KHO:2025:85

Lupaviranomainen oli myöntänyt kaupungille luvan vesirakentamishankkeeseen, jonka tarkoituksena oli uuden kaupunginosan esirakentamistöiden toteuttaminen. Hankkeeseen sisältyi muun muassa merialueen ruoppausta ja täyttöä, joka osin toteutettaisiin hyödyntämällä jätemateriaaleja. Hankkeeseen liittyi myös samalla hankealueella toteutettava pilaantuneiden ruoppausmassojen stabilointi (kierrätyskenttä), johon oli erikseen myönnetty ympäristölupa.

Hallinto-oikeus kumosi lupapäätöksen ja palautti asian lupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi, koska hankkeeseen oli tullut soveltaa YVA-lain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettua yksittäistapauksellista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Hallinto-oikeus totesi, että tarkasteltaessa hanketta kokonaisuutena, sen ominaisuuksia, sijaintia ja vaikutusten luonnetta, ottaen huomioon lieventämistoimet, hankkeesta ja sen yhteisvaikutuksista todennäköisesti aiheutui laajuudeltaan ja laadultaan YVA-lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, kun erityisesti otettiin huomioon hankkeen sijoittuminen rannikkoalueelle ja meriympäristöön, ympäröivien vesimuodostumien tila ja vesienhoidolle asetetut tavoitteet sekä tiheän asutuksen läheisyys.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli kaupungin valituksesta ratkaistavana, edellyttikö hanke edellä tarkoitettua ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että YVA-menettelyn tarkoitus oli tuottaa tietoa, jolla tunnistetaan hankkeiden merkittäviä ympäristövaikutuksia kokonaisvaltaisesti ja luotettavin menetelmin. Keskeistä oli myös tuottaa tietoa erilaisista hankkeiden vaihtoehdoista. Tavoite oli antaa tietoa hankesuunnittelun perusteista ja taata vaikuttamismahdollisuuksia eri osapuolille. Hankkeiden varsinainen päätöksenteko tapahtui muun lainsäädännön perusteella. YVA-menettelyn tarvetta ei sinänsä poistanut se, että hanke perustui asemakaavaan. Kaavoitusmenettelyssä selvitettyjen eri vaihtoehtojen arvioinnit voitiin toisaalta ottaa huomioon arvioitaessa arviointimenettelyn soveltamista YVA-lain 3 §:n 2 momentin nojalla.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että hankkeen erilaisia vaikutuksia oli arvioitu paitsi lupahakemuksessa myös alueen yleiskaavaa ja asemakaavaa valmisteltaessa. YVA-yhteysviranomainen ei ollut katsonut tarpeelliseksi tehdä asiassa YVA-lain 11 §:n mukaista arviointia ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisesta.

YVA-menettelyn tarvetta harkittaessa kysymys oli keskeisiltä osin vesirakentamishankkeesta, jonka yhteydessä ei ollut perusteltua arvioida laajemmalti tulevaa asemakaavan mahdollistamaa rakentamista. Hanke oli luonteeltaan esirakennushanke, joka vasta mahdollisti asemakaavan mukaisen rakentamisen, eikä hanke vastannut sellaisenaan mitään YVA-direktiivin liitteen I tai II hanketyyppiä. Hanke ei ollut myöskään rinnastettavissa niihin YVA-laissa tarkoitettuihin hanketyyppeihin, joita oli käsitelty tarkemmin hallinto-oikeuden päätöksessä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi kokonaisuutena arvioituna, että hankkeesta saatu selvitys huomioon ottaen siitä aiheutuvat ympäristövaikutukset eivät olleet siten merkittäviä, että hankkeeseen olisi tullut soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä yksittäistapauksessa. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös oli kumottava. Asia palautettiin hallinto-oikeudelle niiden muiden valitusperusteiden ja vaatimusten käsittelemiseksi ja ratkaisemiseksi, joihin hallinto-oikeus ei ollut ottanut kantaa ratkaistessaan pääasian edellä tarkoitetulla perusteella.

Ympäristönsuojelulaki 39 § 2 momentti

Laki ympäristövaikutusten arvioinnista (252/2017) 1 §, 3 § 1, 2 ja 3 momentti, 4 § 1 momentti, 11 § 1 momentti, 15 § 1 momentti, 25 § 2 momentti, 34 § 2 momentti, lain liite 2

Valtioneuvoston asetus ympäristövaikutusten arvioinnista (277/2017) 1 § 1 ja 2 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 2011/92/EU, sellaisena kuin se on muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/52/EU (YVA-direktiivi) liitteet I ja II

Ks. myös KHO 22.12.2025 taltionumero 3015

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 3.7.2024 nro 910/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Helsingin kaupungille valitusluvan ja tutkii asian.

Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle sillä perusteella, että hankkeeseen yhdessä sedimenttien kierrätyskenttää koskevan hankkeen kanssa on tullut soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua harkinnanvaraista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin hallinto-oikeus on oman ratkaisunsa vuoksi jättänyt lausumatta hallinto-oikeudessa muutoksenhakijoina olevien tahojen esittämistä muista valitusperusteista vaatimuksineen.

Kun hallinto-oikeus ratkaisee asian uudestaan, sen tulee lausua myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

Asian tausta

(1) Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 16.7.2021 nro 225/2021 myöntänyt Helsingin kaupungille vesilain mukaisen luvan Koivusaaren edustalla olevan merialueen ruoppaamiseen ja täyttämiseen, ruoppausmassan läjittämiseen mereen, nykyisten aallonmurtajien, laitureiden ja rantarakenteiden purkamiseen sekä aallonmurtajan ja rantarakenteiden rakentamiseen Helsingin kaupungissa 3.7.2018 päivätyn hakemuksen ja sen täydennysten mukaisesti. Aluehallintovirasto on myöntänyt luvansaajalle määräaikaisen käyttöoikeuden suojaverhon ja mahdollisen kuplaverhon sijoittamista varten tarvittavaan alueeseen kiinteistön Hanaholm 49-418-1-945 vesialueesta Koivusaaren osa-alueen 1 vettä samentavien esirakentamistöiden ajaksi.

(2) Lisäksi aluehallintoviraston päätöksellä 16.7.2021 nro 226/2021 on myönnetty Helsingin kaupungille ympäristölupa hyödyntää jätemateriaaleja edellä mainitun vesitalousluvan mukaisissa täytöissä.

(3) Hankkeesta ei ole tehty ympäristövaikutusten arviointia (YVA). Aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluissa viitannut tältä osin Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) YVA-yhteysviranomaisena lupa-asiassa 7.5.2019 antamaan lausuntoon, jossa ELY-keskus on katsonut, että hanke ei aiheuta sellaisia ympäristövaikutuksia, että siihen tulisi soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä. Lausunnon mukaan hanke sijaitsee tiiviissä kaupunkirakenteessa, lainvoimaisen osayleiskaavan alueella, ja hankkeen haitallisia vaikutuksia voidaan toimenpiteillä lieventää.

(4) Hallinto-oikeus on valituksenalaisen päätöksensä ratkaisukohdassa 1 jättänyt tutkimatta Asunto Oy A:n valituksen myöhässä saapuneena. Ratkaisukohdassa 2 hallinto-oikeus on hylännyt Lauttasaari-Seura - Drumsö-Sällskapet ry:n, Asunto Oy B:n, Asunto Oy C:n, L:n ja M:n sekä N:n ja O:n esittämät valitusperusteet, jotka ovat koskeneet kuulemisvirhettä asian käsittelyssä.

(5) Hallinto-oikeus on päätöksensä ratkaisukohdassa 3 kumonnut edellä kohdassa (1) mainitut lupapäätökset ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi Asunto Oy K:n, Lauttasaari-Seura - Drumsö-Sällskapet ry:n, HKL-Kesämajatyhdistys ry:n, N:n ja O:n, Asunto Oy B:n, Asunto Oy D:n, Asunto Oy C:n, Asunto Oy E:n, Asunto Oy F:n, L:n ja M:n, Asunto Oy G:n sekä Asunto Oy H:n, I:n ja J:n tekemien valitusten johdosta.

(6) Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan aluehallintoviraston on varattava Helsingin kaupungille, mikäli tämä aikoo jatkaa hakemustaan, tilaisuus liittää lupahakemukseen ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (jäljempänä myös YVA-laki) 25 §:n 1 momentin mukaisesti selostus ympäristövaikutusten arvioinnista ja yhteysviranomaisen siitä antama perusteltu päätelmä. Lisäksi asian käsittelyssä on muutoin otettava huomioon perusteluissa mainitut palauttamisen perustelut. Asian näin päättyessä enempi lausuminen valituksissa esitetyistä muista vaatimuksista on rauennut.

(7) Hallinto-oikeus on päätöksensä ratkaisukohdassa 4 hylännyt P:n ja tämän asiakumppanien vaatimuksen velvoittaa luvan hakija korvaamaan valittajien kulut aluehallintovirastossa ja oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa.

(8) Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarvetta koskevilta osin seuraavasti:

(9) Asiassa on valitusten johdosta arvioitavana, olisiko hankkeen ympäristövaikutukset tullut arvioida ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ennen lupapäätöksen antamista. YVA-lain tarkoittamaan hankekokonaisuuteen kuuluu vesirakentamishankkeen lisäksi kierrätyskentän toiminta, jonka aluehallintovirasto on katsonut muodostavan vesirakentamistoiminnan kanssa sellaisen teknisen ja toiminnallisen yhteyden, että niiden ympäristövaikutuksia on tarpeen tarkastella yhdessä ympäristönsuojelulain 41 §:n nojalla.

(10) Valituksenalaiseen päätökseen liittyvä lupahakemus on kuulutettu 11.3.2019, joten asiassa sovelletaan tuolloin voimassa ollutta YVA-lainsäädäntöä.

(11) Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä edellyttävät YVA-lain (252/2017) 3 §:n 1 perusteella sellaiset hankkeet ja niiden muutokset, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Hankkeet, joihin sovelletaan aina arviointimenettelyä, on määritelty YVA-lain liitteenä 1 olevassa hankeluettelossa. Tässä asiassa ei ole kyse hankeluettelossa määritellystä hankkeesta. Siksi ympäristövaikutusten arvioinnin tarve tulee ratkaista tapauskohtaisen harkinnan perusteella saman pykälän 2 momentin ja YVA-lain liitteen 2 sekä YVA-asetuksen 2 §:n mukaisesti sellaisina kuin ne ovat olleet voimassa lupahakemusten kuulutushetkellä 11.3.2019.

(12) Arviointimenettelyä sovelletaan yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä ympäristövaikutuksia. Arviointimenettelyn tarvetta ratkaistaessa otetaan huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Hankkeessa ruopataan massoja yhteensä noin 340 000 m³ktr ja vesialuetta täytetään noin 1 290 000 m³rtr, jolloin vuosittain käsitellään keskimäärin ruoppausmassoja 70 000 m³ktr ja täyttömassoja 258 000 m³rtr hankkeen arvioituna kestoaikana viidessä vuodessa. Ruopattava alue on 27 hehtaaria ja Koivusaaren pinta-ala kasvaisi nykyisestä yli kaksinkertaiseksi, 17 hehtaarista 35 hehtaariin. Hallinto-oikeus katsoo, että hanke on sekä ruoppaus- ja täyttömassojen määrän että ruopattavan alueen ja täytettävän alueen pinta-alojen puolesta laajamittainen ja poikkeaa tavanomaisesta rakentamistoiminnasta. Lisäksi täyttöalue on korkea ja huomattavan suuri suhteessa Koivusaaren nykyiseen pinta-alaan.

(13) Toiminnan laajamittaisuuden ja kapasiteetin puolesta hanke on rinnastettavissa useisiin YVA-lain liitteessä 1 mainittuihin hankkeisiin, joihin sovelletaan aina arviointimenettelyä. YVA-menettelyä tulee soveltaa muun muassa YVA-lain liitteen 1 kohdan 2 alakohdassa a mainittuihin kaivosmineraalien louhinta-, rikastamis- ja käsittelyhankkeisiin, kun kaivoksen pinta-ala on yli 25 hehtaaria tai irrotettavan aineksen kokonaismäärä on vähintään 550 000 tonnia vuodessa ja saman kohdan alakohdassa b mainittuun kiven, soran tai hiekan ottoon, kun ottamisalueen pinta-ala on yli 25 hehtaaria, tai otettava ainesmäärä on vähintään 200 000 kiintokuutiometriä vuodessa. Hallituksen esityksessä (HE 102/2018 vp) ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain liitteen 1 muuttamiseksi mukaan b-alakohta tarkoittaisi myös merihiekan nostoa, johon vaaditaan vesilain mukainen lupa. Kohta ei tosin tarkoittaisi rakentamisen yhteydessä tehtävää maanrakennustoimintaa, johon nyt puheena olevassa hankkeessa toteutettava vesirakentaminen jossain määrin rinnastuu. Asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että Koivusaaren edustalla sijaitsevan merialueen ruoppaamista ja täyttämistä, ruoppausmassojen läjittämistä mereen ja rantarakenteiden toteuttamista sekä jätemateriaalien hyödyntämistä merialueen täytössä koskevassa hankkeessa vesirakentamisen ympäristövaikutukset ovat monin tavoin haitallisemmat kuin tavanomaisessa maanrakennushankkeessa, minkä vuoksi ne edellyttävät erityisjärjestelyjä haittojen lieventämiseksi. Hallituksen esityksen mukaan a- ja b-alakohtien tarkoittamaan ottamisalueeseen katsotaan kuuluvan myös ottamistoimintaan liittyvät tukialueet, jotka tarkoittavat sellaisia louhimistoimintaa tukevia toimintoja, jotka ovat sille keskeisiä ja erottamattomasti siihen yhteydessä. Hallinto-oikeus arvioi, että haitta-ainepitoisuudeltaan tason 2 ylittävien ruoppausmassojen stabilointiin käytettävää kierrätyskenttää voidaan pitää hallituksen esityksessä tarkoitettuna muita toimintoja palvelevana tukialueena.

