KHO:2026:9

Lupaviranomainen oli myöntänyt ympäristöluvan Terrafamen kaivoksen toiminnan jatkamiseen ja sen olennaiseen muuttamiseen. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli kaivosyhtiön valituksesta ratkaistavana, oliko hallinto-oikeus voinut rajoittaa sivukiven louhintamäärää ja poistaa lupamääräykset, joilla oli sallittu poikkeuksellisissa tilanteissa juoksuttaa jätevesiä vesistöihin luvan mukaisista kuormitusraja-arvoista poiketen.

Sivukiven louhintamäärä

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 2 momentin lähtökohtana on, että toiminnan ympäristöhaittoja ehkäistään ensisijaisesti muilla tavoilla kuin tuotantoa rajoittamalla. Tuotantoa voidaan kuitenkin rajoittaa muussa kuin teollisessa toiminnassa ja energiantuotannossa, jos ympäristöhaittoja ei ole mahdollista muutoin riittävästi ehkäistä tai rajoittaa lupamääräyksin.

Lupaviranomainen oli kaivosyhtiön hakemuksesta nostanut sekä malmin että sivukiven vuosittaisia enimmäislouhintamääriä. Hallinto-oikeus oli päätöksellään pysyttänyt malmin louhintamäärän lupaviranomaisen päätöksen mukaisena, mutta alentanut sivukiven louhintamäärän aikaisemman luvan mukaiseksi.

Aikaisempaa suurempi sivukiven louhintamäärä oli tarpeen erityisesti avolouhosalueen laajentuessa, koska malmiesiintymän hyödyntäminen edellytti ensin sivukiven poistamista. Korkein hallinto-oikeus totesi, että hallinto-oikeuden ratkaisulla oli siten tosiasiassa rajoitettu myös malmin tuotantomäärää.

Sivukiven läjitysalueiden ja muiden kaivannaisjätteen jätealueiden sulkeminen Terrafamen kaivosalueella ei ollut edistynyt toimintaa koskeneissa aiemmissa luvissa edellytetyllä tavalla. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että mainittu seikka oli otettava huomioon arvioitaessa sitä, oliko sivukiven läjitysmäärän lisäämiseen ja siten sulkemattomien jätealueiden laajentumiseen ympäristönsuojelulaissa tarkoitettuja edellytyksiä.

Sivukiven louhinnan rajoittamisen ensisijainen tarkoitus oli rajoittaa toiminnasta aiheutuvaa ympäristön pilaantumisen riskiä, joka tässä tapauksessa oli kaivannaisjätteen ominaisuuksien ja jätealueiden erittäin suuren koon vuoksi huomattava. Kun lisäksi otettiin huomioon, että ympäristön pilaantumisen ja sen riskin ehkäisemiseksi tehtävien muiden toimien tehokkuudesta ei ollut esitetty luotettavaa selvitystä, välillisesti aiheutuvaa tuotannon rajoittamista ei voitu tässä tilanteessa pitää ympäristönsuojelulain 52 §:n 2 momentin vastaisena rajoituksena.

Jätevesien johtaminen poikkeuksellisissa tilanteissa

Ympäristöluvassa on ennalta varauduttava toiminnan häiriö- ja poikkeustilanteisiin sekä onnettomuuksiin lupamääräyksin ympäristönsuojelulain 52 §:n nojalla. Ympäristönsuojelulain 123 §:n mukaisessa poikkeuksellisessa tilanteessa kyse on puolestaan sellaisesta ennakoimattomasta tai yllättävästä syystä, jonka vuoksi lupaa ei voida noudattaa tai aiheutuu välitöntä ja ilmeistä ympäristön pilaantumisen vaaraa.

Lupaviranomainen oli päätöksessään määrännyt niistä edellytyksistä, joiden nojalla käsiteltyjä jätevesiä voitiin johtaa vesistöihin. Lupamääräyksissä oli muun ohella mahdollistettu tietyin edellytyksin poikkeaminen luvan mukaisista normaalitoiminnan kuormitusraja-arvoista niinä vuosina, kun toiminta-alueen vesivarastoaltaat uhkaavat täyttyä runsaiden sateiden seurauksena ja avolouhokseen on kertynyt niin paljon vettä, että louhinnan jatkaminen on vaarantumassa.

Hallinto-oikeus oli sille tehtyjen valitusten johdosta kumonnut kyseiset poikkeamisen mahdollistavat lupamääräykset ja hylännyt lupahakemuksen tältä osin.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Terrafamen kaivoksen toimintaympäristössä jo normaalitoimintaa varten myönnettävään lupaan tuli sisältyä varautuminen erilaisiin sääolosuhteisiin. Runsassateisia tai -lumisia vuosia ja niiden vuoksi kaivosalueelle kertyviä tavanomaista suurempia vesimääriä ei siten lähtökohtaisesti voitu pitää sellaisina poikkeuksellisina tilanteina, joista olisi määrättävä ympäristönsuojelulain 123 §:n nojalla. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoi, että määräys juoksutuksista vesistöihin poikkeustilanteissa oli sinänsä voinut perustua ympäristönsuojelulain 52 §:ään. Häiriö- ja poikkeustilanteisiin varautumiseen liittyvät lupamääräykset oli kuitenkin asetettava siten, ettei niitä noudattaen aiheuteta ympäristönsuojelulaissa kiellettyä ympäristön pilaantumista. Määräysten tuli siten perustua riittäviin selvityksiin toiminnan vaikutuksista ja määräykset oli muotoiltava yksiselitteisesti.

Lupapäätöksen poikkeustilanteita koskevat lupamääräykset oli muotoiltu siten, että ne käytännössä mahdollistivat poikkeukselliset juoksutukset vesistöihin jokaisena toimintavuonna. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että lupaharkinta tuli siten tehdä sillä oletuksella, että käsiteltyjä jätevesiä johdettaisiin vesistöön luvan sallima enimmäiskuormitusmäärä jokaisena toimintavuonna. Tähän nähden ja koska jätevesien johtamisen vaikutuksista vesistöihin liittyi epävarmuutta, korkein hallinto-oikeus katsoi, että poikkeustilanteita varten annetuissa lupamääräyksissä sallittu enimmäiskuormitus saattoi aiheuttaa ympäristöluvan myöntämisen esteenä olevaa merkittävää ympäristön pilaantumisen vaaraa sekä vesienhoitolain 20 a §:n vastaista pintavesimuodostuman tilatavoitteen saavuttamisen vaarantumista tai vesimuodostuman tilan heikentymistä.

Edellä lausutun johdosta korkein hallinto-oikeus hylkäsi kaivosyhtiön valituksen ja piti voimassa hallinto-oikeuden päätöksen, jolla poikkeuksellisia juoksutuksia koskeneet lupamääräykset oli kumottu.

Muut kysymykset

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana sivukiven louhintamäärän ja jätevesien poikkeuksellisten juoksutusten lisäksi myös kysymykset toiminnan vesistövaikutuksista muutoin, uusien kaivannaisjätteen jätealueiden käyttöönotosta ja niiden pohjarakenteista, melu- ja pölyvaikutusten tarkkailusta, metallipitoisten pintamaiden sijoittamisesta, jätteen käsittelytoiminnan vakuudesta ja ympäristöluvan voimassaoloajasta.

Äänestys 4–3 osasta ratkaistuja kysymyksiä

Ympäristönsuojelulaki 5 § 1 momentti 2 kohta, 6 §, 7 §, 8 §, 11 §, 15 §, 20 §, 48 § 2 momentti, 49 §, 51 § 1 momentti, 52 §

Ks. myös Terrafamen kaivoksen sivukivialuetta KL1 koskeva muuna päätöksenä 12.2.2026 julkaistu päätös 367/2026.

Päätös, jota muutoksenhaut koskevat

Vaasan hallinto-oikeus 19.12.2024 nro 1738/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valituslupien myöntäminen ja valitusten tutkiminen

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan Terrafame Oy:lle ja tutkii asian sen valituksesta.

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:lle ja sen asiakumppaneille siltä osin, kuin yhdistysten valituksessa on vaadittu, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja hakemus hylätään toiminnan päästöistä Nuasjärveen aiheutuvien haitallisten vaikutusten vuoksi. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan yhdistyksille myös siltä osin, kuin yhdistysten valituksessa on vaadittu, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja hakemus hylätään uudelle toisen vaiheen liuotusalueelle määrättyjen pohjarakenteiden vuoksi. Korkein hallinto-oikeus tutkii asian yhdistysten valituksesta näiltä osin.

Valituslupahakemuksen hylkääminen

Muilta kuin edellä mainituilta osin Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua yhdistysten valitukseen muilta osin.

Käsittelyratkaisut

Korkein hallinto-oikeus hylkää Terrafame Oy:n vaatimuksen suullisen käsittelyn järjestämisestä.

Korkein hallinto-oikeus hylkää Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien vaatimuksen ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä Euroopan unionin tuomioistuimelle.

Pääasiaratkaisut

Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien valitus tutkituilta osin hylätään.

Terrafame Oy:n valituksen enemmälti hyläten korkein hallinto-oikeus

• kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräyksiä 45 ja 56 ja saattaa aluehallintoviraston päätöksen näiltä osin voimaan, sekä
• muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä jäljempänä kohdissa 1–4, 6 ja 7 esitetyllä tavalla sekä aluehallintoviraston päätöstä kohdassa 5 esitetyllä tavalla (muutokset kursiivilla).

1. Hallinto-oikeuden päätöksen ympäristölupaa koskevan ratkaisuosan toista kappaletta muutetaan seuraavasti:

”Määräaikainen ympäristölupa koskee, ellei toimintaa ole luparatkaisusta tai lupamääräyksistä ilmenevästi rajoitettu tai muutettu, hakemuksen mukaista:
(---)
- tuotannon nostamista siten, että vuosittain Kuusilammen louhoksesta louhitaan enintään 18 miljoonaa tonnia malmia ja enintään 45 miljoonaa tonnia sivukiveä, kuitenkin siten, että vuosina 2026–2029, jos toimintaa harjoitetaan mainittuna aikana tämän luvan nojalla, sivukiven kokonaislouhintamäärä saa olla keskimäärin enintään 35 miljoonaa tonnia vuodessa. Jos toimintaa harjoitetaan vuoden 2029 jälkeen tämän luvan nojalla, sivukiven louhintamäärä saa olla kunakin toimintavuonna enintään 35 miljoonaa tonnia, kunnes uusi lupahakemus on ratkaistu lainvoimaisella tai muuten täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä. (---)”

2. Hallinto-oikeuden päätöksen ympäristölupaa koskevan ratkaisuosan kolmatta kappaletta muutetaan seuraavasti:

”Edellä mainittuun ensimmäisen ja toisen vaiheen kasaliuotukseen kuuluvat seuraavat toiminnat:
(---)
- toisen vaiheen kasaliuotus jo toiminnassa olevilla lohkoilla 1–4 mukaan lukien niiden korotus tasolta +285 m tasolle +315 m sekä uusilla lohkoilla 5 ja 6. ”

3. Hallinto-oikeuden päätöksen ympäristölupaa koskevan ratkaisuosan neljättä kappaletta muutetaan seuraavasti:

”Edellä mainittuna jätteen laitos- tai ammattimaisena käsittelynä lupa koskee seuraavia toimintoja ja käsittelyjä:
(---)
- suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavat kaivannaisjätteen jätealueet; toisen vaiheen liuotusalueen jo käytössä olevien lohkojen 1–4 ja uuden lohkon 5 alapuoliset sivukiven läjitysalueet,
(Poistettu tekstiä)
- suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavat kaivannaisjätteen jätealueet; toisen vaiheen liuotusalueen jo käytössä olevat lohkot 1–4 tasolle + 315 m korotettuna sekä uusi toisen vaiheen liuotusalue, lohkot 5 ja 6,
(---)
- jätteiden ammattimainen hyödyntäminen, esineutralointisakan (esne) sijoittamista toisen vaiheen liuotusalueiden lohkoille 1 –6 lupamääräyksen 97 mukaisesti,
(---).”

4. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaisia uutta toisen vaiheen liuotusaluetta koskevia lupamääräyksiä 73, 75, 82, 122 ja 123 sekä lupamääräyksen 122 otsikkoa muutetaan seuraavasti:

”73. Uuden toisen vaiheen liuotusalueen (lohkot 5 ja 6) ylin täyttötaso on enintään +315 m.

Uusi toisen vaiheen liuotusalue (lohkot 5 ja 6) on sijoitettava vähärikkisestä sivukivestä tehdyn tasauskerroksen päälle. Tehtävässä tasauskerroksessa on käytettävä lupamääräyksen 92 mukaista hyvälaatuista sivukiveä, jonka rikkipitoisuus on alle 0,3 %. Vähärikkisestä sivukivestä tehtävän tasauskerroksen rakentamisessa on noudatettava lupamääräystä 75.

Uuden toisen vaiheen liuotusalueen lohko 5 voidaan vaihtoehtoisesti sijoittaa 0,3 % tai enemmän rikkiä sisältävästä sivukivestä tehdyn tasauskerroksen päälle. Jos tasauskerros muodostuu tällaisesta rikkipitoisesta sivukivestä, tasauskerros pohjarakenteineen on rakennettava noudattaen lupamääräystä 122.

75. Uuden toisen vaiheen liuotusalueen lohkojen 5 ja 6 tuotantokentän pohjarakenteet on toteutettava hakemuksen täydennyksen 23.1.2020 liitteen 7 ”Terrafame Oy – Secondary Heap lohkot 5–8, yleissuunnitelma, 18.12.2019” ja tämän päätöksen kertoelmaosan kohdassa ”Uusien sekundäärilohkojen 5–8 rakenteet” esitetyn mukaisesti niiltä osin, kuin niitä ei ole tässä määräyksessä muutettu .

Tuotantokentän pohjarakenne on toteutettava siten, että rakenne vastaa kaksoisyhdistelmärakennetta. Kaksoisyhdistelmärakenne voi koostua esimerkiksi kahdesta geomembraanista (kuten HDPE-kalvo) ja tiivistetystä hienoaineskerroksesta tai bentoniitista. Jos rakenteessa käytetään bentoniittia, sitä on vahvistettava lujitekankailla. Rakenteen tulee mahdollistaa tuotantokerroksen suotovesien keräily ja tarkkailu.

Pohjarakenne muodostuu tasauskerroksen päällä vähintään seuraavista rakenteista ylhäältä alaspäin:

• Salaojituskerros, tarvekivi raekooltaan 0/200 mm, 500 mm
• Suojakerros, seulottu purkumalmimurske tai kalliomurske raekooltaan 0/12 mm, 300 mm (± 50 mm)
• Suojageotekstiili, vahvuus 1 200 g/m²
• HDPE-kalvo, vahvuus 2,0 mm
• Bentoniittimatto, jossa bentoniitin massa on >6 kg/m² ja vedenläpäisevyys k≤1*10^-11m/s
• Suojakerros, kalliomurske raekooltaan 0/16 mm, 100 mm
• Kiilauskerros, kalliomurske raekooltaan 0/63 mm
• Louhetäyttö (tasauskerros) vähärikkisestä eli alle 0,3 % rikkiä sisältävästä sivukivestä.

Lohkolla 5 louhetäyttö (tasauskerros) voidaan vaihtoehtoisesti toteuttaa 0,3 % tai enemmän rikkiä sisältävästä sivukivestä. Tällöin lohkon 5 tasauskerroksen pohjarakenteen rakentamisessa on noudatettava lupamääräystä 122.

Tiivisrakenteiden alapuolisissa kerroksissa ei tule käyttää purkumalmimursketta tai muuta 0,3 % tai enemmän rikkiä sisältävää kiveä.

Luvan saajan on 30.6.2026 mennessä esitettävä lupaviranomaiselle selvitys siitä, miten pohjarakenne toteutetaan kokonaisuudessaan. Lupaviranomainen voi selvityksen perusteella muuttaa lupaa.

(---)

82. Malmin liuotuksessa käytettäviä kemikaaliliuoksia ja saa varastoida toisen vaiheen liuotusalueen uusien lohkojen 5 ja 6 uusissa altaissa SLS5 ja SLS6.
(---)

Toisen vaiheen liuotusalueen lohkon 5 alapuolinen sivukivialue

122. Toisen vaiheen liuotusalueen lohkon 5 alapuolinen louhetäyttö (tasauskerros), jos se rakennetaan 0,3 % tai enemmän rikkiä sisältävästä sivukivestä, luokitellaan suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavaksi kaivannaisjätteen jätealueeksi.

Lohkon 5 alapuolelle muodostuvalle sivukivialueelle saa tällöin sijoittaa toiminnassa muodostuvia sivukiviä ja poistettavia, sulkemisrakenteissa hyödynnettäväksi kelpaamattomia maa-aineksia, joiden jätenumero on 01 01 01, 01 01 01*, 01 01 02, 17 05 03* tai 17 05 04 sekä louhinnan yhteydessä sivukiven sekaan jäävän panostusmateriaalin.

Jos lohkon 5 tasauskerroksessa käytetään 0,3 % tai enemmän rikkiä sisältävää sivukiveä, näin muodostuvan sivukivialueen pohjarakenteen on muodostuttava vähintään seuraavista rakenteista ylhäältä alaspäin:

• Louhe 0–600 mm 1 500 mm
• Suojakerros seulottua sivukiveä 0–200 mm 500 mm
• Seulottua purkumalmimursketta 0–12 mm tai kalliomursketta 0–12 mm 300 mm
• Suodatinkangas, geotekstiili 1 200 g/m²
• HDPE-kalvo 2,0 mm
• Bentoniittimatto, jossa bentoniitin massa on >6 kg/m² ja vedenläpäisevyys k≤1*10^-11 m/s
• Tiivistetty pohjamoreeni tai
• Suojakerros KaM 0–16 mm 100 mm
• Kiilauskerros KaM 0–63 mm
• Louhepenger

Rikkipitoista eli 0,3 % tai enemmän rikkiä sisältävää sivukiveä sisältävä rakenne on riittävällä tavalla eristettävä sen ympäristöstä ja lohkon 6 pohjarakenteista. Tasausrakenne on kokonaisuutena rakennettava siten, että toisen vaiheen liuotusalueen aluekuivatus on toimiva.

Luvan saajan on 30.6.2026 mennessä esitettävä lupaviranomaiselle selvitys siitä, miten pohjarakenne ja sivukivialueen suotovesien tarkkailu toteutetaan. Lupaviranomainen voi selvityksen perusteella muuttaa lupaa.

123. Liuotusalue tai sen osa (lohko) on kaivannaisjätteen jätealue siinä vaiheessa, kun luvan haltija on ilmoittanut lupamääräyksen 63 mukaisesti Kainuun ELY-keskukselle liuotuksen lopettamisesta. Tämän jälkeen toisen vaiheen liuotusalueet (lohkot 1–4 ja lohkot 5 ja 6) ovat luokitukseltaan suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavia kaivannaisjätteen jätealueita.

(---)

Toisen vaiheen liuotusalueelle muodostuvan kaivannaisjätteen jätealueen ylin täyttötaso saa olla lohkoilla 1–4 enintään N60 +315 m ja lohkoilla 5 ja 6 N60 +315 m.”

5. Metallipitoisten maa-ainesten sijoittamista koskevaa aluehallintoviraston päätöksen mukaista lupamääräystä 125 muutetaan seuraavasti:

”125. Louhinnan tai maarakentamisen yhteydessä poistettavat metallipitoiset maa-ainekset, joiden metallipitoisuudet ylittävät valtioneuvoston asetuksessa nro 214/2007 maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista annetun alemman ohjearvon, mutta eivät ylempää ohjearvoa ja joita ei hyödynnetä lupamääräyksen 93 mukaisesti sekä maa-ainekset, joiden metallipitoisuudet ylittävät ylemmän ohjearvon, on sijoitettava kaivosalueella lupamääräyksien 117 ja 122 mukaisesti sivukivialueelle tai ne on toimitettava muuhun luvan omaavaan paikkaan.

Luvan saajan on ryhdyttävä viipymättä toimenpiteisiin varastointialueilla 1A–6A sijaitsevien metalleilla pilaantuneen pintamaan loppusijoituksen järjestämiseksi tämän lupamääräyksen mukaiseksi.

Yksityiskohtainen suunnitelma toimenpiteistä on esitettävä valvontaviranomaiselle viimeistään 31.10.2026. ”

6. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaista jätteen käsittelytoiminnan vakuutta koskevaa lupamääräystä 196 muutetaan vakuuden tarkistamista koskevan taulukon osalta seuraavasti:

”196. (---)

Vakuutta tarkistetaan seuraavan taulukon mukaisesti:

”

7. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaista ympäristölupapäätöksen voimassaolo -kohtaa muutetaan seuraavasti:

”Päätös on voimassa 30.6.2029 saakka.

Jos toiminnanharjoittaja aikoo jatkaa toimintaansa voimassaoloajan jälkeen, on tämä päätös voimassa mainitun ajankohdan jälkeen siihen saakka, kunnes toiminnanharjoittajan viimeistään 31.12.2027 vireille panema uutta ympäristölupaa koskeva lupahakemus on lainvoimaisella tai täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä ratkaistu.

Edellä sanotun uutta ympäristölupaa koskevan hakemuksen yhteydessä toiminnanharjoittajan on esitettävä selvitys kaivannaisjätteen jätealueiden senhetkisestä sulkemistilanteesta ja sulkemisen aikataulusta ja sulkemisjärjestyksestä siten, että jätealueet suljetaan riskiperusteisesti.

Lisäksi toiminnanharjoittajan on uuden lupahakemuksen yhteydessä esitettävä selvitys siitä, miten sen käyttöönottamat kaivoksen vesienkäsittelyä tehostavat toimenpiteet ovat vaikuttaneet kaivosalueelta johdettavien jätevesien määrään ja laatuun. Toiminnanharjoittajan on samalla vaikutustarkkailutulosten yhteydessä esitettävä selvitys sulfidin muodostumisesta Nuasjärven syvänteissä ja sen mahdollisista vaikutuksista kalojen elohopeapitoisuuksiin.”

Korkein hallinto-oikeus on edellä kohdissa 2 ja 3 muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen mukaista ympäristöluvan ratkaisuosaa. Näiden ympäristölupaan tehtyjen muutosten johdosta korkein hallinto-oikeus muuttaa selvyyden vuoksi aluehallintoviraston päätöksen mukaista vesitalousluvan ratkaisuosaa seuraavasti (muutos kursiivilla):

Aluehallintovirasto myöntää Terrafame Oy:lle vesitalousluvan vesistöjen valuma-alueita, virtaamia ja sitä kautta vesiympäristöä sekä pohjaveden laatua tai määrää muuttaviin maa- ja vesialueilla jo toteutettuihin ja vielä tapahtuviin rakentamishankkeisiin Tuhkajoen, Talvijoen ja Kivijoen valuma-alueilla seuraavien rakennuskohteiden ja niihin liittyvien liikennöinti- ja muiden apualueiden osalta:

(---)
- toisen vaiheen liuotusalueen lohkot 5–6,
(---).

Muilta osin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Täytäntöönpanomääräyksen ja täytäntöönpanokieltovaatimuksen raukeaminen

Tämän päätöksen tultua voimaan korkeimman hallinto-oikeuden 23.6.2025 antama välipäätös nro 1488/2023 raukeaa.

Lausuminen Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien esittämästä täytäntöönpanokieltoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Asian tausta

(1) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 20.6.2022 nro 87/2022 myöntänyt Terrafame Oy:lle määräaikaisen ympäristöluvan nykyiseen kaivostoimintaan ja metallien talteenottotoimintaan sekä toiminnan olennaiseen muuttamiseen ja laajentamiseen Sotkamossa ja Kajaanissa sijaitsevan Talvivaaran kaivospiirin alueella (jäljempänä myös Terrafamen kaivos). Ympäristölupa koskee muun ohella Kuusilammen esiintymän malmivarojen louhimista ja malmin hyödyntämistä liuotusprosessiin perustuvassa rikastuksessa, Kuusilammen avolouhosta ja sen laajentamista sekä tuotannon nostamista siten, että vuosittain Kuusilammen louhoksesta louhitaan enintään 18 miljoonaa tonnia malmia ja enintään 45 miljoonaa tonnia sivukiveä.

