KHO:2025:71

Toiminnanharjoittaja X Oy:n ympäristöluvanvarainen toiminta kiinteistöllä oli päättynyt ja yhtiö oli konkurssissa. Lupaviranomainen antoi X Oy:lle ympäristönsuojelulain 94 §:n nojalla toiminnan lopettamista koskevia määräyksiä, joista osa koski jätteiden poistamista kiinteistöltä ja osa toiminnan lopettamisen jälkeistä tarkkailua. Kun konkurssipesällä ei ollut taloudellisia edellytyksiä noudattaa määräyksiä, ympäristönsuojelulain ja jätelain mukainen valvontaviranomainen antoi hallintopakkomenettelyssä toimintakiinteistön omistajalle Y Oy:lle vastaavanlaiset määräykset kiinteistön haltijan toissijaisen vastuun perusteella. Kiinteistön puhdistamista koskevat määräykset valvontaviranomainen antoi jätelain nojalla. Näiden määräysten osalta päätöksessä ohjattiin hakemaan muutosta Helsingin hallinto-oikeudelta. Ympäristön tarkkailua koskeva määräys annettiin ympäristönsuojelulain 94 §:n nojalla, ja sen osalta päätöksessä ohjattiin hakemaan muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta.

Helsingin hallinto-oikeus siirsi Y Oy:n valituksen jätelain mukaisista määräyksistä käsiteltäväksi Vaasan hallinto-oikeuteen sillä perusteella, että kysymys oli asiakokonaisuudesta. Vaasan hallinto-oikeus ratkaisi Y Oy:n valitukset jätelain mukaisista määräyksistä ja ympäristönsuojelulain mukaisesta määräyksestä eri päätöksillä. Muutoksenhaku jätelain mukaisia määräyksiä koskien ratkaistiin kolmen lainoppineen jäsenen kokoonpanossa ja ympäristön tarkkailua koskien ympäristönsuojeluasian kokoonpanossa, jossa lainoppineiden kolmen jäsenen lisäksi oli mukana luonnontieteen alan hallinto-oikeustuomari.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että ympäristönsuojelulain 94 §:n lähtökohtana on, että toiminnanharjoittaja vastaa ympäristöluvanvaraisen toiminnan päätyttyäkin luvan tai asetuksessa säädetyn velvoitteen mukaisista tarvittavista toimista ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Tällainen tarkkailua koskeva vastuu voidaan toissijaisesti kohdentaa myös toimintakiinteistön haltijaan. Jos lopettamista koskevia määräyksiä ei sisälly lupaan, ne voidaan antaa soveltaen ympäristölupamenettelyä koskevia säännöksiä ja toimivaltainen viranomainen on tällöin lupaviranomainen. Hallintopakkomenettelyssä kyse on puolestaan lainvastaisen tai luvanvastaisen tilan oikaisemisesta.

Koska ympäristönsuojelulain 94 §:ssä kysymys ei ole hallintopakosta, korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei valvontaviranomaisella ollut toimivaltaa antaa tarkkailua koskevaa hallintopakkomääräystä ympäristönsuojelulain 94 §:n nojalla kiinteistön haltijalle. Lisäksi tarkkailua koskeva määräys oli tosiasiassa jätelain mukaisiin määräyksiin liittyvä tarkkailuvelvoite, minkä vuoksi valitusosoitus Vaasan hallinto-oikeuteen oli virheellinen. Vaasan hallinto-oikeus ei ollut toimivaltainen tuomioistuin käsittelemään kumpaakaan valitusta.

Korkein hallinto-oikeus kumosi ja poisti viran puolesta Vaasan hallinto-oikeuden päätökset, kumosi valvontaviranomaisen päätöksen ympäristönsuojelulain 94 §:n osalta puuttuvan toimivallan vuoksi ja palautti asian valvontaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi.

Ympäristönsuojelulaki 94 §, 190 § 1 momentti

Jätelaki 6 § 1 momentti 16 kohta, 28 § 1 ja 2 momentti, 126 § 1 momentti 1 kohta, 137 § 1 momentti

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 10 § 1 momentti

Päätökset, joita muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 8.3.2024 nro 265/2024
Vaasan hallinto-oikeus 8.3.2024 nro 266/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Y Oy:lle valitusluvan asioissa diaarinumerot 862/2024 ja 863/2024 ja tutkii asiat.