(14) Edellä mainituista syistä hanke on ruoppauksen ja täytön osalta verrattavissa YVA-lain liitteen 1 kohdassa 2 mainittuihin hankkeisiin. Läjityksen osalta hanke on verrattavissa YVA-lain liitteen 1 kohdan 11 alakohdassa b mainittuihin muihin kuin vaarallisen jätteen kaatopaikkoihin, jotka on mitoitettu vähintään 50 000 tonnin vuotuiselle jätemäärälle. Koivusaaren merialueelle on tarkoitus läjittää jätteeksi luokiteltavia massoja noin 20 000 tonnia vuodessa ja muualta eri kohteista peräisin olevaa kalliolouhetta noin 150 000 tonnia vuodessa. Lisäksi kierrätyskentällä suoritettava stabilointi on yksistäänkin melko lähellä YVA-lain liitteen 1 kohdan 11 alakohdassa b tarkoitettua laitosta, jossa muuta kuin vaarallista jätettä käsitellään kemiallisesti vähintään sata tonnia vuorokaudessa. Kierrätyskenttä on mitoitettu 89 tonnille vuorokaudessa, kun kapasiteetti lasketaan 365 toimintapäivälle vuodessa.

(15) Kun arvioidaan hankkeen vaikutusalueella olevan ympäristön herkkyyttä, on tarkastelussa erityisesti otettava huomioon luonnonympäristön sietokyky YVA-asetuksen (277/2017) 2 §:n mukaisesti ja sen alakohdat rannikkoalue ja meriympäristö, lain nojalla luokitellut tai suojellut alueet, Natura-alueet, tiheään asutut alueet sekä historiallisesti, kulttuurisesti tai arkeologisesti merkittävät maisemat ja kohteet.

(16) Koivusaari kuuluu tiheään asuttuun Lauttasaaren kaupunginosaan ja hankkeen lähiympäristössä on useita asuinkerrostaloja, mistä syystä hankkeen vaikutukset kohdistuvat suureen väestömäärään. Suurimmat ihmisiin kohdistuvat vaikutukset ovat melu- ja pölypäästöt sekä virkistyshaitat, jotka kohdistuvat terveyteen ja viihtyvyyteen.

(17) Melumallinnuksessa on otettu äänilähteinä huomioon kierrätyskentän toiminnoista kuorintaruoppauksissa syntyvien määrältään noin 20 000 m³ktr:n massojen kuljettaminen raskasajoneuvoilla 15 kertaa päivässä, mainittujen ajoneuvojen peruutusäänet sekä massojen kippaus ja kaivinkoneiden ääni. Vesirakentamisessa syntyvinä ääninä on otettu huomioon vesistön täyttö dumpperin ääniteholla, ruoppaus ja porapaalutus. Melumallinnuksessa ei ole otettu huomioon täyttöön tuotavien 150 000 m³ ktr:n jätemateriaalien kuljetuksia ja purkamisia, muiden kuin kuorintaruopattavien ruoppausmassojen kuljetuksia kauempana oleville läjitysalueille eikä täyttöön tuotavien louheiden kuljetuksia. Hakemuksen mukaan täyttömassojen kuljetuksessa pyritään suosimaan vesikuljetuksia. Kuljetustavan ratkaisee tuolloin käynnissä olevat rakennushankkeet, eikä hakija pysty sitoutumaan tiettyyn kuljetusmuotoon. Hakija on esittänyt autokuormien laskennalliseksi määräksi vuosina 2022–2026 keskimäärin 100–130 autoa vuorokaudessa, jos vesikuljetuksia ei pystyttäisi lainkaan toteuttamaan. Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole tietoja siitä, miten alkuperäiseltä ruoppausalueelta 4 muualle vietävät ruoppausmassat saatetaan kuljetuskelpoisiksi ja kuljetetaan, sekä niistä johtuvista melu- ja muista ympäristövaikutuksista.

(18) Melumallinnuksesta ei myöskään käy ilmi häiriintyvien kohteiden määrä. Melun impulssimaisuuteen ja kapeakaistaisuuteen liittyvät häiritsevyyskorjaukset on tehty äänitehotasoihin vain osittaisina ja lyhyille jaksoille, minkä vuoksi niiden vaikutus kokonaismelutasoon on jäänyt pienemmäksi kuin +5 dB. Hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain mukaisissa meluselvityksissä häiritsevyyskorjaukset tulee emissioarvon sijasta tehdä melulle altistuvassa kohteessa todettavaan immissioarvoon, ja aina +5 dB:n suuruisena, mikäli melun arvioidaan kyseisessä kohteessa olevan kokonaisuutena ottaen impulssimaista. Nyt käytetty menettely on saattanut johtaa erityisesti lähellä sijaitsevien kohteiden osalta melutason aliarvioon, mutta mahdollisesti etäämpänä sijaitsevien kohteiden osalta lievään yliarvioon, jos melua ei enää kauempana koeta impulssimaiseksi.

(19) Hankkeen meluvaikutuksiin liittyy edellä todetusti epävarmuuksia. Esitetty melumallinnus on kuitenkin riittävä osoittamaan, että hankkeesta johtuvasta melusta todennäköisesti aiheutuu toiminnan suunnittelussa tarkemmin huomioon otettavia ympäristövaikutuksia, kun otetaan huomioon, että hanke sijoittuu välittömästi tiheän asutuksen läheisyyteen ja melutaso ylittää päiväohjearvon 55 dB (L_Aeq) lähimmissä häiriintyvissä kohteissa. Erityisesti etäämpänä Länsiväylän lähialueelta, kuten Katajaharjuntien länsipuolella ja Vaskiniemen–Riihilahden ranta-alueilla hakemuksen mukaisesta toiminnasta aiheutuva melu erottuu selvästi Länsiväylän aiheuttamasta taustamelusta. Lisäksi on otettava huomioon, että hanke tulee kestämään useita vuosia. Hankkeen eri toiminnoista aiheutuva melu sisältää myös impulssimaisia ja vähäisemmässä määrin kapeakaistaisia elementtejä, miltä osin hankkeen melu poikkeaa läheisen Länsiväylän aiheuttamasta tasaisesta melusta. Hankkeesta johtuva kuljetusliikenne lisää melua myös hankealueen ulkopuolella.

(20) Rakentamistöistä voi syntyä pölyä lastauksen ja purkamisen yhteydessä ja lisäksi täyttöalue saattaa pölytä. Käsiteltävien massojen suuren määrän vuoksi ja hankkeen pitkä kesto huomioon ottaen, pölyä voi ainakin ajoittain päästä leviämään asutusalueelle ja lähiympäristöön, mitä ei ole pidettävä vähäisenä haittana.

(21) Rakentamistoimet, melu ja pöly sekä veden samentuminen haittaavat maalla ja merellä tapahtuvaa virkistyskäyttöä, kuten ulkoilua, veneilyä, uintia ja kalastusta hankkeen keston ajan. Hanke aiheuttaa virkistyskäyttömahdollisuuksiin lisäksi pysyviä muutoksia, joista osa voidaan kokea myös myönteisinä.

(22) Koivusaaressa pinta-alan ja korkeussuhteiden muutokset sekä uudet asuinalueet kerrostaloineen näkyvät hankkeen toteutuessa maisemassa laajalti sekä maalta että mereltä katsottuna niin, että muutos rannikkoalueessa ja meriympäristössä on huomattava. Maa-alue laajenee merkittävästi nykyisten asuinalueiden edessä. Lisäksi hankkeen välittömässä läheisyydessä sijaitsevat Hanasaaren kulttuurikeskus ja Saunaseuran toiminnot.

(23) Hankkeen rakentamistyöt tapahtuvat matalalla vesialueella, joka merenhoito- ja vesienhoitosuunnitelman perusteella ei ole hyvässä tilassa. Hankealue lähiympäristöineen on tärkeä elinympäristö kalastolle, linnustolle ja pohjaeläimille, joille syntyy haittaa veden laadun heikkenemisen, melun, pölyn, liikenteen ja merenpohjan muutosten vuoksi. Lisäksi hanke sijaitsee osittain tärkeällä lepakkoalueella ja sen läheisyydessä on useita luonnonsuojelualueita tai suojeltuja luontotyyppejä, joihin hankkeen vaikutukset kohdistuvat. Osa haitoista on lyhytaikaisia ja palautuvia, mutta myös pysyvät vaikutukset ovat mahdollisia. Ottaen huomioon hankkeen laajuus ja pitkä kesto haitat voivat muodostua merkittäviksi.

(24) Hankkeesta johtuva vesiliikenteen ja maitse tapahtuvan liikenteen lisäys alueella on suuri, kun otetaan huomioon kuljetusta vaativien ruoppaus- ja täyttömassojen määrä ja niiden vaatima käsittely ja liikennöinti ruoppauskalustolla, ruoppauslautoilla, proomuilla ja kuorma-autoilla. Lisääntynyt liikenne vaikuttaa hankkeen lähialueella ihmisten elinoloihin, kuten turvallisuuteen ja yleiseen viihtyvyyteen.

(25) Hankkeen ominaisuuksia arvioitaessa on otettava huomioon myös hankkeen yhteisvaikutukset muiden hankkeiden kanssa. Hankkeen vaikutukset ulottuvat varsinaisen hankealueen ulkopuolelle siltä osin kuin haitta-ainepitoisuudeltaan tasoille 1–1C luokiteltavia sedimenttejä läjitetään 6 ja 10 kilometrin etäisyydellä oleviin meriläjityskohteisiin yhteensä noin 320 000 m³ktr ja meriläjityskelvottomia sedimenttejä ja niiden stabiloinnissa käytettäviä sideaineita välivarastoidaan ja käsitellään alueella sekä toimitetaan luvan saaneisiin kohteisiin noin 20 000 m³ ktr. ELY-keskus ei myöskään ole hankkeen YVA-menettelyn soveltamistarvetta arvioidessaan ottanut huomioon kierrätyskentän toimintaa, joka yksistäänkin lähes vastaa YVA-lain hankeluettelossa tarkoitettua jätteiden käsittelylaitosta, jossa muita kuin vaarallisia jätteitä käsitellään kemiallisesti ja joka on mitoitettu vähintään 100 tonnin vuorokausittaiselle jätemäärälle. Kierrätyskentällä harjoitetaan haitta-ainepitoisuutensa vuoksi meriläjityskelvottoman sedimentin kemiallista stabilointia, jonka mitoitus olisi 89 tonnia vuorokaudessa laskettuna 365 vuorokautta kohti vuodessa.

(26) Tarkasteltaessa hanketta kokonaisuutena, sen ominaisuuksia, sijaintia ja vaikutusten luonnetta, ottaen huomioon lieventämistoimet, hankkeesta ja sen yhteisvaikutuksista todennäköisesti aiheutuu laajuudeltaan ja laadultaan YVA-lain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, kun erityisesti otetaan huomioon hankkeen sijoittuminen rannikkoalueelle ja meriympäristöön, ympäröivien vesimuodostumien tila ja vesienhoidolle asetetut tavoitteet sekä tiheän asutuksen läheisyys. Tästä syystä luvan myöntäminen edellyttää hankkeen ympäristövaikutusten arvioimista YVA-lain mukaisessa menettelyssä. Aluehallintoviraston päätös on kumottava ja asia palautettava sille uudelleen käsiteltäväksi. Helsingin kaupungille tulee varata tilaisuus täydentää hakemustaan YVA-lain tarkoittamalla arviointiselostuksella ja perustellulla päätelmällä. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä tulee tarkastella hankekokonaisuutena sekä tämän päätöksen tarkoittaman vesirakentamishankkeen että kierrätyskentän ympäristövaikutuksia ja muita mahdollisia hankkeita siten kuin YVA-laissa on säädetty.

(27) Asian näin päättyessä hallinto-oikeus ei enempää arvioi, ovatko lupahakemuksissa esitetyt selvitykset hankkeen vaikutuksista ympäristölle olleet riittävät luvan myöntämisen edellytyksien arvioimiseksi, ja onko valituksenalaisen päätöksen tarkoittaman hankkeen yhteisvaikutukset muiden hankkeiden kanssa selvitetty riittävästi. Hallinto-oikeus toteaa, että aluehallintoviraston päätöksessä on todettu sellainen vesirakentamisen ja kierrätyskentän välinen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia on tarpeen tarkastella yhdessä ympäristönsuojelulain (jäljempänä myös YSL) 41 §:n perusteella. Hallinto-oikeus katsoo, että asian käsittelyssä tulee lisäksi ottaa huomioon YSL 47 §:n 1 momentin menettelysäännökset, koska kierrätyskentän toiminnan on katsottava aiheuttavan vesien pilaantumisen vaaraa, kun otetaan huomioon toiminnan päästöjen luonne ja toiminnan sijoittuminen välittömästi meren rannalle.

(28) Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi valitusten ja luvanhakijan lausumien johdosta, että kaava, sen sallima rakentaminen ja muu maankäyttö ei ole sellainen hanke tai suunnitelma, johon voidaan soveltaa YVA-menettelyä. Kaavan vaikutukset arvioidaan kaavan valmistelussa maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla. Kaavan laadinnan yhteydessä voidaan YVA-lain (252/2017) 5 §:n mukaisessa menettelyssä toteuttaa hankkeen ympäristövaikutusten arviointi siten kuin yhteysviranomainen ja kaavoituksesta vastaava viranomainen sopivat. Tästä menettelystä ei ole tässä tapauksessa sovittu, joten hankkeen ympäristövaikutuksia ei ole hankealueella toteutetun kaavoituksen yhteydessä arvioitu YVA-lain (252/2017) 5 §:n tarkoittamalla tavalla ympäristövaikutusten arviointimenettelyn sijaan siinäkään tapauksessa, että selvitykset olisi tehty joiltakin osin laajempana kuin maankäytön suunnittelun kannalta on ollut maankäyttö- ja rakennuslain mukaan tarpeen.

Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Pirjo Joutsenlahti (eri mieltä) ja Päivi Kentala, joka on myös esitellyt asian, sekä tekniikan alan hallinto-oikeustuomari Susanna Lähetkangas ja luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomari Petri Hiltunen.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(29) Helsingin kaupunki on pyytänyt lupaa valittaa asiassa. Kaupunki on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Se on pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus palauttamatta asiaa hallinto-oikeudelle tutkii ja ratkaisee asian kokonaan myös niiltä osin, joilta hallinto-oikeus ei ole käsitellyt ja ratkaissut hallinto-oikeudelle tehdyissä valituksissa tarkoitettuja muita vaatimuksia valitusperusteineen, ja että aluehallintoviraston päätös pysytetään muutoksitta voimassa.

(30) Vaatimustensa tueksi Helsingin kaupunki on esittänyt muun ohella seuraavaa:

(31) Koivusaaren hankkeisiin ei ole ollut perusteita soveltaa YVA-lain 3 §:n 2 momentin mukaista arviointimenettelyä yksittäistapauksessa. YVA-lain mukaista menettelyä ei ole edellytetty suoritettavaksi alueen osayleiskaavan tai asemakaavan laatimisen aikana. Vuorovaikutus kaavoituksen eri vaiheiden aikana on järjestetty kattavasti, ja kaavojen ja lupavalmistelun yhteydessä on laadittu suuri määrä erilaisia selvityksiä.

(32) Etelä-Suomen aluehallintovirasto ja Uudenmaan ELY-keskus ovat arvioineet, ettei hankkeessa tarvitse soveltaa YVA-lain mukaista menettelyä. ELY-keskus on lisäksi katsonut, ettei asiassa ole tarvinnut laatia edes YVA-lain 13 §:n mukaista niin sanottua seulontapäätöstä.

(33) Kaupunki katsoo, että hallinto-oikeuden päätöksessä mainittu YVA-lain liitteen 1 kohdan 2 alakohdassa a mainittu hanketyyppi ei ole vaikutuksiltaan rinnastettavissa kyseessä olevaan hankkeeseen. Tuossa alakohdassa mainitut kaivosmineraalien louhinta-, rikastamis- ja käsittelyhankkeet eivät ole vaikutuksiltaan rinnastettavissa kyseiseen hankkeeseen toiminnan ja sen vaikutusten ajallisen keston ja vaikutusten luonteen vuoksi. Koivusaaren vesi- ja maarakentaminen suoritetaan asemakaavan toteuttamiseksi kertaluonteisesti, eikä kyseessä ole kaivoshankkeen kaltainen jatkuva toiminta, jonka seurauksena ympäristö ja maisema muuttuvat.

(34) Myöskään pinta-alalla ei voida perustella rinnastusta edellä mainitussa alakohdassa tarkoitettuun yli 25 hehtaarin kaivoksen pinta-alaan, vaan asiassa on keskeistä tarkastella hankkeesta aiheutuvia vaikutuksia. Ruoppaamisesta aiheutuvat vaikutukset ovat huomattavan erilaisia ja monelta osin lievempiä kuin kaivostoiminnasta aiheutuvat vaikutukset. Käsiteltävien ruoppausmassojen määrä (70 000 m³ vuodessa) on määrältään huomattavasti vähemmän kuin alakohdan mukainen kaivoksesta irrotettavan aineksen vuosittainen määrä 550 000 tonnia. Hanke ei siten ole ainesmäärienkään perusteella rinnastettavissa kaivostoimintaan.

(35) Hallituksen esityksessä YVA-lain liitteen 1 muuttamisesta (HE 102/2018 vp) todetaan, että kaivoshankkeissa irrotettavan aineksen määrä kuvaa toiminnan volyymia sekä siitä aiheutuvia ympäristövaikutuksia. Kaivoshankkeet muuttavat ympäristöään pysyvästi ja vaikuttavat alueen asukkaiden elinoloihin. Edellä mainittu hallituksen esityksessä korostettu ympäristöä muuttava vaikutus ja siihen liittyvä asukkaiden vaikutusmahdollisuuksien säilyttäminen on otettu huomioon Koivusaaren osalta kaavoituksessa, sen vuorovaikutusmenettelyssä ja vaikutusten arvioinneissa. Tässäkään suhteessa tulevan asuinalueen vesi- ja maarakentamisen rinnastaminen kaivosalueen toteuttamiseen ei ole perusteltua. Kaivoshankkeessa louhinnan vaikutukset esimerkiksi tärinän, melun, pölyn ja pohjavesivaikutusten, kuten typpipäästöjen, osalta ovat yleisesti ottaen merkittävämpiä, kuin ruoppauksesta ja täytöstä aiheutuvat vaikutukset.

(36) Hankkeen vaikutukset eivät myöskään rinnastu liitteen 1 kohdan 2 alakohdassa b mainittuun kiven, soran tai hiekan ottoon, sillä ELY-keskuksen lausunnossa 7.5.2019 todetulla tavalla kyseinen hankeluettelon kohta ei tarkoita rakentamisen yhteydessä tehtävää maanrakennustoimintaa, jollaista nyt käsittelyssä olevan hankkeen mukainen toiminta on. Alueelta ei oteta ruoppausmassoja niiden hyödyntämistarkoituksessa.

(37) Vaikka hankkeessa käsitellään täyttömassoja vuosittain 258 000 m³, niiden määrän vertaaminen kiven, soran tai hiekan ottoon ei ole perusteltua, sillä kysymys ei ole minkäänlaisesta ottotoiminnasta, vaan päinvastoin täyttöaineksen sijoittamisesta, joka poikkeaa merkittävästi vaikutuksiltaan maa-aineksen otosta. Maa-aineksen ottotoiminnan vaikutuksiin kuuluu muun muassa maisemallinen muutos toiminnan seurauksena, mitä ei voi verrata kyseessä olevan hankkeen vaikutuksiin. Koivusaaren hankkeen tavoitteena on toteuttaa asemakaava rakentamalla alue maisemaa muuttavalla tavalla, mikä vaikutus on arvioitu asemakaavoituksen yhteydessä.

(38) Hallinto-oikeuden päätelmä siitä, että kierrätyskenttää voisi pitää YVA-lain liitteen 1 muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 102/2018 vp) tarkoitettuna muita toimintoja palvelevana tukialueena, ei ole perusteltu. Tukialuetta koskeva pohdinta ei näin ollen ole ajankohtaista YVA-lain 3 §:n 2 ja 3 momentin soveltamistilanteessa, vaan asiaa tulisi lähestyä kierrätyskentän osalta eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottamalla YVA-lain 3 §:n 2 momentin ja liitteen 2 mukaisesti.

(39) YVA-lain liitteen 1 kohdan 11 alakohdassa b mainittu muu kuin vaarallisen jätteen kaatopaikka ei myöskään rinnastu kyseiseen hankkeeseen vaikutuksiltaan, sillä läjitystä ja maantäyttöä ei voida pitää kaatopaikkatoimintaa vastaavana. Meriläjitettävät massat läjitetään kaupungin omistuksessa oleville Lokkiluodon tai/ja Koirasaarenluotojen meriläjitysalueille. Lokkiluodon läjitysalue sijaitsee noin kuuden kilometrin etäisyydellä ruoppausalueesta kaakkoon ja Koirasaarenluotojen läjitysalue noin kymmenen kilometrin etäisyydellä ruoppausalueesta etelään. Vesialueiden yleistäytöt tehdään pääasiassa kalliolouheella, ja louheen seassa voidaan käyttää geoteknisiltä ominaisuuksiltaan meritäyttöihin soveltuvia aineksia, eli betonijätettä ja jätettä sisältäviä maa-aineksia tietyin edellytyksin.

(40) Betonin hyötykäyttöä on mahdollistettu ympäristöluvalla Helsingissä aikaisemmin muun muassa Jätkäsaaren, Koirasaaren, Hernesaaren ja Kalasataman meritäyttöhankkeissa, eikä näissä hankkeissa ole vaadittu suoritettavan YVA-lain mukaista menettelyä eikä myöskään rinnastettu täyttö- ja rakentamistoimintaa kaatopaikkaan.

(41) Asiaa ratkaistaessa ei tulisi antaa merkitystä sille, että kierrätyskentällä suoritettava stabilointi olisi hallinto-oikeuden päätöksessä todetulla tavalla melko lähellä YVA-lain liitteen 1 kohdan 11 alakohdassa b tarkoitettua laitosta, jossa muuta kuin vaarallista jätettä käsitellään kemiallisesti vähintään sata tonnia vuorokaudessa. Hallinto-oikeuden päätöksessäkin todetulla tavalla kierrätyskentän mitoitus jää alle kyseisen sadan tonnin vuorokausirajan, eikä rinnastamisella ole tarkoituksenmukaista laajentaa lain soveltamisedellytyksiä hankkeisiin, jotka ovat mainitun liitteen hankkeita määrällisesti pienempiä ja siten myös vaikutuksiltaan vähäisempiä sekä laadultaan ja vaikutuksiltaan niistä poikkeavia.

(42) Hallituksen esityksessä (HE 259/2016 vp s. 57) on todettu, että YVA-lain 3 §:n 2 momentin tarkoituksena ei ole alentaa arviointikynnystä, vaan ainoastaan mahdollistaa arvioinnin edellyttäminen myös muissa kuin liitteessä 1 mainituissa hankkeissa, jos ne täyttävät asetetut edellytykset. Stabilointi on tavanomaista maarakennustoimintaa, eikä se vaikutuksiltaan rinnastu YVA-lain liitteen 1 kohdan 11 alakohdassa b tarkoitettuun jätteenkäsittelylaitokseen.

(43) Kun hankkeen vaikutusalueella olevan ympäristön herkkyyttä tarkastellaan YVA-lain liitteen 2 tarkoittamalla tavalla ottaen huomioon nykyinen ja hyväksyttyjen kaavojen mukainen maankäyttö, ympäristö ei näyttäydy erityisen herkkänä. Ruoppaukselle ja maantäytöille ei käytännössä ole vaihtoehtoisia toteuttamistapoja lainvoimaista asemakaavaa toteutettaessa. Kaupunki katsoo, että alueen, sen vesien ja luonnon monimuotoisuuden laatu ei myöskään jäljempänä esitetyllä tavalla ole erityisessä asemassa esimerkiksi suojeltavien luontotyyppien tai lajien esiintymisen kannalta. Alueen kasvillisuudella ja eläimistöllä on asiassa selvitetyllä ja arvioidulla tavalla uudistumiskykyä. Valtaosa Helsingissä vesilupaa vaativista hankkeista sijoittuu rannikkoalueelle ja meriympäristöön, eikä yksin merellistä sijaintia tulisi pitää YVA-menettelyn soveltamisessa ratkaisevassa asemassa. Luonnonympäristön sietokyky rannikkoalueilla ja meriympäristössä on otettu huomioon hankkeen selvityksissä.

(44) YVA-lain liitteessä 2 mainitut hankkeen vaikutusten suuruus ja alueellinen laajuus ovat hankealueen kokoon nähden tavanomaisia ja ennakoitavia. Monet vaikutuksista ovat yleiseltä luonteeltaan väliaikaisia ja vaihtelevia, eivätkä kaikki vaikutukset esiinny samanaikaisesti.

(45) Hankkeessa käytettävien Lokkiluodon ja Koirasaarenluotojen meriläjitysalueet ovat jo käytössä muiden hankkeiden meriläjitysalueina. Näin ollen niistä aiheutuvat vaikutukset ovat erillisiä kyseessä olevaan Koivusaaren hankkeen vaikutuksiin nähden. Kaupungin näkemyksen mukaan meriläjitysalueilla ja Koivusaaren hankkeella ei ole sellaisia merkittäviä yhteisvaikutuksia, jotka tulisi erityisesti ottaa huomioon. Lokkiluodon ja Koirasaarenluotojen meriläjitysalueilla on voimassa olevat vesilupapäätökset vuoden 2025 loppuun saakka. Koirasaarenluotojen meriläjitysalue on saanut uuden vesilupapäätöksen, joka on saanut lainvoiman ja sen noudattaminen aloitetaan 1.1.2026.

(46) Helsingin edustan meriläjitysalueista on erikseen tehty YVA-laissa tarkoitettu ympäristövaikutusten arviointi Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksen mukaisesti. YVA-selostus on valmistunut vuonna 2012 ja Uudenmaan ELY-keskus on antanut siitä lausunnon 10.4.2013.

(47) Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään ottanut riittävällä painoarvolla huomioon lupamääräyksissä edellytettyjä lieventämistoimenpiteitä. Aluehallintoviraston päätösten lupamääräyksissä esitetyt maa- ja vesirakentamiseen liittyvät lieventämistoimet ovat olleet Helsingin alueella aiemmin toteutetuissa hankkeissa tavanomaisia, ja ne perustuvat tekniikkaan, jolla on aiemmissa hankkeissa osoitettu voitavan vähentää haitallisia vaikutuksia. Esimerkiksi silttiverhon ja kuplaverhon käyttäminen sekä täyttö pengerrakenteen sisään ovat olleet käytössä kaikilla täyttöalueilla, joilla se on ollut mahdollista.

(48) Pölyävä ja melua aiheuttava toiminta on lähtökohtaisesti rajattu työaikaan. Melun merkitykseen vaikuttaa se seikka, että hanke sijoittuu vilkkaan Länsiväylän välittömään läheisyyteen. Vesirakentamisesta aiheutuva melu vastaa tasoltaan normaalia maarakennustöihin liittyvää melua, eikä sen arvioida aiheuttavan merkittävää häiriötä lähiasutukselle. Suuri osa hankkeesta on varsinaista vesirakentamista, eivätkä ruoppaaminen ja märkien massojen käsittely ole luonteeltaan erityisen pölyäviä toimintoja. Pölyämisen ei kyseisessä hankkeessa voida arvioida poikkeavan tavanomaisesta maarakentamisesta. Pölyämisen on arvioitu olevan vähäistä, ja sillä on arvioitu olevan käytännössä merkityksetön vaikutus lähiasutukselle.