(2) Aluehallintovirasto on samalla päätöksellä myöntänyt Terrafame Oy:lle toistaiseksi voimassa olevat vesitalousluvat eräisiin vesistöjen valuma-alueita, virtaamia ja vesiympäristöä sekä pohjaveden laatua tai määrää muuttaviin rakentamishankkeisiin, eräiden vesistöjen ja vesialueiden muuttamiseen ja Salminen-järven työnaikaiseen kuivatukseen, louhosten kuivanapitoon liittyviin pohjaveden pumppauksiin ja pohjaveden pintojen alentamiseen sekä muihin lupapäätöksestä tarkemmin ilmeneviin toimenpiteisiin.

(3) Aluehallintoviraston ympäristö- ja vesitalouslupaa koskeva päätös sisältää lupamääräykset 1–208.

(4) Ympäristölupa koskee ensimmäisen vaiheen kasaliuotusta jo toiminnassa olevilla lohkoilla 1–4 laajennuksineen ja uusilla lohkoilla 5 ja 6, sekä toisen vaiheen kasaliuotusta jo toiminnassa olevilla lohkoilla 1–4 korotuksineen sekä uusilla lohkoilla 5–8. Lupa koskee myös käsiteltyjen jätevesien johtamista nykyisessä purkuputkessa Nuasjärveen, Oulujoen vesistössä Kuusijokeen tai Kuusijoen latvaosiin ja Vuoksen vesistössä Ylä-Lumijärven ohittavaan kanavaan. Lupa koskee myös jätteen laitos- tai ammattimaista käsittelyä muun ohella sivukiven läjitysalueella KL2, toisen vaiheen liuotusalueilla ja niiden alapuolisilla sivukiven läjitysalueilla, kipsisakka-altailla ja muilla päätöksessä mainituilla kaivannaisjätteen jätealueilla.

(5) Ympäristölupapäätös on voimassa 31.3.2030 saakka. Uutta lupaa on haettava 31.3.2029 mennessä, jos toiminnanharjoittaja aikoo jatkaa toimintaansa.

(6) Aluehallintovirasto on määrännyt, että luvan saaja saa aloittaa päätöksen mukaisen kaivostoiminnan sekä ryhtyä päätöksen tarkoittamiin vesilain mukaisiin toimenpiteisiin ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista vakuutta vastaan.

(7) Aluehallintoviraston päätöstä perusteluineen on tarkemmin selostettu jäljempänä Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut -kohdassa.

(8) Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään ratkaissut Terrafame Oy:n, Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien sekä muiden muutoksenhakijoiden valitukset aluehallintoviraston päätöksestä.

(9) Hallinto-oikeus on hylännyt Terrafame Oy:n valituksen.

(10) Hallinto-oikeus on Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien sekä muiden muutoksenhakijoiden valitukset enemmälti hyläten muuttanut aluehallintoviraston päätöksen ympäristöluparatkaisua ja lupamääräyksiä sekä ympäristöluvan voimassaoloa koskevaa määräystä. Hallinto-oikeuden tekemät muutokset ovat koskeneet muun ohella sivukiven louhintamäärän pienentämistä 30 miljoonaan tonniin vuodessa, käsiteltyjen jätevesien johtamisen lopettamista Vuoksen vesistöön ja rajoittamista Oulujoen vesistöön ja Nuasjärveen, uuden toisen vaiheen liuotusalueen pinta-alan pienentämistä ja liuotusalueen pohjarakenteiden muuttamista, ilma- ja melupäästöjä koskevan tarkkailun lisäämistä sekä jätteen käsittelytoiminnan vakuutta. Hallinto-oikeus on lisäksi lyhentänyt ympäristöluvan voimassaoloaikaa 31.12.2028 asti ja määrännyt, että uutta lupaa on haettava 30.6.2027 mennessä, jos toiminnanharjoittaja aikoo jatkaa toimintaansa.

(11) Hallinto-oikeuden päätöstä perusteluineen on tarkemmin selostettu jäljempänä Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut -kohdassa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden ylituomari Riikka Mäki, lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Kirsi Stark ja Raija Uusi-Niemi, luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomarit Juha Väisänen ja Jaakko Tuhkanen sekä tekniikan alan hallinto-oikeustuomari Jenni Korpeinen, joka on myös esitellyt asian.

Merkinnät

(12) Korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä (diaarinumerot 233/2025 ja 235/2025) antanut ratkaisut Terrafame Oy:n sekä Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien valituslupahakemuksiin ja valituksiin, jotka ovat kohdistuneet Vaasan hallinto-oikeuden 19.12.2024 antamaan päätökseen nro 1739/2024. Hallinto-oikeuden päätös on koskenut Terrafamen kaivoksen sivukivialueen KL1 lupaa.

(13) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on lähettänyt korkeimpaan hallinto-oikeuteen tiedoksi päätökset Elementis Minerals B.V. Branch Finlandin (jäljempänä myös Elementis Minerals B.V.) Lahnaslammen kaivoksen lupamääräysten muuttamisesta, muun ohella kesäjuoksutusrajoituksen poistamisesta (PSAVI 27.5.2025 nro 74/2025), Terrafame Oy:n kaivoksen toiminnan olennaisesta muuttamisesta koskien geotuubikentille perustettavia vaarallisen jätteen kaatopaikkoja ja geotuubeissa kuivattujen vesienkäsittelysakkojen loppusijoittamista kyseisille kaatopaikoille (PSAVI 10.6.2025 nro 80/2025), sivukivialueen KL2 sulkemisesta ja peittorakenteen toteuttamisesta (PSAVI 18.6.2025 nro 86/2025), sivukivialueen KL1 sulkemisesta ja peittorakenteen toteuttamisesta (18.6.2025 nro 87/2025), ilmoituksesta koeluontoisesta toiminnasta koskien harvinaisiin maametalleihin kuuluvien metallien talteenottoa uraanin talteenottolaitoksella (PSAVI 2.7.2025 nro 96/2025), ilmoituksesta koeluontoisesta toiminnasta koskien sivukivialueella KL2 tehtävää koepeittorakennetta (PSAVI 25.8.2025 nro 112/2025), ilmoituksesta koeluontoisesta toiminnasta koskien koestabilointia ja muotoilutäyttöä kipsisakka-altaalla 1 (PSAVI 4.9.2025 nro 123/2025) sekä Kolmisopen malmion maa-alueen louhinnan ympäristö- ja vesitalouslupahakemuksesta ja ympäristöluvan nro 87/2022 mukaisen toiminnan olennaisesta muuttamisesta (PSAVI 9.12.2025 nro 163/2025).

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Terrafame Oy:n valituslupahakemus ja valitus

(14) Terrafame Oy (jäljempänä myös yhtiö) on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös osittain kumotaan ja päätöstä osittain muutetaan. Yhtiö on myös vaatinut, että korkein hallinto-oikeus antaa aluehallintoviraston päätöksen osittaista täytäntöönpanoa koskevan välipäätöksen, joka on voimassa siihen saakka, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus järjestää suullisen käsittelyn asiantuntijoiden kuulemiseksi ja toimittaa katselmuksen.

(15) Terrafame Oy on esittänyt yksityiskohtaisina vaatimuksina ja niiden perusteluina seuraavaa:

Sivukiven louhintamäärä

(16) Sivukiven louhintamäärä on palautettava aluehallintoviraston päätöksen mukaisesti 45 miljoonaan tonniin vuodessa. Terrafamen Sotkamon tuotantoalueen liiketoimintamalli perustuu 18 miljoonan tonnin malmin louhintaan vuosittain. Koko laitosalueen tuotantokapasiteetti louhinnasta malminkäsittelyyn, bioliuotuksen ja metallien talteenoton kautta akkukemikaalitehtaalle on mitoitettu 18 miljoonan malmitonnin mukaisesti, mikä on kaivoksen koko tuotantotoiminnan liiketoimintaedellytys. Tavoiteltua 18 Mt/a malminlouhintaa ei ole kuitenkaan mahdollista toteuttaa hallinto-oikeuden rajoittamalla sivukivilouhinnan kapasiteetilla 30 Mt/a.

(17) Kuusilammen louhoksen tuotantosuunnitelman mukainen laajentuminen tarkoittaa, että yhtiön tulee voida louhia enemmän sivukiveä vuodessa, jotta louhoksen laajennusalueelta päästään louhimaan malmia 18 Mt:n vuosikapasiteetilla. Sivukiven louhintakapasiteetin nosto onkin malmin louhintakapasiteetin ohella Sotkamon tuotantoalueen toiminnan kannalta välttämätöntä. Kuusilammen louhinnassa ollaan siirtymässä louhoksen laajentumisalueelle vuonna 2028. Malmin louhinnan mahdollistamiseksi tämä edellyttää sivukiven poistamista malmin päältä siten, että sivukiven vuosilouhinta on 45 Mt/a vuosina 2025–2028. Sivukivikerroksen poistamisen jälkeen sivukiven määrä vähenee, ja syvemmälle edetessä suurin osa louhitusta materiaalista on malmia. Hallinto-oikeuden päätöksen mukainen sivukivikapasiteetti 30 Mt/a tosiasiallisesti rajoittaisi malmin louhintaa alle luvan mukaisen 18 Mt/a ja johtaisi niin sanotun sivukivivelan kertymiseen, jolloin väistämättä tulee vuosia, jolloin malminlouhintaa ei voida tehdä lainkaan.

(18) Sivukiven louhintamäärän vuosikapasiteetin nostaminen ei yhtiön näkemyksen mukaan myöskään kasvata toiminnan ympäristövaikutuksia, kun sivukivi sijoitetaan huolellisesti suunnitellulle ja riittävät pohjarakenteet käsittävälle sivukivialueelle ja samaan aikaan sivukivialueita ja muita jätealueita vastaavasti toisaalla suljetaan. Sivukiven louhintamäärien rajoittaminen on myös yhtiön itsensä intressissä, sillä mustaliuskesivukiven läjittäminen on yhtiölle kallista ja edellyttää laajoja aluevarauksia yhtiön käytössä olevalta tuotantoalueelta.

Käsiteltyjen jätevesien johtaminen Vuoksen vesistöön

(19) Hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin se kumosi luvan johtaa käsiteltyjä jätevesiä vanhalle purkureitille Vuoksen vesistöön, ja aluehallintoviraston päätös on saatettava tältä osin voimaan. Ympäristölupaharkintaa ja ympäristönsuojelulain 52 §:n soveltamista ei ole rajattu vain luvanvaraisten teollisten toimintojen normaalitoimintaan, vaan pykälän 1 momentin 4 kohdan sekä ympäristönsuojelulain 15 §:ssä säädetyn ennaltavarautumisperiaatteen mukaisesti ympäristölupaharkinnassa tulee ottaa huomioon luvanvaraisen toiminnan ennakoitavissa olevat poikkeus- ja häiriötilanteet ja antaa näitä koskien tarpeelliset lupamääräykset. Siltä osin, kun häiriö- ja poikkeustilanteet ovat etukäteisesti ennakoitavissa ja huomioitavissa, tulee niitä koskevat lupamääräykset yhtiön näkemyksen mukaan ympäristönsuojelulain 52 §:n nojalla sisällyttää laitoksen ympäristölupaan. Tämä lähtökohta on perusteltu myös ympäristölainsäädännön systematiikan kannalta, sillä soveltamiskäytännössä ympäristönsuojelulain 123 §:n poikkeuksellisia tilanteita koskevan säännöksen soveltamisala on melko tiukasti rajattu nimenomaan ennakoimattomiin ja yllättäviin tilanteisiin.

(20) Mahdollisuudella johtaa käsiteltyjä jätevesiä useita eri reittejä voidaan varautua poikkeuksellisiin tapahtumiin ja sääilmiöihin. Nuasjärvi on kaivoksen ensisijainen purkupiste, mutta jos kaivoksella olisi ainoastaan yksi sallittu purkureitti kaivosalueelta pois johdettaville vesille, voisi jokin harjoitettavassa toiminnassa väistämättä ilmenevä, luontainen häiriö- tai poikkeustilanne, kuten laiterikko tai vastaava aiheuttaa pidemmän keskeytymisen vesien johtamiseen Nuasjärven purkuputken kautta. Edelleen jos vettä ei voitaisi johtaa kaivokselta hallitusti ulos muita eli Vuoksen ja Oulujoen vanhoja purkureittejä pitkin, se voi johtaa liialliseen veden kertymiseen kaivosalueelle ja tätä kautta muun muassa patoturvallisuuden vaarantumiseen.

(21) Ympäristönsuojelulain 49 §:ssä säädettyjen luvan myöntämisedellytysten täyttymisen osalta yhtiö toteaa, että Terrafamen kaivostoiminnan aiheuttama kuormitus Kivijärveen on pienentynyt hyvin merkittävästi toiminnan alkuvuosiin ja vuosiin 2012–2016 verrattuna, eivätkä aluehallintoviraston päätöksen mahdollistamat jätevesipäästöt aiheuta arvioiden mukaan vaaraa nykyisen tilan huononemisesta tai myöskään estä Kivijärven viime vuosien aikaisen hyvän kehityksen jatkumista ja tilan elpymistä.

Käsiteltyjen jätevesien johtaminen Oulujoen valuma-alueelle

(22) Terrafame Oy on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja aluehallintoviraston päätöksen saattamista voimaan siltä osin, kun hallinto-oikeuden päätöksellä on kiristetty Oulujoen vesistöön johdettavien jätevesien vuosittaista sulfaattiraja-arvoa 780 tonniin sekä asetettu ympäristönsuojelulain 54 §:n nojalla jätevesien johtamisen lopettamista Oulujoen suuntaan koskeva selvitysvelvoite. Yhtiön mukaan käsiteltyjä jätevesiä ei ole tarpeen johtaa joka vuosi täysimääräisesti Latosuon tai Kuusilammen varastoaltaasta Oulujoen vanhalle purkureitille ja edelleen Kolmisoppeen, mutta aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 37 mukaisen sulfaattiraja-arvon, 1200 tonnia vuodessa, pysyttäminen on tarpeen erityisesti poikkeus- ja häiriötilanteisiin varautumisen kannalta.

(23) Viime vuosien jätevesien purkumäärä on Oulujoen suuntaan ollut maltillinen, eikä vesistöjen tila ole nykyisellä kuormituksella huonontunut. Kolmisopen ja Tuhkajoen veden laatu on palautunut kohti luonnontilaansa vuoden 2016 jälkeen, kun purkuvesien määrät tällä reitillä laskivat Nuasjärven purkuputken käyttöönoton jälkeen.

Käsiteltyjen jätevesien johtaminen Oulujoen vesistöön ja Nuasjärveen runsassateisina vuosina

(24) Hallinto-oikeuden kumoamat, aluehallintoviraston päätöksellä runsassateisten vuosien juoksutuksia koskien annetut lupamääräykset 38 ja 39 on palautettava voimaan. Lupamääräysten kumoamiselle ei ole ollut laissa säädettyä perustetta ja määräykset ovat ympäristönsuojelulain 52 §:n nojalla tarpeellisia nyt kyseessä olevan kaltaisen, sääolosuhteista riippuvaisen toiminnan poikkeustilanteisiin varautumisen kannalta.

(25) Runsassateisina vuosina ja jaksoina voidaan toiminta-alueelta johtaa Nuasjärveen ja täydentävästi Vuoksen vesistöön ja Oulujoen vesistöön vain se vesimäärä, jonka sulfaattikuormitukselle asetetut kuukausi- ja vuosiraja-arvot mahdollistavat. Tällöin avolouhokseen ja eri altaisiin kertyy vettä, ja vesienhallinta ja osin toiminnan järjestäminen alkavat vaikeutua sekä toiminnan ympäristöriskit lisääntyä. Kahden perättäisen runsassateisen vuoden aikana toiminta-alueelle voi kertyä vettä toiminnan ja ympäristöturvallisuuden kannalta liiallinen määrä, joka voi pahimmillaan johtaa avolouhoksen toiminnan keskeytymiseen ja toisaalta vesivarastoaltaiden HW-tasojen ylittymiseen.

(26) Kyse on näin ollen sinänsä ennustettavissa olevasta, vaikkakin epäsäännöllisestä, ilmiöstä, jonka esiintymistiheys tulee ilmastonmuutoksen ja sään ääri-ilmiöiden yleistymisen myötä tulevina vuosina kasvamaan. Edelleen vaikka seuraavan runsassateisen vuoden tai pitkän runsassateisen jakson esiintymisajankohtaa ei voida etukäteen ennustaa, tällaista vuotta tai jaksoa ei voida pitää poikkeuksellisena vaan eteen väistämättä joskus tulevana vuotena tai jaksona, johon yhtiö toiminnan järjestämisessä ja ympäristöluvituksessa varautuu ja joka pitää hallita.

(27) Tällaisissa tilanteissa on myös ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoituksenmukaisempaa, että lisäjuoksutuksissa noudatettavasta menettelystä määrätään ympäristöluvassa etukäteisesti sen sijaan, että menettelystä päätettäisiin kiireellisesti ympäristönsuojelulain 123 §:ssä säädetyn poikkeuksellisia tilanteita koskevan säännöksen nojalla.

(28) Viimeisimpien Nuasjärven tilaa koskevien tarkkailuraporttien mukaan Nuasjärven tilassa ei ole näkyvissä merkkejä sellaisesta pysyvästä haitasta, joka estäisi esimerkiksi syys- ja kevättäyskiertojen toteutumisen. Käsillä ei näin ollen myöskään ole vesistöjen tilasta johtuvaa ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaista luvanmyöntämisestettä aluehallintoviraston päätöksen mukaisten lupamääräysten 38 ja 39 voimaan saattamiseen.

Uuden toisen vaiheen liuotusalueen lohkot ja pohjarakenteet

(29) Hallinto-oikeuden päätöstä on muutettava siten, että siinä myönnetään ympäristölupa uuden toisen vaiheen liuotusalueen lohkon 5 lisäksi lohkoille 6–8 aluehallintoviraston päätöksen mukaisilla pohjarakennevaatimuksilla sekä sallitaan yli 0,3 % rikkiä sisältävän sivukiven hyödyntäminen kalvojen välisessä tasauskerroksessa. Lupapäätöksen ratkaisuosasta on poistettava hallinto-oikeuden siihen lisäämä luvan myöntäminen muulle kaivannaisjätteen jätealueelle koskien toisen vaiheen liuotusalueen tasauskerrosta, kun se tehdään vähärikkisestä sivukivestä.

(30) Terrafamen kaivoksen nykytilanteessa ei ole käsillä ympäristönsuojelulain 49 §:ssä säädettyjä luvanmyöntämisesteitä, joiden vuoksi lupaa toisen vaiheen liuotusalueen lohkoille 6–8 ei voitaisi myöntää. Useamman lohkon rakentaminen samanaikaisesti on myös huomattavasti tehokkaampaa. Tehokkuus muodostuu siitä, että uusi toisen vaiheen liuotusalue kapenee jokaiselta laidalta kerroksittain (luiska-alueiden rakentamisen kaltevuuteen 1:3 aiheuttama vaikutus). Samasta läjitysteknisestä syystä läjitystilavuus rajoittuu pinta-alaa enemmän, kun hallinto-oikeuden päätöksen johdosta voidaan läjittää vain lohkoa 5. Tämän vuoksi toisen vaiheen liuotusalueen lohkon 5 läjitystilavuus loppuu ennenaikaisesti arviolta vuonna 2028.

(31) Kunkin lohkon ylin kerros liukenee parhaiten ja näin olisi metallien talteenoton kannalta huomattavasti järkevämpää kasata useampaa kuin yhtä lohkoa kerrallaan. Onnistunut liuotus vaikuttaa myös suoraan liuotusjäännöksen laatuun. Edelleen lohkojen stabiliteetin ja rakentamisen turvallisuuden kannalta on tarkoituksenmukaista rakentaa useampaa lohkoa samanaikaisesti.

(32) Hallinto-oikeuden tekemät muutokset toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakenteisiin ovat tarpeettomia ja suhteellisuusperiaatteen vastaisia. Aluehallintoviraston päätöksellä on jo varovaisuusperiaatteeseen perustuen ja BAT+-periaatteen mukaisesti kiristetty toisen vaiheen liuotusalueen alapuolisten rakenteiden vaatimuksia yhtiön lupahakemukseen nähden edellyttämällä sivukivestä rakennetun pohjarakenteen alle suojarakenteet silloin, kun sivukiven rikkipitoisuus on yli 0,3 %. Lisäksi aluehallintovirasto on edellyttänyt HDPE-kalvon yläpuolisena suojageotekstiilinä käytettäväksi 1 200 g/m² painoista kangasta hakemuksen mukaisen 400 g/m² suojageotekstiilin sijaan. HDPE-kalvon yläpuolinen suojauskerros on varovaisuusperiaatteen mukaisesti määrätty tekemään 300 millimetrin paksuisena riippumatta siitä, onko materiaalina purkumalmimurske tai kalliomurske. Myös käytettävä bentoniittimatto on määritelty yksiselitteisesti aluehallintoviraston päätöksellä. Hallinto-oikeus on puolestaan varovaisuusperiaatteen nojalla rajannut tasauskerroksessa hyödynnettävän sivukiven hyvälaatuiseen tarvekiveen (rikkipitoisuus alle 0,3 %) sekä edellyttänyt tasauskerroksen alle rakennettavan lupamääräyksen 122 mukaiset suojarakenteet tarvekiven hyvälaatuisuudesta huolimatta, joten hallinto-oikeuden päätös perustuu varovaisuusperiaatteen soveltamiseen kahdesti.

(33) Tehtyjen sylinterikokeiden pituudella ei ole tässä tapauksessa merkitystä, vaan samanlaista standardoitua koemenettelyä käytetään kalvojen laadun varmistuksessa hyvin yleisesti ja myös kokeissa käytetyt ajat ovat yleisesti käytössä olevia. Testejä on tehty jopa 3000 kPa paineella, joka vastaisi noin 130 metriä korkeaa sivukivikasaa, eikä näissäkään kokeissa kalvoon ole syntynyt reikiä eikä venymä ole ollut kuin noin 1 %:n luokkaa (vastaavasti kirjallisuuden mukaan n. 3–6 % venymät ovat vasta kalvon ominaisuuksien osalta merkittäviä). Lisäksi tiivisrakenteessa on myös bentoniittimatto, joka toimii varmistavana rakenteena, jos kalvoon syntyisi reikä. Hallinto-oikeuden päätöksen vaatimukset ovat siten selvästi ylimitoitettuja, eikä niitä voida perustaa yksinomaan varovaisuusperiaatteeseen.

(34) Alueen pohjaveden laatuun vaikuttavat merkittävästi alueen geologiset olosuhteet, kuten maa- ja kallioperän koostumus. Mustaliuskejaksojen yhteydessä pinta- ja pohjavesien pH-arvot ovat tyypillisesti alhaisia ja metallipitoisuudet ovat mustaliuskejakson ulkopuolisia taustapitoisuuksia korkeampia. Näin on myös Terrafamen alueella, jossa alueen pohjavesipurkaumien sekä pienten purojen ja lampien pH-arvot sekä puskurikyky ovat alhaisia ja metallipitoisuudet mediaanipitoisuuksia suurempia. Tämä on ollut havaittavissa jo ennen kaivostoiminnan alkamista alueella, mikä ilmenee aiemmista tarkkailutuloksista ja selvityksistä.