Vaasan hallinto-oikeuden päätökset 8.3.2024 nro 265/2024 ja nro 266/2024 kumotaan ja poistetaan. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös 14.6.2022 (UUDELY/8399/2015) kumotaan. Asia palautetaan Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Y Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Asian tausta

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös ja valitusasian siirto

(1) Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on päätöksellään 14.6.2022 (UUDELY/8399/2015) antanut Y Oy:lle (jäljempänä myös yhtiö) jätelain 126 §:n nojalla määräykset nro 1 ja 3. Määräys nro 2 on annettu yhtiölle ympäristönsuojelulain 175 §:n nojalla.

(2) Määräykset kuuluvat seuraavasti:

”Määräys 1

Laitosalueen asfalttipinnoite siltä osin kuin siinä on havaittavissa oranssia sakkaa, on puhdistettava ja hulevesikaivojen lietepesät sekä viemäriputket tyhjennettävä ja puhdistettava siten, ettei niistä aiheudu puhdistuksen yhteydessä kuormitusta ympäristöön. Puhdistuksesta syntyneet jätteet on toimitettava jätelain 29 §:n mukaiseen asianmukaiseen vastaanottopaikkaan. Toimenpiteet on toteutettava 29.7.2022 mennessä. Suunnitelma toimenpiteistä aikatauluineen on toimitettava tätä ennen Uudenmaan ELY-keskukselle tiedoksi 20.7.2022 mennessä. Uudenmaan ELY-keskukselle on toimitettava selostus tehdyistä toimenpiteistä sekä tositteet poistoimitetuista jätteistä välittömästi tehtyjen toimenpiteiden jälkeen.

Määräys 2

Kiinteistöllä 106-32-3136-5 sijaitsevalta laitosalueelta lähteviä hule- ja sulamisvesiä tulee tarkkailla seuraavasti:

Laitosalueen hule- ja sulamisvesiä on tarkkailtava ulkopuolisen asiantuntijan toimesta kerran syksyllä 2022 ja kerran keväällä 2023. Näytteet tulee ottaa sellaisena ajankohtana, jolloin saadaan mahdollisimman edustavat hulevesinäytteet. Syksyn 2022 näyte on otettava viimeistään 30.11.2022 mennessä ja kevään 2023 näyte on otettava viimeistään 1.5.2023 mennessä. Näytteet on otettava hulevesien purkuputken suulta. Hulevesinäytteistä on määritettävä ainakin pH, sähkönjohtavuus, lämpötila, kiintoaine, kokonaistyppi, ammoniumtyppi, sinkki, nikkeli, kadmium, koboltti, kupari ja lyijy sekä öljyhiilivedyt. Metallien osalta tulee määrittää sekä liukoiset että kokonaispitoisuudet. Lisäksi näytteenoton yhteydessä on arvioitava virtaama. Tarkkailun toteuttamista koskeva suunnitelma on esitettävä Uudenmaan ELY-keskukselle ennen näytteenoton aloittamista. Suunnitelma on esitettävä Uudenmaan ELY-keskukselle 31.8.2022 mennessä.

Tuloksista on laadittava ulkopuolisen asiantuntijan laatima raportti, joka on toimitettava Uudenmaan ELY-keskukselle ja Hyvinkään kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle 1.7.2023 mennessä. Raportissa tulee arvioida hulevesien aiheuttamaa kuormitusta alapuoliseen ojastoon sekä hulevesien aiheuttamaa vaaraa ympäristölle ja terveydelle (mm. ihmiset ja eläimet). Lisäksi hulevesien analyysitulokset tulee toimittaa ELY-keskukselle ja Hyvinkään kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle viipymättä tulosten valmistuttua.

Mittaukset, näytteidenotto ja analysointi on suoritettava standardien (CEN, ISO, SFS tai muu vastaavan tasoinen kansallinen tai kansainvälinen yleisesti käytössä oleva standardi) mukaisesti tai muilla tarkoitukseen sopivilla yleisesti käytössä olevilla viranomaisten hyväksymillä menetelmillä. Raportissa on esitettävä käytetyt mittausmenetelmät ja niiden mittausepävarmuudet sekä arvio tulosten edustavuudesta.