(49) Melun aiheutuminen on paikallista ja hetkittäistä etenkin kierrätyskentän toiminnassa ja täyttötöissä kuormausliikenteestä aiheutuvan melun ollessa liikkuvaa ja sijainniltaan muuttuvaa. Vaikka hankkeessa aiheutuva melu on hetkittäistä ja voi erottua Länsiväylän liikenteen aiheuttaman melusta, kyseessä on kokonaisuudessaan kuitenkin vain pieni lisäys Länsiväylästä jo aiheutuvalle melutasolle. Vaikutusten lieventämiseksi on annettu vesitalousluvassa lupamääräykset 12, 13 ja 16, joissa määrätään toimenpiteitä mahdollisten melua ja pölyämistä aiheuttavien toimenpiteiden ajankohdan ja keston rajaamiseksi. Myös muita lupamääräyksiä on annettu pölypäästöjen ehkäisemiseksi.

(50) Hanke kestää useita vuosia, ja työalueet ja työvaiheet on suunniteltu etenemään vaiheittain. Aiheutuvat häiriöt eivät siten kohdistu jatkuvasti samaan kohtaan ja samalla intensiteetillä. Hankealue on alustavasti jaettu neljään osa-alueeseen, ja vesialueen ruoppaukset ja täytöt tullaan vaiheistamaan urakka-alueittain. Yksittäisen urakka-alueen vaikutukset ovat paikallisia, eivätkä ne koske yhtä aikaa kaikkia lähialueiden asukkaita. Hankkeen vaikutusten alaisten lähialueen asukkaiden piiri ei ole erityisen laaja, kun tarkastellaan pääkaupunkiseudun alueelle sijoittuvia rakennushankkeita yleisesti.

(51) Koivusaaren tulevan asuinalueen rakentamisen maisemavaikutuksien arviointi kuuluu ennen kaikkea maankäytön suunnittelun piiriin, ja maisemavaikutusten arviointi on suoritettu alueen kaavoituksen yhteydessä. Näin ollen YVA-menettelyn tarvetta ei voida perustella sillä, että hankkeen toteuttamisella on lainvoimaisen asemakaavan mahdollistamia maisemavaikutuksia. Helsingin hallinto-oikeus on alueen asemakaavaa koskevassa päätöksessään 3.11.2022 nro H6057/2002 muun ohella todennut, että Katajaharjulta avautuvan maiseman muuttumista ei voida pitää maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentissa tarkoitettuna kohtuuttomana haittana.

(52) Täyttöjen korkotaso vesiluvassa on N2000 +3,3 m, jota ei ole pidettävä poikkeuksellisena, vaan tavanomaisena uusien ranta-alueiden rakentamisessa. Täyttöjen paksuus on noin 12 metriä vain yhdellä pienialaisella alueella pistemäisesti.

(53) Hankkeen rakentaminen ei merkittävästi heikennä vesialueen tilaa eikä edistä merialueen rehevöitymiskehitystä. Veden laatu ja siten merialueen ekologinen tila voisi heikentyä vesirakennustöiden vuoksi lähinnä vain, jos typpi- ja fosforipitoisuudet merivedessä nousisivat. Helsingin alueella vastaavien vesirakennustöiden yhteydessä tehtyjen tarkkailujen perusteella typpi- ja fosforipitoisuudet eivät ole nousseet rakentamisen vuoksi. Rantarakentamisen ruoppausten ja täyttöjen aikana veden laatu voi hetkellisesti heikentyä veden sameuden ja kiintoaineen pitoisuuden nousun myötä. Tällä ei kuitenkaan ole pitkäaikaista vaikutusta merialueen veden laatuun tai veden näkösyvyyteen eikä siten merialueen ekologiseen tilaan.

(54) Lähin suojeltu luontotyyppi on Koivusaaren merenrantaniitty (LTA010231), joka sijaitsee Koivusaaren eteläkärjessä lähimmillään noin 50 metrin päässä toimenpidealueesta. Merenrantaniityn säilyminen on huomioitu alueen ja vesirakentamisen suunnittelussa muun muassa vesilain mukaisen luvan lupamääräyksessä 32.

(55) Vesirakentamisen yhteydessä tuhoutuu kalastollisesti merkittävä ruovikko, mutta pohjoisen Koivusaaren itäreunalle on suunniteltu uusi matala, pehmeäpohjainen ranta, jonka annetaan ruovikoitua siten, että alue tulee korvaamaan tuhoutuvan ruovikkoalueen. Vaikka kuhan kutualue Koivusaaren pohjoisosan läheisyydessä joko häiriytyy tai tuhoutuu, koko Koivusaaren pohjoispuolinen merialue on kuitenkin vedenalaisen luonnon monimuotoisuus -karttapalvelun (VELMU) perusteella suotuisaa kuhan poikasaluetta, joten vaikutuksen poikastuotantoon ei arvioida olevan merkittävä. Tilanne on sama lähes kaikkien VELMU-karttapalvelussa esitettyjen kalalajien osalta. Poikastuotantoalueet pienenevät, mutta eivät merkittävästi.

(56) Asemakaavaselostuksen mukaisesti vaikutukset lepakoihin jäävät koko asemakaavan toteutuksen osalta vähäisiksi.

(57) Liikennemäärien lisääntyminen on tavanomaista maarakentamiseen liittyvää toimintaa, joka suunnitellaan lupaehtojen mukaisesti. Kun otetaan huomioon Koivusaaren halki kulkevan Länsiväylän liikennemäärät, hankkeesta aiheutuva liikenne ei merkittävästi lisää liikenteen määrää. Maalla kulkeva työmaaliikenne järjestetään Koivusaaren lähialueella kevyen liikenteen väylistä erillisenä. Ruoppaus- ja proomuliikenne vaikuttavat venesatamien toimintaedellytyksiin, mutta vaikutukset ovat väliaikaisia.

(58) Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on antanut lausuman, jossa se on yhtynyt hallinto-oikeuden äänestyslausunnossa todettuun sekä Helsingin kaupungin valituksen perusteisiin ja perusteluihin. Lisäksi aluehallintovirasto on todennut muun ohella seuraavaa:

(59) Aluehallintovirasto yhtyy yhteysviranomaisen eli Uudenmaan ELY-keskuksen kantaan YVA-menettelyn tarpeesta. Hallinto-oikeus on katsonut päätöksessään, että merialueelle läjitettävät ruoppausmassat olisi tullut ottaa huomioon YVA-tarpeen harkinnassa. Aluehallintovirasto huomauttaa, että meriläjitykset toteutetaan lainvoimaisille meriläjitysalueille. Aluehallintovirasto katsoo lisäksi käsittelykentän YVA:n tarpeesta, että ruoppausmassojen stabilointi ei ole YVA-lain liitteen 1 kohdan 11 alakohdan b mukaista toimintaa.

(60) Toiminnoista aiheutuvaa melua on selvitetty melumallinnuksella, jossa on huomioitu kierrätyskentän, vesirakentamisen ja Länsiväylän liikenteen aiheuttama melu toimintavuosina 2023 ja 2024 (Vahanen - Halme Acoustics Oy, ympäristömeluselvitys 11.3.2020). Kierrätyskentän aiheuttama pölyhaitta on vähäistä varsinkin, kun hakemus on muutettu koskemaan ainoastaan vesirakentamisessa syntyvien märkien ruoppausmassojen välivarastointia ja käsittelyä kierrätyskentällä. Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan merialueelle kohdistuvien päästöjen ja pölyn leviämisen mallintaminen eikä myöskään yhteisvaikutusten enempi selvittäminen ole ollut tarpeen.

(61) Vesirakentamista ja käsittelykenttää koskevia hakemuksia ei ole ollut tarpeen ratkaista samanaikaisesti, vaikka hankkeilla on ympäristönsuojelulain 41 §:n mukainen tekninen ja toiminnallinen yhteys. Vesirakentamista koskeva päätös on annettu 16.7.2021 ja käsittelykenttää koskevaa päätös 22.12.2021. Käsittelykentän päätöstä on viivyttänyt muun muassa hakemuksen muuttaminen kahteen otteeseen käsittelyn aikana. Hakemuksen käsittelyä on myös pitkittänyt muutoksenhaku Koivusaaren uudesta asemakaavasta. Koivusaaren uuden asemakaavan (nro 12587) kaavakartan kaavamääräyksessä mainitaan, että alueella tulee pyrkiä kierrättämään rakentamisessa muodostuvia ja käytettäviä massoja mahdollisimman tehokkaasti ja varautua rakentamisen aikaiseen massojen välivarastointi- ja käsittelytoimintaan ympäristöluvan ja rakentamisen etenemisen mahdollistamissa puitteissa. Aluehallintovirasto katsoo, että kierrätyskentän toiminta on lainvoimaisen asemakaavan mukaista.

(62) Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut lausuman, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

(63) ELY-keskus viittaa Vaasan hallinto-oikeudelle antamaansa vastineeseen Koivusaaren vesirakentamista koskevista valituksista. ELY-keskus totesi vastineessaan, että mikään vesirakentamishankkeen toiminnoista ei edellytä YVA-menettelyä YVA-lain liitteen 1 perusteella, eikä hankkeesta myöskään katsottu todennäköisesti aiheutuvan sellaisia merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, jotka aiheuttaisivat tarpeen YVA-lain 3 §:n 2 momentin mukaiselle YVA-menettelyn harkinnalle ja tarpeelle yksittäistapauksessa.

(64) Valituksenalaisessa hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, että vesirakentamishankkeen lisäksi myös Koivusaaren kierrätyskentän toiminta kuuluu YVA-lain tarkoittamaan hankekokonaisuuteen ja että kierrätyskentän toiminnan vaikutuksia olisi tullut tarkastella osana hankekokonaisuutta päätettäessä YVA-menettelyn tai YVA-yksittäistapauspäätöksen tarpeesta. ELY-keskus toteaa, että Helsingin kaupungin ja ELY-keskuksen välisessä neuvottelussa 22.8.2024 on todettu tarve arvioida Koivusaaren kierrätyskentän ja vesirakentamishankkeiden YVA-menettelyn tarve YVA-lain 13 §:n tarkoittamalla päätösmenettelyllä. ELY-keskus ei näin ollen ota lausunnossaan kantaa Koivusaaren hankkeiden YVA-menettelyn kokonaistarpeeseen.

(65) Väylävirasto on antanut lausuman, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

(66) Väylävirasto katsoo, ettei hankkeella ole sellaisia merkittäviä vaikutuksia vesiväyliin ja väylänpitoon, jotka estäisivät sen toteuttamisen Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätösten 225/2021 ja 226/2021 mukaisesti. Väylävirasto korostaa hankkeesta vastaavan yleistä velvollisuutta huomioida alueen merenkulku ja muu vesiliikenne rakennustöiden aikana sekä varmistaa väylien pysyminen liikennöitävinä ja merenkululle turvallisina. Rakennustöiden aikainen liikkuminen väylillä tulee järjestää siten, ettei siitä aiheudu haittaa muulle vesiliikenteelle. Lisäksi tulee varmistaa, ettei ruoppausmassoja pääse valumaan proomuista vesistöön.

(67) Helsingin kaupungin kaavoitusviranomainen on antanut lausuman, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

(68) Koivusaaren kaavoitus on ollut vireillä vuodesta 2002 alkaen, jonka jälkeen alueelta on laadittu kattavasti selvityksiä eri aiheista. Kaavan ympäristövaikutusten selvittämiseksi on laadittu muun muassa merialueiden ruoppaamisen, täyttämisen ja rantarakenteiden toteuttamisen tarkkailusuunnitelma, useita ympäristöteknisiä maaperän- ja sedimenttien haitta-aineiden selvityksiä, pilaantuneen maaperän riskitarkastelu ja toimenpide-esitys, ympäristökuormituksen sekä ympäristö- ja terveyshaittojen arviointi kierrätyskentän ja välivarastointialueen sekä merialueen ruoppauksiin ja täyttöihin liittyen, tehty Koivusaaren pohjaveden ja maaperän huokoskaasun haitta-aineiden tarkkailua, tarkasteltu pilaantuneen maaperän kunnostusmenetelmien hyötykustannuksia, laadittu Koivusaaren alueelle virtausmallinnus ja arvioitu ympäristökuormitusta ja ympäristö- ja terveyshaittoja massojen kierrätyskentän ja välivarastointialueen sekä merialueen ruoppauksen ja täytön osalta.

(69) Melu- ja päästövaikutuksia on selvitetty Länsiväylän ja Koivusaaren asemakaavan osalta ja näiden lisäksi on tarkasteltu Länsiväylän kattamisen ilmanlaatuvaikutuksia. Lisäksi massojen kierrätyskentälle on laadittu toiminnan aikainen oma melumallinnus. Luontoa koskevia selvityksiä Koivusaaren asemakaava-alueelta on laadittu muun muassa selvitys meritäyttöjen vaikutuksesta virtausolosuhteisiin sekä useita muita virtausselvityksiä, laadittu selvitys meritäyttöjen vesistövaikutuksista, alueen kalastoon liittyviä selvityksiä, lepakoihin liittyviä selvityksiä ja tuulisuusselvitys. Liikenteen osalta alueelta on tehty useita arviointeja, suunnitelmia ja selvityksiä Länsiväylää koskien. Edellä mainittujen selvitysten lisäksi Koivusaaren asemakaava-alueella on tehty lukuisia maisemaa ja julkista kaupunkitilaa koskevia suunnitelmia ja selvityksiä, muita kuin ympäristöön liittyviä teknis-taloudellisia selvityksiä, rakennushistoriaa koskeva selvitys sekä kaupallisia ja yritysvaikutuksia koskevia selvityksiä muun muassa Ikea-hankkeen osalta.

