ryhtyä kirjelmään sisältyvästä kannanotosta aiheutuviin toimenpiteisiin.
(5) Valtioneuvosto on päätöksellään 27.6.2024 nro YM/2024/35 antanut eduskunnalle ilmastovuosikertomuksen 2024 (K 16/2024 vp).
Ilmastovuosikertomuksessa todetaan seurantatietojen ja lisätoimien tarpeen osalta muun ohella seuraavaa:
(6) Päästövähennystahti ei ole riittävä ilmastolain vuodelle 2030 asetetun 60 %:n päästövähennystavoitteen saavuttamiseksi. Ero tavoitteeseen on noin 1,3 Mt CO2-ekv. nykytoimiskenaarion perusteella, mikä tarkoittaa, että lisätoimien yhteenlaskettu tarve päästökaupassa ja taakanjakosektorilla on tätä suuruusluokkaa. Maankäyttösektorin nettonielukehitys näyttää nykytiedon perusteella huomattavan paljon heikommalta kuin aikaisemmin on arvioitu. Käytössä olevan nykytoimiskenaarion mukaan lisätoimien tarve vuoden 2035 hiilineutraaliustavoitteen saavuttamiseksi on suuruusluokaltaan 19 Mt CO2-ekv. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää lisätoimia maankäyttösektorilla sekä muilla sektoreilla.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(7) Suomen luonnonsuojeluliitto ry, Greenpeace Norden, Amnesty International Suomen osasto ry, Suoma Sámi Nuorat ry, Ilmastoisovanhemmat ry ja Luonto-Liitto ry ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että valtioneuvoston on ryhdyttävä riittävän nopealla aikataululla ilmastolain mukaisiin toimenpiteisiin ilmastopoliittisten suunnitelmien muuttamiseksi lisätoimimenettelyä noudattamalla, jotta ilmastolain mukaiset tavoitteet saavutetaan.
Muutoksenhakijat ovat esittäneet perusteluinaan muun ohella seuraavaa:
(8) Valtioneuvosto ei ole vuoden 2024 ilmastovuosikertomuksen antamiseen mennessä reagoinut vuoden 2023 ilmastovuosikertomuksessa tunnistettuun ilmastolain noudattamisen edellyttämään lisätoimitarpeeseen. Valtioneuvosto ei ole myöskään reagoinut eduskunnan ilmastovuosikertomuksesta 2023 antaman kirjelmän edellyttämiin toimiin keskeisten ilmastosuunnitelmien päivittämiseksi ja lisätoimien valmistelemiseksi huolimatta siitä, että valtioneuvosto on päätöksessään 11.4.2024 päättänyt ryhtyä toimenpiteisiin eduskunnan kirjelmän johdosta.
(9) Tilastokeskuksen virallisten tilastojen mukaan maankäyttösektori oli ensimmäistä kertaa päästölähde vuonna 2021 ja sama tilanne jatkui vuonna 2022. Aiempien vuosien tilastotiedon päivitys vuonna 2023 osoitti, että maankäyttösektori on ollut nettopäästölähde jo vuonna 2018. Tilastokeskuksen uusimman vuotta 2023 koskevan pikaennakon mukaan nettonielun koko on yhä kaukana kansallisen hiilineutraaliustavoitteen tavoitetasosta, vaikka maankäyttösektori onkin palautunut heikoksi nettonieluksi. Tämä käsitys maankäyttösektorin tilasta on vahvistettu Luonnonvarakeskuksen, Suomen ympäristökeskuksen ja Suomen ilmastopaneelin raporteissa.
(10) Lisätoimipäätöksen tekemättä jättäminen johtaa ilmastolain vastaiseen lopputulokseen. Valtioneuvoston tosiasiallinen toiminta osoittaa, ettei sillä ole tarkoitusta tehdä asianmukaisia päätöksiä laissa edellytettyjen tavoitteiden ja velvoitteiden saavuttamiseksi riittävän nopealla aikataululla. Tätä osoittaa myös se, että valtioneuvosto on perunut voimassa oleviin ilmastopoliittisiin suunnitelmiin kirjattuja toimia.
(11) Valtioneuvoston passiivisuus johtaa tilanteeseen, jossa ilmastolaissa säädetyt tavoitteet vaarantuvat vakavasti. Hiilineutraalisuustavoitetta ei saavuteta vuoteen 2035 mennessä, kun päätöksiä ei tehdä riittävän nopealla aikataululla. Samalla päästövähennystavoitteet vuosille 2030, 2040 ja 2050 vaarantuvat. Luonnonvarakeskuksen skenaariopäivityksen mukaan Suomi ei saavuta hiilineutraaliutta vuonna 2035 ilman riittäviä lisätoimia.
(12) Valtioneuvoston passiivisuus loukkaa perustuslain 22 §:n mukaista velvoitetta turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumista sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen linjaamia positiivisia toimintavelvoitteita vähentää kasvihuonekaasupäästöjä ihmisoikeuksien turvaamiseksi. Ilmastotoimien oikeudenmukaisuus ei toteudu, mikäli päätöstä lisätoimista ei tehdä muuttamalla ilmastopolitiikan suunnitelmia ilmastolaissa säädettyjä menettelyjä noudattaen. Menettelyitä noudattamalla varmistetaan ilmastolain tavoite saamelaisten oikeuksien turvaamisesta.