Määräys 3

Kiinteistöllä ei saa käsitellä tai varastoida käytöstä poistettuja käsittelyaltaita. Kiinteistöllä olevat käsittelyaltaat, suodatinlaitteiston pölyjäte ja jäteöljy tulee toimittaa jätelain 29 §:n mukaiseen asianmukaiseen vastaanottopaikkaan 29.7.2022 mennessä. Uudenmaan ELY-keskukselle on toimitettava selostus tehdyistä toimenpiteistä sekä tositteet poistoimitetuista jätteistä välittömästi tehtyjen toimenpiteiden jälkeen.”

(3) Kunkin määräyksen tehosteeksi on asetettu kiinteä uhkasakko. Päätöksen mukaan määräyksiä on noudatettava mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.

(4) Päätökseen sisältyvän muutoksenhakuohjauksen mukaan ELY-keskuksen päätökseen tyytymätön saa hakea siihen muutosta kirjallisella valituksella Vaasan hallinto-oikeudelta määräyksen 2 osalta ja Helsingin hallinto-oikeudelta määräysten 1 ja 3 osalta. Päätöksen liitteenä on ollut tämän mukaisesti kaksi eri valitusosoitusta.

(5) Y Oy on hakenut muutosta jätelain mukaisiin määräyksiin Helsingin hallinto-oikeudelta ja ympäristönsuojelulain mukaiseen määräykseen Vaasan hallinto-oikeudelta.

(6) Helsingin hallinto-oikeus on 13.9.2023 antamallaan päätöksellä numero 5106/2023 siirtänyt määräyksistä 1 ja 3 sille tehdyn valituksen Vaasan hallinto-oikeuteen käsiteltäväksi yhdessä saman päätöksen määräyksestä 2 Vaasan hallinto-oikeuteen tehdyn valituksen kanssa.

(7) Perusteluissaan Helsingin hallinto-oikeus on muun ohella katsonut, että ELY-keskuksen päätöksessä eri lakien nojalla annetut määräykset liittyvät toisiinsa niin tiiviisti, että niiden voidaan katsoa muodostavan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 11 §:n 1 momentissa tarkoitetun asiakokonaisuuden, ja asioiden yhdessä käsittelemistä molempien asioiden osalta asiallisesti toimivaltaisessa Vaasan hallinto-oikeudessa on pidettävä tarkoituksenmukaisena.

Vaasan hallinto-oikeuden valituksenalaiset päätökset

(8) Vaasan hallinto-oikeus on ratkaissut ympäristönsuojelulain mukaista määräystä ja jätelain mukaisia määräyksiä koskevat yhtiön valitukset eri päätöksillä ja eri ratkaisukokoonpanoissa siten, että ympäristönsuojelulain mukaisen asian käsittelyssä on ollut mukana lainoppineiden jäsenten lisäksi luonnontieteen alan hallinto-oikeustuomari. Hallinto-oikeus on valituksenalaisilla päätöksillään hylännyt kummassakin asiassa yhtiön valituksen sekä täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

(9) Hallinto-oikeus on perustellut jätelain mukaisia määräyksiä 1 ja 3 koskevaa päätöstään nro 266/2024 muun ohella seuraavasti:

(10) ”Asiassa on Y Oy:n valituksesta ratkaistavana, onko ELY-keskus voinut antaa Y Oy:lle valituksenalaisen päätöksen määräykset 1 ja 3 jätelain 28 §:n 2 momentin mukaisen kiinteistön haltijan toissijaisen vastuun perusteella sekä tehostaa määräyksiä uhkasakoilla.

(---)

(11) Hallinto-oikeus toteaa, että X Oy:n konkurssipesä on yhtiön toiminnassa syntyneiden ja toiminta-alueelle jääneiden jätteiden jätelain 6 §:n 1 momentin 11 kohdassa tarkoitettu haltija ja on jätelain 20 §:n ja 28 §:n 1 momentin mukaisesti ensisijaisesti vastuussa jätehuollon järjestämisestä ja kustannuksista. Jätelain 28 §:n 2 momentissa säädettyä kiinteistön haltijan toissijaista vastuuta arvioitaessa on otettava huomioon selvitys siitä, onko ensisijaisesti vastuussa oleva jätteen haltija tosiasiallisesti kykenemätön vastaamaan velvoitteistaan ja toisaalta toissijaisessa vastuussa olevan kiinteistön haltijan oma toiminta asiassa. Toissijaisen vastuun sääntelyn taustalla on ajatus siitä, ettei jätteiden hylkääminen tai niiden jääminen isännättömiksi saa olla mahdollista jätteisiin liittyvien ongelmien ja ympäristön pilaantumisvaaran vuoksi.