(70) Helsingin kaupungin kaavoitusviranomainen puoltaa Helsingin kaupungin valituksen hyväksymistä. Kaavoitusviranomainen yhtyy Helsingin kaupungin, Etelä-Suomen aluehallintoviraston ja Uudenmaan ELY-keskuksen arvioon siitä, ettei Koivusaaren hanke ole luonteeltaan, ruoppausmassamääriltään tai pinta-alaltaan sellainen, että siihen tulisi soveltaa YVA-lain mukaista menettelyä. Monivaiheinen kaavoitus ja vireillä olleet Koivusaaren asemakaavan toteuttamista palvelevat vesi- ja ympäristölupaprosessit ovat myös tarjonneet riittävät ja kattavat mahdollisuudet vuorovaikutukseen.

(71) Kaavoitusviranomainen korostaa Koivusaaren lainvoimaisen asemakaavan toteuttamisen olevan Helsingin kaupungille merkittävä ja tärkeä hanke, joka on lisäksi vahvasti sidoksissa muuhun kaupunkikehitykseen ja muihin kaupungin hankkeisiin. Koivusaareen meriläjityskelvottomien ruoppausmassojen käsittelyyn ja kuivatukseen sekä stabiloinnin sideaineiden välivarastointiin suunniteltu kierrätyskentän toiminta on edellytyksenä massojen tehokkaalle käsittelylle sekä kuljetuksista aiheutuvien liikennemäärien ja liikenteen päästöjen minimoimiselle. Lisäksi kierrätyskentän tulee olla käytössä jo alueen esirakentamisvaiheen alkaessa ja on näin ollen kaavan toteutusvaiheessa huomattavan tärkeä osa.

(72) Asunto Oy K on antanut lausuman, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

(73) Kaupunki on korostanut saarten täyttömaaluonnetta. Todellisuudessa Pohjois-Koivusaari on lähes luonnontilainen Länsiväylää lukuun ottamatta. Merialueet saaren ympärillä ja pääosa rantaviivasta ovat luonnontilaisia eteläisen Koivusaaren keskiosaa lukuun ottamatta. Saarilla kasvaa hyvä puusto. Tilanne poikkeaa siten asiakirjoissa esimerkkeinä mainituista Jätkäsaaresta ja Kalasatamasta.

(74) Kaupunki on vähätellyt pölyämistä. Tilannetta voi verrata Lauttasaaren asukkaiden kokemuksiin Jätkäsaaren täyttöjen päästöistä, vaikka etäisyys sinne on yli 800 metriä. Pöly tunkeutuu sopivalla tuulella kaikista aukoista. Koivusaaren tapauksessa melu- ja pölylähteet ovat lähimmillään noin 100 metrin päässä asuntojen ikkunoista ja 80 metrin päässä pihoista sekä vallitsevien tuulten suunnassa.

(75) Työn kesto on arviolta 6–10 vuotta. Sen jälkeen alkavat talojen rakentamiset paalutuksineen. Kyse ei ole haittojen väliaikaisuudesta. Hankkeessa on tekemättä ihmisiin kohdistuvat arvioinnit nykyisten asukkaiden ja alueen toimijoiden osalta sekä maisemaselvitykset. Meritäytöt ja kierrätyskenttä ovat näissä arvioinneissa oleellisia.

(76) P asiakumppaneineen on antanut lausuman, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

(77) Helsingin kaupungin valitus on hylättävä, ja se on velvoitettava korvaamaan P:n ja asiakumppanien oikeudenkäyntikulut.

(78) Vesi- ja maarakentaminen suoritetaan asemakaavan toteuttamiseksi kertaluonteisesti, mutta toiminta alueella on jatkuvaa ja kokonaiskestoltaan useita vuosia. Kuten kaivoshankkeet, myös lupapäätöksen kohteena oleva hanke muuttaa ympäristöä pysyvästi ja vaikuttaa alueen asukkaiden elinoloihin merkittävästi. Koivusaaren edustalla sijaitsevan merialueen ruoppaamista ja täyttämistä, ruoppausmassojen läjittämistä mereen ja rantarakenteiden toteuttamista sekä jätemateriaalien hyödyntämistä merialueen täytössä koskevassa hankkeessa vesirakentamisen ympäristövaikutukset ovat monin tavoin haitallisemmat kuin tavanomaisessa maarakennushankkeessa. Täytöissä ja rakentamisessa hyödynnettävä betonimurske ja maa-ainekset ovat rinnastettavissa kaatopaikalle loppusijoitettavaan jätteeseen, kun otetaan huomioon hankkeen sijainti rannikkoalueella ja meriympäristössä.

(79) Jätkäsaaren ja Kalasataman alueet eivät ole verrattavissa Koivusaaren alueeseen, joka kuuluu tiheään asuttuun Lauttasaaren kaupunginosaan. Koivusaaren täyttöalueiden kaltaista meren täyttöä asutuksen eteen ja meren selän keskelle ei Helsingissä ole aiemmin tehty, ja Koivusaaren täyttöalue on huomattavasti lähempänä asutusta. Lisäksi täyttöalue on korkea ja huomattavan suuri suhteessa Koivusaaren nykyiseen pinta-alaan.

(80) Lauttasaari-Seura - Drumsö Sällskapet ry on antanut lausuman, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

(81) Helsingin kaupungin valitus tulee hylätä. Koivusaaren rakentamista vastaavaa hanketta ei ole aiemmin ollut. Kohteet, joihin Helsingin kaupunki viittaa, kuten Jätkäsaari, Hernesaari ja Kalasatama, ovat avoimen meren äärellä eivätkä sijaitse silloisen asutuksen välittömässä läheisyydessä. Koivusaaren kaavoituksen yhteydessä ja vesirakentamis- ja kierrätyskenttähankkeiden yhteydessä tehdyt vaikutusten arvioinnit ovat puutteellisia ja monelta osin vanhentuneita. Hankkeiden vaikutukset tapahtuvat suurelta osin pitkäkestoisen rakentamisen aikana. Siksi vaikutukset on arvioitava toisilla menetelmillä ja tarkemmin kuin kaavoitusta varten tehdyt selvitykset.

(82) Vesipuitedirektiiviä ja Weser-päätöstä C-461/13 voidaan soveltaa tähän tapaukseen, kuten korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2019:166 tehnyt. Hankkeiden toteuttaminen ei ole yleisen edun kannalta välttämätöntä, ja näin ollen lupapäätösten epääminen on vesipuitedirektiivin 4 artiklan 7 kohdan mukaisesti mahdollista.

(83) Koivusaaren pohjoisosan vuosien aikaiseksi kulkuyhteydeksi suunnitellaan erikseen louheesta pengerrettävää tietä Länsiväylän vierustalle. Tämä vaatii louhekentän Vaskisaarensalmeen ja pengertien ulottamisen merialueelle, joka on osittain Espoon puolella. Louheen tuominen vaatisi kuljetusyhteydet joko nykyistä kevyenliikenteen väylää tai asutuksen keskeltä Telkkäkujaa pitkin. Tätä täyttöä ei mainita hakemuksessa eikä sen vaikutuksia arvioida. Pengertietä tarvittaisiin vuosia ja sen poisto aiheuttaa myös vaikutuksia alueelle.

(84) Virtausselvitys on vuodelta 2001. Tämän jälkeen on Seurasaarenselän olosuhteisiin vaikuttavia kohteita rakennettu Jätkäsaaressa ja Lauttasaaren Pajalahden alueella. Lisäksi on meneillään Hernesaaren kaavoitus, johon liittyvässä virtausselvityksessä on todettu tuon alueen täyttöjen vaikuttavan Seurasaarenselän veden vaihtuvuuteen. Hankkeen vaikutusalueella meritäyttöjä on tehty myös Keilalahdessa. Kalastoselvitys on vuodelta 2012, ja se on uusittava. Lepakkoselvityksissä ei ole tehty kannan arviointia.

(85) Hakijan esittämät selvitykset eivät ota huomioon hankealueella yhtä aikaa ruoppausten ja kierrätyskentän toiminnan kanssa tehtävää saaren nykyisten rakenteiden purkua. Louheen läjittämisestä syntyvän iskevän melun vaikutus on jäänyt huomioimatta.

(86) Hakija ei ole ilmaissut, miten haitallisten aineiden leviäminen estetään jo töiden alkuvaiheessa, kun Koivusaaressa aikanaan sijainneen kaatopaikan jätettä sisältävää maapohjaa joudutaan kaivamaan hulevesijärjestelmää sekä putkisto- ja kaapelisiirtoja tehtäessä. Vaikutusten arvioinnissa on selvitettävä, miten kaivetaan, varastoidaan, puhdistetaan ja kuljetetaan poistettava vanha pilaantunut maa siltä osin kuin nykyistä maa-aluetta rakennetaan uutta infraa varten. Kierrätyskenttä sijoittuu haitallisia pitoisuuksia sisältävän maa-aineksen päälle, joten myös sen purkutyö merkitsee pilaantuneen maan käsittelyä.

(87) Pohjoisosan pengertien vaatimien täyttöjen vesistöhaitat ja työmaan kesto puuttuvat hakemuksesta kokonaan. Liikennemääriksi ilmoitetaan vain nyt käsittelyssä olevien lupien piirissä olevat työt. Tosiasiassa liikennettä aiheutuu Koivusaaren maapohjan puhdistuksesta ja rakennettavaksi tekemisestä sekä saaren keskiosan kannen rakentamisesta samaan aikaan kun ruoppaus- ja täyttötyöt ovat käynnissä. Liikenteen kokonaisarvio puuttuu hakemuksista.

(88) N ja O ovat antaneet lausuman, jossa he ovat vaatineet hallinto-oikeuden päätöksen pitämistä voimassa.

(89) Asunto Oy E on antanut lausuman, jossa se on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen pitämistä voimassa.

(90) Asunto Oy F on antanut lausuman, jossa se on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen pitämistä voimassa.

(91) Helsingin kaupunki on antanut vastineen, jossa se on kiistänyt P:n ja tämän asiakumppanien oikeudenkäyntikulujen korvaamisvaatimukset. Kaupunki on todennut lisäksi muun ohella seuraavaa:

(92) Uudenmaan ELY-keskus on lausumassaan viitannut 22.8.2024 järjestettyyn Helsingin kaupungin ja ELY-keskuksen väliseen neuvotteluun. Mainitussa neuvottelussa keskusteltiin vaihtoehdoista Koivusaaren hankekokonaisuuden edistämiseksi, mutta ei kuitenkaan päädytty siihen, että asiassa tässä vaiheessa tehtäisiin YVA-lain 13 §:n mukainen päätös arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa. Kaupungin käsityksen mukaan YVA-lain 13 §:n mukaisen päätöksen valmistelu ei ole tällä hetkellä vireillä.

(93) Helsingin kaupungin vastine on toimitettu hallinto-oikeudessa muutoksenhakijoina olleille tiedoksi.

Merkintä

(94) Korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä ratkaissut Koivusaaren ruoppausmassojen käsittelykentän ympäristölupaa koskevan Helsingin kaupungin valituslupahakemuksen ja valituksen (1977/2024).

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(95) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut edellyttää ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamista lupahakemuksen mukaiseen Helsingin Koivusaaren edustan vesirakentamishankkeeseen ottaen huomioon myös ruoppausmassan käsittelykentän toiminta.

Sovellettavat oikeusohjeet

(96) Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Jos hakemus koskee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua toimintaa, hakemukseen on liitettävä mainitun lain mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus ja yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä ennen päätöksentekoa.

(97) Ympäristönsuojelulain 41 §:n mukaan, jos samalla toiminta-alueella sijaitsevalla usealla luvanvaraisella toiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä, toimintoihin on haettava lupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella. Lupaa voidaan kuitenkin hakea erikseen, jos hakemuksen johdosta ei ole tarpeen muuttaa muita toimintoja koskevaa voimassa olevaa lupaa.

(98) Ympäristönsuojelulain 46 §:n mukaan, jos ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavien eri toimintojen yhteisvaikutus on lupaharkinnan kannalta huomattava ja näiden toimintojen ympäristölupa-asiat ovat vireillä samassa lupaviranomaisessa, asiat on käsiteltävä ja ratkaistava samanaikaisesti, jollei sitä ole perustellusta syystä pidettävä tarpeettomana. Jos 41 §:ssä tarkoitettuja toimintoja koskeva lupa-asia on pantu vireille eri lupahakemuksilla, hakemukset on käsiteltävä ja ratkaistava tarvittaessa samanaikaisesti ottaen huomioon toimintojen muodostama kokonaisuus.

(99) Ympäristönsuojelulain 47 §:n 1 momentin mukaan vesien pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa koskeva ympäristölupahakemus sekä samaa toimintaa koskeva vesilain mukainen lupahakemus ja hakemus tämän lain 34 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun käyttöoikeuden saamiseksi on käsiteltävä yhdessä ja ratkaistava samalla päätöksellä, jollei sitä ole erityisestä syystä pidettävä tarpeettomana. Yhteiskäsittely ei ole tarpeen, jos toiminta edellyttää ympäristöluvan lisäksi pelkästään vesilain 4 luvun mukaista lupaa veden ottamiseen eikä veden ottamisen ja sen takaisin vesistöön päästämisen välillä ole välitöntä vesitaloudellista yhteyttä. Saman lainkohdan 3 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetut asiat käsitellään vesilain mukaisessa menettelyssä ottaen huomioon, mitä lupahakemuksen ja päätöksen sisällöstä säädetään tässä laissa tai tämän lain nojalla.

(100) Ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (252/2017, jäljempänä YVA-laki) 1 §:n mukaan sanotun lain tavoitteena on edistää ympäristövaikutusten arviointia ja arvioinnin yhtenäistä huomioon ottamista suunnittelussa ja päätöksenteossa sekä samalla lisätä kaikkien tiedon saantia ja osallistumismahdollisuuksia.

(101) YVA-lain 3 §:n 1 momentin mukaan tätä lakia ja ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan hankkeisiin ja niiden muutoksiin, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä arvioitavat hankkeet ja niiden muutokset luetellaan liitteessä 1.

(102) Saman pykälän 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä ympäristövaikutuksia.