(35) Sivukivialueiden ja toisen vaiheen liuotusalueiden rakenteiden alapuolisia vesiä sekä kaksinkertaisten tiivisrakenteiden välissä mahdollisesti liikkuvia vesiä ja niiden laatua on uusilla alueilla mahdollista seurata jo nykyisten käytäntöjen mukaisesti, joten hallinto-oikeuden määräämän erillisen toisen vaiheen liuotusalueen vuotojen havaitsemis- ja keräyskerroksen rakentaminen ei ole uusilla rakennettavilla alueilla ympäristönsuojelulain 62 §:n nojalla tarpeen.

(36) Toisen vaiheen liuotusalueen alapuolisen täyttökerroksen toteuttamisesta hallinto-oikeuden päätöksen edellyttämällä tavalla niin sanotulla BAT++-tason suorajarakenteilla sekä hyvälaatuisen tarvekiven käyttämisestä aiheutuu päästöjen muodossa merkittäviä ympäristövaikutuksia sekä yhtiölle kohtuuttomia lisäkustannuksia. Ensinnäkin rakennetta varten jouduttaisiin nimenomaisesti louhimaan vaatimukset täyttävää sivukiveä, koska sitä ei Sotkamon kaivoksen toiminnassa luonnollisesti synny toisen vaiheen liuotusalueen rakentamisen edellyttämässä laajuudessa, sen sijaan, että kaivostoiminnassa väistämättä ja luontaisesti syntyvää sivukiveä voitaisiin hyödyntää turvallisesti rakenteissa kiertotaloustavoitteiden ja jätelain 8 §:n mukaisen etusijajärjestyksen mukaisesti.

(37) Lisäksi hallinto-oikeuden päätöksessä edellytettyjen suojarakenteiden toteuttaminen hyvälaatuisesta tarvekivestä rakennetun tasauskerroksen alle aiheuttaisi Terrafamen laskelmien mukaan lyhyellä aikavälillä kymmenien ja pidemmällä aikavälillä satojen miljoonien eurojen lisäkustannuksen suhteessa yhtiön lupahakemuksen mukaiseen esitykseen. Kiristetyillä pohjarakennevaatimuksilla ei ylipäätään saavuteta ympäristönsuojelullista hyötyä suhteessa aluehallintoviraston päätöksen mukaisiin lupamääräyksiin eivätkä ne perustu testeihin tai tutkimuksiin.

Metalleilla pilaantuneiden pintamaiden varastointi alueella 1A–6A

(38) Aluehallintoviraston päätöksen mukaista lupamääräystä 125 on muutettava siten, että siitä kumotaan velvoite ryhtyä viipymättä toimenpiteisiin varastointialueilla 1A–6A sijaitsevien metallipitoisten pintamaiden loppusijoituksen järjestämiseksi lupamääräyksen vaatimusten mukaiseksi. Sen sijaan yhtiölle tulee varata lupamääräyksen nojalla riittävä aika kyseisillä alueilla sijaitsevien pintamaiden käsittelyä tai näiden alueiden sulkemista koskevan yksityiskohtaisen suunnitelman esittämiseksi lupa-asiana aluehallintovirastolle. Selvityksen toimittamiselle asetettavaa määräaikaa tulee pidentää siten, että selvitys määrätään toimitettavaksi 18 kuukauden kuluessa siitä, kun päätös saa lainvoiman.

(39) Läjitysalueille 1A–6A on pääasiassa aikoinaan kaivosta ja Kuusilammen avolouhosta perustettaessa läjitetty louhoksen päältä poistettua moreenia ja turvetta, jotka voivat sisältää mustaliuskeen vaikutuksesta luontaisesti metalleja. Asiassa on kiistatonta, että mustaliuskealueilta poistetuissa pintamaissa on todettu viime vuosina tehtyjen selvitysten perusteella kohonneita metallien (As, Cd, Cu, Ni, Zn ja V) kokonaispitoisuuksia, mutta pintamaiden vaaraominaisuuksien arvioinnin mukaan massoilla ei ole ympäristölle vaaraa aiheuttavia ominaisuuksia eikä musteliuskealueen pintamaita luokitella ympäristölle vaarallisiksi. Läjitetyistä maa-aineksista mitatut pitoisuudet johtuvat mustaliuskevyöhykkeen maaperän luontaisista ominaisuuksista.

(40) Kyseiset pintamaat ovat sijainneet nykyisillä varastointialueillaan pääsääntöisesti jo yli 15 vuotta, ja niiden määrä on yhteensä noin 7,8 Mm³. Pintamaista ei aiheudu akuuttia ympäristön pilaantumisen vaaraa.

(41) Tämänhetkisen tiedon mukaan läjitysalueiden 1A–6A osalta ympäristön kannalta paras ja ensisijainen käsittelymenetelmä olisi saattaa läjitysalueet nykyisillä paikoillaan joko kasvittamisen tai soveltuvien peittorakenteiden avulla sellaiseen tilaan, ettei niistä aiheudu haittaa ympäristölle. Sivukivialueille tehtyjen koerakenteiden, kasvituskokeiden ja muiden tutkimusten tuloksia on tarkoitus hyödyntää sulkemistavan valinnassa ja pilotoida rakennetta läjitysalueella ennen suunnitelman vahvistamista. Mikäli osoittautuu, ettei suunnitelluilla sulkemisratkaisuilla saavuteta ympäristön kannalta haluttua tulosta, yhtiön olisi myös mahdollista käyttää maa-aineksia sellaiseen maisemointiin ja muotoiluun, joka koko toiminnan sulkemisvaiheessa jää muiden sulkemisrakenteiden alle. Jotta yhtiö kuitenkin ehtii saattaa jo käynnissä olevan yksityiskohtaisen suunnitelman laatimistyön päätökseen, yhtiö pyytää korkeinta hallinto-oikeutta myöntämään tarvittavan lisäajan suunnitelmien toimittamiselle Pohjois-Suomen aluehallintovirastoon lupa-asiana käsiteltäväksi.

(42) Pintamaiden siirtoa koskevan maanrakennusurakan suorittaminen kestäisi vuosia, minkä lisäksi Terrafamen nykyisillä sivukivialueilla ei ylipäätään ole kapasiteettia vastaanottaa tällaisia määriä pintamaita, vaan yhtiön tulisi lupamääräyksen 125 noudattamiseksi joka tapauksessa hakea lupaa uudelle kaivannaisjätteen jätealueelle. Läjitysalueiden 1A–6A voidaan katsoa olevan varsin stabiilissa tilassa. Mikäli massat läjitettäisiin uudelleen valituksenalaisen lupamääräyksen mukaisesti, nyt pintaosissa olevat kerrokset sijoittuisivat alimmaksi. Koska nämä massat ovat todennäköisesti jo happamoituneet (pH on alle 4,5), ne voisivat läjityksen niukkahappisessa alaosassakin käynnistää vielä pelkistyneessä tilassa olevan rikin hapettumisen raudan hapetus-pelkistys-kierron kautta ja aiheuttaisivat siten mahdollisesti uudelleenläjityksessä lisää hapanta kuormitusta.

Ilma- ja melupäästöjä koskeva tarkkailu

(43) Hallinto-oikeuden lupamääräyksiin 45 ja 56 tekemät muutokset, joiden nojalla toiminnasta aiheutuvia melu- ja pölypäästöjä on tarkkailtava aluehallintoviraston päätöksessä määrättyjen tarkkailupisteiden lisäksi jatkuvatoimisesti Hakonen-järven länsipuolella sijaitsevan lähimmän pölylle altistuvan kiinteistön piha-alueella tai sen läheisyyteen sijoittuvalla mittauspisteellä, on kumottava.

(44) Lupamääräyksiin 45 ja 56 tehdyille lisäyksille ei ole laissa säädettyä perustetta ja laajennetut mittausvelvoitteet ovat ympäristönsuojelulain 62 §:n vastaisia. Terrafamen kaivoksen toiminnasta aiheutuvien melu- ja pölypäästöjen nykyinen vaikutustarkkailu on riittävää, ja jo olemassa olevista jatkuvatoimisista mittauspisteistä saadaan tieto toiminnan päästöjen vaikutuksista. Sivukivialueen KL2 ja Kuusilammen avolouhoksen toiminnasta ei mallinnusten perusteella aiheudu kohtuutonta rasitusta lähimpien vapaa-ajan asutusten piha-alueilla. Hallinto-oikeuden määräämät jatkuvatoimiset melu- ja pölypäästöjen mittausvelvoitteet ovat toiminnasta aiheutuvaan melu- ja pölyhaittaan nähden selvästi ylimitoitettuja ja niiden toteuttamisesta aiheutuisi yhtiölle kohtuuttomat lisäkustannukset nykyiseen tarkkailuun nähden.

Jätteen käsittelytoiminnan vakuus

(45) Kaivannaisjätteen jätealueiden sulkemista koskeva vakuuden määrä on lupamääräyksessä 196 määrätty ensimmäisen vaiheen liuotusalueen osalta perustuen siihen, että sinne kasattu materiaali myös loppusijoitetaan ensimmäisen vaiheen liuotusalueelle ja alue suljetaan peittorakenteella, jonka kustannusten laskennassa on käytetty yksikköhintana 30 eur/m² (sis. ALV 24 %).

(46) Lupamääräystä 196 on muutettava siten, että ensimmäisen vaiheen liuotusalueen osalta vakuus perustuu siihen, että sinne liuotukseen kasattu materiaali siirretään kaikissa tilanteissa loppusijoitettavaksi toisen vaiheen liuotusalueelle. Vakuuden yksikköhinnaksi on tällöin muutettava 1,2648 €/t. Ensimmäisen vaiheen liuotusalueen pohjarakenteiden purun ja kasojen toisen vaiheen liuotusalueelle loppusijoitettavaksi siirtämisen yksikköhinnaksi on muutettava 1,736 €/t. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin se muutti vakuuden määrää uuden toisen vaiheen liuotusalueen lohkojen ja niiden alapuolisten sivukivialueiden osalta, ja aluehallintoviraston päätös on saatettava tältä osin voimaan.

(47) Terrafame Oy:n näkemyksen mukaan valituksenalaisessa asiassa ei ole myönnetty ympäristölupaa malmimineraalin loppusijoittamiselle ensimmäisen vaiheen liuotusalueelle. Se, että toiminnan päättyessä ennenaikaisesti ensimmäisen vaiheen liuotusalueelle jäävä malmi katsotaan jätteeksi, ei tarkoita, että ensimmäisen vaiheen liuotusalueesta pelkästään materiaalin jäteluonteen vuoksi tulisi jätealue tai kaivannaisjätteen jätealue. Toiminnan lopettamisessa tulee noudattaa ympäristöluvan määräyksiä myös tilanteessa, jossa toiminta päättyy ennenaikaisesti.

(48) Ympäristöluvassa ei ole myöskään ensimmäisen vaiheen liuotusalueen osalta annettu määräyksiä alueen sulkemisesta, joten on selvää, että ympäristöluvan lähtökohtana on ollut ensimmäisen vaiheen liuotusalueen malmin loppusijoittaminen toisen vaiheen liuotusalueelle toiminnan päättymisen syystä tai vaiheesta huolimatta. Toiminnanharjoittajalla on ympäristöluvan nojalla velvollisuus huolehtia materiaalin loppusijoittamisesta toisen vaiheen liuotusalueelle, joten ensimmäisen vaiheen liuotusalueen osalta jätteenkäsittelyn vakuus tulee laskea tähän perustuen, eikä perustuen materiaalin loppusijoittamiseen ensimmäisen vaiheen liuotusalueelle.

(49) Yhtiön näkemyksen mukaan kaivosalueen toimintojen luonne ja kaivoksen kuljetin- ja kasauslaitteistojen koko ja laatu huomioon ottaen vakuuden määrää laskettaessa voidaan lähtökohtana pitää sitä, että materiaalin ja pohjarakenteiden siirtämisessä hyödynnettäisiin kaivoksella olevia kuljetin- ja kasauslaitteita, mutta urakoitsijan operoimana.

(50) Yhtiö katsoo, että aluehallintoviraston päätöksen perusteluissa esitetyn mukaisesti laskettuna sulkemisen yleis- ja muita kustannuksia koskeva vakuus muodostuu osittain erheellisesti moninkertaiseksi kyseisellä vakuudella katettaviksi tarkoitettujen kustannusten määrään nähden. Vakuus sisältää täysimääräisinä kustannuksia, joihin kaivoksen sulkemista koskevan hankkeen ollessa kyseessä kohdistuu kustannuksia vähentäviä tekijöitä sekä eriä, jotka on katettu jo muilta osin määrätyissä vakuuksissa. Tästä johtuen sulkemisen yleis- ja muita kustannuksia koskeva vakuus johtaa tilanteeseen, jossa määrätty jätteen käsittelytoiminnan vakuus ei määrältään vastaa niiden ympäristönsuojelulain 59 §:n mukaisten toimien kustannuksia, jotka sillä ympäristönsuojelulain 60 §:n mukaan tulee kattaa. Vakuus on näin ollen ylimitoitettu ja johtaa Terrafamen kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen.

(51) Terrafamen tapauksessa valituksenalaisessa päätöksessä on käytetty vakuuden perusteena yksikköhintaa 30 euroa/m² (sisältäen ALV 24 %), mutta tämän lisäksi on pysytetty ennallaan myös yhtiön alempiin, urakkahintoja vastaaviin sulkemisen yksikköhintoihin perustuvassa vakuuslaskelmassa mukana ollut sulkemisen yleis- ja muiden kustannusten 41 000 000 euron suuruinen vakuus. Sulkemisen yleis- ja muiden kustannusten osalta määrätty vakuuden osuus tulisi jättää pois, koska vakuuden laskentaperusteena käytetystä merkittävästi korkeammasta yksikköhinnasta (30 €/m²) johtuen kaivannaisjätteen jätealueiden ja kaatopaikkojen sulkemisen vakuudet kattavat myös sulkemisen yleis- ja muita kustannuksia koskevalla vakuudella katettaviksi tarkoitetut kustannukset. Yhtiön näkemyksen mukaan sulkemisen yleis- ja muita kustannuksia koskeva vakuus on joka tapauksessa laskettu selkeästi liian korkeana.

Luvan voimassaoloaika

(52) Hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin se lyhensi ympäristöluvan voimassaoloa, ja aluehallintoviraston päätös on saatettava tältä osin voimaan.

(53) Hallinto-oikeuden päätöksessään viittaamat vesienhallinnan piiriin kuuluvan alueen pinta-alan kasvamiseen, runsassateisiin vuosiin varautumiseen, vesien käsittelyyn ja kuormitukseen, vesienkäsittelyssä muodostuvien sakkojen loppusijoittamiseen sekä jätealueiden sulkemiseen liittyvät epävarmuudet eivät ole enää ajankohtaisia aluehallintoviraston lupapäätöksessä esitetyllä tavalla, joten perustetta luvan voimassaoloajan lyhentämiselle ei ole.

(54) Yhtiö on tehostanut vesienhallintaa ja vesienkäsittelyä ja varautunut vesien varastointiin runsassateisinakin vuosina, minkä tuloksena vesitase Terrafamen kaivosalueella, sivukivialue KL1 mukaan lukien, on hyvin hallinnassa ottaen huomioon myös runsassateiset vuodet 2022 ja 2023. Yhtiöllä on edelleen meneillään hankkeita, joiden tavoitteena on vesitaseen hallinnan ja vesienkäsittelyn tehostaminen entisestään. Yhtiö on pääluvan lupamääräyksen 33 mukaisesti jättänyt aluehallintovirastolle jätevesien käsittelyn kehittämistä koskevan erityisen selvityksen eli suunnitelman toimenpide-esityksineen, jonka aluehallintovirasto on hyväksynyt 17.12.2024 antamallaan päätöksellä nro 166/2024.

(55) Jätevesien käsittelyssä muodostuvien jätteiden loppusijoituksesta Terrafame Oy toteaa, että yhtiö on samaan aikaan edellä mainitun jätevesien käsittelyn tehostamista koskevan selvityksen kanssa jättänyt aluehallintovirastolle loppuneutraloinnissa ja keskuspuhdistamolla muodostuvien sakkojen geotuubikuivatusta koskevan hakemuksen, josta aluehallintovirasto antoi 17.12.2024 päätöksen nro 166/2024 sakkojen kuivaläjityksen toteuttamisesta ja sen jälkeen niiden loppusijoittamisesta.

(56) Myös jätealueiden sulkemista yhtiö on edistänyt suunnitelmallisesti. Aluehallintovirastossa on käsiteltävinä sivukivialueen KL2, sivukivialueen KL1 ja kipsisakka-altaan 1 sulkemista koskevat suunnitelmat sekä viimeisimpänä myös koko toimintaa koskeva sulkemissuunnitelma.

(57) Aluehallintoviraston lupapäätöksessä päälupa on määrätty olemaan voimassa määräaikaisena 31.3.2030 asti. Määräaikaisuuden perusteena ovat tuolloin olleet toimintaan liittyvät yllä kuvatut epävarmuudet. Näiden osalta tilanne ei tämän jälkeen ole heikentynyt eikä edes ole ennallaan, vaan on yhtiön näkemyksen mukaan merkittävästi edistynyt aluehallintoviraston päätöksen antamisen ajankohtaan verrattuna. Näin ollen perusteita päätöksen voimassaoloajan lyhentämiselle entisestään ei ole.

Valituksen täydennys

(58) Terrafame Oy on 29.4.2025 toimittanut valituksensa täydennyksen, jossa se on muun ohella täydentänyt päätösten täytäntöönpanoa koskevaa kiireellistä pyyntöä. Terrafame Oy on samalla toimittanut vuoden 2024 pintavesien tarkkailutulokset korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Täydennyksessä on muutoin todettu muun ohella seuraavaa:

(59) Terrafame Oy on 7.4.2025 tehdyllä kaupalla ostanut kiinteistöt, jotka käsittävät Hakonen-järven länsipuolella sijaitsevan lähimmän pölylle altistuvan rakennetun vapaa-ajan kiinteistön. Hakosen länsipuolella on tämän jälkeen muussa kuin Terrafame Oy:n omistuksessa ainoastaan yksi kiinteistö, joka on rakentamaton. Hakosen länsipuolella ei näin ollen enää ole ulkopuolisen omistamia rakennettuja kiinteistöjä. Yhtiön näkemyksen mukaan sen aiemmin valituksessaan esittämien perusteiden lisäksi myös tästä syystä määräykset jatkuvatoimisten melu- ja pölymittausten tekemiseksi Hakonen-järven länsipuolella ovat tarpeettomia.

(60) Terrafame Oy:n valituksen täydennys liitteineen on toimitettu tiedoksi ja lausuttavaksi viranomaisille ja asian osapuolille.

Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien valituslupahakemus ja valitus

(61) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry asiakumppaneineen (jäljempänä myös yhdistykset) on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ensisijaisesti kumotaan ja lupahakemus hylätään siten, että jätealueiden sulkemista ja tarkkailua koskevat määräykset ja vakuudet jäävät voimaan. Päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä. Yhdistysten oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa on korvattava. Asiassa on pyydettävä ennakkoratkaisua Euroopan unionin tuomioistuimelta. Yhdistykset ovat myös vaatineet, että korkein hallinto-oikeus toimittaa katselmuksen.

(62) Yhdistys ja sen asiakumppanit ovat esittäneet vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Vesistövaikutukset Nuasjärveen

(63) Terrafame Oy:lle myönnetty määräaikainen ympäristölupa on lainvastainen, koska päätöksen mukaisen toiminnan vaikutuksista seuraa yksin ja yhdessä Elementis Minerals B.V.:n Sotkamon Lahnaslammen ja Punasuon kaivosten sekä Uutelan talkkikaivoksen kanssa ympäristönsuojelulain 49 §:n ja vesipuitedirektiivin vastaisia vaikutuksia Nuasjärvessä.

(64) Elementis Minerals B.V.:n Nuasjärveen suoraan tulevat päästöt johtuvat sulkemisvaiheessa olevasta Lahnaslammen kaivoksesta ja Punasuon kaivoksesta. Lisäksi Uutelan talkkikaivos laskee jätevesiä Jormasjärveen ja edelleen Nuasjärveen, joissa ilmenee yhteisvaikutukset Terrafamen kaivoksen kanssa. Luvasta olisi seurauksena ympäristönlaatunormien ylittyminen pinta- ja pohjavesissä hyvin pitkiä aikoja. Vesistöalueiden ekologinen tila heikkenisi.

(65) Sulfaatin ekologisia vaikutuksia ei ole lupaharkinnassa arvioitu asianmukaisesti. Sulfaatin kerrostuminen aiheuttaa hapettomuutta ja fosforin sisäistä kuormitusta ja toisaalta rikkivedyn ja metyylielohopean muodostusta. Terrafamen kaivoksen alapuolella on havaittu vastaavaa suoloista johtuvaa kalojen elohopean nousua, joka vaarantaisi vesistön kemiallista laatua.

(66) Terrafamen kaivoksen alapuolisista kaloista ei ole tehty kalojen metyylielohopean analyysiä, vaikka kyseessä on selvä terveysriski ihmiselle ja kaloista on epäorgaanista elohopeaa löydetty. Elohopean ja varsinkin metyylielohopean nousut vedessä voivat myös vaikuttaa muiden eliöiden ja kalojen tilaan. Ympäristöluvassa ei ole määräyksiä elohopean ympäristönlaatunormien mahdollisten ylitysten seuraamisesta esimerkiksi ahventen elohopeapitoisuuksien mittauksilla tai alusveden metyylielohopean pitoisuuksien seuraamisesta.

Uuden toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakenteet

(67) Ympäristölupaa uudelle toisen vaiheen liuotusalueelle ja sen alapuolisille sivukivialueille ei voida myöntää, koska siitä seuraa jo toiminta-aikana ja erityisesti sulkemisen jälkeen ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaisia luvan myöntämisen esteitä, kuten maaperän ja pohjaveden pilaantumista. Lupa on myös ympäristönsuojelulain 52 §:n vastainen, koska toiminnan lopettamisen jälkeisten päästöjen ehkäisemistä ei ole käsitelty tosiasiallisesti lainkaan.

(68) Kaivannaisjätteiden laatua ja pitkäaikaisvaikutuksia ei ole selvitetty kaivannaisjäteasetuksen ja -direktiivin edellyttämällä tavalla. Kaivannaisjätteen jätealueiden sulkemissuunnitelmat olisi tullut käsitellä samaan aikaan päälupaa koskevan asian ja sivukivialueen KL1 lupaa koskevan asian kanssa. Kaivannaisjätteen jätealueen pinta- ja pohjaratkaisut olisi tullut käsitellä yhdessä.

(69) Luvassa määrätyt toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakenteet eivät ole parhaan käyttökelpoisen tekniikan eli BAT:n mukaisia. BAT:n noudattaminen ei toteudu ainakaan kaivannaisjäteasetuksen edellyttämän pitkän ajan kuluessa. Pohjarakenteiden alle tehty ja luvassa sallittu louhe tarkoittaa, että vesi johtuu rakenteiden alla ainakin 100 000–miljoona kertaa nopeammin kuin mitä BAT sallii. Suotovesi pääsee louheen läpi vapaasti valumaan alas maaperän pinnalle ja kallioon. Tilanne rinnastuu siihen, että vaarallisen jätteen kaatopaikka rakennetaan kokonaan äärimmäisen ruhjeisen kallion päälle, eikä suotovesiä pystytä hallitsemaan. Myös suotovesien tarkkailu on hankalaa.

(70) Muovi- ja bentoniittiratkaisut eivät sovellu pitkäaikaiseen kaivannaisjätteen loppusijoitukseen. BAT-päätelmässä 35b todetaan geosynteetteihin liittyvän merkittäviä epävarmuuksia.

Viranomaisten ja osapuolten lausumat ja muut selvitykset

(71) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausuman.

(72) Kainuun ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue ja patoturvallisuusviranomainen ovat antaneet yhteisen lausuman.

(73) Pohjois-Savon ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut lausuman.

(74) Pohjois-Savon ELY-keskuksen kalatalousviranomainen on antanut lausuman.