(12) ELY-keskukselle toimitetun selvityksen ja siihen liitetyn pesäluettelon ja vuosiselonteon perusteella on ollut pääteltävissä, että jätteistä ensisijaisesti vastuussa oleva X Oy:n konkurssipesä on ollut varaton ja että sillä ei ole ollut tosiasiallista mahdollisuutta jätehuollon järjestämiseen, vaikka jätehuollon kustannusten katsottaisiin olevan konkurssipesän massavelkaa. Nyt kyseessä olevien kuumasinkityslaitoksen toiminnassa syntyneiden ja mahdollisesti vaarallisten jätteiden jätehuollosta on tullut huolehtia viipymättä, eikä myöhemmin konkurssipesään palautuvasta omaisuudesta ole ollut varmuutta. Julkisselvitykseen siirtymisellä ei ole asiassa merkitystä.

(13) Vuokraamalla toimintakiinteistön X Oy:n käyttöön Y Oy:n on täytynyt olla tietoinen kiinteistöllä harjoitettavasta toiminnasta ja siihen liittyvistä jätteistä.

(14) Edelleen kiinteistön haltija on jätelain perusteella vastuussa hallussaan olevista jätteistä riippumatta yksityisoikeudellisista sopimuksista, joita jätteitä koskien mahdollisesti on tehty. Näin ollen Y Oy on kiinteistön haltijana vastuussa kiinteistöllä olevien jätteiden jätehuollon järjestämisestä, eikä hallinto-oikeudessa ole ilmennyt syytä arvioida asiaa toisin kuin ELY-keskus valituksenalaisessa päätöksessään.”

Jätelain mukaisen asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden ylituomari Riikka Mäki sekä hallinto-oikeustuomarit Riitta Riihimäki ja Tanja Fagerhed. Asian esittelijä Heidi Laakso.

(15) Hallinto-oikeus on perustellut ympäristönsuojelulain mukaista määräystä 2 koskevaa päätöstään nro 265/2024 muun ohella seuraavasti:

(16) ”Asiassa on Y Oy:n valituksesta ratkaistavana, onko ELY-keskus voinut velvoittaa Y Oy:n kiinteistön 106-32-3136-5 omistajana ympäristönsuojelulain 94 §:n 2 momentin toissijaisen vastuun perusteella tarkkailemaan kiinteistön hule- ja pintavesipäästöjä kiinteistöllä kuumasinkitystoimintaa harjoittaneen X Oy:n toiminnan loputtua sekä asettaa velvoitteen tehosteeksi uhkasakon.

(---)

(17) ELY-keskuksen Y Oy:lle antamassa määräyksessä 2 on kyse ympäristönsuojelulain 94 §:n 2 momentin mukaisesta kiinteistön haltijan toissijaisesta vastuusta, jonka mukaan tarkkailusta vastaa toiminta-alueen haltija, jos toiminnanharjoittajaa ei enää ole tai häntä ei tavoiteta ja lopetetun toiminnan ympäristövaikutusten valvomiseksi on tarpeen tarkkailla ympäristöä.

(---)

(18) Ensisijainen vastuu nyt kyseessä olevasta ympäristönsuojelulain 94 §:n mukaisesta tarkkailuvelvoitteesta ympäristöluvanvaraisen toiminnan päätyttyä kuuluu pykälän 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajalle. Konkurssitilanteessa vastuu ympäristönsuojelulain 94 §:ssä tarkoitetuista ympäristöluvanvaraisen toiminnan lopettamisvelvoitteista ei suoraan siirry konkurssipesälle, ellei se jatka velallisen luvanvaraista toimintaa ja siten tule ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitetuksi toiminnanharjoittajaksi. Koska X Oy:n luvanvarainen toiminta on päättynyt jo ennen kuin toiminnanharjoittaja on asetettu konkurssiin, eikä konkurssipesä myöskään ole jatkanut luvanvaraista toimintaa, ei ympäristönsuojelulain 94 §:ssä tarkoitettua tarkkailuvelvoitetta ole voitu kohdistaa konkurssipesään. Julkisselvitykseen siirtymisellä tai konkurssipesään mahdollisesti kertyvillä varoilla ei siten ole asiassa merkitystä.