(103) Saman pykälän 3 momentin (556/2021) mukaan päätettäessä arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Päätöksenteon perustana olevista tekijöistä säädetään liitteessä 2.

(104) YVA-lain 11 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee päätöksen arviointimenettelyn soveltamisesta 3 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen.

(105) YVA-lain 15 §:n 1 momentin mukaan hankkeen ympäristövaikutukset on selvitettävä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä suunnittelun mahdollisimman varhaisessa vaiheessa hankkeen muu valmistelu huomioon ottaen vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna.

(106) YVA-lain 25 §:n (252/2017) 2 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja perustellun päätelmän sekä valtioiden rajat ylittäviin vaikutuksiin liittyvät 29 §:ssä tarkoitetut kansainvälistä kuulemista koskevat asiakirjat.

(107) YVA-lain 34 §:n 2 momentin mukaan se, jolla muutoin on oikeus hakea lupapäätökseen muutosta valittamalla, voi valituksessaan vedota siihen, ettei ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ole suoritettu tai se on suoritettu olennaisilta osiltaan puutteellisesti.

(108) YVA-lain liitteessä 2 on lueteltu lain 3 §:n 3 momentissa tarkoitetut tekijät, joita käytetään päätettäessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisesta 3 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen:

1. Hankkeen ominaisuudet

Hankkeen ominaisuuksia on tarkasteltava ottaen huomioon erityisesti:
a) koko hankkeen koko ja suunnitelma;
b) yhteisvaikutus muiden olemassa olevien ja/tai hyväksyttyjen hankkeiden kanssa;
c) luonnonvarojen, erityisesti maan, maaperän, veden ja luonnon monimuotoisuuden, käyttö;
d) jätteiden muodostuminen;
e) pilaantuminen ja haitat;
f) suuronnettomuus- ja/tai katastrofiriskit, jotka ovat varteenotettavia hankkeen kannalta, mukaan lukien ilmastonmuutoksen aiheuttamat riskit, tieteelliseen tietoon perustuen;
g) ihmisten terveydelle koituvat riskit (esimerkiksi veden tai ilman pilaantumisen johdosta).

2. Hankkeen sijainti

Hankkeen vaikutusalueella olevan ympäristön herkkyyttä on tarkasteltava ottaen huomioon erityisesti:
a) nykyinen ja hyväksyttyjen kaavojen mukainen maankäyttö
b) alueen ja sen maanpinnan alaisten luonnonvarojen (myös maaperä, maa, vesi ja luonnon monimuotoisuus) suhteellinen runsaus, saatavuus, laatu ja uudistumiskyky;
c) luonnonympäristön sietokyky:

- kosteikot, ranta-alueet ja jokisuut;

- rannikkoalueet ja meriympäristö;

- vuoristo- ja metsäalueet;

- kansallis- ja luonnonpuistot;

- lain nojalla luokitellut ja suojellut alueet sekä jäsenvaltioiden luontotyyppien ja luonnoneläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY ja luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY perusteella määrittelemät Natura 2000 -alueet;

- alueet, joilla unionin lainsäädännössä vahvistetut ympäristön laatustandardit on jo ylitetty, niitä ei ole noudatettu tai niiden arvioidaan ylittyneen;

- tiheään asutut alueet; sekä

- historiallisesti, kulttuurisesti tai arkeologisesti merkittävät maisemat ja kohteet.

3. Vaikutusten luonne

Hankkeen todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia on tarkasteltava tämän liitteen 1 ja 2 kohdassa määritettyjen perusteiden perusteella ottaen huomioon:
a) vaikutusten suuruus ja alueellinen laajuus, kuten vaikutusten todennäköinen maantieteellinen alue ja väestömäärä, johon vaikutukset todennäköisesti kohdistuvat;
b) vaikutusten yleinen luonne;
c) rajat ylittävä vaikutus;
d) vaikutusten voimakkuus ja monitahoisuus;
e) vaikutusten todennäköisyys;
f) vaikutusten odotettu alkamisaika, kesto, toistumistiheys ja palautuvuus;
g) yhteisvaikutus muiden olemassa olevien ja/tai hyväksyttyjen hankkeiden vaikutusten kanssa;
h) mahdollisuus vähentää vaikutuksia tehokkaasti.

4. Kuuluminen tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92/EU liitteessä II lueteltuihin hankkeisiin (556/2021)

(109) Ympäristövaikutusten arvioinnista annetun valtioneuvoston asetuksen (277/2017, YVA-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan hankkeesta vastaavan on toimitettava ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (252/2017), jäljempänä YVA-laki, 11 §:ssä tarkoitetulle toimivaltaiselle viranomaiselle YVA-lain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettua arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa koskevaa päätöksentekoa varten seuraavat tiedot:

1) hankkeen kuvaus, erityisesti
a) kuvaus hankkeen fyysisistä ominaisuuksista ja tarvittaessa purkutöistä;
b) kuvaus hankkeen sijaintipaikasta, ottaen erityisesti huomioon niiden maantieteellisten alueiden ympäristön herkkyys, joihin hanke todennäköisesti vaikuttaa;
2) kuvaus niistä ympäristönäkökohdista, joihin hankkeella on todennäköisesti merkittäviä vaikutuksia; sekä
3) siltä osin kuin tietoa hankkeen mahdollisista todennäköisesti merkittävistä ympäristövaikutuksista on saatavilla, kuvaus näistä vaikutuksista, jotka johtuvat
a) ennustetuista jäämistä ja päästöistä sekä tarvittaessa jätteiden muodostumisesta; tai
b) luonnonvarojen, erityisesti maaperän, maan, veden ja luonnon monimuotoisuuden, käytöstä.

(110) Saman pykälän 2 momentin mukaan päätöksenteon perustana olevat tekijät, joista säädetään ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 2. liitteessä, on otettava tarvittaessa huomioon koottaessa 1–3 kohdan mukaisia tietoja.

Oikeudellinen arviointi

Arvioinnin lähtökohdista

(111) YVA-lailla on pantu täytäntöön YVA-direktiivi, minkä vuoksi nyt ratkaistavaa asiaa on arvioitava direktiivin ja sitä koskevan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön velvoitteiden valossa. Asiassa voidaan lisäksi ottaa huomioon oikeudellisesti sitomattomina selvityksinä Euroopan komission antamat ohjeet YVA-direktiivin soveltamisesta (Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive, 2024, sekä Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Screening, 2017).

(112) YVA-direktiivin soveltamisalaan kuuluvat hankkeet jaetaan luokkiin ja luetellaan liitteissä I ja II. Liitteessä I luetellaan hankkeet, joilla katsotaan olevan merkittäviä ympäristövaikutuksia ja joiden osalta ympäristövaikutusten arviointi direktiivin menettelyssä on pakollista ennen luvan myöntämistä. Liitteessä II luetelluilla hankkeilla ei ole välttämättä aina merkittäviä ympäristövaikutuksia. Niiden osalta on määritettävä, onko hankkeilla todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia erillisessä tarpeellisuusselvityksessä.

(113) Unionin tuomioistuin on useissa ratkaisuissaan ottanut kantaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamiseen ja sen laajuuteen. Tuomioistuimen tuomioiden johdonmukaisena linjana on ollut, että direktiivin soveltamisalaa ja tarkoitusta on sinänsä tulkittava hyvin laajasti (esimerkiksi asia C-72/95, Kraaijeveld ym.). Tuomioistuin on katsonut muun muassa asioissa C-275/09 (Brussels Hoofdstedelijk Gewest ym. ) ja C-244/12 (Salzburger Flughafen GmbH ), että saman hankkeen laajennusten ja kumulatiivisten muutosten kokonaisuus voi yhdessä aiheuttaa merkittäviä ympäristövaikutuksia.

(114) YVA-lain 3 §:n 1 momentin mukaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ehdottomasti edellyttävät hankkeet on lueteltu lain liitteessä 1. Nämä hankkeet vastaavat direktiivin I liitteen hankkeita, minkä lisäksi muun ohella myös eräitä direktiivin II liitteen mukaisia hankkeita on määritelty sellaisiksi, joihin lakia sovelletaan ehdottomasti. YVA-lain 3 §:n 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi muihin hankkeisiin yksittäisessä tapauksessa yhteysviranomaisen päättäessä tästä.

(115) YVA-lain 3 §:n 2 momentin mukaan arviointimenettelyä on sovellettava siis myös sellaisissa tapauksissa, joissa hanke on pienempi kuin lain liitteessä 1 mainitut hankkeet tai kokonaan toisenlainen. YVA-lailla ei ole sellaisenaan pantu täytäntöön direktiivin liitettä II, mutta yksittäistapauksessa arviointimenettelyn soveltamisen on katsottu kattavan myös liitteessä II tarkoitetut hankkeet. Lisäksi lailla 556/2021 on lisätty YVA-lain liitteeseen 2 hankkeiden määrittelyyn liittyvä kohta 4, jossa viitataan osaltaan YVA-direktiivin liitteeseen II. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että arvioitaessa ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa on lähtökohtana pidettävä, että hankeen edellyttämä vaikutusten arviointimenettely on perusteltavissa myös YVA-direktiivin liitteen II täytäntöönpanon kannalta, vaikka YVA-menettelyä voidaan edellyttää myös kokonaan muunlaiselta hankkeelta.

(116) YVA-menettelyn tarkoitus on tuottaa tietoa, jolla tunnistetaan hankkeiden merkittäviä ympäristövaikutuksia kokonaisvaltaisesti ja luotettavin menetelmin. Keskeistä on myös tuottaa tietoa erilaisista hankkeiden vaihtoehdoista. Tavoite on antaa tietoa hankesuunnittelun perusteista ja taata vaikuttamismahdollisuuksia eri osapuolille. Hankkeiden varsinainen päätöksenteko tapahtuu muun lainsäädännön perusteella. YVA-menettelyn tarvetta ei sinänsä poista se, että hanke perustuu asemakaavaan. Kaavoitusmenettelyssä selvitettyjen eri vaihtoehtojen arvioinnit voidaan toisaalta ottaa huomioon arvioitaessa arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa.

Valituksenalaisen hankkeen määrittely YVA-lain mukaisena kokonaisuutena

(117) Valituksenalaisessa asiassa on kysymys vesirakentamishankkeesta, jonka tavoite on lisätä maa-aluetta myöhempää alueen rakentamista varten. Vesirakentamishankkeen toteuttamiseksi on poistettava massoja meren pohjasta ja merialuetta on täytettävä kantavalla aineksella. Hankkeen toteuttaminen edellyttää olemassa olevien satamarakenteiden ja aallonmurtajan purkamista sekä uuden aallonmurtajan sekä rantarakenteiden rakentamista. Hankkeessa ruopataan massoja yhteensä noin 340 000 m³ktr ja vesialuetta täytetään noin 1 290 000 m³rtr, jolloin vuosittain käsitellään keskimäärin ruoppausmassoja 70 000 m³ktr ja täyttömassoja 258 000 m³rtr hankkeen arvioituna kestoaikana viidessä vuodessa. Ruopattava alue on 27 hehtaaria ja Koivusaaren pinta-ala kasvaisi nykyisestä yli kaksinkertaiseksi, 17 hehtaarista 35 hehtaariin.

(118) Osa ruopattavista massoista on siten pilaantuneita, että niitä ei voida läjittää mereen. Nämä massat on tarkoitus käsitellä eteläisellä Koivusaaren alueella stabiloimalla niitä niin sanotulla kierrätyskentällä, josta ne käsittelyn jälkeen siirretään sijoitettaviksi muualle kuin hankealueella. Myönnetyn luvan mukaisesti massoja käsitellään kentällä enintään 27 000 t/a ja sideaineita 5 500 t/a.

(119) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että pilaantuneiden massojen käsittely toteutetaan samalla alueella kuin varsinainen vesirakentamishanke ja se liittyy toiminnallisesti sekä siten erottamattomasti vesirakentamishankkeen toteuttamiseen. Kun otetaan huomioon komission ohjeessa todettu hankkeiden yhteydestä (Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of EIA Directive, s. 17, muun ohella centre of gravity test) sekä EU-tuomioistuimen ratkaisukäytäntö ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisesta laajasti (esimerkiksi tuomio asiassa C-110/20, Regione Pugalia v Ministero dell´ Ambiente e della Tutela del Territario e del Mare and Others), vesirakentamishanketta ja pilaantuneiden massojen käsittelyä on tarkasteltava ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarveharkinnassa yhtenä hankekokonaisuutena.

(120) Ruopattavien massojen läjitys merialueelle tapahtuu Helsingin ja Espoon merialueen yleisille meriläjitysalueille, jotka sijaitsevat 6–10 kilometrin etäisyydellä nyt tarkoitetusta alueesta. Näillä meriläjitysalueilla on lainvoimaiset vesitalousluvat, ja hankkeiden ympäristövaikutukset on arvioitu aikaisemmin erikseen YVA-menettelyssä. Läjitysalueille vastaanotetaan erilaisten hankkeiden ruoppausmassoja alueiden kapasiteetin ja lupamääräysten mukaisesti. Alueet eivät muodosta erottamatonta osaa valituksenalaisen hankkeen kanssa siten, että alueiden toiminta tulisi tarkastella samana hankkeena ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarvearvioinnissa. Korkein hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että ruoppausmassojen läjitys meriläjitysalueille voi aiheuttaa yhteisvaikutuksia, jotka on otettava huomioon arvioitaessa, aiheutuuko vesirakentamishankkeesta merkittäviä ympäristövaikutuksia YVA-lain 3 §:n 2 momentin mukaisesti ottaen huomioon lain liitteen 2 kohta 1 ja alakohta b.

(121) Korkein hallinto-oikeus katsoo lisäksi, että ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tarvetta harkittaessa kysymys on nyt keskeisiltä osin vesirakentamishankkeesta, jonka yhteydessä ei ole perusteltua arvioida laajemmalti tulevaa asemakaavan mahdollistamaa rakentamista. YVA-direktiivin liitteen II mukaisesti hanke rinnastuu lähinnä mainitun liitteen kohdan 10 alakohdan b mukaisiin hankkeisiin, joissa on kysymys kaupunkirakennehankkeista, kuten kaupunkirakentaminen mukaan lukien ostoskeskusten ja paikotusalueiden rakentaminen.