(13) Kysymyksessä on korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä (KHO 2023:62) tarkoitettu tilanne, jossa päätöksen tekemättä jättäminen tässä vaiheessa johtaa ilmastolain vastaiseen lopputulokseen. Valtioneuvoston tosiasiallinen toiminta osoittaa, ettei sillä ole tarkoitusta tehdä asianmukaisia päätöksiä laissa edellytettyjen tavoitteiden ja velvoitteiden saavuttamiseksi riittävän nopealla aikataululla.
(14) Valtioneuvoston ratkaisun valituskelpoisuutta tukee myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston 9.4.2024 antama tuomio KlimaSeniorinnen-tapauksessa (Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland, no. 53600/20). Tuomion mukaan kansallinen ilmastolaki ja sen tehokas toimeenpano ovat keskeisiä tapoja, joilla valtiot varmistavat ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamisen ilmastonmuutokseen liittyen. Tuomio sisältää kriteerit sen arvioimiseksi, onko valtio noudattanut positiivisia toimintavelvoitteitaan.
(15) Valtioneuvoston toiminta ei ole osoittanut sen noudattavan tai aikovan noudattaa ilmastonmuutoksen hillintätavoitteita tuomioissa edellytetyllä tavalla. Myöskään maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman nielutavoitetta ei ole pidetty ajan tasalla, ja oikea-aikaiset toimet hillintätoimien suunnittelemiseksi ja toteuttamiseksi puuttuvat. Valtioneuvosto ei ole toiminut ajoissa, asianmukaisesti ja johdonmukaisella tavalla. Passiivisuus vaarantaa perusoikeudet elämään sekä puhtaaseen, terveelliseen ja kestävään ympäristöön ja lisäksi lasten ja tulevien sukupolvien, saamelaisten sekä ikääntyneiden henkilöiden oikeuksien toteutumisen.
(16) Ilmastolaissa säädetään muutoksenhausta, joka koskee valtioneuvoston päätöksiä sekä ilmastopoliittisista suunnitelmista että niiden muuttamista koskevista valtioneuvoston päätöksistä. Muutoksenhakijoille on taattava valitusoikeus myös, mikäli valtioneuvosto laiminlyö tarvittavien päätösten tekemisen. Jos lisätoimista ei ole päätetty ilmastolaissa säädetyssä menettelyssä, on johdonmukaista kytkeä valitus ilmastovuosikertomusta koskevaan valtioneuvoston päätöksentekoon.
(17) Ympäristöministeriö on lausumassaan katsonut ensisijaisesti, että valitus tulee jättää tutkimatta. Mikäli valitus tutkitaan, se tulee hylätä.
Ympäristöministeriö on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa:
(18) Valitus kohdistuu ensisijaisesti valtioneuvoston toiminnan riittävyyteen eikä sen lainmukaisuuteen. Perustuslaissa säädetyistä valtiosääntöisistä ratkaisuista seuraa, että tuomioistuinten tulisi lähtökohtaisesti olla pidättyväisiä, kun kyse on eduskunnan luottamuksen varassa toimivan valtioneuvoston toimien riittävyyden arvioimisesta. Ilmastolakiin sisältyy laaja muutoksenhakusäännös, joka on yhteensopiva Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 8 artiklan sekä tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn Århusin yleissopimuksen 9 artiklan kanssa.
(19) Suomen hiilineutraalisuustavoite 2035 on asetettu tutkittuun tietoon perustuen. Samoin ilmastolaissa on asetettu päästövähennystavoitteet vuosille 2030, 2040 ja 2050. Ilmastolain mukaiset tavoitteet ja suunnittelujärjestelmä sisältävät kansainvälisten ja EU-lainsäädäntöön perustuvien velvoitteiden huomioon ottamisen ja noudattamisen.
(20) Ilmastolaissa ei ole asetettu määrällisiä tavoitteita nieluille ja poistumille tai maankäyttösektorille ja sen nettonieluille. Hiilineutraalisuustavoitteen saavuttamiseen vaikuttavat maankäyttösektorin nettonielujen kehityksen lisäksi mahdollisten teknisten nielujen kasvu sekä se, miten taakanjakosektorin ja päästökauppasektorin päästöt kehittyvät seuraavalla vuosikymmenellä.
(21) Ilmastolain mukaisen hiilineutraaliustavoitteen saavuttaminen edellyttää, että vuonna 2035 hiilidioksidipäästöt ovat enintään yhtä suuret kuin nielujen aikaansaamat poistumat. Maankäyttösektorin nettonielukehitys näyttää nykytiedon perusteella aikaisempia arvioita huomattavan paljon heikommalta. Nykytoimia koskevan skenaarion mukaan lisätoimien tarve vuoden 2035 hiilineutraaliustavoitteen saavuttamiseksi on suuruusluokaltaan 19 Mt CO2-ekv. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää lisätoimia maankäyttösektorilla ja muilla sektoreilla.
(22) Valtioneuvosto on vuoden 2023 ilmastovuosikertomusta koskevan eduskunnan kirjelmän perusteella päättänyt ryhtyä toimenpiteisiin ilmastopolitiikan suunnitelmien päivittämiseksi sekä valmistella ehdotukset kustannustehokkaiksi lisätoimiksi toimien kokonaisvaikutukset huomioon ottaen. Valtioneuvosto valmistelee lisätoimia ilmastovuosikertomuksen 2024 mukaisesti.
(23) Uusista ilmastotoimista linjataan valmisteilla olevissa energia- ja ilmastostrategiassa ja keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmassa. Ilmastopolitiikan tavoitteiden ja velvoitteiden edellyttämien lisätoimien määrää arvioidaan kokonaisuudessaan osana strategian valmistelua. Strategian valmistelun yhteydessä linjataan Petteri Orpon hallitusohjelman mukaisesta päästövelan lyhennysohjelmasta. Strategia ja ilmastosuunnitelma valmistellaan rinnakkain ja niiden on määrä valmistua vuonna 2025.