(19) Ympäristönsuojelulain 94 §:n 2 momentissa on säädetty toiminta-alueen haltijan toissijaisesta ympäristön tarkkailuvelvollisuudesta tilanteessa, jossa toiminnanharjoittaja ei siitä kykene huolehtimaan. Koska X Oy:n luvanvarainen toiminta alueella on loppunut ja yhtiön elinkeinotoiminta on konkurssiin asettamisen johdosta päättynyt, kyse on ympäristönsuojelulain 94 §:n 2 momentissa tarkoitetusta tilanteesta, jossa erillinen toiminta-alueen haltija vastaa tarpeellisen ympäristön tarkkailun järjestämisestä, kun toiminnanharjoittajaa ei enää ole. ELY-keskus on esittämillään perusteluilla voinut määrätä Y Oy:n toimintakiinteistön omistajana vastaamaan ympäristön tarkkailuvelvoitteesta.”

Ympäristönsuojelulain mukaisen asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden ylituomari Riikka Mäki, lainoppinut hallinto-oikeustuomari Tanja Fagerhed ja luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomari Petri Hiltunen. Asian esittelijä Heidi Laakso.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(20) Y Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksistä. Se on valituksissaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätökset ja Uudenmaan ELY-keskuksen päätös kumotaan. Yhtiö on myös vaatinut, että ELY-keskus velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

(21) Yhtiö on jätelain mukaisia määräyksiä koskevien vaatimustensa tueksi vedonnut muun ohella siihen, että toimintakiinteistön jätehuolto tulisi suorittaa julkisista varoista, koska toimintaa harjoittaneen X Oy:n konkurssi on julkisselvityksessä. Konkurssipesään saattaa myös kertyä varallisuutta, jolla konkurssipesä voi itse huolehtia velvoitteistaan. Yhtiö ei ole sallinut kiinteistöllään jätettä tuottavaa toimintaa taikka jätteiden tuomista kiinteistölle ympäristöluvan mukaisen toiminnan päätyttyä.

(22) Yhtiö on ympäristönsuojelulain mukaista määräystä koskevien vaatimustensa tueksi vedonnut muun ohella siihen, että ympäristönsuojelulain 94 §:n nojalla toiminnanharjoittajalle voidaan asettaa velvollisuuksia myös toiminnan päättymisen jälkeen, ja toiminnanharjoittaja on edelleen konkurssista ja julkisselvityksestä huolimatta oikeussubjektina olemassa. Joka tapauksessa kiinteistön haltijan tarkkailuvastuu voi olla korkeintaan sen mukainen, mitä ympäristölupapäätöksessä on asetettu luvansaajan velvollisuudeksi.

(23) Uudenmaan ELY-keskus on antanut asioissa lausumat, joissa se on katsonut, että yhtiön valitukset tulee hylätä. ELY-keskus on todennut lisäksi muun ohella seuraavaa:

(24) Tarkkailua koskeva määräys 2 on annettu, jotta voidaan varmistua, ettei piha-alueelta ja hulevesiviemäreistä aiheudu enää puhdistustoimenpiteiden jälkeen haitta-aineiden kuormitusta ympäristöön. Tästä syystä tarkkailua on määrätty tehtäväksi määräyksestä tarkemmin ilmenevällä tavalla vain kaksi kertaa puhdistustoimenpiteiden jälkeen. Kyse ei siis ole jatkuvasta tarkkailusta. Tarkkailumääräyksellä varmistetaan, ettei laitoskiinteistöltä enää aiheudu lisää pilaantumista hulevesien purkuputken kautta ympäristöön.

(25) Asiassa ei ole perustetta määrätä ELY-keskusta korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut.

(26) X Oy:n konkurssipesä on antanut lausumat, joissa se on vaatinut, että yhtiön valitukset tulee hylätä. Konkurssipesällä ei ole taloudellisia edellytyksiä toimintakiinteistön jätehuollon järjestämiseen. Kiinteistön haltijan vastuun edellytykset täyttyvät etenkin, koska kiinteistön omistaja ja toiminnanharjoittaja ovat samaan konserniin kuuluvia yhtiöitä. Konkurssipesä ei ole myöskään harjoittanut toimintaa kiinteistöllä.

(27) Y Oy:lle on varattu tilaisuus vastauksen antamiseen.