(75) Kainuun pelastuslaitos on antanut lausuman.

(76) Kainuun ympäristöterveyspalvelut on antanut lausuman.

(77) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on antanut lausuman.

(78) Säteilyturvakeskus (STUK) on antanut lausuman.

(79) Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) on antanut lausuman.

(80) Sonkajärven kunta on antanut lausuman.

(81) Kainuun museo on antanut lausuman.

(82) Terrafame Oy on antanut vastineen yhdistysten valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta.

(83) Kansalaisten kaivosvaltuuskunta – Miningwatch Finland ry on antanut vastineen Terrafame Oy:n valituslupahakemuksen ja valituksen sekä asiassa annettujen lausumien johdosta sekä toimittanut lisäselvitystä.

(84) Jormaskylä-Korholanmäki osakaskunta on antanut lausuman.

(85) A asiakumppaneineen on antanut lausuman.

(86) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry asiakumppaneineen on antanut vastauksen Terrafame Oy:n valituslupahakemuksen ja valituksen sekä annettujen lausumien johdosta.

(87) Terrafame Oy on antanut vastauksen asiassa annettujen lausumien johdosta.

Välipäätös täytäntöönpanosta

(88) Korkein hallinto-oikeus on 23.6.2025 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 1488 antanut kaksi täytäntöönpanomääräystä (täytäntöönpanomääräykset 1 ja 2).

(89) Täytäntöönpanomääräyksen 1 nojalla Terrafame Oy:n kaivoksen Kuusilammen louhoksen louhintamäärä saa olla vuosittain enintään 18 miljoonaa tonnia malmia ja enintään 35 miljoonaa tonnia sivukiveä.

(90) Täytäntöönpanomääräyksen 2 nojalla Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöstä 20.6.2022 nro 87/2022 voidaan noudattaa siltä osin, kuin sillä on myönnetty ympäristölupa rakentaa toisen vaiheen liuotusalueen lohkot 5 ja 6 sekä allas SLS6. Täytäntöönpanomääräys 2 ei koske lohkojen 5 ja 6 eikä altaan SLS6 käyttöönottoa.

(91) Täytäntöönpanomääräykset 1 ja 2 on määrätty olemaan voimassa siihen saakka, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemukset tai asiassa toisin määrätään.

Katselmus

(92) Korkein hallinto-oikeus on 5.6.2025 päättänyt katselmuksen järjestämisestä Terrafame Oy:n kaivosalueella.

(93) Korkein hallinto-oikeus on toimittanut katselmuksen Terrafame Oy:n kaivos- ja tehdasalueella Sotkamossa 9.–10.9.2025. Katselmuksesta laadittu pöytäkirja on toimitettu tiedoksi katselmuksessa läsnä olleille osapuolille ja liitetty korkeimman hallinto-oikeuden asiakirjoihin .

Lisäselvitykset

(94) A asiakumppaneineen, Jormaskylä-Korholanmäki osakaskunta, Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry asiakumppaneineen ja B, Kansalaisten kaivosvaltuuskunta – MiningWatch Finland ry sekä Terrafame Oy ovat toimittaneet lisäselvitystä katselmuksen johdosta.

(95) Terrafame Oy on toimittanut lisäselvitystä, johon on sisältynyt asiantuntijalausuntoja ja selvitys. Asiantuntijalausunnot ovat koskeneet bentoniittimaton toimivuutta mineraalirakenteen toteuttamisessa ja yhdistelmätiivistysrakenteen toissijaisena kerroksena, bentoniitin toimivuutta moreenipohjaiseen rakenteeseen verrattuna, tiivisrakenteen pitkäaikaiskestävyyttä sekä tiivisrakenteen alapuolisen louhekerroksen merkitystä bentoniittimattoon ja HDPE-kalvoon perustuvassa tiivisrakenteessa. Selvitys on koskenut pohjaveden korkeuden huomioimista pohjarakenteiden suunnittelussa.

(96) Geologian tutkimuskeskus (GTK) on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut lausunnon. Korkeimman hallinto-oikeuden lausuntopyyntö on koskenut muun ohella aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätösten mukaisten uuden toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakenteiden parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisuutta. Lausunto on toimitettu tiedoksi asianosaisille.

(97) Terrafame Oy on toimittanut uutta lisäselvitystä.

(98) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry ja sen asiakumppanit ovat toimittaneet lisäselvitystä.

(99) Terrafame Oy on toimittanut lisäselvityksenä kosteuskammiotestien loppuraportin (AFRY 12.12.2025). Loppuraportti on toimitettu tiedoksi Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:lle ja sen asiakumppaneille.

(100) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry ja sen asiakumppanit ovat toimittaneet uutta lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

KÄSITTELYRATKAISUT

Suullista käsittelyä koskeva vaatimus

(101) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on järjestettävä suullinen käsittely, jos tuomioistuin pitää sitä tarpeellisena tai yksityinen asianosainen sitä vaatii. Suullisessa käsittelyssä voidaan kuulla asianosaista, päätöksen tehnyttä viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä ottaa vastaan muuta selvitystä.

(102) Pykälän 2 momentin 2, 3 ja 5 kohtien mukaan tuomioistuin voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä, jos asian ratkaisemiseksi merkityksellisistä tosiseikoista on jo saatu riittävä selvitys, jonka perusteella asia voidaan ratkaista ilman, että tuomioistuimelle jää varteenotettavaa epäilystä tosiseikoista; tosiseikat voidaan selvittää muulla tavoin; tai suullisen käsittelyn järjestäminen on muuten ilmeisen tarpeetonta, kun otetaan huomioon asian laatu ja merkitys asianosaiselle sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset.

(103) Pykälän 3 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä myös, jos asiassa on kyse muutoksenhausta hallintotuomioistuimen päätökseen eikä suullisen käsittelyn järjestäminen ole tarpeen asian selvittämiseksi.

(104) Pykälän 4 momentin mukaan suullista käsittelyä vaativan on ilmoitettava, minkä vuoksi sen järjestäminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.

(105) Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Terrafame Oy on vaatinut suullisen käsittelyn järjestämistä, selvitys, jota yhtiö on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn järjestäminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

Ennakkoratkaisupyyntöä koskeva vaatimus

(106) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry asiakumppaneineen on valituksessaan vaatinut ennakkoratkaisun pyytämistä Euroopan unionin tuomioistuimelta hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin, niin sanotun kaivannaisjätedirektiivin ja vesipuitedirektiivin sekä vaarallisten aineiden lainsäädännön tulkinnasta. Erityisesti ennakkoratkaisua on vaadittu pyydettävän kaivannaisjätteen jätealueiden pitkäaikaisvaikutuksiin, jätealueiden vakuuksiin, parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan, kaivannaisjätteen jätealueiden pohja- ja pintarakenteiden erillään käsittelemiseen, sulfaattipäästöihin, haitta-aineiden selvittämiseen sekä kaivannaisjätteiden ympäristövaikutusten arvioinnin tarpeeseen liittyen.

(107) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan, jos kysymys unionin säädöksen tulkinnasta tulee esille jäsenvaltion tuomioistuimessa, tämä tuomioistuin voi, jos se katsoo, että kysymys on ratkaistava, jotta se voi antaa päätöksen, pyytää Euroopan unionin tuomioistuinta ratkaisemaan sen.

(108) Asiassa ei ole tullut ilmi sellaisia unionin säädöksen tulkintaan liittyviä kysymyksiä, joiden vuoksi ennakkoratkaisun pyytäminen Euroopan unionin tuomioistuimelta olisi ennakkoratkaisun pyytämisen tueksi valituksessa esitetyt seikat huomioon ottaen tarpeen. Valituksessa esitetty vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä on siten hylättävä.

PÄÄASIARATKAISU TUTKITUILTA OSIN

Arvioinnin lähtökohdat

(109) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on myöntänyt ympäristöluvan Terrafamen kaivoksen toiminnan jatkamiselle ja sen laajentamiselle. Vaasan hallinto-oikeus on hylännyt Terrafame Oy:n valituksen sekä Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien ja muiden muutoksenhakijoiden valitukset enemmälti hyläten muuttanut lupaa.

(110) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Terrafame Oy:n valituksesta ratkaistavana, täyttyvätkö ympäristöluvan myöntämisen edellytykset Terrafamen kaivoksen toiminnalle ja sen olennaiselle muuttamiselle aluehallintoviraston päätöksessä määrätyillä lupamääräyksillä niin, että niitä osittain muutetaan yhtiön valituksessa vaadituin tavoin. Asiassa on näin ollen yhtiön valituksen osalta keskeisesti kysymys sen arvioimisesta, onko ja miltä osin hallinto-oikeuden päätökselle, jolla aluehallintoviraston päätöstä on muutettu, ollut ympäristönsuojelulaista johtuvat perusteet.

(111) Yhtiön valituksen johdosta arvioinnin kohteena ovat erityisesti ne hallinto-oikeuden päätöksellä tehdyt ympäristöluvan muutokset, jotka koskevat sivukiven louhintamäärää, käsiteltyjen jätevesien johtamista Vuoksen vesistöön, Oulujoen vesistöön ja Nuasjärveen, uuden toisen vaiheen liuotusalueen pinta-alaa ja pohjarakenteita, melu- ja pölyvaikutusten tarkkailua sekä määräaikaisen ympäristöluvan voimassaoloaikaa.

(112) Yhtiön valituksessa on kysymys myös siitä, onko hallinto-oikeus voinut hylätä yhtiön valituksen metalleilla pilaantuneiden pintamaiden sijoittamisen sekä jätteen käsittelytoiminnan vakuuden määrän osalta.

(113) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien valituksesta asiassa on puolestaan ratkaistavana, ovatko ympäristöluvan myöntämisen edellytykset täyttyneet Terrafamen kaivoksen toimintaan ja sen olennaisen muuttamiseen, kun otetaan huomioon toiminnasta Nuasjärveen aiheutuvat vesistövaikutukset sekä ne kaivannaisjätteen jätealueiden, tässä tapauksessa uuden toisen vaiheen liuotusalueen, pohjarakenteita koskevat ratkaisut, jotka ilmenevät aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksistä.

Luvan myöntämisedellytyksiä koskevat keskeiset oikeusohjeet

(114) Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan sellaista päästöä, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa: a) terveyshaittaa; b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille; c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista; d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä; e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä; f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus.

(115) Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hallinnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus).

(116) Ympäristönsuojelulain 7 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on järjestettävä toimintansa niin, että ympäristön pilaantuminen voidaan ehkäistä ennakolta. Jos pilaantumista ei voida kokonaan ehkäistä, se on rajoitettava mahdollisimman vähäiseksi. Toiminnanharjoittajan on rajoitettava toimintansa päästöt ympäristöön ja viemäriverkostoon mahdollisimman vähäisiksi.

(117) Ympäristönsuojelulain 8 §:n mukaan luvanvaraisen toiminnan toiminnanharjoittajan on sen lisäksi, mitä 7 §:ssä säädetään, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi huolehdittava ja varmistuttava siitä, että: 1) toiminnassa käytetään parasta käyttökelpoista tekniikkaa; 2) energiankäyttö toiminnassa on tehokasta; 3) toiminnasta aiheutuvia päästöjä ja vaikutuksia tarkkaillaan ja niistä sekä toiminnassa käytettävistä raaka-aineista, polttoaineista ja muista kemikaaleista, toiminnassa syntyvistä jätteistä ja toiminnassa käsitellyistä jätteistä toimitetaan viranomaiselle tarpeellisia tietoja; 4) toiminnanharjoittajan käytettävissä on toiminnan laatuun ja laajuuteen nähden riittävä asiantuntemus.

(118) Ympäristönsuojelulain 11 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan: 1) luonne, kesto, ajankohta ja vaikutusten merkittävyys sekä pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski; 2) vaikutusalueen herkkyys ympäristön pilaantumiselle; 3) merkitys elinympäristön terveellisyyden, ja viihtyisyyden kannalta; 4) sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus; 5) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

(119) Ympäristönsuojelulain 15 §:n 1 momentin mukaan luvanvaraisen toiminnan harjoittajan on ennakolta varauduttava toimiin onnettomuuksien ja muiden poikkeuksellisten tilanteiden estämiseksi ja niiden terveydelle ja ympäristölle haitallisten seurausten rajoittamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan ennalta varautumista varten toiminnanharjoittajan, jonka ympäristöluvan myöntää valtion lupaviranomainen, on laadittava riskinarviointiin perustuva varautumissuunnitelma, varattava tarpeelliset laitteet ja muut varusteet, laadittava toimintaohje, testattava laitteet ja varusteet sekä harjoiteltava toimia onnettomuuksia ja muita poikkeuksellisia tilanteita varten (ennaltavarautumisvelvollisuus). Suunnitelman sisältö, laajuus ja tarkkuus määräytyvät toiminnan luonteen perusteella.

(120) Ympäristönsuojelulain 16 §:n mukaan maahan ei saa jättää tai päästää jätettä tai muuta ainetta taikka eliöitä tai pieneliöitä siten, että seurauksena on sellainen maaperän laadun huononeminen, josta voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, viihtyisyyden melkoista vähentymistä tai muu niihin verrattava yleisen tai yksityisen edun loukkaus (maaperän pilaamiskielto).

(121) Ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentin mukaan ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että: 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua; 2) toisen kiinteistöllä olevan pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

(122) Ympäristönsuojelulain 20 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että: 1) menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate); 2) noudatetaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoituksenmukaisia ja kustannustehokkaita eri toimien yhdistelmiä (ympäristön kannalta parhaan käytännön periaate).

(123) Ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liitteen 1 taulukossa 1 (direktiivilaitos) ja taulukossa 2, on oltava lupa (ympäristölupa). Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan ympäristölupa on lisäksi oltava toimintaan, josta saattaa aiheutua vesistön pilaantumista eikä kyse ole vesilain mukaan luvanvaraisesta hankkeesta.

(124) Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin (527/2014) ensimmäisen virkkeen mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista.

(125) Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

(126) Ympäristönsuojelulain 49 §:n 1–5 kohtien mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa; 3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

(127) Ympäristönsuojelulain 51 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on 49 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun seurauksen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa esitetään toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

(128) Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä; 3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista; 6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

(129) Saman pykälän 2 momentin mukaan jos 1 momentin mukaisilla määräyksillä muussa kuin teollisessa toiminnassa tai energiantuotannossa ei toiminnan luonteesta johtuen voida riittävästi ehkäistä tai vähentää ympäristöhaittoja, voidaan luvassa antaa tarpeelliset määräykset tuotantomäärästä, -energiasta tai tuotannossa käytettävästä ravinnosta.

(130) Saman pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

(131) Ympäristönsuojelulain 53 §:n mukaan parhaan käyttökelpoisen tekniikan sisältöä arvioitaessa on otettava huomioon: 1) jätteiden määrän ja haitallisuuden vähentäminen; 2) tuotannossa käytettävien aineiden ja siinä syntyvien jätteiden uudelleen käytön ja hyödyntämisen mahdollisuus; 3) tuotannossa käytettävien aineiden vaarallisuus sekä mahdollisuudet käyttää entistä haitattomampia aineita; 4) päästöjen laatu, määrä ja vaikutus; 5) käytettyjen raaka-aineiden laatu ja kulutus; 6) energian käytön tehokkuus; 7) toiminnan riskien ja onnettomuusvaarojen ennalta ehkäiseminen sekä onnettomuuksien seurausten ehkäiseminen; 8) parhaan käyttökelpoisen tekniikan käyttöönottoon vaadittava aika ja toiminnan suunnitellun aloittamisajankohdan merkitys sekä päästöjen ehkäisemisen ja rajoittamisen kustannukset ja hyödyt; 9) vaikutukset ympäristöön; 10) teollisessa mittakaavassa käytössä olevat tuotantomenetelmät ja menetelmät päästöjen hallitsemiseksi; 11) tekniikan ja luonnontieteellisen tiedon kehitys; 12) Euroopan komission ja kansainvälisten toimielinten julkaisemat tiedot parhaasta käyttökelpoisesta tekniikasta.

(132) Ympäristönsuojelulain 54 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa voidaan määrätä, että toiminnanharjoittajan on tehtävä erityinen selvitys toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen tai sen vaaran selvittämiseksi, jos lupaharkintaa varten ei ole voitu toimittaa yksityiskohtaisia tietoja päästöistä, jätteistä tai toiminnan vaikutuksista.

(133) Ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset jätteistä ja jätehuollosta jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamiseksi.

(134) Ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöjen ja toiminnan tarkkailusta sekä toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Luvassa on lisäksi annettava tarpeelliset määräykset jätelain 120 §:ssä säädetystä jätehuollon seurannasta ja tarkkailusta sekä jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelmasta ja sen noudattamisesta.

(135) Ympäristönsuojelulain 113 §:n 1 momentin mukaan kaivannaistoimintaa koskevassa ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset kaivannaisjätteestä sekä toimintaa koskevasta kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta. Pykälän 2 momentin mukaan kaivannaisjätteen jätealueen luvassa on annettava tarpeelliset määräykset jätealueen perustamisesta, hoidosta, käytöstä poistamisesta ja jälkihoidosta sekä määräykset suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan kaivannaisjätteen jätealueen sisäisestä pelastussuunnitelmasta.

(136) Ympäristönsuojelulain 115 §:n 1 momentin mukaan kaivannaisjätteen jätealueen toiminnanharjoittajan on oltava selvillä jätealueesta aiheutuvasta suuronnettomuuden vaarasta sekä huolehdittava jätealueen suunnittelusta, perustamisesta, hoidosta, käytöstä poistamisesta ja jälkihoidosta siten, että suuronnettomuudet ehkäistään.

(137) Kaivannaisjäteasetuksen 7 §:n mukaan kaivannaisjätteen jätealue on perustettava ja sitä on hoidettava siten, että: 1) jätealueesta ei aiheudu maaperän, vesistön, pohjaveden tai ilman pilaantumista eikä muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa ottaen huomioon alueen sijainti sekä alueen geologiset, hydrologiset, hydrogeologiset ja geotekniset ominaisuudet; 2) jätealueesta ei aiheudu pitkänkään ajan kuluessa ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa ottaen huomioon syntyvä suotovesi ja muu jätevesi sekä eroosio; 3) jätealueen fyysinen vakaus varmistetaan sekä ympäristön pilaantuminen ja maisemahaitta ehkäistään asianmukaisin rakentein ja suunnitelmallisella hoidolla ja ylläpidolla; 4) jätealuetta seurataan ja tarkkaillaan suunnitelmallisesti ja pätevästi sekä ryhdytään tarvittaviin toimiin, jos jätealue ei ole riittävän vakaa tai alueesta aiheutuu ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa; 5) jätealueen ja sen ympäristön maaperä tarvittaessa puhdistetaan tai muutoin kunnostetaan; 6) ryhdytään asianmukaisiin toimiin jätealueen käytöstä poistamiseksi ja sen jälkihoidon järjestämiseksi.

(138) Kaivannaisjäteasetuksen 8 §:n 1 momentin mukaan kaivannaisjätteen jätealueen toiminnanharjoittajan on: 1) arvioitava kaivannaisjätteestä syntyvän suotoveden ja muun jäteveden määrä ja epäpuhtauspitoisuudet sekä määritettävä jätealueen vesitase toiminnan aikana ja sen käytöstä poistamisen jälkeen; 2) ehkäistävä kaivannaisjätteestä aiheutuva maaperän, vesistön ja pohjaveden pilaantuminen sekä suotoveden ja muun jäteveden syntyä ja jätteestä syntyvää kuormitusta vesiin; 3) kerättävä ja käsiteltävä tehokkaasti jätealueelta syntyvä suotovesi ja muu jätevesi; 4) ehkäistävä jätealueen pölyämistä ja kaasupäästöjä ilmaan.

(139) Saman pykälän 3 momentin mukaan kiinteää, lietemäistä tai nestemäistä kaivannaisjätettä ei saa sijoittaa eikä suotovettä tai muuta jätevettä johtaa vesistöön siten, että siitä aiheutuu vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetussa valtioneuvoston asetuksessa tarkoitettu ympäristönlaatunormin ylitys. Eräissä suunnitelmissa ja ohjelmissa vesistön merkittävän pilaantumisen ehkäisemiseksi esitettyjen seikkojen huomioon ottamisesta ympäristöluvassa säädetään ympäristönsuojelulain 51 §:n 1 momentissa.

Ratkaistavat vaatimukset

Sivukiven louhintamäärä

Aluehallintoviraston ratkaisu ja sen perusteluja

(140) Terrafamen kaivoksen aiemman ympäristöluvan mukainen malmin enimmäislouhintamäärä on ollut 15 Mt/a ja sivukiven 30 Mt/a. Aluehallintovirasto on Terrafame Oy:n lupahakemuksen mukaisesti nostanut malmin louhintamäärää siten, että se on 18 Mt/a ja sivukiven louhintamäärä on 45 Mt/a. Yhtiön hakemuksen mukaan sivukiven louhintamäärän nostaminen on tarpeen malmion taloudellisen hyödyntämisen varmistamiseksi. Hakemuksen mukainen sivukiven enimmäislouhintamäärä 45 Mt/a toteutuisi muutamina vuosina, mutta ei joka vuosi.

(141) Aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluissa todennut, ettei se pysty arvioimaan louhintamäärien noston vaikutusta toiminnan kannattavuuteen, mutta hyväksyy yhtiön esityksen siitä, että sivukiven louhintamäärän nosto on tarpeen malminlouhinnan ja toiminnan tarkoituksenmukaisen jatkamisen kannalta. Vaikka louhintamäärien nostoon liittyy tekijöitä, jotka voivat lisätä toiminnan päästöjä, vesienhallinnan vaikeutumista ja pilaantumisen riskiä, ei siitä aluehallintoviraston mukaan kuitenkaan aiheudu ympäristöluvan myöntämisen esteenä olevaa merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perusteluja

(142) Hallinto-oikeus ei ole muuttanut aluehallintoviraston päätöksen mukaista malmin louhintamäärää 18 Mt/a. Hallinto-oikeus on kuitenkin muuttanut aluehallintoviraston päätöksen mukaisen sivukiven louhintamäärän 45 Mt/a aiemman ympäristöluvan mukaiseksi eli 30 Mt/a.

(143) Hallinto-oikeus on perusteluissaan todennut, että sivukivi on Terrafame Oy:n toiminnassa muodostuva määrällisesti ja haitta- ja vaaraominaisuuksiltaan merkittävin jätejae ja että kaivannaisjätteiden karakterisointi on edelleen keskeneräistä, minkä vuoksi kaivannaisjätteiden pitkäaikaisvaikutuksiin liittyy epävarmuuksia. Myös sivukivialueet tulevat olemaan avoimina pitkään sen lisäksi, että alueella on jo käytöstä poistettuja ja sulkematta olevia jätealueita. Lisäksi jätealueiden sulkemissuunnitelmat ovat edelleen keskeneräisiä. Nämä seikat kuormittavat kaivostoiminnan vesienhallintajärjestelmää merkittävästi.

(144) Hallinto-oikeuden mukaan malmintuotantotoiminnan rajoittaminen on lähtökohtaisesti viimesijainen keino, etenkin kun vesienhallinnan ja ympäristökuormituksen riskejä on mahdollista rajoittaa muilla keinoilla. Tähän nähden hallinto-oikeus on katsonut välttämättömäksi rajoittaa sivukiven vuosittaista louhintamäärää ja sillä tavoin avoinna olevien kaivannaisjätteen jätealueiden laajenemista.