(24) Uuden keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelman valmistelu on alkanut vuoden 2023 lopulla sen jälkeen, kun lisätoimien tarve oli todettu vuoden 2023 ilmastovuosikertomuksessa. Ilmastosuunnitelmassa tarkastellaan päästökehitystä päivitettyjen skenaarioiden perusteella ja määritellään lisätoimia taakanjakosektorin vuoden 2030 velvoitteen kattamiseksi. Lisäksi siinä tarkastellaan päästökehitystä vuoden 2035 hiilineutraaliustavoitteen kannalta. Ottaen huomioon suunnitelman laatimiseen vaadittavan ajan taakanjakosektorin lisätoimet on tarkoituksenmukaista sisällyttää normaalissa aikataulussa laadittavaan ilmastosuunnitelmaan.
(25) Valtioneuvosto hyväksyy maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman vähintään joka toinen vaalikausi. Niiden vaalikausien aikana, jolloin ei ole velvollisuutta laatia suunnitelmaa, on arvioitava voimassa olevan suunnitelman ajantasaisuutta ja uusien toimien tarvetta. Maankäyttösektorin mahdollisia lisätoimia on jo arvioitu kevään 2024 aikana osana energia- ja ilmastostrategian valmistelua. Vuosien 2024 ja 2025 aikana laaditaan maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman arviointi.
(26) Hallitus päättää syksyllä 2024, mitä lisätoimia aletaan valmistella. Ilmastolaissa ei säädetä erikseen lisätoimien hyväksymistä koskevasta menettelystä. Ilmastolain mukaiset tavoitteet ja velvoitteet eivät ole tässä vaiheessa vaarantuneet niin, ettei niitä voitaisi saavuttaa ja noudattaa. Päätökset mahdollisista lisätoimista ovat tehtävissä aikataulussa, joka on riittävä ilmastolain tavoitteiden ja velvoitteiden saavuttamiseksi ja noudattamiseksi, vaikka päätöksiä ei ole tehty vuoden 2024 ilmastovuosikertomuksen antamisen yhteydessä.
(27) Muutoksenhakijat ovat vastineessaan katsoneet, etteivät valtioneuvoston suunnittelemat ja käynnistämät ilmastopoliittiset toimet ole ilmastolaissa edellytetyn menettelyn mukaisia, eivätkä ne näin ollen varmista lain sisällöllisten tavoitteiden toteutumista tai turvaa perus- ja ihmisoikeuksia.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Kysymyksenasettelu
(28) Asiassa on ensin ratkaistava, kohdistuuko valitus johonkin sellaiseen päätökseen, johon saa hakea valittamalla muutosta.
(29) Jos muutoksenhaun on katsottava kohdistuvan valituskelpoiseen päätökseen, on ratkaistava, ovatko päätökseen sisältyvät ratkaisut valituksessa esitetyillä perusteilla ilmastolain vastaisia.
Sovellettavat ja asiaan liittyvät oikeusohjeet
(30) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan valittamalla saa hakea muutosta päätökseen, jolla viranomainen on ratkaissut hallintoasian tai jättänyt sen tutkimatta.
(31) Mainitun lain 8 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston yleisistunnon päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
(32) Mainitun lain 13 §:n 1 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.
(33) Mainitun lain 81 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan hallintotuomioistuin jättää valituksen tutkimatta, jos päätös ei ole valituskelpoinen.
(34) Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan.
(35) Sopimuksen 8 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä kohdistuvaa kunnioitusta.
(36) Suomen perustuslain 3 §:n mukaan lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta, hallitusvaltaa käyttävät tasavallan presidentti sekä valtioneuvosto ja tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet.
(37) Perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.
(38) Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.
(39) Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.
(40) Perustuslain 46 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston tulee antaa vuosittain eduskunnalle kertomus hallituksen toiminnasta sekä niistä toimenpiteistä, joihin se on eduskunnan päätösten johdosta ryhtynyt, samoin kuin kertomus valtiontalouden hoidosta ja talousarvion noudattamisesta. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan eduskunnalle annetaan muita kertomuksia sen mukaan kuin perustuslaissa, muussa laissa tai eduskunnan työjärjestyksessä säädetään.
(41) Ilmastolain 1 §:n mukaan mainitussa laissa säädetään tavoitteet ja puitteet Suomen ilmastopolitiikan suunnittelulle ja sen toteutumisen seurannalle. Lain tarkoituksena on: 1) tehostaa ja sovittaa yhteen ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja siihen sopeutumiseen tähtäävien toimenpiteiden suunnittelua ja täytäntöönpanon seurantaa; 2) vahvistaa eduskunnan ja yleisön mahdollisuuksia osallistua ja vaikuttaa ilmastopolitiikan suunnitteluun.
(42) Ilmastolain 2 §:n 1 momentin mukaan lain ja sen mukaisen ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän tavoitteena on osaltaan varmistaa, että kasvihuonekaasujen päästöt vähentyvät ja nielujen aikaansaamat poistumat kasvavat mainitun momentin 1–4 kohdassa säädetyllä tavalla ja säädettyinä ajanjaksoina. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan lain ja sen mukaisen ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän tavoitteena on myös varmistaa osaltaan Suomea sitovista sopimuksista sekä Euroopan unionin lainsäädännöstä johtuvien kasvihuonekaasujen vähentämistä ja seurantaa, nielujen vahvistamista sekä sopeutumista koskevien velvoitteiden täyttyminen. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan lain ja sen mukaisen ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän tavoitteena on lisäksi: 1) varmistaa osaltaan ilmastotoimien oikeudenmukaisuus ja kestävä kehitys; 2) turvata osaltaan saamelaisten edellytykset ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.