Käsittelyratkaisu

(28) Korkein hallinto-oikeus on viran puolesta yhdistänyt edellä tarkoitetun kahden muutoksenhakuasian käsittelyn. Asia on käsitelty yhtenä kokonaisuutena kokoonpanossa, joka on toimivaltainen käsittelemään muutoksenhakuasian ympäristönsuojelulain mukaisissa asioissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(29) Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ensin viran puolesta ratkaistava, onko ELY-keskus voinut ratkaista asian hallintopakkopäätöksellä, jonka päävelvoitteet on annettu erikseen jätelain ja ympäristönsuojelulain nojalla, jolloin päätöksen valitusosoituksen mukaan jätelain nojalla annetuista velvoitteista voidaan valittaa Helsingin hallinto-oikeuteen ja ympäristönsuojelulain mukaisen velvoitteen osalta Vaasan hallinto-oikeuteen. Samalla on ratkaistava kysymys siitä, onko Vaasan hallinto-oikeus, jolle Helsingin hallinto-oikeus on siirtänyt jätelain mukaisen asian, ollut toimivaltainen tuomioistuin ratkaisemaan päätöksistä tehdyt valitukset.

Sovellettavat oikeusohjeet

(30) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan alueellisesti toimivaltainen on se hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä on hallintopäätöksen tehneen viranomaisen toimialue.

(31) Jätelain 137 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen jätelain nojalla tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimeen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään, jollei jäljempänä toisin säädetä.

(32) Ympäristönsuojelulain 190 §:n 1 momentin mukaan ympäristönsuojelulain nojalla annettuun viranomaisen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Vaasan hallinto-oikeuteen siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään, jollei jäljempänä toisin säädetä.

(33) Ympäristönsuojelulain 94 §:n 1 momentin mukaan luvanvaraisen toiminnan ja 116 §:n 1 momentissa tarkoitetun rekisteröitävän toiminnan päätyttyä toimintaa harjoittanut vastaa edelleen lupamääräysten tai valtioneuvoston asetuksella säädetyn yksilöidyn velvoitteen mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, samoin kuin toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta. Pykälän 2 momentin mukaan, jos toiminnanharjoittajaa ei enää ole tai häntä ei tavoiteta ja lopetetun toiminnan ympäristövaikutusten valvomiseksi on tarpeen tarkkailla ympäristöä, tarkkailusta vastaa toiminta-alueen haltija. Pykälän 3 momentin mukaan, jos ympäristölupa ei sisällä riittäviä määräyksiä toiminnan lopettamisen varalta, lupaviranomaisen on annettava tätä tarkoittavat määräykset. Asian käsittelyssä noudatetaan, mitä 96 §:ssä säädetään.

(34) Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulaiksi (HE 214/2013 vp) todetaan 94 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että pykälässä säädettäisiin toiminnan lopettamisesta ja sen jälkeisistä velvoitteista ja se vastaisi tuolloin voimassa olleen ympäristönsuojelulain 90 §:ää.

(35) Aiemmin voimassa ollutta ympäristönsuojelulakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 84/1999 vp) todetaan 90 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

”Pykälän 1 momentin mukaan luvanvaraista toimintaa harjoittanut vastaisi luvan mukaisesti pilaantumisen ehkäisystä, toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta sen jälkeen kun toiminta on lakannut. Toimintansa lopettaneesta teollisuuslaitoksesta voisi vielä pitkään aiheutua jätevesipäästöjä. Luvan määräyksiä jäteveden johtamisesta tulisi edelleen noudattaa, kuten myös tarkkailua koskevia määräyksiä. Vastaavanlaisia tilanteita voisi liittyä myös turpeen ottoalueisiin tai kaivoksiin. Määräyksiä tulisi noudattaa niin kauan kuin pilaantumista tai sen vaaraa voi edelleen aiheutua. Viranomaisen 57 §:n nojalla tekemä päätös luvan raukeamisesta ei poistaisi velvollisuutta noudattaa määräyksiä.

Pykälää sovellettaisiin myös sellaisiin tilanteisiin, joissa toiminta lakkautetaan viranomaisen päätöksellä. Jos luvassa ei olisi varauduttu toiminnan lakkaamiseen, toiminnanharjoittaja voitaisiin velvoittaa saattamaan toiminta-alue sellaiseksi, ettei siitä aiheudu ympäristöhaittoja.

Pykälän 2 momentin mukaan toiminta-alueen haltijan tulisi toiminnan lopettamisen jälkeen vastata ympäristön tarkkailusta, jos varsinaista toiminnanharjoittajaa ei enää olisi ja tarkkailu on tarpeellista lopetetun toiminnan ympäristövaikutusten valvomiseksi. Haltija vastaisi ainoastaan tarkkailun järjestämisestä siten kuin siitä olisi määrätty luvassa.