Kysymyksenasettelu

(145) Terrafame Oy on vaatinut, että sivukiven louhintamäärä on muutettava aluehallintoviraston päätöksen mukaiseksi eli 45 Mt/a. Yhtiö on perustellut vaatimustaan keskeisesti sillä, että sen koko liiketoimintamalli perustuu malmintuotannon nostamiseen 18 miljoonaan tonniin vuodessa, mikä puolestaan edellyttää myös sivukiven louhintamäärän nostamista. Avattaessa Kuusilammen louhoksen laajennusaluetta on sivukiveä louhittava uuden malmiesiintymän päältä aiempaa enemmän, arviolta 18 Mt–45 Mt vuodessa. Sivukiven louhintamäärän nosto on tarpeen erityisesti lähivuosina eli noin vuosien 2025–2028 aikana.

(146) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on yhtiön valituksesta ratkaistavana, onko aluehallintovirasto voinut myöntää ympäristöluvan sivukiven louhintamäärälle 45 miljoonaa tonnia vuodessa vai onko hallinto-oikeuden tekemälle sivukiven louhintamäärän rajoittamiselle 30 miljoonaan tonniin vuodessa ollut ympäristönsuojelulaista johtuvat perusteet.

Lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(147) Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) on lausumassaan todennut, että haettu vuosittainen sivukiven louhintamäärä 45 Mt vastaa noin 25 Mm³ tilavuutta, joka sivukivikasan keskimääräisellä korkeudella 50 metriä tarkoittaa noin 50 hehtaarin pinta-alaa vuosittain. Yhtiön valituksessa kuvattu kaikkien jätealueiden sulkemisresurssien yläraja, joka on 50 hehtaaria/vuosi, saavutettaisiin siis jo pelkästään haetulla louhintamäärällä 45 Mt/a, eikä muita jätealueita siten ehdittäisi sulkea.

(148) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on lausumassaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle todennut, että hallinto-oikeuden valituksenalaisella päätöksellä ja hallinto-oikeuden KL1-sivukivialuetta koskevalla päätöksellä on rajoitettu kaivosyhtiön toimintaa tavalla, joka ei mahdollista suunnitelman mukaisen kaivostoiminnan toteuttamista, millä on myös vaikutusta kaivostoiminnan turvallisuuteen. Turvallinen kaivostoiminta varsinkin laajassa mittakaavassa vaatii kaivostoiminnan ennalta tunnistettavaa, suunnitelmallista ja katkeamatonta toimintaa. Monimutkaiset vesienhallinta- ja käsittelyjärjestelmät saattavat vaarantua, jos toiminta joudutaan keskeyttämään esimerkiksi toimintarajoitusten takia.

(149) Oleellista on se, että sivukiven louhinta kohdistetaan siten, että se mahdollistaa malmin louhimisen. Merkitystä on myös sillä, voidaanko sivukiveä hyödyntää kaivoksen infrarakentamisessa ja onko sivukivialueiden läjitykseen varattu riittävästi tilaa. Avolouhinnassa tuotanto- ja louhintasuunnitelmasta poikkeaminen ei kaikilta osin ole edes mahdollista, vaan se johtaa helposti malmin louhinnan ja sen myötä koko tuotannon keskeyttämiseen vesienhallinta mukaan lukien ja siihen, ettei malmia lopulta saada hyödynnettyä suunnitelman mukaisesti.

(150) Tukes ei näe estettä kaivoksen toiminnan laajentamiselle, eikä sivukiven louhintaa Tukesin mukaan tule rajoittaa tasolle, joka ei mahdollista taloudellisesti kestävää kaivostoimintaa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(151) Hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevästi sen ratkaisun lähtökohtana on ollut, ettei malmin tuotantomäärää rajoiteta. Koska suurempi sivukiven louhintamäärä on saadun selvityksen perusteella tarpeen Kuusilammen avolouhoksen laajentuessa nyt kyseessä olevan luvan voimassaoloaikana, hallinto-oikeuden sivukiven louhintamäärää koskevalla ratkaisulla on kuitenkin tosiasiassa rajoitettu myös malmin tuotantomäärää.

(152) Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentissa säädetään ympäristöluvassa annettavista tarpeellisista lupamääräyksistä pilaantumisen ehkäisemiseksi. Pykälän lähtökohtana on, että toiminnan ympäristöhaittoja ehkäistään ensisijaisesti muilla tavoilla kuin tuotantoa rajoittamalla. Pykälän 2 momentin mukaan, jos 1 momentin mukaisilla määräyksillä muussa kuin teollisessa toiminnassa tai energiantuotannossa ei toiminnan luonteesta johtuen voida riittävästi ehkäistä tai vähentää ympäristöhaittoja, voidaan luvassa antaa tarpeelliset määräykset muun ohella tuotantomäärästä. Pykälää koskevien lain esitöiden (HE 214/2013 vp ja HE 84/1999 vp) mukaan tuotannon rajoittamista koskeva määräys olisi mahdollinen ainoastaan, jos ympäristöhaittoja ei voitaisi muutoin riittävästi ehkäistä tai rajoittaa muilla 1 momentissa tarkoitetuilla määräyksillä.

(153) Yhtiön lupahakemuksen mukaisen louhinta-arvion mukaan sivukiven louhintamäärä olisi 35 Mt/a sivukivialueen KL1 neljänä ensimmäisenä käyttövuotena. Sivukivimäärä 45 Mt/a muodostuisi louhinta-arvion mukaan noin 15 vuoden kuluttua sivukivialueen KL1 käyttöönoton jälkeen siinä vaiheessa, kun mahdollinen Kolmisopen louhos on ollut vuosia käytössä. Yhtiö on kuitenkin valituksessaan esittänyt, että siirryttäessä Kuusilammen avolouhoksen laajennusalueelle on sivukiven vuosittainen louhintamäärä aluksi noin 18 Mt–45 Mt välillä, kunnes syvemmällä olevaan malmiesiintymään päästään.

(154) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeuden sivukiven louhintamäärän rajoittamista koskevan ratkaisun peruste eli avoinna olevien jätealueiden määrän vähentäminen Terrafamen kaivosalueella on sinänsä perusteltu tavoite ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen näkökulmasta. Koska rajoitus vaikuttaa välillisesti myös malmin tuotantomäärään, ympäristönsuojelulain 52 §:n 2 momentin nojalla on arvioitava myös muita toimia, joita kaivosalueella toteutetaan kaivannaisjätteen jätealueilta aiheutuvien päästöjen rajoittamiseksi. Yhtiö on ilmoittanut toteuttaneensa ja toteuttavansa useita toimenpiteitä jätevesien käsittelyn tehostamiseksi, kuten keskusvedenpuhdistamon kahden linjan ajomallin, Nuasjärven purkuputken virtaamakapasiteetin noston sekä suotovesien paremman erottelun ja ohjauksen käsittelyyn. Lisäksi yhtiö on laatimassa selvityksiä vesienkäsittelyn tehostamiseksi, kuten kalvotekniikan lisäkapasiteetin selvittämistä jätevesien jatkokäsittelemiseksi.

(155) Aluehallintovirasto on korkeimmalle hallinto-oikeudelle 8.5.2025 antamassaan lausumassa todennut, että vesienkäsittelyn tehostaminen kaivosalueella on vielä kesken ja että niiltä osin kuin kehittämistoimet on toteutettu, käyttökokemukset ovat vielä vähäiset. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kehittämistoimien merkitystä kaivostoiminnan päästöjen rajoittamisessa ei siten ole tässä vaiheessa mahdollista arvioida luotettavasti.

(156) Sivukiven suurempi louhintamäärä kasvattaa väistämättä kaivannaisjätteen jätealueiden pinta-alaa kaivosalueella ja jätealueiden sivukiven määrää. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että voimassa olevasta luvasta huolimatta kaivannaisjätteen jätealueiden sulkeminen ei ole edistynyt vaaditulla tavalla. Vanhojen jätealueiden sulkemattomuus merkitsee, ettei toimintaa voida jatkaa ilman, että samanaikaisesti arvioidaan uusien sulkemattomien jätealueiden laajentumista. Sivukiven louhinnan rajoittamisen ensisijainen tarkoitus on siten rajoittaa toiminnasta aiheutuvaa ympäristön pilaantumisen riskiä, joka tässä tapauksessa on kaivannaisjätteen ominaisuuksien ja jätealueiden erittäin suuren koon vuoksi huomattava. Kun lisäksi otetaan huomioon, että ympäristön pilaantumisen ja sen riskin ehkäisemiseksi tehtävien toimien tehokkuudesta ei ole luotettavaa selvitystä, ei välillisesti aiheutuvaa tuotannon rajoittamista voida pitää ympäristönsuojelulain 52 §:n 2 momentin vastaisena rajoituksena. Rajoitus on tällaisessa tilanteessa kuitenkin muotoiltavissa siten, että toiminnanharjoittajan toimintavapautta ei rajoiteta tarpeettomasti ja samalla aiheuteta tuotantoteknisiä ongelmia. Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että lupaviranomaisen tai hallinto-oikeuden tulisi tällaisessa tilanteessa rajoitusta asettaessaan riittävästi selvittää, miten rajoitus vaikuttaa tuotantomäärään.

(157) Saadun selvityksen mukaan Terrafamen kaivoksen toiminta ei nyt luvassa sallitun laajentumisen vuoksi edellytä joka vuosi sivukiven louhintaa 45 Mt/a. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus on muuttanut lupapäätöksen ratkaisuosaa sivukiven louhintamäärän osalta siten, että yksittäisen toimintavuoden sivukiven louhintamäärä saa olla enintään 45 miljoonaa tonnia, mutta vuosien 2026–2029 aikana sivukiven louhintamäärän tulee pysyä keskimäärin enintään 35 miljoonassa tonnissa/vuosi.

(158) Korkeimman hallinto-oikeuden ympäristölupaan tekemä muutos mahdollistaa yhtiölle hetkellisesti suuremman sivukiven louhintamäärän tuotantotilanteen niin vaatiessa sekä sen, että näin vältetään myös louhintakiintiön täyttymisestä aiheutuvat toiminnan tarpeettomat ja mahdollisesti kaivoksen ympäristöriskitasoa kasvattavat keskeytykset. Luvan voimassaoloaikana määritelty vuosikeskiarvo mahdollistaa myös toiminnan suunnittelun siten, että varsinaista malmintuotantoa voidaan jatkaa keskeytyksettä.

(159) Keskimääräisellä kokonaislouhintarajoituksella varmistetaan kuitenkin se, ettei sulkemattomien sivukivialueiden pinta-ala kasva sivukiven louhinnan vuoksi huomattavasti suhteessa siihen, kuinka paljon yhtiö sulkee toisaalla jo täyttyneitä kaivannaisjätteen jätealueita.

Käsiteltyjen jätevesien johtaminen Vuoksen vesistöön

Aluehallintoviraston ratkaisu ja se perusteluja

(160) Aluehallintovirasto on myöntänyt Terrafame Oy:lle ympäristöluvan käsiteltyjen jätevesien johtamiseen kolmeen purkusuuntaan: pääasiallisesti purkuputken kautta Nuasjärveen, mutta tarpeen vaatiessa myös niin sanotuille vanhoille purkureiteille eli Oulujoen vesistöön ja Vuoksen vesistöön.

(161) Vuoksen vesistöön käsiteltyjä jätevesiä johdetaan Kortelammen kahdelta purkupisteeltä ensin Ylä-Lumijärven ohittavaan kanavaan ja edelleen Lumijokeen, Kivijärveen ja Kivijoen kautta Laakajärveen.

(162) Ympäristöluvan lupamääräyksessä 34 on määrätty käytettävistä purkureiteistä sekä toiminta-alueelta pois johdettavien jätevesien haitta-aine- ja metallipitoisuuksien raja-arvoista. Lupamääräyksessä 37 on määrätty johdettavien jätevesien enimmäiskuormituksesta Vuoksen ja Oulujoen vesistöjen suuntaan. Aluehallintovirasto on yhtiön hakemuksesta korottanut Vuoksen vesistöön johdettavaa sulfaattikuormituksen päästöraja-arvoa nykyisen luvan mukaisesta raja-arvosta 520 t/a raja-arvoon 800 t/a.

(163) Aluehallintovirasto on lupamääräystä 37 koskevissa perusteluissaan todennut, että toiminnan vesienhallinnan kannalta on perusteltua, että käsiteltyjä jätevesiä voidaan johtaa Nuasjärven lisäksi rajoitetusti myös toiminta-alueen lähipuroihin eli Vuoksen suunnassa Lumijoen latvaosaan ja Oulujoen suunnassa Kuusijoen latvahaaroihin. Käsiteltyjen jätevesien juoksutus on ollut ja on edelleenkin tarpeen etenkin keväällä lumien sulamisen aikaan ja runsassateisina jaksoina. Vuoksen suuntaan ei ole kaikkina vuosina tarvetta juoksuttaa vettä lainkaan.

(164) Aluehallintovirasto on päätöksensä yleisperusteluissa todennut, että päätös mahdollistaa jonkin verran suuremman sulfaattikuormituksen ja samalla myös suuremman muiden aineiden kuormituksen Vuoksen ja Oulujoen vesistöjen latvavesiin kuin voimassa oleva lupapäätös. Vähäsateisina vuosina Vuoksen ja Oulujoen vesistöihin johdettava kuormitus jää aluehallintoviraston mukaan kuitenkin hyvin vähäiseksi ja jätevesien johtaminen ei ennalta arvioiden vaikuta näiden vesistöjen latvavesien tilaa heikentävästi, vaan todennäköisemmin myönteinen kehitys jatkuu.

Hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perusteluja

(165) Hallinto-oikeus on kumonnut aluehallintoviraston päätöksen siltä osin kuin päätöksellä on sallittu käsiteltyjen jätevesien johtaminen Vuoksen vesistöön ja hylännyt hakemuksen tältä osin.

(166) Hallinto-oikeus on perusteluissaan katsonut, että keskeisinä ja ensisijaisina keinoina päästöjen rajoittamiseksi on pidettävä jätevesien puhdistamisen tehostamista sekä muodostuvien likaantuneiden vesien määrän vähentämistä erityisesti käsiteltävien jätevesien valuma-alueiden laajentumista hallitsemalla.

(167) Luvan myöntämisen edellytysten arviointia ei voida hallinto-oikeuden mukaan perustaa sille seikalle, että toiminnassa muodostuvia käsiteltyjä jätevesiä ei ole aiemmin johdettu tai tultaisi tulevaisuudessa johtamaan päätöksessä määrättyyn purkuvesistöön joka vuosi. Lupamääräysten 34 ja 37 sanamuoto huomioon ottaen asetetut pitoisuus- ja kuormitusraja-arvot ovat voimassa jatkuvasti ja näin ollen sallittu kuormitus on mahdollista johtaa pois kaivosalueelta vuosittain. Tähän nähden luvan myöntämisedellytysten harkinta on tullut tehdä siten kuin toiminnasta aiheutuisi lupamääräyksissä sallittu koko päästömäärä joka vuosi. Asiassa on jäänyt epäselväksi, mille kuormitukselle aluehallintoviraston lupaharkinta Vuoksen vesistöön johdettavaksi sallittujen jätevesien osalta on tehty.

(168) Hakemusasiakirjoista ja Terrafame Oy:n lisäselvityksestä ilmenee, että jätevesien purkusuunta Vuoksen vesistöön on lähtökohtaisesti tarpeen vain mahdollisissa Nuasjärven purkuputken tai Latosuon altaan pumppaamon häiriö- ja huoltotilanteissa, erityisesti sulamisvesien aikaan keväisin. Mainituissa tilanteissa on kyse yhtiön normaalitoiminnasta poikkeavista häiriötilanteista. Ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa myönnetään ja luvan myöntämisen edellytykset arvioidaan toimintaan, jota harjoitetaan hakemuksessa esitetyissä normaaleissa toimintaolosuhteissa. Päästöraja-arvoja ja päästöpaikkaa koskevat lupamääräykset annetaan ympäristönsuojelulain 52 §:n nojalla normaalitoimintaan.

(169) Vuoksen vesistön latvavesien suotuisa tilakehitys on keskeisiltä osin seurausta siitä, että vesistöön ei ole johdettu jätevesiä vuosina 2017–2019. Tuona aikana latvavesien sulfaattipitoisuus ja sähkönjohtavuusarvot ovat muiden haitta-aineiden pitoisuuksien ohella pienentyneet. Siltikään Kivijärven pysyvä suolakerrostuneisuus ei ole kaikilla syvännealueilla täysin purkautunut, ja vesimuodostuma on edelleen välttävässä ekologisessa tilassa. Kivijärvi on ominaisuuksiltaan pienivaluma-alueinen latvajärvi, jossa on erillisiä syvänteitä, minkä vuoksi se on erityisen herkkä kerrostuneisuutta voimistaville suolapäästöille. Jätevesien aiheuttama sulfaatti- ja metallikuormitus ja sen jatkuminen on siten omiaan estämään Kivijärven hyvän tilan saavuttamista. Pienten latvavesien sekoittumis- ja laimenemisolosuhteet nyt kysymyksessä olevien jätevesien vastaanottamiseen voivat olla heikot erityisesti alivirtaamatilanteissa.

(170) Hallinto-oikeus on katsonut edellä mainituilla perusteilla, että jätevesien johtamisesta Vuoksen vesistöön aiheutuisi ympäristönsuojelulain 49 §:n 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää vesistön pilaantumista ja aluehallintoviraston päätöksen ympäristöluparatkaisua sallituista jätevesien purkupaikoista on siksi muutettava siten, että Vuoksen vesistö poistetaan siitä. Hallinto-oikeus on tämän johdosta muuttanut myös aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksiä 26, 34 ja 37. Lupamääräyksestä 26 hallinto-oikeus on poistanut oikeuden johtaa Kortelammen patoaltaan vesiä Vuoksen vesistöön, ja sen sijaan vedet on johdettava joko keskuspuhdistamolle tai Latosuon altaaseen. Lupamääräyksestä 34 on poistettu Vuoksen vesistöön johdettavia vesiä koskeva pH-arvo. Lupamääräyksestä 37 on poistettu Vuoksen vesistöä koskevat kuormitusraja-arvot.

Kysymyksenasettelu

(171) Terrafame Oy on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin, kuin hallinto-oikeus on kumonnut aluehallintoviraston päätöksellä myönnetyn luvan saada johtaa käsiteltyjä jätevesiä Vuoksen vesistöön. Yhtiö on vaatinut, että aluehallintoviraston päätös lupamääräyksineen saatetaan voimaan tältä osin. Yhtiö on perustellut vaatimustaan sillä, että juoksutuksia Vuoksen vesistön suuntaan ei ole joka vuosi, Kivijärven tila on parantunut viime vuosina eikä jätevesien johtaminen heikennä purkuvesistöjen tilaa nykyisestä. Yhtiön mukaan sään ääri-ilmiöiden lisääntyessä luvassa on varauduttava myös runsassateisiin vuosiin ja siitä aiheutuviin poikkeustilanteisiin.

(172) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on yhtiön valituksesta ratkaistavana, onko Terrafamen kaivoksen käsiteltyjä jätevesiä mahdollista johtaa Vuoksen vesistön suuntaan aluehallintoviraston ratkaisussa ja lupamääräyksissä 26, 34 ja 37 sallitulla tavalla vai onko jätevesien johtamiselle Vuoksen suuntaan hallinto-oikeuden päätöksessä todettu ympäristönsuojelulaista johtuva este.

Lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(173) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on lausumassaan todennut, että lupaharkinta on Vuoksen vesistön purkusuunnan osalta tehty siten, että Vuoksen suuntaan johdettavista jätevesistä ei lupapäätöksen mukaisesti toimittaessa aiheudu luvan myöntämisen esteenä olevaa merkittävää pilaantumista, vaikka käsiteltyjä jätevesiä johdettaisiin Vuoksen suuntaan joka vuosi. Lupaharkinnassa on otettu huomioon lupamääräykset, jotka koskevat käsiteltyjen jätevesien pitoisuuksia, sallittua kuormitusta ja myös lupamääräyksen 37 mukaista alueen luontaisiin virtaamiin sidottua jätevesien johtamisrajoitusta. Lupamääräysten mukaisesti toimittaessa johdettavat jätevedet eivät vaikuta Kivijärven syvänteen kerrostumisen purkautumiseen. Järven kerrostuminen tapahtui luvasta poikkeavien jätevesien johtamisen seurauksena. Syvänteessä olevien vesien tiheysero järven muuhun vesimassaan nähden on hyvin suuri, eikä lupamääräysten mukaisesti käsiteltyjen jätevesien johtaminen Vuoksen suuntaan muuta tätä tilannetta.

(174) Kainuun ELY-keskus on lausumassaan todennut, että nykyisin tarve juoksuttaa Vuoksen tai Oulujoen vesistöjen pieniin latvavesiin on huomattavasti pienempi kuin ennen Nuasjärveen johtavan purkuputken käyttöönottoa. Osa pieniin latvavesiin käytettävissä olevasta juoksutuskiintiöstä jää vuosittain käyttämättä.

(175) Kortelammen patoaltaan vedet ovat nykyisin verrattain hyvälaatuisia ja niiden sulfaattipitoisuus on matala. Hyvä kehityskulku näkyy selkeästi patoaltaan välittömässä läheisyydessä olevien pohjavesiputkien sekä Kortelammen padon suotovesien vedenlaadun seurannassa. Koska Terrafamen kaivos sijaitsee vedenjakajalla, on luonnollista, että alueelta aiheutuu kuormitusta jatkossakin vedenjakajan etelä- ja pohjoispuolella sijaitseviin vesistöihin. Kainuun ELY-keskuksen näkemyksen mukaan ei ole tarkoituksenmukaista määrätä pumppaamaan suhteellisen hyvälaatuisia vesiä kauemmaksi vedenjakajan toiselle puolelle ja johtamaan niitä Oulujoen vesistöön. Kortelammen patoaltaalle kertyvät sade- ja sulamisvedet tulisi voida jatkossakin tarvittaessa juoksuttaa läheisen kanavan kautta Vuoksen vesistön suuntaan siltä osin kuin niitä ei voida käyttää bioliuoskierron kasteluvetenä. Jatkuvan raportointivelvollisuuden vuoksi Kainuun ELY-keskus tietää useimmiten hyvissä ajoin etukäteen, milloin yhtiön on aloitettava juoksuttaminen vanhoille juoksutusreiteille.

(176) Kivijärven luontaista toipumista on edesauttanut oleellisesti sinne johdettavan sulfaattikuorman pieneneminen. Vuosina 2017–2019 kaivosalueelta ei johdettu puhdistettuja jätevesiä lainkaan Vuoksen vesistön suuntaan. Huolimatta siitä, että Kivijärveen on johdettu vuodesta 2020 alkaen jälleen enimmillään noin 500 tonnia sisältävä sulfaattikuorma vuodessa, Kivijärven paraneva tilakehitys on jatkunut suotuisana. Tämän toteuman perusteella on perusteltua olettaa, että Kivijärvi kestää nykytasoisen kaltaisen sulfaattikuorman ilman merkittäviä haitallisia vesistövaikutuksia.

(177) Kainuun ELY-keskus pitää hyvänä tavoitetta, että käsiteltyjen jätevesien juoksuttamisesta pieniin latvavesiin luovutaan vähitellen lähes kokonaan, mutta kuitenkin niin, että valmius käsitellä jätevesiä vanhoissa vesienkäsittely-yksiköissä ja mahdollisuus juoksuttaa pieniin latvavesiin säilytetään.

(178) Kainuun ELY-keskuksen näkemyksen mukaan aluehallintoviraston käsittelyratkaisu sekä lupamääräykset 26, 34 ja 37 tulisi palauttaa voimaan ja ympäristöluvassa tulisi siten sallia juoksuttaminen myös etelän suuntaan Vuoksen vesistöön. Määräykseen 34 olisi samalla mahdollista lisätä myös selvitysvelvoite Vuoksen vesistöön kohdistuvien juoksutusten lopettamisen selvittämisestä aikatauluineen vastaavasti kuin hallinto-oikeus määräsi Oulujoen latvavesistöihin juoksutusten osalta.

(179) Pohjois-Savon ELY-keskus on lausumassaan todennut, että Vuoksen vesistön latvavesissä tapahtunut suotuisa kehitys on keskeisiltä osin seurausta siitä, että vesistöön ei ole johdettu jätevesiä vuosina 2017–2019.