(43) Ilmastolain 7 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain mukainen ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmä muodostuu seuraavista ilmastopolitiikan suunnitelmista: 1) pitkän aikavälin ilmastosuunnitelma; 2) kansallinen ilmastonmuutokseen sopeutumissuunnitelma; 3) keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelma; 4) maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmässä määritetään kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämisen, nielujen vahvistamisen ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen tavoitteet sekä niiden saavuttamiseksi tarvittavat toimet eri hallinnonaloilla.
(44) Ilmastolain 16 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston on seurattava 9–12 §:ssä tarkoitettujen ilmastopolitiikan suunnitelmien toteutumista riittävästi sen toteamiseksi, saavutetaanko suunnitelmissa asetetut ilmastonmuutoksen hillitsemistä ja sopeutumista koskevat tavoitteet sekä 2 §:ssä tarkoitetut tavoitteet. Seurannan perusteella valtioneuvosto päättää tarvittaessa tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavista lisätoimista.
(45) Ilmastolain 17 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston on 16 §:n 1 momentissa tarkoitetun lisätoimia koskevan päätöksen mukaisesti muutettava lain 9–12 §:ssä tarkoitettuja ilmastopolitiikan suunnitelmia. Suunnitelmien muuttamisessa noudatetaan, mitä 13 ja 14 §:ssä säädetään suunnitelmien valmistelussa noudatettavasta menettelystä.
(46) Ilmastolain 18 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto antaa kalenterivuosittain ilmastovuosikertomuksen eduskunnalle. Momentin 1 kohdan mukaan ilmastovuosikertomuksen tulee sisältää tiedot päästöjen ja poistumien kehityksestä. Momentin 2 kohdan mukaan ilmastovuosikertomuksen tulee sisältää arvio ilmastopolitiikan suunnitelmissa esitettyjen nykyisten ja suunniteltujen toimien riittävyydestä seuraavan 15 vuoden ajalle asetettujen tavoitteiden saavuttamisen osalta ja arvio niiden saavuttamisen edellyttämien 16 §:n 1 momentissa tarkoitettujen lisätoimien tarpeesta.
(47) Ilmastolain 21 b §:n (108/2023) 1 momentin mukaan muutoksenhaussa hallintotuomioistuimeen noudatetaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia, jollei laissa toisin säädetä. Sellaisesta lain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetusta valtioneuvoston päätöksestä, jossa todetaan lisätoimien tarve, saa valittaa vain 17 §:n 1 momentissa tarkoitetun päätöksen yhteydessä. Pykälän 2 momentin mukaan valitusoikeus ilmastopolitiikan suunnitelmaa koskevasta valtioneuvoston päätöksestä on:
1) sillä, jonka oikeutta, velvollisuutta tai etua ilmastonmuutoksen tai sen hillitsemisen vaikutukset tai siihen sopeutuminen voivat erityisellä tavalla koskea;
2) 1 kohdassa tarkoitettujen henkilöiden etuja sääntöjensä mukaan edustavalla valtakunnallisella rekisteröidyllä yhdistyksellä tai, jos ilmastonmuutoksen tai sen hillitsemisen vaikutukset tai siihen sopeutuminen voivat erityisellä tavalla koskea maan tiettyä aluetta tai sen osaa, vastaavanlaisella paikallisella tai alueellisella yhdistyksellä;
3) sellaisella valtakunnallisella rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on luonnon-, terveyden- tai ympäristönsuojelun edistäminen;
4) maakunnan liitolla, jos ilmastonmuutoksen tai sen hillitsemisen vaikutukset tai siihen sopeutuminen voivat erityisellä tavalla koskea maakunnan aluetta;
5) valtakunnallisella valtion viranomaisella, jonka toimialaan liittyviä yleisiä etuja ilmastonmuutoksen tai sen hillitsemisen vaikutukset tai siihen sopeutuminen erityisellä tavalla koskevat, sekä muulla valtion viranomaisella, jonka toimialaan ja toimialueeseen liittyviä yleisiä etuja ilmastonmuutoksen tai sen hillitsemisen vaikutukset tai siihen sopeutuminen erityisellä tavalla koskevat;
6) saamelaiskäräjillä;
7) kolttien kyläkokouksella.
Oikeudellinen arviointi
Ilmastovuosikertomus ja valituksen tutkimisen lähtökohdat
(48) Valituksessa on vaadittu valtioneuvoston velvoittamista ryhtymään ilmastolaissa tarkoitettuihin lisätoimiin ja toimiin ilmastopoliittisten suunnitelmien muuttamiseksi, jotta laissa säädetyt ilmastotavoitteet saavutetaan. Valituksen mukaan ilmastolain mukaisista lisätoimista päättäminen riittävän nopealla aikataululla on laiminlyöty, vaikka valtioneuvoston eduskunnalle antamissa vuosien 2023 ja 2024 ilmastovuosikertomuksissa lisätoimien on arvioitu olevan tarpeen.