Pykälän 3 momentin mukaan lupaviranomainen voisi toiminnan lopettamisen jälkeen tarvittaessa määrätä toiminnan ja sen ympäristövaikutusten tarkkailusta, jos luvassa ei ole ollut tästä riittäviä määräyksiä. Annettavien määräysten tulisi olla kohtuullisia. Menettelyssä noudatettaisiin soveltuvin osin 46 §:ää, jonka mukaan tarkkailusuunnitelma hyväksyttäisiin luvasta erillään.

Lupaviranomainen voisi antaa myös määräyksiä toiminnan lopettamiseksi tarvittavista toimista. Tällaiset määräykset voisivat liittyä esimerkiksi alueen jätehuoltoon sekä muihin vastaaviin seikkoihin. Määräykset annettaisiin soveltuvin osin kuten lupamenettelyssä.”

(36) Jätelain 6 §:n 1 momentin 16 kohdan mukaan jätehuollolla tarkoitetaan jätteen keräystä, kuljetusta, hyödyntämistä ja loppukäsittelyä, mukaan lukien tällaisen toiminnan tarkkailu ja seuranta sekä loppukäsittelypaikkojen jälkihoito ja toiminta välittäjänä.

(37) Jätelain 28 §:n 1 momentin mukaan jätteen haltijan on järjestettävä jätehuolto, jollei 4 luvussa taikka 5 tai 6 luvussa toisin säädetä. Pykälän 2 momentin mukaan kiinteistön haltijan on järjestettävä jätehuolto, jos jätteen haltija ei huolehdi velvollisuudestaan tai tätä ei tavoiteta ja jos kiinteistön haltija on sallinut jätettä tuottavan toiminnan kiinteistöllä tai jätteen tuomisen kiinteistölle.

(38) Jätelain 126 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan valvontaviranomainen voi kieltää sitä, joka rikkoo jätelakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä taikka jätteensiirtoasetusta, jatkamasta tai toistamasta säännösten vastaista menettelyä tai määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(39) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain 94 §:n lähtökohtana on, että toiminnanharjoittaja vastaa ympäristöluvanvaraisen toiminnan päätyttyäkin luvan tai asetuksessa säädetyn velvoitteen mukaisista tarvittavista toimista ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Toimet voivat olla esimerkiksi tarkkailua tai toiminnan vaikutusten selvittämistä. Pykälän sanamuodon ja edellä kohdassa (35) kuvattujen lain esitöiden perusteella tällaisen vastuun sisältö määräytyy luvan mukaisesti. Toissijaisesti tarkkailua koskeva vastuu voidaan kohdentaa myös toimintakiinteistön haltijaan.

(40) Jos toiminnan lopettamista koskevia lupamääräyksiä ei sisälly lupaan, lupaviranomaisen tulee antaa tällaiset määräykset. Menettelyyn sovelletaan ympäristönsuojelulain 96 §:ää eli ympäristölupamenettelyä koskevia säännöksiä. Koska lupamenettelyssä toimivaltainen viranomainen on ympäristönsuojelulain 21 §:n 3 momentin mukaan aluehallintovirasto, aluehallintovirasto on myös ympäristönsuojelulain 94 §:n 3 momentin mukaisten määräysten antamisessa toimivaltainen viranomainen.

(41) Etelä-Suomen aluehallintovirasto on nyt kyseessä olevassa asiassa antanut toiminnanharjoittajan konkurssipesälle toiminnan lopettamista koskevia määräyksiä, mutta konkurssipesä on ilmoittanut, ettei sillä ole muun muassa varattomuuden vuoksi edellytyksiä noudattaa määräyksiä. Tämän jälkeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) valvontaviranomaisena on aloittanut hallintopakkomenettelyn, jossa se on toissijaisen vastuun perusteella antanut toimintakiinteistön haltijalle Y Oy:lle jätelain 28 §:n 2 momentin nojalla kiinteistön puhdistamista koskevat määräykset 1 ja 3 sekä ympäristönsuojelulain 94 §:n 2 momentin nojalla hule- ja sulamisvesien tarkkailumääräyksen.