(122) EU-tuomioistuimen käytännössä on katsottu, että tällaisesta hankkeesta saattaa olla kysymys myös, kun tarkoitus on uudistaa kokonaisuutena kaupungin keskustaa (tuomio C- 565/21, Wertinvest Hotelbetriebs GmbH v Magistrat der Stadt Wien). Komission tulkintaohjeessa (Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive, s. 57–59) on myös korostettu, että alakohdassa mainitut kohteet (ostoskeskukset ja paikotusalueet) ovat esimerkkejä. Ohjeessa todetaan, että hankkeiden tulisi olla muun muassa sellaisia, että ne vastaavat yksittäisiä hankkeita, kuten linja-autovarikkoja tai junien varikkoja tai infrastruktuuria palvelevia hankkeita. Asuinrakentamishankkeiden tulee rinnastua samoin sairaaloihin, yleisötapahtumatiloihin tai vastaaviin.

(123) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että mainitut esimerkit kuvaavat sitä, että hankkeen tulisi olla miellettävissä yhtenäiseksi kokonaisuudeksi. Sikäli kuin kysymys on kaupunkirakenteen kehittämisestä asuinrakentamiseen liittyen alueella, joka ei ole kaupunkikeskustassa, ei tällöin lähtökohtaisesti muodostu selkeää hankekokonaisuutta yksinomaan asuinrakentamisen vuoksi. Kysymys on yleisestä kaupunkirakenteen kehittymisestä, joka voi rakentua eri aikoina kulloinkin voimassa olevien asemakaavojen ja rakennuslupien mukaan.

Valituksenalaisen hankkeen vaikutusten rinnastuminen YVA-lain liitteen 1 mukaisten hankkeiden ympäristövaikutuksiin

(124) YVA-lain 3 §:n 2 momentin mukaan arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä ympäristövaikutuksia. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että säännöksen tarkoitus ei ole rinnastaa harkinnan kohteena olevaa hanketta sellaisenaan lain liitteen 1 mukaiseen hankkeeseen, vaan tarkoitus on arvioida tyypillisesti hankkeista aiheutuvia vastaavanlaisia ympäristövaikutuksia hankkeen laatu ja laajuus huomioon ottaen. Kun hanke on luonteeltaan vastaava kuin YVA-lain liitteen 1 hanke, mutta kapasiteetiltaan tai kooltaan lähellä tällaista hanketta, harkinnassa on usein perusteita katsoa hankkeen vaikutuksien olevan merkittäviä ja YVA-menettelyn olevan tapauskohtaisesti tarpeen.

(125) Nyt kysymyksessä oleva hanke on vesirakentamishanke, josta aiheutuu ruoppausten ja täyttöjen vuoksi vesialueen samentumista sekä ravinteiden ja haitta-aineiden leviämistä sedimenteistä. Vesirakentamishankkeesta ja pilaantuneiden sedimenttien käsittelystä aiheutuu myös eri työvaiheissa melua ruoppausten ja täyttömateriaalin kuljetusten ja kaatojen sekä stabilointityön vuoksi. Lisäksi vesirakentamiseen liittyen aiheutuu materiaalien kuljetusten ja täyttöjen vuoksi pölyämistä. Mainittuja vaikutuksia voidaan verrata YVA-lain liitteen 1 mukaisten hankkeiden vaikutukseen, mutta vaikutusten määrällistä arviointia on vaikeaa esittää yksityiskohtaisesti. Melun leviämisestä on esitettävissä kuitenkin tarkkoja mallinnuksia. Hankkeen muut merkittävät ympäristövaikutukset, kuten kalastovaikutukset ja vaikutukset virtauksiin sekä veden vaihtuvuuteen Seurasaarenselällä ja Laajalahdella, ovat paikallisia vaikutuksia, joiden merkittävyyden vertaaminen YVA-lain liitteen 1 hankkeisiin ei ole käytännössä mahdollista vain hankkeen samankaltaisuutta tai laajuutta vertailemalla.

(126) Hanke on hallinto-oikeuden mukaan verrattavissa YVA-lain liitteen 1 kohdan 2 alakohdan a mukaisiin hankkeisiin eli kaivosmineraalien louhinta-, rikastamis- ja käsittelyhankkeisiin, kun kaivoksen pinta-ala on yli 25 hehtaaria tai irrotettavan aineksen kokonaismäärä on vähintään 550 000 tonnia vuodessa, sekä kohdan 2 alakohdassa b mainittuun kiven, soran tai hiekan ottoon, kun ottamisalueen pinta-ala on yli 25 hehtaaria, tai otettava ainesmäärä on vähintään 200 000 kiintokuutiometriä vuodessa. Merialueelle läjityksen osalta hanke on hallinto-oikeuden mukaan verrattavissa YVA-lain liitteen 1 kohdan 11 alakohdassa b mainittuihin muihin kuin vaarallisen jätteen kaatopaikkoihin, jotka on mitoitettu vähintään 50 000 tonnin vuotuiselle jätemäärälle. Lisäksi käsittelykentällä suoritettava stabilointi on hallinto-oikeuden mukaan yksistäänkin melko lähellä YVA-lain liitteen 1 kohdan 11 alakohdassa b tarkoitettua laitosta, jossa muuta kuin vaarallista jätettä käsitellään kemiallisesti vähintään sata tonnia vuorokaudessa.

(127) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaivostoiminta on luonteeltaan ja vaikutuksiltaan hyvin erityyppistä toimintaa kuin nyt kyseessä oleva vesirakentamishanke. Hankeluettelon mukaiseen kaivostoimintaan luetaan mukaan louhinta, mahdolliset räjäytykset ja murskaaminen sekä malmin rikastaminen. Näihin toimintoihin kuuluu kiinteästi myös kaivannaisjätteiden, kuten rikastushiekan ja sivukiven loppusijoittaminen sekä jätevesien käsittely, varastointi ja johtaminen vesistöihin sekä pohjaveden pinnan alentaminen. Kaivostoiminta kestää usein vuosia tai vuosikymmeniä, ja sillä on alueella pitkäaikaisia tai pysyviä vaikutuksia maaperään, pohjavesiin, luontoon, vesistöihin ja maisemaan.

(128) Nyt kyseessä oleva vesirakentamishanke, jolla toteutetaan lainvoimaisen asemakaavan mukaisen Koivusaaren uuden kaupunginosan esirakentamistyöt, kestää hakijan arvion mukaan noin viisi vuotta. Yksinään Koivusaaren noin kaksinkertaiseksi kasvava pinta-ala ei ole ympäristövaikutusten kannalta ratkaisevaa. Lähinnä ruopattavan merialueen pinta-ala noin 27 ha ylittää hankeluettelon mukaisen kaivostoiminnan vähintään 25 hehtaarin pinta-alavaatimuksen. Kun otetaan huomioon, että ruoppauksen tarkoituksena on kuorintaruopata pois pilaantuneita sedimenttejä sekä poistaa pehmeitä massoja rakentamisen stabiliteetin turvaamiseksi sekä se seikka, että ruoppaamisen haitalliset ympäristövaikutukset jäävät pääosin väliaikaisiksi, korkein hallinto katsoo, että hanke ei ole vaikutuksiltaan rinnastettavissa miltään osin hankeluettelon kaivostoimintoja koskevaan kohdan 2 alakohtaan a.

(129) Hallituksen esityksessä (HE 102/2018 vp) koskien hankeluettelon 2 kohdan alakohtaa b todetaan, että kohdan mukainen kiven, soran tai hiekan ottaminen koskee myös merihiekan nostoa, johon vaaditaan vesilain mukainen lupa. Kohta ei kuitenkaan koskisi rakentamisen yhteydessä tehtävää maanrakennustoimintaa eikä maanalaista rakentamista. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankkeen mukainen vesirakentamistoiminta vastaa tarkoitukseltaan maanrakennustoimintaa, mutta merialueen ruoppaamisessa ja läjittämisessä vaikutukset voivat kuitenkin olla maanrakentamistoimintaa haitallisempia. Hankkeen vaikutukset voivat osittain vastata merihiekan nostohanketta, jossa merialueen pohja ja sen lajisto muuttuu tai tuhoutuu ja vesialue voi väliaikaisesti samentua. Kun kuitenkin otetaan huomioon ruoppaamisen tarkoituksesta edellä todettu sekä se, että vuosittainen ruoppausmassamäärä jää selvästi pienemmäksi kuin hankeluettelon kohdassa todettu vähimmäismäärä, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hankkeeseen liittyvän ruoppauksen vaikutukset ole yksinään rinnastettavissa hankeluettelon 2 kohdan alakohdassa b tarkoitetun hankkeen vaikutuksiin. Vuosittainen merialueen täyttömassojen määrä ylittää sinänsä 2 kohdan b alakohdan mukaisen vähimmäismäärän, mutta merialueen täyttämisessä kysymys ei ole maa-ainesten ottamisesta. Lisäksi mereen läjitettävä aines on valtaosin kalliolouhetta ja vain osittain, noin 20 000 tonnia vuodessa, kyse on jätteeksi luokiteltavista aineksesta, kuten betonimurskasta ja muusta geoteknisiltä ja muilta ominaisuuksiltaan meriläjitykseen sopivasta jäteaineksesta. Tähän nähden hankkeen vaikutukset eivät ole muutoinkaan rinnastettavissa hankeluettelon 2 kohdan b alakohdan hankkeiden vaikutuksiin.

(130) Hankeluettelon 11 kohdan alakohdan b mukaiselle kaatopaikalle loppusijoitetaan jätettä. Loppusijoittamisesta aiheutuu paitsi jätteen sijoittamisen aikana myös pitkän ajan kuluessa erilaisia haitallisia vaikutuksia ympäristöön muun muassa suotovesistä. Loppusijoittaminen edellyttää lisäksi erityisten rakennevaatimusten täyttämistä. Koivusaaren merialueen täyttämisen tarkoitus on uuden kaupunginosan rakentamiseen liittyvä esirakentaminen. Siltä osin kuin läjittämisessä käytetään jätteeksi luokiteltavaa ainesta, kysymys on jätteen hyödyntämisestä. Kuten edellä on todettu, valtaosin mereen läjitettävä aines ei ole jätettä, vaan kalliolouhetta. Jätteen osuus läjitysmassoista myös alittaa selvästi hankeluettelon kohdassa mainitun vähimmäisjätemäärän. Läjityksessä käytettävän jäteperäisen aineksen laatua seurataan, ja se on ominaisuuksiltaan täyttöön sopivaksi katsottua. Lisäksi on todettava, että kaatopaikan perustaminen mereen lienee jo lähtökohdiltaan luvan myöntämisen kannalta teoreettinen hanke. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hanke ei ole vaikutuksiltaan rinnastettavissa hankeluettelon 11 kohdan alakohdassa b tarkoitetun kaatopaikan ympäristövaikutuksiin.

(131) Ruoppausmassojen käsittelykentälle on tarkoitus läjittää haitta-ainepitoisuuksiltaan tason 2 ylittävien ruoppausmassoja (pääosin meriläjityskelvoton sedimentti) sekä stabiloida massoja. Kyse on väliaikaisesta toiminnosta, jonka tavoitteena on massojen poiskuljetus alueelta. Käsittelyssä käytetyt sideaineet eivät ole aineina erityisen haitallisia, eikä toiminnasta ei aiheudu suoranaisia haitallisia päästöjä ympäristöön. Stabilointiin ei liity erityistä viranomaisvalvonnan tarvetta haitallisten aineiden vuoksi. Käsittelykentän kapasiteetti jää myös joka tapauksessa alle hankeluettelon 11 kohdan b alakohdassa mainitun jätteen vähimmäismäärän. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei käsittelykentän toiminnan vaikutuksia voida rinnastaa muutoinkaan sanotun kohdan mukaiseen jätteenkäsittelylaitokseen, jossa käsitellään kemiallisesti muuta kuin vaarallista jätettä.

(132) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hankekokonaisuus vastaa vaikutuksiltaan lähinnä satamarakentamista kaupunkiympäristössä, johon kuuluu usein satama-altaiden ja väylien ruoppauksia, pilaantuneiden sedimenttien poistoa ja laiturialueiden täyttöjä. Hankkeessa käytetään myös vakiintuneita vastaavia työmenetelmiä kuin satamarakentamisessa, kuten kuorintaruoppausta, louhetäyttöjä, pilaantuneiden massojen stabilointia sekä siltti- ja kuplaverhoja. Hankkeeseen ei kuitenkaan liity varsinaista satamatoimintaa ja siitä aiheutuvia ympäristöhaittoja, eikä hanketta voida vaikutuksiltaan verrata YVA-lain liitteen 1 kohdan 9 alakohdassa f tarkoitettuihin satamien ympäristövaikutuksiin.

(133) Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että vaikka nyt on kysymys siitä, onko aluehallintoviraston päätös päätöksentekohetkellä ollut lainmukainen sen vuoksi, että hankkeeseen ei ole sovellettu ympäristövaikutusten arviointimenettelyä, asiassa on tullut ottaa huomioon hallinto-oikeudessa YVA-lain muutos liitteen 2 ja sen 4 kohdan osalta. Kohdan mukaan arviointimenettelyn yksittäistapausta koskevan soveltamisen harkinnassa tulee yhtenä tekijänä ottaa huomioon, onko hanke YVA-direktiivin liitteessä II tarkoitettu hanke. Mainittu lain muutos on tehty osaltaan sen vuoksi, että YVA-laki vastaisi tarkemmin YVA-direktiiviä. Hallinto-oikeuden ei siten olisi tullut viitata siihen, että asiassa sovelletaan YVA-lakia vain siinä muodossa kuin se on ollut voimassa ennen lupa-asian kuuluttamista. Lainmuutos on osaltaan merkinnyt sitä, että arviointimenettelyyn kuuluvan hankkeen tulisi kattaa hanketyypiltään myös YVA-direktiivin liitteessä II tarkoitetut hankkeet. EU-tuomioistuimen käytännön mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että myös ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovellettaisiin YVA-direktiivin liitteen II hankkeisiin.