(49) Suomalaisessa hallintolainkäytön järjestelmässä valituskelpoisena päätöksenä pidetään vakiintuneesti oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöstä, jolla viranomainen on ratkaissut asian tai jättänyt sen tutkimatta. Vakiintuneen tulkinnan mukaan viranomaisen passiivisuuteen ei, toisin kuin eräissä muissa maissa, voida reagoida tekemällä valitus tai nostamalla passiivisuuskanne.
(50) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallintolainkäytön järjestelmässä asian tutkiminen hallintotuomioistuimessa edellyttää muutoksenhaun perustumista viranomaisen, tässä tapauksessa valtioneuvoston, tekemään päätökseen. Muutoksenhakijat ovat valituksen tutkimisen tueksi vedonneet valtioneuvoston toiminnan passiivisuuteen. Sen osoittamiseksi on kiinnitetty huomiota muun ohella valtioneuvoston 27.6.2024 eduskunnalle antamasta ilmastovuosikertomuksesta 2024 tekemän päätöksen yhteydessä esitettyihin kannanottoihin ilmastolain mukaisten lisätoimien tarpeesta. Muutoksenhakijoiden valitus on tullut vireille kyseistä valtioneuvoston päätöstä koskevan 30 päivän muutoksenhakuajan kuluessa.
(51) Ilmastolaissa on säädetty Suomea sitovaksi hiilineutraaliustavoite vuodelle 2035 ja päästövähennystavoitteet vuosille 2030 ja 2040 sekä päivitetty tavoite vuodelle 2050. Lakiin on kirjattu myös tavoite nielujen kasvattamisesta hiilineutraaliustavoitteen saavuttamiseksi ja edelleen myös vuoden 2035 jälkeen.
(52) Ilmastolain tavoitteiden saavuttaminen pyritään varmistamaan ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmällä, jolla määritetään kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämisen, nielujen vahvistamisen ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen tavoitteet sekä niiden saavuttamiseksi tarvittavat toimet eri hallinnonaloilla. Suunnittelujärjestelmä koostuu pitkän aikavälin suunnitelmasta, keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmasta, maankäyttösektorin ilmastosuunnitelmasta ja sopeutumissuunnitelmasta, jotka valtioneuvosto hyväksyy suunnitelmakohtaisesti säädetyn aikataulun mukaisesti.
(53) Ilmastolain raportointi- ja seurantajärjestelmän mukaan valtioneuvosto antaa eduskunnalle selonteon hyväksymistään ilmastopolitiikan suunnitelmista. Valtioneuvosto seuraa ilmastosuunnitelmien toteutumista ja laissa säädettyjen tavoitteiden riittävyyttä, päättää tarvittaessa suunnitelmien ja tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavista lisätoimista sekä muuttaa ilmastosuunnitelmia mainitun päätöksen mukaisesti noudattamalla suunnitelmien valmistelussa noudatettavaa menettelyä.
(54) Valtioneuvosto antaa lisäksi kalenterivuosittain eduskunnalle ilmastovuosikertomuksen, jonka tulee muun ohella sisältää arvio ilmastopolitiikan suunnitelmissa esitettyjen nykyisten ja suunniteltujen toimien riittävyydestä seuraavan 15 vuoden ajalle asetettujen tavoitteiden saavuttamisen osalta ja arvio niiden saavuttamisen edellyttämien lisätoimien tarpeesta. Eduskunta antaa vastauskirjelmässään valtioneuvostolle kannanottonsa ilmastovuosikertomuksesta.
(55) Ilmastolakiin on 1.3.2023 voimaan tulleella muutoksella lisätty muutoksenhakua koskeva säännös, jonka mukaan valtioneuvoston päätöksiin ilmastosuunnitelmista voi hakea muutosta. Valtioneuvoston päätöksestä, jolla lisätoimien tarve todetaan, saa valittaa vain ilmastosuunnitelman muuttamista koskevan valtioneuvoston päätöksen yhteydessä. Lainmuutosta koskevien esitöiden (HE 239/2022 vp) mukaan muutoksenhakumahdollisuus ei koske esimerkiksi ilmastovuosikertomusta koskevaa valtioneuvoston päätöstä.
(56) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ilmastosuunnitelmien hyväksymisen välisenä aikana valtioneuvoston päätöksenteko ilmastolain tavoitteiden saavuttamisen edellyttämien lisätoimien tarpeesta konkretisoituu eduskunnalle vuosittain annettavassa ilmastovuosikertomuksessa. Ilmastovuosikertomus ei kuitenkaan ilmastolain ja sen perustelujen mukaan itsessään voi olla muutoksenhaun kohteena.
(57) Korkein hallinto-oikeus on myös aikaisemmassa ilmastoasiaa koskevassa päätöksessään KHO 2023:62 katsonut, että ilmastovuosikertomuksen antaminen valtioneuvostolta eduskunnalle tai sen käsittely eduskunnassa eivät lähtökohtaisesti sisällä ratkaisuja, joiden lainmukaisuus voisi tulla arvioitavaksi tuomioistuimessa. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoi, että valtioneuvoston päätösmenettelyn lainmukaisuuden arvioiminen voisi tulla tuomioistuimen tutkittavaksi sellaisessa tapauksessa, että päätöksen tekemättä jättäminen kyseisessä vaiheessa johtaisi ilmastolain vastaiseen lopputulokseen tai että valtioneuvoston tosiasiallinen toiminta osoittaisi, ettei sillä ole tarkoitusta tehdä asianmukaisia päätöksiä laissa edellytettyjen tavoitteiden ja velvoitteiden saavuttamiseksi ja noudattamiseksi riittävän nopeasti.