(180) Kivijärvestä lupamenettelyn yhteydessä tehdyt mallinnukset, joihin yhtiö valituksessaan viittaa, eivät nykytiedon ja tarkkailutulosten valossa ole ajantasainen, luotettava ja riittävä selvitys osoittamaan, etteikö aluehallintoviraston lupapäätöksen sallimissa rajoissa tapahtuva toiminta aiheuttaisi merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa ja vaarantaisi vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamista Kivijärvessä. Pohjois-Savon ELY-keskus on yhtynyt hallinto-oikeuden näkemykseen ja todennut, että kaivostoiminnasta aiheutuva sulfaatti- ja metallikuormitus ja sen jatkuminen aluehallintoviraston lupapäätöksen sallimissa rajoissa on omiaan aiheuttamaan merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa sekä vaarantamaan Kivijärven hyvän tilan tavoitteen saavuttamista, minkä vuoksi Vuoksen purkusuunta on ollut ympäristönsuojelulain 49 §:n nojalla perusteltua poistaa. Kivijärven tilassa näkyvät edelleen aiemman toiminnan ja poikkeustilanteiden vaikutukset. Merkittävästi pilaantunutta järveä ei ole vuonna 2015 todetusta kunnostustarpeesta huolimatta kunnostettu (viitaten Kainuun ELY-keskuksen päätökseen 11.12.2015, Dnro KAIELY/1/07.00/2013). Kivijärven kyky vastaanottaa lisäkuormitusta on sen tila, eri epävarmuudet ja varovaisuusperiaate huomioon ottaen heikko. Järven tilan elpymisen ja vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamisen kannalta pilaamisvaikutuksia ei tule jatkaa.

(181) Pohjois-Savon ELY-keskuksen näkemyksen mukaan jätevesikuormituksen johtaminen kahdelle eri päävesistöalueelle ei ole ympäristönsuojelulain 7 §:n mukaisen haittojen minimoinnin periaatteen mukaista. Oulujoen vesistöalueella on huomattavasti paremmat olosuhteet prosessijätevesien sekoittumisen ja laimenemisen kannalta Vuoksen vesistöalueen pieniin latvavesiin verrattuna. Lähtökohtaisesti juoksutus Vuoksen purkusuuntaan olisi perusteltua vain poikkeustilanteessa ympäristönsuojelulain 123 §:n perusteella.

(182) Terrafame Oy on viitannut valituksessaan ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 4 kohtaan, jonka mukaan ympäristöluvassa on muun ohella annettava tarpeelliset määräykset toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa. Viime vuosina Terrafame Oy on juoksuttanut jätevesiä Vuoksen vesistöalueen suuntaan vuonna 2020 maalis-, huhti-, touko-, kesä- ja lokakuussa, vuonna 2021 tammi-, helmi-, maalis-, huhti- ja toukokuussa, vuonna 2022 helmi-, maalis-, huhti-, touko- ja kesäkuussa, vuonna 2023 joulukuussa sekä vuonna 2024 huhti- ja toukokuussa. Pohjois-Savon ELY-keskus on katsonut, että edellä mainitun kaltaisen säännöllisesti toistuvan toiminnan ei ole katsottava kuuluvan häiriö- tai poikkeustilanteisiin, vaan vakiintuneeksi käytännöksi.

(183) Ympäristönsuojelulain 15 §:n mukaiseen ennaltavarautumisvelvollisuuteen kuuluu varautuminen onnettomuuksia ja muita poikkeuksellisia tilanteita varten. Pohjois-Savon ELY-keskuksen näkemyksen mukaan ilmastonmuutoksen myötä yleistyvään sääolosuhteiden äärevöitymiseen ja lyhyen ajanjakson ääriolosuhteisiin, kuten useamman vuorokauden rankkasateiden yleistymiseen ja lumensulantatilanteiden voimistumiseen, tulee varautua osana normaalitoimintaa, ja niihin liittyvät vesitilanteet on huomioitava vesitaseessa ja vesienhallintasuunnitelmassa. Ne eivät lähtökohtaisesti kuulu ympäristönsuojelulain 15 §:n mukaiseen ennaltavarautumisvelvollisuuden tai ympäristönsuojelulain 123 §:n mukaisen poikkeuksellisten tilanteiden piiriin. Pohjois-Savon ELY-keskus on viitannut myös päätökseen KHO 2022:38 ja todennut, että vesienhallinnan suunnittelussa vesien varastointikapasiteetti ja juoksuttaminen tulee lähtökohtaisesti suunnitella riskianalyysit huomioiden niin, että ennakoitavissa oleviin sääolosuhdetilanteisiin on varauduttu osana normaalitoimintaa.

(184) Jos yhtiön toiminnan ympäristöturvallisuuden kannalta nähdään ehdottoman tarpeelliseksi mahdollisuus purkaa jätevesiä Nuasjärven purkuputken lisäksi myös vaihtoehtoista reittiä, tulisi tästä antaa selkeät määräykset erillisen hakemuksen pohjalta. Pohjois-Savon ELY-keskuksen näkemys on, että Vuoksen vesistöalueen latvavesien tila ja ympäristönsuojelulain 7 § huomioon ottaen myös tällöin vaihtoehtoinen purkureitti tulisi ensisijaisesti järjestää Oulujoen vesistöalueen suuntaan.

(185) Terrafame Oy on vastineessaan todennut, että Kivijärven tila on Kivijoen läheisyydessä sijaitsevaa hyvin suppea-alaista syvännealuetta lukuun ottamatta palautunut ennalleen Vuoksen suuntaan johdetuista päästöistä huolimatta. Puhdistettujen vesien johtaminen Kivijärveen yhtiön toimesta ei ole johtanut pysyvään kerrostumiseen tai muuhun kiellettyyn pilaantumiseen Kivijärvessä. Järven kerrostuneisuus on suurelta osin purkautunut luontaisesti, pohjaeläimistö on elpynyt ja ekologinen tila on parantunut virallisessa luokituksessa. Yhtiö on selvittänyt mahdollisia järven kunnostustoimenpiteitä. Järven luontainen palautuminen on edennyt odotettua nopeammin, mikä on vähentänyt aktiivisten kunnostustoimenpiteiden tarvetta.

(186) Laakajärvessä ei ole viime vuosina esiintynyt pitkäaikaista tai pysyvää kerrostuneisuutta. Laakajärven vedenlaatumuutokset heijastelevat Kivijärven tilaa ja ovat parantuneet viime vuosina.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(187) Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan lupamääräykset on annettava myös häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa tehtävistä toimista. Tällä tarkoitetaan lainkohtaa koskevien lain esitöiden (HE 214/2013 vp ja HE 84/1999 vp) mukaan sitä, että esimerkiksi onnettomuuksiin tai toiminnan käynnistämiseen tai pysäyttämiseen liittyviin häiriöihin on luvassa ennalta varauduttu.

(188) Ympäristönsuojelulain 52 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon muun ohella toiminnan luonne, alueen ominaisuudet ja toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

(189) Terrafamen kaivostoiminnalle on ominaista, että useat keskeiset päästöihin vaikuttavat toiminnot, kuten louhinta, kasaliuotus, kaivannaisjätteiden loppusijoittaminen sekä vesien varastointi ja johtaminen, tapahtuvat ulkona, jolloin ne ovat alttiina sääolojen vaikutuksille. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tällaisessa toimintaympäristössä jo normaalitoimintaa varten myönnettävään lupaan tulee sisältyä varautuminen erilaisiin sääolosuhteisiin. Runsassateisia tai -lumisia vuosia ja niiden vuoksi kaivosalueelle kertyviä suurempia vesimääriä ei siten lähtökohtaisesti voida pitää sellaisina ennakoimattomina tai yllättävinä poikkeuksellisina tilanteina, joista olisi määrättävä ympäristönsuojelulain 123 §:n nojalla. Esimerkiksi kevään runsaista sulamisvesistä johtuvat purkuputken ja Latosuon pumppaamon häiriötilanteet, joihin yhtiö viittaa, ovat sellaisia ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettuja häiriö- ja muita poikkeuksellisia tilanteita, joihin on varauduttava ympäristölupamääräyksissä.

(190) Sen sijaan ympäristönsuojelulain 123 §:n soveltaminen liittyy sellaisiin ennakoimattomiin, yllättäviin tai toiminnasta riippumattomiin poikkeuksellisiin syihin, joiden vuoksi lupaa ei voida noudattaa tai aiheutuu välitöntä ja ilmeistä ympäristön pilaantumisen vaaraa. Tällaisessa tilanteessa on kysymys esimerkiksi akuutista onnettomuudesta, kuten padon sortumisesta tai muusta poikkeuksellisesta tilanteesta, josta uhkaa aiheutua hallitsemattomia päästöjä ja merkittävää ympäristön pilaantumista. Tällöin harkittavaksi tulee se, onko luvasta poiketen sallittava päästöjä, joista aiheutuu vähemmän haitallisia vaikutuksia kuin onnettomuuden tai muun poikkeuksellisen syyn vuoksi.

(191) Lupamääräyksiä asetettaessa on edellä sanotun mukaisesti otettava huomioon onnettomuuksiin varautuminen. Terrafamen kaivoksella kerätään jätevesiä eri patoaltaisiin, joista ne johdetaan edelleen keskuspuhdistamolle. Patoaltaiden kokoa ei ole ympäristö- ja patoturvallisuusriskien vuoksi perusteltua kasvattaa liian suuriksi, eikä laitosalueella ole perusteltua varastoida ylimäärästä vettä. Tähän nähden on mahdollista arvioida onnettomuuksien ehkäisemisen kannalta, onko patoaltaista mahdollista juoksuttaa vettä ennen kuin varsinainen onnettomuus tapahtuu. Tällaisen mahdollisuuden arviointi kuuluu normaalitoiminnan lupaharkintaan ympäristönsuojelulain 52 §:n mukaisesti. Sääolosuhderiippuvaisista poikkeustilanteista, kuten poikkeuksellisen sateisista tai lumisista vuosista, joita voidaan jollakin aikavälillä odottaa tapahtuvan, tulee myös voida määrätä osana ympäristönsuojelulain 52 §:n nojalla annettavia lupamääräyksiä, eikä tällaisia tilanteita tule jättää ympäristönsuojelulain 123 §:n mukaisen poikkeustilannejärjestelyn varaan. Edellä todettuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että määräys juoksutuksesta Vuoksen suuntaan on sinänsä voinut perustua ympäristönsuojelulain 52 §:ään.

(192) Häiriö- ja poikkeustilanteisiin varautumiseen liittyvät lupamääräykset on kuitenkin asetettava siten, ettei niitä noudattaen aiheuteta ympäristönsuojelulaissa kiellettyä ympäristön pilaantumista. Määräysten tulee siten perustua riittäviin selvityksiin toiminnan vaikutuksista ja määräykset on muotoiltava yksiselitteisesti.

(193) Aluehallintoviraston päätöksen mukaisen Vuoksen vesistön suuntaan juoksutettavia jätevesiä koskevan lupamääräyksen 37 soveltamista ei ole ajallisesti rajoitettu. Lupamääräyksen mukaisia poikkeustilanteita varten tarkoitettuja raja-arvoja on siten lähtökohtaisesti mahdollista noudattaa siitä riippumatta, kuinka usein tai säännöllisesti runsassateisia ja runsaslumisia vuosia esiintyy. Korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota siihen, että ympäristönsuojelulaissa kiellettyä ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa ei saa siten aiheutua myöskään tilanteessa, jossa jätevesiä johdetaan kaivosalueelta luvan sallima enimmäismäärä useana peräkkäisenä tai jokaisena toimintavuonna. Aluehallintovirasto on lausumassaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle tarkentanut, että lupaharkinta on tehty tämän mukaisesti.

(194) Edellä lausuttuun nähden on arvioitava, aiheutuuko Terrafamen kaivokselta johdettavista jätevesistä Vuoksen suuntaan merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa, jos jätevesiä johdetaan Vuoksen suuntaan joka vuosi luvan sallimalla enimmäiskuormituksella. Erityisesti arvioitavana on vaikutukset Kivijärven ekologiseen tilaan, joka on luokiteltu huonoksi toisella vesienhoitokaudella ja välttäväksi kolmannella vesienhoitokaudella Vuoksen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vuosille 2022–2027. Kivijoen ekologinen tila on luokiteltu tyydyttäväksi toisella ja kolmannella vesienhoitokaudella.

(195) Korkein hallinto-oikeus toteaa Kainuun ELY-keskuksen ja Pohjois-Savon ELY-keskuksen lausumiin viitaten, että Vuoksen suunnan purkuvesistöjen ekologinen tila on alkanut elpyä lähinnä vuosien 2017–2019 aikana, kun Terrafamen kaivoksen jätevesiä ei ole lainkaan johdettu Vuoksen vesistön suuntaan. Kivijärvi on kuitenkin edelleen välttävässä tilassa. Tässä tilanteessa on arvioitava, voiko erityisesti Kivijärven ekologinen tila parantua, jos sinne johdetaan aluehallintoviraston lupamääräyksen 37 sallima enimmäiskuormitusmäärä jokaisena toimintavuonna.

(196) Kainuun ELY-keskuksen lausuman mukaan järven tilakehitys on vuodesta 2020 alkaen toteutuneista juoksutuksista huolimatta säilynyt nykyisellä kuormitustasolla suotuisana. Tähän liittyen korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että aluehallintovirasto on yhtiön hakemuksesta nostanut Vuoksen suuntaan johdettavan jäteveden nykyistä kuormitusta niin, että sulfaatin vuosittaista päästöraja-arvoa on lupamääräyksellä nostettu aiemmasta 520 tonnista 800 tonniin.

(197) Pohjois-Savon ELY-keskus on puolestaan omassa lausumassaan todennut, että etenkään Kivijärven ekologinen tila ei voi parantua, jos Vuoksen suuntaan johdetaan luvan sallima enimmäiskuormitusmäärä jokaisena toimintavuonna. Pohjois-Savon ELY-keskuksen lausumaan nähden ja varovaisuusperiaate huomioon ottaen on myös mahdollista, että luvan mukaista enimmäiskuormitusta pienemmälläkin kuormituksella suotuisaa kehitystä ei Kivijärvessä tapahtuisi.

(198) Kun otetaan huomioon, että Vuoksen suuntaan johdettavia jätevesiä koskevaa lupamääräystä 37 ei ole ajallisesti rajattu, sekä epävarmuus siitä, mikä seuraus kaivoksen jätevesien johtamisella tässä tilanteessa tulisi olemaan Kivijärven ekologiseen tilaan, korkein hallinto-oikeus katsoo, että jätevesien johtamisesta Vuoksen suuntaan voi näissä oloissa aiheutua ympäristöluvan myöntämisen esteenä olevaa merkittävää ympäristön pilaantumisen vaaraa sekä vesienhoitolain 20 a §:n vastaista pintavesimuodostuman tilatavoitteen saavuttamisen vaarantumista tai vesimuodostuman tilan heikentymistä. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallinto-oikeuden päätöstä, jolla aluehallintoviraston päätös jätevesien juoksuttamisen sallimisesta Vuoksen purkusuuntaan on kumottu ja hakemus tältä osin hylätty, ei ole perusteita muuttaa. Yhtiön valitus on siten tältä osin hylättävä.

Käsiteltyjen jätevesien johtaminen Oulujoen vesistöön

Aluehallintoviraston ratkaisu ja sen perusteluja

(199) Aluehallintovirasto on myöntänyt luvan käsiteltyjen jätevesien johtamiselle Oulujoen vesistössä Kuusijokeen tai sen latvaosiin Latosuon altaasta, Kuusilammen varastoaltaasta Härkälammen kautta ja SEM2-vesienkäsittely-yksiköltä Kuusijokeen tai Latosuon altaaseen. Kuusijoesta vedet kulkevat reittiä Kalliojoki - Kolmisoppi-järvi - Tuhkajoki - Jormasjärvi - Pikku-Jormanen - Jormasjoki ja edelleen Nuasjärven Jormaslahteen.

(200) Lupamääräys 37 koskee Vuoksen suuntaan johdettavien jätevesien ohella myös Oulujoen valuma-alueen suuntaan johdettavien jätevesien kuormitusraja-arvoja. Aluehallintovirasto on lupamääräyksellä 37 nostanut Oulujoen suuntaan johdettavien jätevesien sulfaattikuormituksen raja-arvon nykyisestä 780 t/a raja-arvoon 1200 t/a.

(201) Aluehallintoviraston päätöksen yleisiä perusteluja lupamääräyksen 37 osalta on selostettu edellä Vuoksen suuntaan johdettavia jätevesiä koskevan kohdan yhteydessä. Oulujoen suuntaan johdettavien jätevesien osalta aluehallintovirasto on lisäksi todennut, että määräyksen mukaisella käsiteltyjen jätevesien johtamismäärän lisääntymisellä sekä sulfaattikuormituksen ja metallipäästöjen kasvulla ei ole kovin suuria haittoja lisääviä vaikutuksia Oulujoen vesistön lähivesistöjen tilaan. Juoksutukset toiminta-alueen lähipuroihin toteutetaan käytännössä silloin, kun purojen virtaamat ja järvien tulovirtaamat olisivat keskimääräistä suuremmat ja siten myös laimenemisolosuhteet tavanomaista paremmat. Käsiteltyjä jätevesiä ei ole myöskään tarpeen joka vuosi johtaa täysimääräisesti Latosuon ja/tai Kuusilammen (eteläinen) varastoaltaasta Kalliojoen latvaosiin ja edelleen Kolmisoppeen.

(202) Aluehallintovirasto on lupamääräyksessä 38 sallinut poikkeuksen lupamääräyksen 37 mukaisesta jätevesien sulfaattikuormitusraja-arvosta Oulujoen valuma-alueen suuntaan siten, että jätevesien aiheuttama sulfaattikuormitus voi kyseessä olevana vuotena olla yhteensä enintään 2 400 t/a. Tämä sulfaattikuormitusraja-arvo on voimassa niinä vuosina, jolloin toiminta-alueen vesivarastoaltaat uhkaavat vesitase-ennusteiden ja muun tiedon perusteella täyttyä runsaiden sateiden seurauksena ja avolouhokseen on kertynyt niin paljon vettä, että louhinnan jatkaminen on vaarantumassa. Määräyksen 38 mukainen sulfaatin kuormitusraja-arvo tulee sovellettavaksi ja sen mahdollistamat käsiteltyjen jätevesien lisäjuoksutukset voidaan käynnistää vasta, kun Kainuun ELY-keskuksen ympäristönsuojeluviranomainen ja patoturvallisuusviranomainen ovat todenneet lupamääräyksessä mainittujen edellytysten täyttyvän.

(203) Aluehallintovirasto on perustellut lupamääräystä 38 sillä, että vuodet 2012, 2015 ja 2020 ovat olleet runsassateisia vuosia. Aluehallintovirasto on katsonut, että tällaista sateista jaksoa ei voida pitää poikkeuksellisena tapahtumana. Tämän vuoksi sellaisiin tulee luvassa ennalta varautua.

(204) Lupamääräyksen 38 mukaiset poikkeukselliset juoksutukset aluehallintovirasto on sallinut vain Oulujoen vesistön suuntaan, koska Vuoksen suunnassa Kivijärven annetaan palautua vähittäin.

Hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perusteluja

(205) Hallinto-oikeus on alentanut lupamääräyksen 37 mukaista vuosittaista sulfaattikuormitusta Oulujoen valuma-alueen suuntaan raja-arvosta 1200 t/a raja-arvoon 780 t/a. Hallinto-oikeus on myös lisännyt lupamääräykseen selvitysvelvoitteen jätevesien johtamisen lopettamisesta Oulujoen valuma-alueelle kokonaan siten, että selvitys on tehtävä aluehallintovirastolle 31.12.2026 mennessä.

(206) Hallinto-oikeus on poistanut kokonaan poikkeuksellisia juoksutuksia Oulujoen suuntaan koskevan lupamääräyksen 38.

(207) Perusteluissaan hallinto-oikeus on katsonut, kuten Vuoksen vesistönkin osalta, että lupaharkinnan tulee perustua sille lähtökohdalle, että jätevesiä johdettaisiin Oulujoen vesistöön luvan sallima enimmäismäärä joka vuosi. Sulfaattikuormitusraja-arvon osalta hallinto-oikeus on todennut seuraavaa:

”Kaivoksen toiminnasta ja ympäristöluvasta poikkeavista jätevesipäästöistä on aiheutunut latvavesien pilaantumista myös Oulujoen vesistöalueella. Kolmisoppea koskee edelleen lainvoimainen kunnostusvelvoite. Hakemukseen liitettyjen vesistötarkkailutulosten perusteella Oulujoen vesistön latvavesien ekologinen tila on viime vuosien aikana hiljalleen parantunut, kun jätevesien sulfaattikuormitus on ollut aikaisemman lupapäätöksen mukaisella sallitulla enimmäistasolla 780 tonnia vuodessa. Haitta-aineiden pitoisuuksissa on havaittavissa laskeva trendi, eikä tarkkailussa ole havaittu vesieliöille haitallisia pitoisuuksia. Kalataloudellisessa tarkkailussa myös Tuhkajoen kalasto ja erityisesti taimenkannat ovat elpyneet aiempien päästöjen seurauksista. Viime vuosien suotuisasta tilakehityksestä huolimatta Kolmisoppi ja Tuhkajoki-Korentojoki on uusimmalla vesienhoitokaudella edelleen luokiteltu hyvää huonompaan ekologiseen tilaan. Tämä ilmentää osaltaan sitä, että latvavesistöjen toipuminen poikkeuksellisten päästöjen aiheuttamasta pilaantumisprosessista on yhä kesken sekä sitä, että pienet latvavedet eivät kaikissa virtaamatilanteissa ole soveltuvia vastaanottamaan nyt kysymyksessä olevia jätevesiä. Lisäksi hakemuksessa esitetysti Oulujoen vesistön latvavesiin johdetut jätevedet kulkeutuvat Nuasjärveen laskennallisesti noin kahden vuoden viiveellä. Lisäkuormitus vaikuttaisi siten osaltaan myös Nuasjärven tilaa heikentävästi.

Hakemuksessa esitetyn perusteella Terrafame Oy on aikaisemman pääluvan mukaisessa toiminnassa ja laajuudessa alittanut voimassa olevat sulfaattikuormituksen raja-arvot runsassateisista vuosista riippumatta. Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 7 §:n 1 momentissa toiminnanharjoittajalle säädetty velvollisuus rajoittaa toimintansa päästöt ympäristöön mahdollisimman vähäisiksi ja 52 §:n 3 momentin edellytys päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten perustumisesta parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan, on toiminnan vesienhallinnan toimivuus varmistettava vesienhallinnan piirissä olevien valuma-alueiden kokoa rajoittamalla, jätealueita sulkemalla ja jätevesien käsittelyä tehostamalla, eikä sallimalla aiempaa suurempaa kuormitusta ympäristöön.

Hallinto-oikeus katsoo lisäksi, että jätevesien johtaminen purkuputkeen mahdollistaa jätevesien johtamisen huomattavasti Oulujoen vesistön latvavesiä parempiin laimenemisolosuhteisiin kaikissa virtaamatilanteissa. Toiminnan jatkuessa latvavesiin johdettavia jätevesipäästöjä on edelleen vähennettävä vesistöihin kohdistuvien haitallisten vaikutusten minimoimiseksi ja vesistön hyvän tilan saavuttamisen varmistamiseksi. Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus ympäristönsuojelulain 52 §:n nojalla muuttaa aluehallintoviraston päätöksen lupamääräystä 37 Oulujoen vesistön latvavesiin johdettavien jätevesien sulfaatin kuormitusraja-arvon osalta sekä ympäristönsuojelulain 54 §:n nojalla lisää lupamääräykseen 37 jätevesien johtamisen lopettamista Oulujoen vesistön latvavesiin koskevan selvitysvelvoitteen.”