(42) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallintopakkomenettelyssä kyse on lainvastaisen tai luvanvastaisen tilan oikaisemiseksi annettavista määräyksistä. Hallintopakkotilanteissa korostuvat oikeusturvan vaatimukset, minkä vuoksi hallintopakkopäätöksen tulee olla oikeudellisesti selkeä. Lähtökohtaisesti samassa päätöksessä ei tule tämän vuoksi ratkaista eri lakeihin perustuvia velvoitteita ja sitä, miten eri lakien vastainen tilanne oikaistaan, ellei lainsäädännössä ole erikseen toisin säädetty.

(43) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että annettaessa määräyksiä ympäristönsuojelulain 94 §:n nojalla asiassa ei ole kysymys hallintopakosta. Lupaviranomainen voi täydentää lupaa, jos luvassa ei ole tarpeellisia määräyksiä toiminnan lopettamiseen liittyen. Säännöksen nojalla voidaan antaa myös lopetettavan tai jo lopetetun toiminnan jätehuoltoon liittyviä määräyksiä esimerkiksi jätteiden poistamiseksi. Määräykset liittyvät siten luvanvaraiseen toimintaan ja toiminnan lopettamiseen.

(44) Ympäristönsuojelulain 94 §:n 2 momentti on erityissäännös, joka koskee kiinteistönhaltijan toissijaista vastuuta. Vastuu on rajoitettua, ja se liittyy vain lopetetun toiminnan päästöjen ja niiden vaikutusten tarkkailuun. Koska tarkkailu liittyy lopetettuun luvanvaraiseen toimintaan, kiinteistönhaltijan toissijaisesta vastuusta päätettäessä on myös tarpeen määritellä tarkoituksenmukainen tarkkailun sisältö. Lupaliitännäisyyden vuoksi tällainen päätös on säädetty annettavaksi lupamenettelyssä.

(45) Korkein hallinto-oikeus katsoo, viitaten edellä oleviin tämän päätöksen kappaleisiin 39–44, ettei ELY-keskuksella valvontaviranomaisena ole ollut toimivaltaa antaa kiinteistön haltijalle tarkkailua koskevaa hallintopakkomääräystä ympäristönsuojelulain 94 §:n nojalla. Korkein hallinto-oikeus viittaa lisäksi ELY-keskuksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamaan lausumaan siitä, että tarkkailumääräys 2 on annettu käytännössä sen varmistamiseksi, että jätelain nojalla annetun määräyksen 1 mukaiset puhdistamistoimenpiteet on tehty asianmukaisesti.

(46) Määräyksessä nro 2 on siten ollut tosiasiassa kysymys jätelain soveltamisen alaan kuuluvasta tarkkailuvelvoitteesta. Tämän vuoksi ja koska elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella ei ole ollut toimivaltaa antaa ympäristönsuojelulain 94 §:n nojalla yhtiölle tarkkailuvelvoitetta hallintopakolla tehostettuna määräyksenä, valitusosoitus Vaasan hallinto-oikeuteen määräyksen 2 osalta on ollut samoin virheellinen. Toimivaltainen tuomioistuin käsittelemään asian olisi ollut Helsingin hallinto-oikeus.

(47) Edellä mainituilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että Vaasan hallinto-oikeus ei ole ollut miltään osin toimivaltainen tuomioistuin käsittelemään ELY-keskuksen päätöksestä tehtyjä muutoksenhakuja, jotka kaikki ovat koskeneet jätelain soveltamista.

(48) Kysymys tuomioistuimen toimivallan määräytymisestä on ratkaistava viran puolesta. Kunkin tuomioistuimen kuuluu ratkaista oma toimivaltansa, samoin kuin muutoksenhakutuomioistuimen on ratkaistava alemman tuomioistuimen toimivalta. Tuomioistuin, jolla ei ole alueellista tai asiallista toimivaltaa, ei voi käsitellä eikä ratkaista asiaa. Kun Vaasan hallinto-oikeudella ei ole ollut toimivaltaa käsitellä ja ratkaista kumpaakaan valitusasiaa, Vaasan hallinto-oikeuden päätökset on kumottava ja poistettava. ELY-keskuksen päätös on samoin kumottava lainvastaisesti sovelletun ympäristönsuojelulain 94 §:n johdosta ja asia on kokonaisuudessaan palautettava ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeudenkäyntikulut

(49) Kun otetaan huomioon asian laatu, korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut sekä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, ei ole kohtuutonta, että Y Oy joutuu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan hallinto-oikeudessa.

(50) Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon asian lopputuloksen perustelut sekä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Y Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Anne Nenonen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Jouni Lehtoranta. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.