(58) Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuri jaosto on edellä todetun korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen 9.4.2024 antanut tuomion ilmastoasiassa Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and others v. Switzerland. Tuomioistuin katsoi Sveitsin rikkoneen ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohtaa eli oikeutta päästä tuomioistuimeen. Tuomion mukaan valtioilla on velvoite ryhtyä ajoissa tarkoituksenmukaisiin toimenpiteisiin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi, jotta hiilineutraalisuustavoite voidaan saavuttaa. Tuomioistuinmenettely ei voi korvata lainsäätäjän ja toimeenpanovallan roolia, mutta tuomioistuimen tehtävä on täydentää demokraattisia menettelyitä arvioimalla tehtyjä toimia. Valtion harkintamarginaalin arvioinnissa on otettava huomioon, ovatko toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ottaneet huomioon tarpeen määritellä tavoiteaikataulu ja välitavoitteet kasvihuonepäästöille ja hiilineutraaliudelle, pitää ne ajan tasalla, seurata tavoitteiden noudattamista sekä toimia ajoissa asianmukaisella ja johdonmukaisella tavalla laatiessaan ja toimeenpannessaan asiaankuuluvaa lainsäädäntöä ja toimenpiteitä. Tuomion mukaan menettelylliset suojakeinot ovat erityisen olennaisia arvioitaessa sitä, onko valtio ylittänyt harkintamarginaalinsa. Tuomioistuin korosti tehokkaiden kansallisten oikeussuojakeinojen ensisijaisuutta ilmastonmuutosta koskevassa muutoksenhaussa.
(59) Ilmastonmuutos on parhaan tieteellisen tiedon perusteella ihmiskunnan kohtalonkysymys, joka uhkaa nykyisten ja tulevien sukupolvien elinehtoja maapallolla, ellei pikaisiin ja tehokkaisiin toimenpiteisiin päästörajoitusten ja hiilinielujen säilyttämisen ja lisäämisen osalta ryhdytä. Tämän vuoksi toimien lykkääminen siirtää vastuuta tulevaisuuteen ja vaikeuttaa Pariisin sopimuksessa (Sops 75-76/2016) tavoitellun enintään 1,5 asteen lämpötilan nousun saavuttamista.
(60) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valtioneuvostolla on ensisijainen vastuu ilmastopolitiikan suunnittelusta ja toteuttamisesta kansainvälisten velvoitteiden ja ilmastolain mukaisesti. Sillä on vastuu päättää, missä aikataulussa ja millä keinoilla ilmastovelvoitteet toteutetaan. Tuomioistuimen tehtävä on muutoksenhaun perusteella varmistaa, että valtioneuvoston ratkaisut ovat lainmukaisia, eivätkä estä ihmis- ja perusoikeuksien toteutumista. Tässä tilanteessa tuomioistuimen rooli on varmistaa, ettei valtioneuvoston päätöksenteko, jos se on selvästi riittämätöntä, johda sitovien kansainvälisoikeudellisten ja kansallisten velvoitteiden vastaiseen tilanteeseen. Päätöksenteko ilmastolain mukaisten velvoitteiden toteuttamiseksi on moniulotteista ja perustuu laajoihin, monitahoisiin selvityksiin erilaisten politiikkatoimien vaikutuksista. Kynnyksen tuomioistuimen päätökseen, jossa se katsoisi valtioneuvoston jättämällä ryhtymättä riittäviin toimiin menetelleen lainvastaisesti ihmisoikeuksia loukaten, tulee valtiollisten tehtävien jakoa koskevan perustuslain säännöksen mukaisesti olla korkea.
Ilmastolain mukaisia lisätoimia koskevan päätöksenteon valituskelpoisuus
(61) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että perusoikeuksien turvaamistarve ja kansainvälisten velvoitteiden toteutuminen koko ihmiskunnan tulevaisuuden kannalta olennaisessa ilmastonmuutoksen hillinnässä tulee erityisesti ottaa huomioon arvioitaessa julkisen vallan velvollisuutta turvata ihmisoikeudet ja perusoikeudet. Tämä saattaa edellyttää muutoksenhakumahdollisuuden turvaamista myös sellaisissa päätöksentekotilanteissa, joiden osalta muutoksenhausta ei ole nimenomaisesti säädetty.
(62) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Suomen perustuslain 2 §:stä ilmenevä oikeusvaltioperiaate ja 3 §:stä ilmenevä vallanjaon periaate edellyttävät yhtäältä valtiovallan kolmijaon turvaamista sekä toisaalta, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 8 artikla sekä perustuslain 20, 21 ja 22 § huomioon ottaen, nykyisen ja tulevien sukupolvien ihmis- ja perusoikeuksien turvaamista. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston tuoreessa ratkaisussa katsotaan valtion ilmastotoimien laiminlyönnin voivan merkitä ihmisoikeussopimuksen mukaisten oikeuksien loukkausta, mikäli tarkoituksenmukaisiin toimenpiteisiin ei ryhdytä riittävän ajoissa. Tuomio korostaa ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdan mukaista muutoksenhakuoikeutta ja kansallisten oikeussuojamekanismien ensisijaisuutta.
(63) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ilmastolain mukainen suunnittelujärjestelmä ja siihen sisältyvä muutoksenhakuoikeus lähtökohtaisesti täyttävät perustuslain ja Euroopan ihmissoikeussopimuksen edellyttämät oikeussuojavaatimukset olettaen, että valtioneuvosto tekee riittävän ajoissa tarvittavat lisätoimipäätökset ja ryhtyy ilmastosuunnitelmien muuttamiseen, jos lakiin perustuva ilmastotavoitteiden toteutumisen seuranta osoittaa tavoitteiden saavuttamisen olevan vaarantumassa.