(208) Hallinto-oikeus on perustellut lupamääräyksen 38 poistamista seuraavasti:

”Ympäristöluparatkaisun sisällä ei voida tehdä erillistä poikkeukselliseksi tilanteeksi katsottavaa lupaharkintaa eivätkä pilaantumisen ehkäisemiseksi annettavat lupamääräykset voi koskea sääolosuhteista johtuvaa tilannetta. Lupapäätöksessä sallittavaa päästöä ympäristöön ei voida määrittää luvan hakijan toiminnan vesienhallinnan vaikeuteen liittyvillä seikoilla. Lupamääräys koskee vain sellaista lupaharkinnan sisältävää ympäristövaikutusta, jonka suuruus ja toistuvuus on hakemuksen tietojen perusteella tiedossa ja luotettavasti arvioitavissa. Aluehallintoviraston päätöksen perustelut huomioon ottaen asiassa on ylipäätään jäänyt epäselväksi, mille kuormitukselle Oulujoen vesistön latvavesiin johdettavaksi sallittujen jätevesien lupaharkinta on tehty tai miten määräyksessä sallittu jätevesikuormitus on tosiasiassa otettu lupaharkinnassa huomioon. Lupamääräyksen mukainen sallittu sulfaattikuormitus Oulujoen vesistön latvavesiin on kuitenkin kaksinkertainen normaalioloja koskevaan lupamääräykseen 37 verrattuna ja yli kolminkertainen aikaisemman lupapäätöksen mukaiseen sulfaatin kuormitusraja-arvoon verrattuna. Lupamääräyksellä mahdollistetaan siten normaalitoiminnasta poikkeavaa jätevesien johtamista ja käsittelyä, mikä ei ole ympäristönsuojelulain 52 §:n mukaista. Ympäristönsuojelulaissa säädetään erikseen poikkeuksellisista tilanteista luvanvaraisessa toiminnassa.

Kun edellä todetusti on jäänyt epäselväksi, minkä suuruinen ja kuinka usein tapahtuva kuormitus on aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksellä 38 tosiasiassa sallittu johdettavaksi Oulujoen vesistöön, vaikutusten arviointia ei ole voinut suorittaa. Joka tapauksessa hallinto-oikeus toteaa, että Oulujoen vesistön latvavesien viimeaikainen suotuisa kehitys ja aiemmista poikkeuksellisista jätevesipäästöistä elpymisen jatkuminen, latvavesien nykyinen ekologinen tila sekä Tuhkajoen taimenkannan lisääntymisolosuhteiden säilyminen eivät muutoinkaan mahdollistaisi jätevesien sulfaattikuormituksen lisäämistä. Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus poistaa aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 38.”

Kysymyksenasettelu

(209) Terrafame Oy on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin, kuin hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 37 Oulujoen suunnan sulfaattikuormitusraja-arvon osalta sekä poistanut lupamääräyksen 38. Yhtiö on todennut, että kuormitus Oulujoen suuntaan on ollut maltillista eikä jokavuotista. Yhtiön mukaan on tarkoituksenmukaisempaa varautua runsassateisiin vuosiin lupamääräyksillä kuin määrätä niistä erikseen kussakin tilanteessa ympäristönsuojelulain 123 §:n nojalla poikkeuksellisina juoksutuksina.

(210) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko Terrafamen kaivoksen käsiteltyjä jätevesiä mahdollista johtaa Oulujoen vesistön suuntaan aluehallintoviraston lupamääräyksissä 37 ja 38 sallitulla tavalla.

Lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(211) Kainuun ELY-keskus on lausumassaan todennut, että sen kokemuksen mukaan Terrafamen kaivoksen monitahoisessa kokonaisuudessa vesiä uhkaa alkaa kertyä alueen liuos- ja vesialtaisiin yleensä useamman kuin yhden tekijän yhteisvaikutuksesta ja tilanne on siten useimmiten seurausta niin ennakoitavissa olevien kuin myös ennakoimattomien tapahtumien ketjusta. Näissä tilanteissa ympäristönsuojelulain 123 §:n mukainen ilmoitusmenettely on osoittautunut joustamattomaksi. Tätä koskeva päätösmenettely on hankalaa, hidasta ja tapauskohtaista sekä vaatii valvontaviranomaiselta välitöntä toimintaa, eikä ilmoitusmenettelyssä tapahtuva päätöksenteko perustu ympäristövaikutuksiltaan vastaavaan selvitykseen kuin ympäristölupamenettely. Sääoloihin yhteydessä oleva poikkeamisilmoitusmenettely lisää hallinnollista taakkaa ja sitä koskeva, valvontaviranomaisessa suoritettava harkinta on ympäristönsuojelun kannalta tapauskohtaista. Näistä syistä Kainuun ELY-keskus pitäisi ensisijaisena, yksiselitteisempänä ja myös ympäristönsuojelun kannalta perusteltuna järjestelmää, jossa runsassateisiin vuosiin on varauduttu jo ympäristöluvassa näitä koskevin, harkituin lupamääräyksin.

(212) Mahdollisuus juoksuttaa pieniin latvavesiin tulee säilyttää ympäristöluvassa riskinhallinta- ja varautumistoimena, poikkeus- ja häiriötilanteiden ehkäisemiseksi. Kaivos- ja teollisuusalueelle ei saa kehittyä tilannetta, jossa vesiä uhkaa kertyä liuoskierron varoaltaisiin tai alueella oleviin vesivarastoaltaisiin. Toiminnasta aiheutuvan vesistökuormituksen vuosittainen vaihtelu ei johdu vesienkäsittelyn puutteista tai huonosta prosessinhallinnasta, vaan kysymys on bioliuotukseen liittyvästä ominaispiirteestä.

(213) Uusien vesivarastoaltaiden rakentaminen ei ole pitkällä aikavälillä hyvä vaihtoehto, koska laajat vesivarastoaltaat lisäävät pinta-alaa, jolle kaivosalueella kertyy vesiä. Muun muassa lupamääräyksen 38 mukaisella harkinnanvaraisella päästökiintiöllä on kokonaisuudessaan päästöjä pienentävä merkitys, koska se on mahdollistanut päästöraja-arvon määräämisen lähemmäksi keskimääräisen vuoden päästötasoja. Lisäksi tässä yhteydessä on syytä kiinnittää huomiota siihen, että sääolosuhteiden ollessa tavanomaiset ja bioliuotuksen toimiessa suunnitellulla tavalla kaivos- ja teollisuusalueen vesikierto on lähes suljettu.

(214) Kainuun ympäristöterveyspalvelut on lausumassaan todennut, että ympäristöluvassa tulisi voida antaa määräyksiä häiriö- ja poikkeustilanteiden varalta ja jätevesien johtamisen osalta tulisi mahdollistaa jollakin tasolla vanhojen purkureittien käyttö tarvittaessa sekä varmistaa purettavien jätevesien laatu siten, ettei vastaanottavien vesistöjen tilaa huononneta.

(215) Terrafame Oy on lisäselvityksessään todennut, että ennakoitavissa olevissa tilanteissa, joissa vanhoja purkureittejä on tarpeen käyttää, on kyse ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetuista häiriö- tai poikkeustilanteista, joita koskien ympäristöluvassa on ennalta varautumisen periaatettakin ilmentävällä tavalla annettava tarpeelliset määräykset. Terrafamen kaivoksen toimintaa koskevissa aiemmissa ratkaisuissa (KHO 2014:187, KHO 2529/2018 ja KHO 2530/2018) on katsottu, ettei tavallista runsaampia sateita voida yksistään pitää yllättävinä tai niin poikkeuksellisina, ettei niihin olisi voitu etukäteen varautua. Ratkaisuissa on korostettu toiminnanharjoittajan ennaltavarautumisvelvollisuutta ja todettu, että ympäristönsuojelulain 123 §:n mukainen ilmoitus on voitu eräissä lisäjuoksutusta koskevissa tilanteissa hyväksyä muiden edellytysten ohella vain siksi, että ympäristövaikutukset on lupaharkinnan yhteydessä arvioitu virheellisesti, eikä asian kiireellisyyden vuoksi tilannetta ole ollut mahdollista korjata ympäristölupaa muuttamalla.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(216) Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä Vuoksen purkusuunnan osalta lausumaansa ja toteaa, että lupaharkinnan käsiteltyjen jätevesien johtamisessa Oulujoen suuntaan tulee vastaavasti perustua siihen lähtökohtaan, että jätevesiä johdettaisiin Oulujoen vesistön suuntaan luvan sallima enimmäiskuormitusmäärä joka vuosi.

(217) Kolmisopin ekologinen tila on luokiteltu toisella vesienhoitokaudella välttäväksi ja kolmannella tyydyttäväksi laajaan aineistoon perustuen Oulujoen–Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vuosille 2022–2027. Tuhkajoki-Korentojoki on luokiteltu tyydyttävään tilaan toisella ja kolmannella vesienhoitokaudella laajaan aineistoon perustuen. Jormasjärven ja Jormasjoen ekologinen tila on arvioitu hyväksi kaikilla vesienhoitokausilla.

(218) Vesistötarkkailutulosten perusteella Oulujoen vesistön latvavesien ekologinen tila on viime vuosien aikana hiljalleen parantunut, kun jätevesien sulfaattikuormitus on ollut aikaisemman lupapäätöksen mukaisella sallitulla enimmäistasolla 780 tonnia vuodessa. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon edellä esitetyt hallinto-oikeuden perustelut sekä Oulujoen latvavesien tämänhetkinen ekologinen tila, korkein hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintoviraston lupamääräyksen 37 mukainen sulfaatin enimmäiskuormitusmäärä 1200 tonnia vuodessa merkitsisi vastaanottavien vesistöjen tilatavoitteiden saavuttamisen vaarantumista. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, että ympäristöluvan myöntämisen edellytykset Oulujoen purkusuunnan osalta voivat täyttyä silloin, kun sulfaatin kuormitusraja-arvoa ei nosteta nykyisestä tasosta 780 tonnia vuodessa.

(219) Kaivoksen vesienhallinnan kannalta on tässä vaiheessa perusteltua, että pääasiallisen jätevesien johtamisreitin eli Nuasjärven purkuputken lisäksi on olemassa myös toinen toissijainen reitti purkaa ylimääräisiä vesiä kaivosalueelta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että Oulujoen purkusuunnan säilyttäminen vastaa riittävästi tähän tarpeeseen, kun otetaan huomioon myös se, että Nuasjärven purkuputken virtaamakapasiteettia on nostettu lähivuosina (1.9.2022 alkaen 1400 m³ /h, kun aiemmin 1050–1080 m³/h). Toimintaa ja vesienhallintaa on kuitenkin kehitettävä tehostamalla kaivoksen vesienkäsittelyä siten, että käsitellyt jätevedet voidaan jatkossa johtaa pääasiallisesti purkuputkella Nuasjärveen, jossa on pieniä latvavesiä paremmat sekoittumisolosuhteet. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden lisäämä selvitysvelvoite Oulujoen purkusuunnan poistamiseksi on tarpeen.

(220) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että myös lupamääräyksen 38 osalta lupaharkinta on tehtävä sillä oletuksella, että jokaisena toimintavuonna olisi lupamääräyksessä tarkoitettu poikkeuksellinen tilanne. Tämä tarkoittaa sitä, että lupamääräyksen 38 nojalla Oulujoen suuntaan olisi mahdollista johtaa jätevesiä sulfaatin kuormitusraja-arvolla 2 400 tonnia jokaisena toimintavuonna. Korkein hallinto-oikeus viittaa lupamääräyksen 37 osalta edellä todettuun siitä, että Oulujoen purkusuunnan osalta ympäristöluvan myöntämisen edellytykset voivat täyttyä, kun sulfaatin vuosittaista raja-arvoa ei nosteta nykyisestä 780 tonnista. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, etteivät luvan myöntämisen edellytykset voi täyttyä lupamääräyksessä 38 sallittujen poikkeuksellisten juoksutusten osalta, minkä vuoksi lupamääräys on tullut poistaa.

(221) Korkein hallinto-oikeus on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että aluehallintoviraston lupamääräyksen 38 sanamuodon perusteella määräyksen mukaisessa tilanteessa olisi kysymys siitä, että runsaiden sateiden tai sulamisvesien vuoksi kaivoksen vesivarastot alkavat täyttyä ja avolouhokseen kertyvä vesi estää louhinnan jatkamisen. Korkein hallinto-oikeus selvyyden vuoksi toteaa, ettei yhtiön louhinnan tai muun toiminnan vaikeutuminen yksinään voi olla syynä jätevesien normaalista poikkeaville juoksutuksille, vaan perusteen tulee olla ympäristönsuojeluun tai patoturvallisuuteen liittyvä.

(222) Edellä sanottuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallinto-oikeuden päätöstä, jolla aluehallintoviraston päätöksen mukaista lupamääräystä 37 sulfaatin vuosittaisesta kuormitusraja-arvosta Oulujoen suuntaan on muutettu ja jolla lupamääräys 38 jätevesien poikkeuksellisen juoksuttamisen sallimisesta Oulujoen suuntaan on kumottu, ei ole perusteita muuttaa. Yhtiön valitus on siten tältä osin hylättävä.

Käsiteltyjen jätevesien johtaminen Nuasjärveen

Aluehallintoviraston päätös ja sen perusteluja

(223) Terrafamen kaivostoiminnassa muodostuvat jätevedet johdetaan käsittelyn jälkeen pääasiassa Latosuon altaalta purkuputken kautta Nuasjärveen. Vuonna 2015 valmistuneen purkuputken pituus on noin 18 kilometriä. Purkuputki jatkuu Nuasjärven pohjassa kaksi kilometriä pohjoiseen alueelle, jossa vesisyvyys on noin kahdeksan metriä. Samalle syvännealueelle johdetaan myös Elementis Minerals B.V.:n Lahnaslammen kaivoksen jätevedet. Myös Elementis Minerals B.V.:n Uutelan talkkikaivoksen jätevedet johdetaan Jormasjärven kautta edelleen Nuasjärveen.

(224) Kuormituksesta Nuasjärveen on määrätty muun ohella aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksissä 36 ja 39.

(225) Lupamääräyksen 36 mukaan purkuputkella Nuasjärveen johdettavien jätevesien kuormitus saa olla sulfaatin osalta enintään 15 000 t/a. Lupamääräyksen mukaan sulfaatin kuormitus saa olla enintään 2 000 t/kk, kuitenkin niin, että joulukuun alusta huhtikuun loppuun kuormitus saa olla enintään 1 000 t/kk.

(226) Lupamääräyksen 39 mukaan purkuputkella Nuasjärveen voidaan johtaa lupamääräyksestä 36 poiketen käsiteltyjä jätevesiä syystäyskierron aikaan syyskuussa, lokakuussa ja marraskuussa niin, että sulfaattikuormitus on näinä kuukausina enintään 3 000 t/kk. Käsiteltyjen jätevesien aiheuttama sulfaattikuormitus saa olla kyseisenä vuotena yhteensä enintään 18 000 t/a. Sulfaattikuormitusraja-arvo 18 000 t/a on voimassa niinä vuosina, jolloin toiminta-alueen vesivarastoaltaat uhkaavat vesitase-ennusteiden ja muun tiedon perusteella täyttyä runsaiden sateiden seurauksena ja avolouhokseen on kertynyt niin paljon vettä, että louhinnan jatkaminen on vaarantumassa. Määräyksen mukainen sulfaatin kuormitusraja-arvo tulee sovellettaviksi ja niiden mahdollistamat käsiteltyjen jätevesien lisäjuoksutukset voidaan käynnistää vasta, kun Kainuun ELY-keskuksen ympäristönsuojeluviranomainen ja patoturvallisuusviranomainen ovat todenneet edellä mainittujen edellytysten täyttyvän.

(227) Lupamääräystä 39 koskevissa perusteluissaan aluehallintovirasto on todennut, että määräys on annettu runsassateisten jaksojen vesien hallinnan helpottamiseksi ja ympäristöriskien pienentämiseksi. Aluehallintovirasto on arvioinnissaan ottanut huomioon myös sen, että määräyksen 39 tarkoittama tilanne eli hyvin runsassateinen jakso ja sen seurauksena toiminta-alueen vesivarastojen liiallinen täyttyminen ei toistuisi joka vuosi, vaan tähänastisen kokemuksen perusteella 3–4 vuoden välein. Määräys 39 antaa yhden lisämahdollisuuden vesienhallinnan tehostamiseksi ja kriittiseksi käyvän vesitilanteen muodostumisen estämiseksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu ja sen perusteluja

(228) Hallinto-oikeus on poistanut lupamääräyksen 39. Hallinto-oikeus on viitannut samoihin syihin, joilla se on perustellut lupamääräyksen 38 poistamista. Hallinto-oikeus on todennut, että myöskään lupamääräyksen 39 osalta ei ole esitetty selvitystä siitä, onko lupaharkinta tehty siitä lähtökohdasta, että poikkeusjuoksutuksia tehtäisiin täysimääräisesti joka vuosi, minkä vuoksi vaikutusten arviointia ei ole voitu suorittaa.

(229) Hallinto-oikeus on viitannut myös Terrafamen kaivoksen yhteisvaikutuksiin Elementis Minerals B.V.:n Lahnaslammen kaivoksen päästöjen kanssa, jotka kohdistuvat samalle syvännealueelle Nuasjärvessä Terrafame Oy:n jätevesien kanssa. Hallinto-oikeus on arvioinut, että aluehallintoviraston päätöksen mukainen sulfaattipäästön kasvattaminen voimistaisi jo purkuvesistössä havaittuja vaikutuksia, Nuasjärven syvänteiden suolaantumista ja kerrostuneisuuden voimistumista ja sen purkautumisen viivästymistä. Tämän vuoksi ja Nuasjärven purkuputken lähisyvänteiden sulfaattipitoisuuksien viimeaikaisesta kehityksestä saatavilla olevien tietojen ja lisäpäästöistä aiheutuvien vaikutusten epävarmuudesta johtuen hallinto-oikeus on katsonut, että jätevesien sulfaattikuormituksen lisäämiselle Nuasjärveen ei ole muutoinkaan edellytyksiä.

Kysymyksenasettelu

(230) Terrafame Oy on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös on edellä mainituilta osin kumottava ja lupamääräys 39 palautettava voimaan aluehallintoviraston päätöksen mukaisena.

(231) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on yhtiön valituksesta ratkaistavana, onko aluehallintovirasto voinut sallia käsiteltyjen jätevesien johtamisen purkuputken kautta Nuasjärveen lupamääräyksessä 39 sallitulla tavalla, vai onko hallinto-oikeuden päätökselle poistaa lupamääräys 39 ollut ympäristönsuojelulaista johtuvat perusteet.

(232) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry ja sen asiakumppanit ovat vaatineet, että lupapäätös on kumottava, koska ympäristöluvan myöntämisen edellytykset eivät täyty Terrafamen kaivoksen Nuasjärveen aiheuttamien haitallisten vesistövaikutuksen vuoksi yksin ja yhdessä muiden alueen kaivosten jätevesien kanssa. Erityisesti kysymys on sulfaatin vaikutuksista.

(233) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on yhdistysten valituksesta ratkaistavana, onko jätevesien johtamiselle Nuasjärveen ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä ottaen huomion aluehallintoviraston lupamääräykset hallinto-oikeuden tekemin muutoksin sekä yhteisvaikutukset muiden lähialueen kaivosten aiheuttaman jätevesikuormituksen kanssa.

Lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(234) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on lausumassaan todennut, että Terrafame Oy:n jätevesien purkupaikan aluetta Nuasjärvessä kuormittaa myös Elementis Minerals B.V.:n Lahnaslammen kaivoksen päästöt. Tältä kaivokselta on aloitettu jätevesien johtaminen uudelleen Nuasjärveen loppuvuonna 2021. Kahden kaivoksen päästöjen yhteisvaikutuksena Nuasjärven keskeisiin syvänteisiin talviaikana kerrostuvan veden suolapitoisuus on noussut vuodesta 2022 lähtien aiempaa selvästi korkeammalle tasolle. Tämä lisää riskiä sille, että poikkeavissa vesi- ja sääolosuhteissa syystäyskierto voi jäädä vaillinaiseksi tai estyä. Joko toisen kaivoksen tai molempien kaivosten päästöjen pieneneminen vähentäisi tätä riskiä. Aluehallintovirastossa on vireillä Elementis Minerals B.V.:n lupahakemus (PSAVI/3658/2024) koskien Lahnaslammen kaivoksen ja tehtaan ympäristö- ja vesitalousluvan nro 9/08/2 vesiin johdettavia päästöjä koskevien lupamääräysten muuttamista. Päätöksessä tullaan arvioimaan toiminnasta vesiin johdettavien päästöjen yhteisvaikutuksia Terrafame Oy:n purkuputken kautta tulevien päästöjen kanssa ja tarvittaessa muuttamaan lupamääräyksiä.

(235) Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) on lausumassaan katsonut, että pintavesien tarkkailutulosten perusteella Nuasjärven syvänteiden sulfaattipitoisuus on noussut huomattavasti kevään seurannoissa 2022–2024, mikä mahdollisesti johtuu Terrafame Oy:n ja Elementis Minerals B.V.:n päästöjen yhteisvaikutuksista. THL katsoo, että havaittu pitoisuuksien nousu puoltaa hallinto-oikeuden päätöstä säilyttää aluehallintoviraston lupamääräys 36 ja poistaa lupamääräykset 38 ja 39, kunnes sulfaattipitoisuuksien pidemmän aikavälin trendi Nuasjärven syvänteissä taittuu huolimatta siitä, että ainakaan vielä ei ole havaittu syvänteiden pysyvää kerrostuneisuutta.

(236) THL:n mukaan kohdennettu selvitys sulfidin muodostuksesta merkittävien kalajärvien (erityisesti Nuasjärvi) syvänteissä olisi perusteltua, jotta metyylielohopean muodostumisen riskejä voidaan ennakoida.

(237) Terrafame Oy on vastineessaan yhdistysten valitukseen todennut, että Terrafamen purkuvesien määrässä tai laadussa ei ole tapahtunut merkittäviä muutoksia, eikä lähempänä Nuasjärven purkuputkea sijaitsevilla lisätarkkailupisteillä ole havaittu purkuputken kautta tulevan kuormituksen lisääntymisestä indikoivia muutoksia. Vuoden 2024 pintavesitulosten perusteella Oulujoen suunnan luonnollisen purkureitin varrella pintavesitarkkailun tulokset olivat pääsääntöisesti tavanomaisia.

(238) Viime vuosina on seurattu erityisesti Terrafamen ja Elementis Minerals B.V.:n yhteisvaikutuksia Nuasjärvessä. Vuoden 2024 tarkkailu osoitti, että Nuasjärvi kestää kahden teollisen toimijan puhdistetut purkuvedet ilman kohtuutonta rasitusta. Purkuvesien vaikutukset rajautuvat Nuasjärven syvänteisiin, joissa ei ole kuitenkaan havaittu pysyvää kerrostumista. Vesien vaikutus näkyy etenkin purkuputkea lähimpien syvänteiden (syvännepisteet Nj23 ja Nj46) alusveden laadussa kohonneina sulfaatti- ja nikkelipitoisuuksina sekä sähkönjohtavuuden nousuna talvikerrostuneisuuden aikaan. Rehjan/Kajaaninjoen tuloksissa ei ole havaittavissa muutoksia. Nuasjärven tilassa ei ole näkyvissä merkkejä sellaisesta pysyvästä haitasta, joka estäisi esimerkiksi syys- ja kevättäyskiertojen toteutumisen. Nuasjärven kemiallisen tai ekologisen tilan ei ole todettu heikentyneen ahventen elohopeapitoisuuden suhteen tai muutenkaan.