(134) Korkein hallinto-oikeus viittaa osin edellä todettuun kaupunkirakennetta koskevaan arvioon. Nyt kysymyksessä oleva hanke on luonteeltaan esirakennushanke, joka mahdollistaa vasta asemakaavan mukaisen rakentamisen, eikä hanke vastaa sellaisenaan mitään YVA-direktiivin liitteen I tai II hanketyyppiä.

Merkittävien ympäristövaikutusten arviointi ja niitä lieventävät toimenpiteet

(135) Tuomioistuimella on mahdollisuus valitusten johdosta katsoa, että hankkeeseen on tullut soveltaa yksittäistapauksessa YVA-menettelyä. Tuomioistuimen harkinnassa tulee tuolloin kuitenkin ottaa huomioon soveltuvin osin vastaavia säännöksiä kuin jos yhteysviranomainen tekisi tätä harkintaa YVA-lain 11 §:n mukaan.

(136) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tuomioistuimen suorittama harkinta perustuu valituksissa esitettyyn selvitykseen ja valituksenalaisen asian hakemuksissa esitettyihin tietoihin. Asiaa selvitettäessä tuomioistuin voi kuulla hankkeesta vastaavaa ja yhteysviranomaista erityisesti YVA-menettelyn soveltamisen tarpeesta, jolloin tuomioistuin saa käyttöönsä selvitystä YVA-lain 11 §:n ja YVA-asetuksen 1 §:n mukaisista seikoista.

(137) Nyt ratkaistavassa asiassa hankkeen erilaisia vaikutuksia on arvioitu paitsi lupahakemuksessa myös alueen yleiskaavaa ja asemakaavaa valmisteltaessa. Kaavaselvityksiä ja kaavaselostusta ei ole sisältynyt kuitenkaan kattavasti asiakirjoihin. Alueen asemakaava on toisaalta lainvoimainen. Yhteysviranomainen ei ole myöskään katsonut tarpeelliseksi tehdä asiassa YVA-lain 11 §:n mukaista arviointia ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisesta, eikä asiassa ole ollut mahdollista ottaa kantaa, onko arviointi tehty yksityiskohdissaan oikein ottaen huomioon muun muassa komission ohje (Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Screening, 2017).

(138) YVA-lain liitteen 2 mukaan harkittaessa YVA-menettelyn soveltamista yksittäistapauksessa hankkeeseen huomioon on otettava kohdassa 1 mainitut hankkeen ominaisuuteen, kohdassa 2 mainitut hankkeen sijaintiin sekä kohdassa 3 mainitut hankkeen vaikutusten luonteeseen liittyvät seikat, jotka on lueteltu asianomaisissa alakohdissa.

(139) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankkeen ominaisuuksiin liittyen hankkeen kokoa vesirakentamishankkeena on pidettävä sinänsä suurehkona pääkaupunkiseudun olosuhteissa. Vastaavanlaisia vaikutuksia aiheuttavia hankkeita ei ole käynnissä lähialueella. Hankealueen lähialue on kaupunkimaista, ja rannat osin rakennettuja tai muutoin virkistyskäytössä. Täyttöjen aiheuttamaa maisemallista muutosta kaupunkiympäristössä ei voida pitää kuitenkaan sellaisenaan merkittävänä haitallisena vaikutuksena.

(140) Täyttöjen johdosta veden vaihtuminen voi heikentyä Seurasaarenselällä ja Laajalahdella. Laajalahti on Natura 2000 -verkostoon kuuluva kohde (Laajalahden lintuvesi FI0100028), mutta vaikutusten ei ole saadun selvityksen perusteella arvioitu heikentävän vesien hyvän tilatavoitteen saavuttamista tai aiheuttavan haitallisia luontovaikutuksia Laajalahden lintuveden alueella. Hanke voi heikentää lähialueen lintuluodon pesimälinnustoa työn aikana.

(141) Täyttöjen seurauksena veden virtaus muuttuu erityisesti Seurasaarenselälle ja Laajalahdelle. Vaikutus voi tältä osin olla merkittävä veden tilatavoitteiden kannalta. Koivusaaren eteläosassa on luonnontilaltaan merkittävä rantaniitty, mutta hankkeella ei ole tarkoitus muuttaa tämän alueen olosuhteita merkittävästi.

(142) Hankkeessa ruopataan meren pohjaa aiheuttaen sedimenttien liikkeellelähtöä ja samentumista. Meriympäristöön läjitykseen kelpaamaton sedimentti joudutaan sijoittamaan maalle, ja siitä muodostuu jätettä, jota esikäsitellään hankealueella. Jätemäärää ei tämän tyyppisessä hankkeessa voida pitää sinänsä erityisen suurena. Meren täytöillä muutetaan hankealueella kalaston elinolosuhteita. Haitalliset pysyvät vaikutukset on kuitenkin arvioitu paikalliseksi.

(143) Ruoppauksiin, täyttöön, rantarakenteiden purkamiseen, kuljetuksiin ja jätteen käsittelyyn liittyy pölyämistä ja melupäästöjä. Näihin eri työvaiheisiin liittyvät haitat ovat luonteeltaan kaupunkirakentamishankkeisiin rinnastuvia ja työvaiheen sijainnista riippuen haitat voidaan kokea lähialueella merkittäviksi. Meluhaittojen ei ole kuitenkaan arvioitu erottuvan merkittävästi tieliikenteen haitoista ja toisaalta varsinaista yöaikaista toimintaa ei ole tarkoitus tehdä. Pölyhaittojen on katsottu olevan hajapäästöluonteista ja satunnaisia. Raskasta tieliikennettä ei ole ollut tarkoitus johtaa varsinaisessa katuverkossa. Pölystä ja melusta ei ole katsottu aiheutuvan terveyshaittaa. Toimintaan ei liity erityisiä onnettomuusriskejä.

(144) Hankkeen vaikutusalueen ympäristöherkkyyttä arvioitaessa korkein hallinto-oikeus toteaa, että lähtökohtana on alueen kuuluminen kaupunkiympäristöön. Hankkeesta aiheutuu lähiympäristön asuinalueilla maisemallisia muutoksia ja töiden aikana muun ohella meluhaittaa sekä pölyämistä. Lähialueilla asukkaiden määrä on suhteellisen suuri, jolloin myös työn häiriöitä kokevien määrä on suhteellisen suuri. Hanke perustuu kuitenkin lainvoimaisen asemakaavan toteuttamiseen ja lähialueille kohdistuu jo nykyisellään Länsiväylän liikenteestä johtuvaa meluhaittaa. Kaupunkialueella rakentamisesta aiheutuvia tilapäisiä haittoja voidaan pitää osin tavanomaisina häiriöinä.

(145) Hankkeesta aiheutuvien vaikutusten luonnetta arvioitaessa korkein hallinto-oikeus toteaa, että vesirakentamisen suoranaiset vaikutukset kohdistuvat vesialueelle samentumisena ja haitta-aineiden leviämisenä. Haittavaikutuksia ehkäistään lupamääräysten mukaan silttiverhoilla ja kuplaverhoilla sekä kuorintaruoppauksella. Täyttötöiden läjitys aiheuttaa myös osaltaan vastaavia vaikutuksia ja näitä haitallisia vaikutuksia voidaan ehkäistä vastaavasti silttiverhoilla. Vaikutusalue on arvioitu suhteellisen pieneksi.

(146) Ruoppausmassojen läjitys erillisille meriläjitysalueille aiheuttaa osaltaan vastaavanlaisia vaikutuksia. Meriläjitysalueiden etäisyys hankealueeseen on suhteellisen pitkä ja ruoppausmassojen aiheuttama vaikutus hankealueen vedenlaatuun jää taustakuormitukseksi, jota ei ole pidettävä merkittävänä yhteisvaikutuksena. Ruoppaukset ja rantatäytöt heikentävät alueen kalaston tilaa, mutta vaikutus jää paikalliseksi. Työn aikana lähivesialueen samentuminen voi vaikuttaa myös erityisesti kutukalojen esiintymiseen alueella. Vesialueen sulkeutumisella on vaikutuksia vedenvaihtuvuuteen ja myös veden laatuun. Hakemuksessa on esitetty vedenvaihtuvuuden parantamiseksi putkitettuja aukkoja. Näillä toimilla voidaan osaltaan parantaa vedenvaihtuvuutta. Vedenvaihtuvuuden heikentäminen ei arvioiden mukaan estä veden hyvän tilan tavoitteen saavuttamista.

(147) Täyttöjen tekemisestä ja läjitettävän aineksen maakuljetuksista aiheutuu pölyämistä ja melun leviämistä. Työn ajoituksella voidaan ehkäistä koettua meluhaittaa ja toisaalta työkohteiden sijainti vaihtuu alueella. Melusta aiheutuvaa rasitusta ei voida tämän vuoksi pitää merkittävänä pitkäaikaisena haittana. Pölyämisen ehkäisemiseksi on erilaisia keinoja, kuten kulkuteiden ja lastien kastelua.

(148) Korkein hallinto-oikeus toteaa yhteenvetona, että hankkeesta aiheutuu erilaisia haittoja, joita on selvitetty muun muassa yleiskaavoituksen ja asemakaavoituksen yhteydessä sekä lupahakemuksessa. Arviointimenettelyn soveltamista puoltaisi se, että hankealueen läheisyydessä on huomattava määrä asukkaita ja hankealue on suhteellisen laaja. Aiheutuvia haittoja voidaan kuitenkin hallita eri tavoin. Työnaikaisia haittoja lähimerialueen tilaan voidaan samoin hallita työmenetelmillä, eivätkä haitat aiheuta pysyviä vaikutuksia kalastolle tai rantojen virkistyskäytölle. Merialueelle tapahtuvat läjitykset eivät aiheuta veden laadun kannalta sellaisia yhteisvaikutuksia, joita olisi pidettävä merkittävänä. Täytön aiheuttamat haitat kohdistuvat lähinnä lähimerialueelle. Haitta kalastolle kutualueiden menetyksenä on pysyvä haitta, mutta arvioiden mukaan sillä ei ole merkittävää vaikutusta lähimerialueen kalastolle. Haitalliset vaikutukset hankkeen aikana kohdistuvat osin eri osa-alueille ja haitat ovat siten suhteellisen lyhytaikaisia. Merkittävimpänä haittana voidaan pitää merialueen sulkeutumista, jolla ei kuitenkaan ole arvioitu olevan vesien tilatavoitteiden kannalta huomattavaa vaikutusta.

Johtopäätökset ja lopputulos

(149) Korkein hallinto-oikeus katsoo kokonaisuutena arvioiden, että hankkeesta saatu selvitys huomioon ottaen aiheutuvat ympäristövaikutukset eivät ole siten merkittäviä, että hankkeeseen tulisi soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä YVA-lain 3 §:n 2 momentin perusteella. Hallinto-oikeuden päätös, jolla aluehallintoviraston päätös on kumottu sen vuoksi, että hankkeeseen ei ole sovellettu ympäristövaikutusten arviointimenettelyä yksittäistapauksessa, on tämän vuoksi kumottava. Asia on palautettava hallinto-oikeudelle sille esitettyjen muiden vaatimusten ja valitusperusteiden käsittelemiseksi ja ratkaisemiseksi.

(150) Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että vesirakentamishankkeen vesilain mukainen lupa on tullut käsitellä yhteiskäsittelyssä ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan kanssa siltä osin kuin kysymys on jätemateriaalin käytöstä merialueen täytössä, kuten aluehallintoviraston päätöksessä on tehtykin.

(151) Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että pilaantuneen sedimentin stabilointi niin sanotulla kierrätyskentällä on luonteeltaan jätteen ammattimaista ja laitosmaista käsittelyä, johon on haettava lupaa ympäristönsuojelulain mukaan. Kuten edellä on todettu, vesirakentamishankkeen ruoppaukset muodostavat tämän toiminnan kanssa sellaisen kokonaisuuden, että niitä on pidettävä YVA-lain tarkoittamana hankekokonaisuutena. Ympäristönsuojelulain 41 § koskee kuitenkin vain kahden tai useamman ympäristönsuojelulain mukaan luvanvaraisen toiminnan välistä suhdetta, eikä mainittua pykälää siten sovelleta sellaisessa tilanteessa, jossa on kysymys vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaan luvanvaraisista hankkeista ja toiminnoista. Se, että vesilain mukaiseen hankkeeseen liittyy jätteen hyödyntämistä vesirakenteessa, ei siten merkitse, että täytössä käytetyllä jätemateriaalin hyödyntämisellä ja pilaantuneen sedimentin käsittelyllä olisi ympäristönsuojelulain 41 §:n mukaan sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä.

(152) Korkein hallinto-oikeus toteaa vielä selvyyden vuoksi asian jatkokäsittelyä varten, että hallinto-oikeuden on otettava huomioon myös se prosessiasetelma, jonka perusteella asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Helsingin kaupungin valituslupahakemus ja valitus ovat koskeneet vain hallinto-oikeuden pääasiaratkaisua eli ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamistarvetta. Tämän johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole voitu ottaa kantaa eikä ratkaista hallinto-oikeuden ratkaisun lainmukaisuutta miltään muulta osin. Hallinto-oikeudelle valituksen tehneet muutoksenhakijat ovat korkeimmassa hallinto-oikeudessa olleet vain kuultavan asemassa.

Oikeudenkäyntikulut

(153) Kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 98 §:n 3 momentti, korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja koskevat vaatimukset on ratkaistava hallinto-oikeudessa sille palautetun asian käsittelyn yhteydessä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Mikko Pikkujämsä, Vesa-Pekka Nuotio ja Tero Leskinen sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Juha Järvelä ja Samuli Korpinen. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.