(64) Ilmastolain suunnittelujärjestelmässä vuosittain eduskunnalle annettava ilmastovuosikertomus on paitsi osa eduskunnan ja sille poliittisesti vastuussa olevan valtioneuvoston välistä vuoropuhelua myös keskeinen osa lain mukaista raportointi- ja seurantajärjestelmää. Mikäli seurantatiedot osoittavat, että ilmastolain mukaisten tavoitteiden toteuttaminen edellyttää lisätoimia, arvio on sisällytettävä ilmastovuosikertomukseen. Valtioneuvoston tulee tehdä päätös tarvittavista lisätoimista ja tämän jälkeen päättää ilmastosuunnitelman muuttamisesta. Tällaisesta valtioneuvoston päätöksestä saa tehdä valituksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle.
(65) Ilmastolain mukaan maankäyttösektoria koskeva ilmastosuunnitelma hyväksytään vähintään joka toinen vaalikausi. Välivaalikautena arvioidaan voimassa olevan suunnitelman ajantasaisuutta ja uusien toimien tarvetta. Ensimmäinen maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma on hyväksytty heinäkuussa 2022. Laissa säädetyn valmisteluaikataulun mukaan uusi maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma tulee hyväksyttäväksi seuraavalla vaalikaudella, joka säännönmukaisesti alkaa vuonna 2027 ja päättyy vuonna 2031. Maankäyttösektorilla on erityisesti maa- ja metsätalousmaan hiilinielujen osalta keskeinen merkitys vuoden 2035 hiilineutraalisuustavoitteen saavuttamisen kannalta. Maankäyttösektorin mahdollinen alijäämä voi vaikuttaa myös taakanjakosektoria koskevan vuoden 2030 sitovan tavoitteen saavuttamiseen, jos alijäämää ei voida kattaa hankkimalla muilta Euroopan unionin mailta nielu- tai päästöoikeuksia. Mikäli Suomi ei täytä vuoden 2021–2025 velvoitekauden LULUCF-asetuksen mukaista maankäyttösektorin tavoitettaan, jäljelle jäänyt laskennallinen päästö siirtyy taakanjakosektorin velvoitteeksi velvoitekaudelle 2026–2030 ottaen huomioon Euroopan Parlamentin ja Neuvoston asetuksen (EU) 2018/841 laskentasäännöt.
(66) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ilmastolain suunnittelujärjestelmään liittyviä muutoksenhakumahdollisuuksia on arvioitava korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksen KHO 2023:62 jälkeen annetun Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiassa KlimaSeniorinnen antaman tuomion perusteella. Valituksenalaisessa asiassa on tämän vuoksi tarkasteltava erityisesti sitä, onko ilmastolain suunnittelujärjestelmää pidettävä ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdan kannalta ongelmallisena, jos muutoksenhakuoikeutta ei tosiasiallisesti voida käyttää tilanteissa, joissa valtioneuvosto ei seurantatiedosta huolimatta tee riittävän nopeasti päätöksiä ilmastolain mukaisista lisätoimista tai jos lisätoimia koskevat päätökset tosiasiassa tehdään jossain muussa kuin ilmastolain mukaisessa menettelyssä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että muutoksenhakuoikeus ilmastolain mukaisista suunnitelmia koskevista päätöksistä ei ole sellaisenaan riittävä tae ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdan toteutumisesta, koska näitä suunnitelmia laaditaan varsin harvoin. Jos suunnitelmien muuttaminen kesken suunnitelmajakson viivästyy, toimien täytäntöönpano voi käytännössä olla niin tehotonta, ettei tavoitteiden saavuttaminen ole enää kohtuudella mahdollista, jolloin myös muutoksenhaku suunnitelmista käy hyödyttömäksi.
(67) Vuoden 2023 ilmastovuosikertomuksessa, eduskunnan siitä antamassa kirjelmässä, valtioneuvoston kirjelmän johdosta tekemässä päätöksessä ja vuoden 2024 ilmastovuosikertomuksessa on arvioitu olevan tarve ilmastolain mukaisille lisätoimille. Asiassa saadun selvityksen mukaan valtioneuvosto ei toistaiseksi ole tehnyt päätöstä ilmastolain mukaisista lisätoimista eikä päätöstä ilmastosuunnitelman muuttamisesta. Mahdollisuutta saattaa lisätoimia koskevaa arviointia tuomioistuimen käsiteltäväksi ilmastolain muutoksenhakusäännöksen nojalla ei siten ole ollut.
(68) Ilmastolaissa on säädetty ilmastopolitiikalle sitovat tavoitteet kasvihuonekaasujen päästöjen vähenemiseksi ja nielujen aikaansaamien poistumien kasvattamiseksi ilmastonmuutoksesta ihmiskunnalle aiheutuvan vakavan uhkan torjumiseksi ja lieventämiseksi. Kun otetaan huomioon perustuslakiin ja Euroopan ihmisoikeussopimukseen perustuva jokaisen oikeus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi päätettäessä hänen oikeuksistaan, korkein hallinto-oikeus katsoo, että liittyen valtioneuvoston päätökseen ilmastovuosikertomuksen 2024 antamisesta eduskunnalle on syntynyt ilmastolaissa tarkoitetun lisätoimien tarpeen arvioinnin osalta sellainen päätökseen verrattavissa oleva ratkaisu, jota on pidettävä tässä tilanteessa valituskelpoisena. Edellä esitetyillä perusteilla korkein hallinto-oikeus tutkii valituksen.
Valtioneuvoston ratkaisun lainmukaisuus
(69) Valituksen johdosta on arvioitava, onko valtioneuvoston edellä mainittu ratkaisu valituksessa esitetyillä perusteilla ilmastolain vastainen lisätoimien tarvetta koskevan arvioinnin osalta.
(70) Ilmastolain 18 §:n 2 momentin mukaan ilmastovuosikertomuksen tulee sisältää arvio ilmastopolitiikan suunnitelmissa esitettyjen nykyisten ja suunniteltujen toimien riittävyydestä seuraavan 15 vuoden ajalle asetettujen tavoitteiden saavuttamisen osalta ja arvio niiden saavuttamisen edellyttämien lisätoimien tarpeesta.
(71) Ilmastovuosikertomuksessa 2023 oli todettu ilmastolain mukaisen hiilineutraalisuustavoitteen 2035 saavuttamisen edellyttävän lisätoimia maankäyttösektorilla ja muilla sektoreilla. Eduskunta oli ilmastovuosikertomuksesta 2023 antamassaan kirjelmässä edellyttänyt, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin keskeisten ilmastopolitiikan suunnitelmien päivittämiseksi ja valmistelee ehdotuksen kustannustehokkaiksi lisätoimiksi toimien kokonaisvaikutukset huomioon ottaen. Valtioneuvosto oli 11.4.2024 päättänyt ryhtyä kirjelmään sisältyvästä kannanotosta aiheutuviin toimenpiteisiin. Valtioneuvoston päätöksessä 27.6.2024 ilmastovuosikertomuksen 2024 antamiseksi eduskunnalle todetaan, että myönteisestä kehityksestä huolimatta päästövähennystahti ei ole vielä riittävä ilmastolain vuoden 2030 päästövähennystavoitteen saavuttamiseksi. Kansallisen hiilineutraalisuustavoitteen saavuttaminen edellyttää lisätoimia maankäyttösektorilla sekä muilla sektoreilla.
(72) Ympäristöministeriö on nyt ratkaistavana olevan valituksen johdosta antamassaan lausumassa viitannut ilmastovuosikertomukseen 2024 ja todennut, että uusista ilmastotoimista linjataan laadittavana olevassa energia- ja ilmastostrategiassa sekä keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmassa, joiden on määrä valmistua vuonna 2025. Niiden yhteydessä valmistellaan tarvittavia lisätoimia. Maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman arviointi laaditaan vuosien 2024 ja 2025 aikana. Ympäristöministeriön mukaan samanaikaisesti pannaan täytäntöön ja tehostetaan nykyisiä ja uusia täydentäviä toimenpiteitä.
(73) Ilmastovuosikertomus 2024 sisältää tiedot vuoden 2023 päästökehityksestä ja arvion ilmastotavoitteiden saavuttamisesta. Ilmastovuosikertomuksen mukaan päästövähennystahti ei ole riittävä ilmastolain vuodelle 2030 asetetun 60 %:n päästövähennystavoitteen saavuttamiseksi. Ero tavoitteeseen on noin 1,3 Mt CO2-ekv. nykytoimiskenaarion perusteella, mikä tarkoittaa, että lisätoimien yhteenlaskettu tarve päästökaupassa ja taakanjakosektorilla on tätä suuruusluokkaa. Maankäyttösektorin nettonielukehitys näyttää nykytiedon perusteella huomattavan paljon huonommalta kuin aikaisemmin on arvioitu. Käytössä olevan nykytoimiskenaarion mukaan lisätoimien tarve vuoden 2035 hiilineutraaliustavoitteen saavuttamiseksi on suuruusluokaltaan 19 Mt CO2-ekv. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää lisätoimia maankäyttösektorilla sekä muilla sektoreilla.
(74) Ilmastolain suunnittelujärjestelmän mukaan vuosittain laadittavassa ilmastovuosikertomuksessa arvioidaan ilmastopolitiikan suunnitelmien toteutumista koskevien seurantatietojen perusteella tarve lisätoimille. Lisätoimista ja ilmastosuunnitelmien muuttamisesta päätetään erikseen. Ympäristöministeriö on ilmoittanut, että lisätoimia koskevia toimenpiteitä on ryhdytty valmistelemaan. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei valituksessa esitetyn ja asiassa saadun selvityksen perusteella ole vielä mahdollista ottaa yksityiskohtaisesti kantaa siihen, ovatko nämä tulevat lisätoimet ilmastolain tavoitteiden saavuttamisen kannalta riittäviä, koska toimien valmistelu on edelleen kesken.
(75) Ilmastovuosikertomuksessa 2024 on kuitenkin arvioitu lisätoimien olevan seurantatietojen perusteella tarpeen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kannanotot lisätoimien tarpeen arvioinnin osalta eivät ole sellaisenaan ilmastolain vastaisia, vaikka lisätoimien luonteesta ja mitoituksesta ei ole ilmoitettu yksityiskohtaisesti. Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Mikäli lisätoimien valmistelu viivästyisi huomattavasti siten, ettei lisätoimilla ilmeisesti enää olisi mahdollista säädetyssä aikataulussa saavuttaa ilmastolaissa asetettuja sitovia tavoitteita, olisi katsottava, että lisätoimia koskevat ilmastolain velvoitteet on laiminlyöty lainvastaisesti.
(76) Edellä todetun mukaisesti korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei valtioneuvoston päätös ole ilmastolain vastainen, joten valitus on hylättävä.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Satu Sundberg.