(239) Elementis Minerals B.V.:n Lahnaslammen kaivoksen kuormitus on otettu huomioon Terrafamen kaivos- ja metallien talteenottotoiminnan kuormitusraja-arvoja asetettaessa muun muassa siten, että aluehallintovirasto on yhteisvaikutukseen vedoten hylännyt yhtiön hakemuksen kasvattaa Nuasjärveen johdettavaa sulfaattikuormitusta.

(240) Vuoden 2024 kalatarkkailuraportin mukaan kyseisenä vuonna tutkittujen Jormasjärven ahvenien keskimääräinen elohopeapitoisuus oli edellisvuoden tasolla. Vuodesta 2021 alkaen Jormasjärven näyteahventen keskimääräinen elohopeapitoisuus on ollut alle EU:n elintarvikekaloille asettaman ylärajan 0,5 mg/kg, mutta humusvesille asetettu ympäristönlaatunormi 0,22 mg/kg on ylittynyt selvästi. Vuoden 2024 aineistossa kahden ahvenen elohopeapitoisuus alitti ympäristönlaatunormin. Nuasjärven ja Rehjan näytekalat alittivat vuonna 2024 elohopean sallitut enimmäispitoisuudet keskiarvoina kaikkien lajien osalta. Nuasjärvellä ahvenen elohopeapitoisuus oli keskimäärin 0,24 mg/kg, mikä ylitti humusvesien ympäristönlaatunormin, mutta oli selvästi enimmäispitoisuusrajan 0,5 mg/kg alapuolella. Laakajärven näyteahvenien keskimääräinen elohopeapitoisuus (0,32 mg/kg) oli vuonna 2024 lähes sama kuin kahtena edellisenä vuonna. Runsashumuksisten järvien ympäristönlaatunormi 0,25 mg/kg ylittyi seitsemällä ahvenella kymmenestä. Näyteahvenien koon vaihtelu huomioiden Laakajärven tarkkailuaineistossa ei näy elohopeapitoisuudessa selvää muutossuuntaa.

(241) Edelleen yhtiö on todennut, että vuoden 2023 ja 2024 kalataloustarkkailun tulosten perusteella yhdistysten näkemys ahventen elohopeapitoisuuden kehityksestä lähijärvillä sekä suuremmilla Jormasjärvellä ja Laakajärvellä sekä todennäköisesti Nuasjärvellä on virheellinen.

(242) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry asiakumppaneineen on lisäselvityksessään todennut, että jätevesien mahdollisimman alhainen sulfaattipitoisuus pienentää merkittävästi kaivoksen vesienhallinnan riskejä. Terrafame Oy:n vesistökatsauksen perusteella sulfaatin kerrostuneisuus on lisääntynyt viimeisten kolmen vuoden aikana, jolloin myös Elementis Minerals B.V.:n Lahnaslammen kaivos on laskenut jätevesiään samaan paikkaan Nuasjärvessä. Tästä yhdistysten mukaan on ollut seurauksena syvänteiden korkeat sulfaattipitoisuudet ja sairaat kalat.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(243) Korkein hallinto-oikeus viittaa siihen, mitä edellä lupamääräystä 38 koskevissa perusteluissa on lausuttu, ja toteaa, että lupaharkinta lupamääräyksen 39 osalta on vastaavasti tehtävä siitä lähtökohdasta, että sen nojalla tehtäisiin poikkeusjuoksutuksia purkuputken kautta Nuasjärveen täysimääräisesti jokaisena toimintavuonna.

(244) Oulujoen–Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vuosille 2022–2027 Rehja-Nuasjärven ekologisen tilan arviointi perustuu laajaan biologiseen aineistoon ja se on arvioitu hyväksi kaikilla vesienhoitokausilla. Pintavesitarkkailun perusteella purkuputkea lähimmissä syvänteissä jätevesien vaikutus on näkynyt kohonneina sulfaatti- ja nikkelipitoisuuksina ja sähkönjohtavuuden nousuna vuodesta 2021 alkaen. Tarkkailuraportissa on arvioitu, että muutokset johtuvat Terrafamen kaivoksen ja Elementis Minerals B.V.:n Lahnaslammen kaivoksen purkuvesien yhteisvaikutuksista. Viimeksi mainitun kaivoksen purkuvesien johtaminen Lahnasjokeen ja edelleen Nuasjärveen aloitettiin noin kymmenen vuoden tauon (2011–2020) jälkeen.

(245) Terrafamen kaivoksen vuoden 2024 pintavesitarkkailutulosten (Eurofins Ahma Oy 2024) perusteella Nuasjärven purkuputken läheisten syvänteiden tarkkailupisteiden sulfaattipitoisuus, sähkönjohtavuusarvot ja kokonaistyppi ovat olleet nousussa vuodesta 2021 alkaen ja ne ovat siitä alkaen vuosittain nousseet edelleen. Myös liukoisen nikkelin pitoisuudet ovat nousseet erityisesti vuosina 2021–2022.

(246) Aluehallintovirasto on todennut päätöksessään, että Terrafamen kaivoksen ja Lahnaslammen kaivoksen päästöjen yhteisvaikutusta ei ole lupaharkinnassa voitu kaikilta osin riittävästi arvioida. Aluehallintoviraston mukaan tämä epävarmuus on osaltaan johtanut siihen, että Terrafamen kaivoksen ympäristölupa on myönnetty määräajaksi.

(247) Kun otetaan huomioon viime vuosien tarkkailutulokset Nuasjärven syvänteissä sekä Terrafamen kaivoksen ja Lahnaslammen kaivoksen yhteisvaikutuksiin liittyvä epävarmuus, korkein hallinto-oikeus katsoo, että lupamääräyksen 39 mukaisille juoksutuksille ei varovaisuusperiaate huomioon ottaen ole ollut ympäristöluvan myöntämisen perusteita. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöstä kumota lupamääräys 39 ei ole perusteita muuttaa yhtiön valituksen johdosta. Yhtiön valitus on siten tältä osin hylättävä.

(248) Yhdistykset ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset on kumottava, koska Terrafamen jätevesien johtamisesta Nuasjärveen aiheutuu ympäristönsuojelulaissa kiellettyä pilaantumista tai sen vaaraa. Yhdistykset ovat tältä osin viitanneet erityisesti yhteisvaikutuksiin muiden alueen kaivosten kanssa sekä sulfaatin vaikutukseen kalojen elohopeapitoisuuksiin.

(249) Korkein hallinto-oikeus viittaa yhdistyksen valituksen johdosta edellä kohdissa (243) – (247) lausuttuun ja toteaa, että Terrafamen ja Elementis Minerals B.V.:n Lahnaslammen kaivosten yhteisvaikutusten arviointiin sisältyy epävarmuutta, mikä osittain on johtanut ympäristöluvan määräaikaisuuteen. Lisäksi ympäristöluvan voimassaoloa koskevaan kohtaan on tähän epävarmuuteen liittyen lisätty jäljempänä esitetyllä tavalla yhtiölle velvoite esittää erityinen selvitys, jos se aikoo hakea toiminnalle uutta ympäristölupaa. Tässä selvitysvelvoitteessa on otettu huomioon yhtiön esittämien jätevesien käsittelyn tehostamistoimenpiteiden merkitys vesistövaikutuksiin sekä mahdollinen sulfidin muodostumisen selvittäminen Nuasjärven syvänteissä ja sen vaikutus kalojen elohopeapitoisuuksiin.

(250) Edellä lausuttuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että ympäristöluvan myöntämisen edellytysten voidaan ennalta arvioida tämän luvan voimassaoloaikana täyttyvän lupamääräyksen 36 mukaisella kuormituksella Nuasjärveen. Tämän vuoksi yhdistysten vaatimus aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätösten kumoamisesta Nuasjärveen aiheutuvien vaikutusten vuoksi on hylättävä.

Uusi toisen vaiheen liuotusalue ja sen pohjarakenteet

Aluehallintoviraston päätös ja sen perusteluja

(251) Toisen vaiheen kasaliuotusalueella (sekundääriliotusalue) jatketaan ensimmäisen vaiheen kasaliuotusalueelta (primääriliuotusalue) siirretyn malmin liuottamista edelleen.

(252) Aluehallintovirasto on myöntänyt ympäristöluvan toisen vaiheen liuotusalueen jo käytössä oleville lohkoille 1–4 ja näiden korottamiselle sekä uusille lohkoille 5–8 ja näiden alapuoliselle sivukiven läjitysalueelle. Alapuolinen sivukiven läjitysalue toimii samalla tuotantokerroksen alla tasauskerroksena. Sivukiven täyttötilavuus tälle sivukivialueelle on 45 Mt.

(253) Toisen vaiheen liuotusalueen lohkojen 1–4 korkeus on 5–30 metriä. Uuden toisen vaiheen liuotusalueen lohkojen 5–8 korkeus tulee olemaan noin 95 metriä tuotantokentän pinnasta.

(254) Lupahakemuksen mukaan nykyisten lohkojen 1–4 täyttötilavuus riittää korotuksen myötä vuoteen 2026 asti, minkä jälkeen liuotus siirtyy uusille lohkoille 5–8.

(255) Toisin kuin ensimmäisen vaiheen liuotusalue, toisen vaiheen liuotusalue jää alueelle pysyvästi kaivannaisjätteen jätealueena.

(256) Aluehallintovirasto on antanut toisen vaiheen liuotusalueen osalta lupamääräykset 72–76.

(257) Lupamääräyksessä 73 on määrätty muun ohella uusien lohkojen 5–8 alapuolisen tasauskerroksen toteuttamisesta. Aluehallintovirasto on sallinut kaksi vaihtoehtoista tapaa toteuttaa tasauskerros. Vaihtoehdon 1 mukaan tasauskerroksessa käytetään vähärikkistä (alle 0,3 % rikkiä sisältävää) sivukiveä, jolloin vähärikkinen tasauskerros ei edellytä sen alapuolelle pohjarakenteita. Vaihtoehdon 2 mukaan tasauskerroksessa voidaan käyttää myös rikkipitoista sivukiveä (0,3 % tai enemmän rikkiä sisältävää sivukiveä). Jos rikkipitoista sivukiveä käytetään, tasauskerroksesta muodostuu tällöin sivukivialue ja suuronnettomuuden vaaraa aiheuttava kaivannaisjätteen jätealue. Tällaisen rikkipitoista kiveä sisältävän sivukivialueen pohjarakenteista aluehallintovirasto on määrännyt lupamääräyksessä 122.

(258) Lupamääräyksen 122 mukaan tuotantokerroksen alapuolisen sivukivialueen pohjarakenteen on muodostuttava vähintään seuraavista rakenteista ylhäältä alaspäin:

• Louhe 0–600 mm 1 500 mm
• Suojakerros seulottua sivukiveä 0–200 mm 500 mm
• Seulottua purkumalmimursketta 0–12 mm tai kalliomursketta 0–12 mm 300 mm
• Suodatinkangas, geotekstiili 1 200 g/m²
• HDPE-kalvo 2,0 mm
• Bentoniittimatto, jossa bentoniitin massa on > 6 kg/m² ja vedenläpäisevyys k≤1*10^-11 m/s
• Tiivistetty pohjamoreeni tai
• Suojakerros KaM 0–16 mm 100 mm
• Kiilauskerros KaM 0–63 mm
• Louhepenger.

(259) Aluehallintovirasto on lupamääräyksiä 72–76 koskevissa perusteluissaan todennut, että määräyksellä 75 on mahdollistettu tasauskerroksen rakentaminen lupamääräyksen 94 mukaisella, alle 0,3 % rikkiä sisältävällä sivukivellä, jota on muutenkin mahdollisuus hyödyntää alueella. Kiviaineksen käytöstä ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa. Kyse ei ole tällöin kaivannaisjätteen jätealueesta, vaan normaalista kaivosalueen maarakentamisesta, jossa hyödynnetään alueelta saatavia kiviaineksia. Jos tasauskerros tehdään kaivannaisjätteeksi luokiteltavasta mustaliuskeesta tai muusta rikkipitoisesta sivukivestä, on kyseessä tasauskerroksen ohella kaivannaisjätteen jätealue. Pilaantumisen estämiseksi alueelle on tällöin rakennettava tarvittavat pohjarakenteet, joista on määrätty erikseen lupamääräyksessä 122.

(260) Aluehallintovirasto on edelleen perusteluissaan todennut, että ”Rakennussuunnitelmien mukaan toisen vaiheen liuotusalueen aluekuivatus on yhteinen koko alueelle ja kaikille lohkoille. Näin ollen tuotantokentän alapuolinen tasausrakenne on tehtävä kokonaisuudessaan valittavalla rakennustavalla. Jos tasausrakenne tehtäisiin sekä rikkipitoisesta sivukivestä että määräyksessä 92 tarkoitetusta hyvälaatuisesta kiviaineksesta, likaantuneiden vesien ja puhtaiden aluekuivatusvesien erillään kerääminen ja maaperän pilaantumisen estäminen ei onnistu. Tämä päätös ei estä hakemasta lupaan muutosta, jos luvan saaja muuttaa suunnitelmia ja toteuttaa aluekuivatuksen siten, että parempilaatuisen sivu-/tarvekiven ja rikkipitoisen sivukiven läjittäminen eri alueilla on mahdollista.”

Hallinto-oikeuden päätös ja sen perusteluja

(261) Hallinto-oikeus on kumonnut ympäristöluvan uuden toisen vaiheen liuotusalueen lohkoilta 6–8, jolloin voimaan on jäänyt uusista lohkoista vain lohko 5. Hallinto-oikeus on perustellut lohkojen 6–8 kumoamista vastaavalla tavalla kuin sivukiven louhintamäärän rajoittamista ja erityisesti sillä, että sulkemattomien jätealueiden määrää Terrafamen kaivosalueella ei voi lisätä hakemuksessa esitetyllä tavalla.

(262) Hallinto-oikeus on kumonnut myös aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksessä 73 sallitun vaihtoehtoisen tavan käyttää rikkipitoista (0,3 % tai enemmän rikkiä sisältävää) sivukiveä tasauskerroksessa lohkon 5 alla. Hallinto-oikeus on siten sallinut vain lupamääräykseen 73 sisältyvän vaihtoehdon käyttää vähärikkistä (rikkipitoisuus alle 0,3 %) sivukiveä lohkon 5 alapuolisessa tasauskerroksessa. Tämän lisäksi hallinto-oikeus on edellyttänyt, että tasauskerroksen alla on omat pohjarakenteet. Näistä pohjarakenteista, jotka vastaavat aluehallintoviraston määräystä lohkojen 5–8 alapuolisen rikkipitoisen sivukivialueen pohjarakenteiksi, hallinto-oikeus on määrännyt lupamääräyksessä 122.

(263) Hallinto-oikeus on lisännyt lupamääräykseen 75 vaatimuksen, että kaksinkertaisen tiivisrakenteen väliin on rakennettava vuotojen havaitsemis- ja keräyskerros. Hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 122 edellä todetun lisäksi myös siten, että lohkon 5 alapuolinen tasauskerros luokitellaan muuksi kaivannaisjätteen jätealueeksi, jonne saa sijoittaa vain happoa muodostamatonta kiilleliusketta (jätenumero 01 01 01).

(264) Hallinto-oikeus on perusteluissaan todennut lohkon 5 pohjarakennevaatimusten osalta, että tarkkailutulosten perusteella nykyisen toisen vaiheen liuotusalueen alapuolelta kerätyissä vesissä on ollut kohonneita haitta-ainepitoisuuksia, joita ei voi selittää sillä, maaperässä olisi luontaisesti kohonneita pitoisuuksia, koska toiminta ei yksiselitteisesti sijoitu kokonaan mustaliuskealueelle. Näin ollen liuotusalueen ja sen alapuolisen sivukivialueen pohjarakenteisiin ja välitäytössä käytettävän sivukivialueen laatuun tulee kiinnittää erityistä huomiota. Hallinto-oikeus on viitannut siihen, että HDPE-kalvot ovat alttiita jännityssäröilylle ja asentamisen ja varastoimisen aikaisille vaurioille. Myös suurempi läjityskorkeus (tuotantokerros 95 metriä ja pohjamaan ja kasan laen väli noin 113 metriä) on omiaan lisäämään tiivisrakennekerroksen rasitusta ja sitä kautta lisäämään riskejä maaperälle ja pohjavedelle. Hallinto-oikeuden mukaan kalvojen sylinteritestaukset ovat olleet lyhytaikaisia, ja toiminnassa muodostuvan sivukiven karakterisointi ja erityisesti sivukiven ja loppuun liuotetun malmin aiheuttamien pitkäaikaisvaikutusten selvittäminen on edelleen kesken.

(265) Hallinto-oikeuden mukaan toiminnassa muodostuvien jätteiden ja suotovesien pitkäaikaiskäyttäytymisen tuntemattomuus, jätteiden vaaraominaisuuksista ja suotovesien haitallisuudesta saatu selvitys, kaivospiirin alueella jo havaittu ympäristön pilaantuminen sekä hakemukseen liitetyn sulkemissuunnitelman yleispiirteisyys asettavat ympäristönsuojelulain 20 §:n mukaisille periaatteille erityistä painoarvoa, kun arvioidaan uuden toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakenteiden riittävyyttä ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä liuotusalueen alapuoliseen sivukivitäyttöön läjitettäväksi sallittavan sivukiven laatua. Tähän nähden hallinto-oikeus on katsonut, että jätteiden loppusijoittamisesta uudelle toisen vaiheen liuotusalueelle aiheutuvien ympäristövaikutusten ehkäisemiseksi tarvittavista pohjarakenteista on ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttymiseksi tässä tapauksessa määrättävä erityistä varovaisuutta noudattaen (niin sanottu BAT+-periaate). Uuden toisen vaiheen liuotusalueen tiiviit pohjarakenteet on näin ollen ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi rakennettava niin sanotun kaksikerrosperiaatteen mukaisesti. Kahden tiiviin pohjarakenteen välinen sivukivitäyttö on varustettava vuotojen havaitsemis- ja keräyskerroksella ympäristönsuojelulain 62 §:n nojalla. Alapuolinen sivukivitäyttö on rakennettava enintään 0,3 % rikkiä sisältävästä sivukivestä, jotta luvan myöntämisen edellytykset voivat täyttyä.

Kysymyksenasettelu

(266) Terrafame Oy on vaatinut, että ympäristölupa on myönnettävä myös toisen vaiheen liuotusalueen lohkoille 6–8 aluehallintoviraston päätöksen mukaisilla rakennevaatimuksilla sekä sallittava yli 0,3 % rikkipitoisen sivukiven hyödyntäminen tasauskerroksessa. Lupapäätöksen ratkaisuosasta tulee myös poistaa hallinto-oikeuden lisäämä luvan myöntäminen muulle kaivannaisjätteen jätealueelle koskien toisen vaiheen liuotusalueen tasauskerrosta. Perusteita ympäristöluvan kumoamiselle lohkoilta 6–8 ei ole. Hallinto-oikeuden edellyttämät pohjarakennevaatimukset ovat selvästi ylimitoitetut, johtavat kohtuuttomiin kustannuksiin eivätkä perustu tieteelliseen näyttöön.

(267) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on yhtiön valituksesta ratkaistavana, täyttyvätkö ympäristöluvan myöntämisen edellytykset myös toisen vaiheen liuotusalueen lohkoille 6–8. Edelleen yhtiön valituksesta on ratkaistavana, ovatko ympäristöluvan myöntämisen edellytykset täyttyneet vähärikkisen tai rikkipitoisen sivukiven käyttämiselle tasauskerroksessa siten kuin aluehallintovirasto on lupamääräyksissä 73, 75 ja 122 määrännyt. Kysymys on myös siitä, onko hallinto-oikeus voinut katsoa vähärikkisestä sivukivestä rakennetun tasauskerroksen muodostavan muun kaivannaisjätteen jätealueen ja onko sen alapuolelle ollut ympäristönsuojelulaista johdettavat perusteet edellyttää omia pohjarakenteita.

(268) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry ja sen asiakumppanit ovat vaatineet, että aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset on kumottava, koska uuden toisen vaiheen liuotusalueelle määrätyt pohjarakenteet eivät vastaa parasta käyttökelpoista tekniikkaa. Toisen vaiheen liuotusalueen alapuolelle ei tule sijoittaa happoa muodostavan sivukiven läjitysaluetta, koska rakenteiden hajotessa kyseessä on kaksi vaarallisen jätteen kaatopaikkaa päällekkäin. Bentoniittimaton käyttäminen happamissa olosuhteissa ei ole oikea ratkaisu, vaan tällaisissa oloissa vaatimuksena täytyy olla tiivistetty hienoaineskerros. Myös louheen sijoittaminen rakenteiden pohjalle on virhe, koska se johtaa rakenteiden läpi vuotavat suotovedet suoraan ympäristöön.

(269) Yhdistysten valituksesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko ympäristöluvan myöntämiselle uudelle toisen vaiheen liuotusalueelle ollut edellytyksiä, kun otetaan huomioon liuotusalueelle aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätöksissä määrätyt pohjarakenteet.

Lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(270) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on lausumassaan viitannut hallinto-oikeuden päätöksessään esittämiin epävarmuustekijöihin ja todennut, että HDPE-kalvojen kestävyyttä selvittävistä sylinteritestauksista on saatu lupaharkintaa varten riittävät tiedot ja että aluehallintovirastolla on ollut käytettävissään tarpeellisella kuormituksella tehdyt sylinteritestitulokset pohjarakenteesta määräämiseksi.

(271) Sivukiven ja loppuun liuotetun malmin laadun selvittämisen ja sen karakterisoinnin osalta aluehallintovirasto on todennut olevan selvää, että mustaliuskesivukivi on malmiin rinnastettavaa kiveä, joka sisältää runsaasti sulfidista rikkiä ja metalleja ja muodostaa kosteuden ja hapen vaikutuksille altistuessaan huomattavan pitkän ajan hapanta ja metallipitoista suotovettä. Aluehallintoviraston mukaan sivukiven laadussa ei siten ole lupaharkinnan kannalta merkittävää epävarmuutta. Sivukivialueiden KL1 ja KL2 sulkemista koskevissa lupa-asioissa kosteuskammiotestejä on tehty jo pitkältä ajalta (yli 150 viikkoa), ja niiden tulokset tukevat edellä sanottua. Tulokset tukevat myös sitä, että jätealueiden sulkeminen tiiviillä, hapen ja veden kulkeutumista estävällä pintarakenteella on ainoa tapa estää jätealueista aiheutuvaa kuormitusta tehokkaasti.

(272) Toisen vaiheen liuotusalueen alapuolista sivukivialuetta on lupahakemuksessa ja lupaharkinnassa käsitelty koko ajan toisena vaihtoehtona mustaliuskesivukiven läjittämiseen suunniteltuna alueena. Hakemuksessa esitetty sivukiven läjitysalueen suunnittelu ja esitetty täyttökorkeus on aluehallintoviraston arvion mukaan perustunut myös yhtiön tarpeeseen louhintasuunnitelman mukaisesti poistaa ja loppusijoittaa sivukiveksi luokiteltavaa mustaliusketta eikä pelkästään toisen vaiheen liuotusalueen pohjan muotoiluun. Hallinto-oikeuden päätöksessä on muutettu lupaa toisen vaiheen liuotusalueen alapuolisen sivukivialueen osalta siten, että tälle alueelle ei voi sijoittaa mustaliuskesivukiviä.

(273) Hallinto-oikeuden päätöksessään määräämä rakenne ja täyttömateriaalien rajaus ei perustu lupahakemukseen. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaista pohjarakennetta ei ole käytössä Suomessa millään kaivoksella. Tyypillisesti jätealueiden pohjarakenteet perustuvat tiiviiseen keinotekoiseen eristeeseen ja mineraaliseen eristeeseen, joka on joko rakennettu tai luonnonmateriaaleihin perustuva. Kahteen tiiviiseen keinotekoiseen eristeeseen ja niiden väliseen vuotoja ilmaisevaan järjestelmään perustuvia kaksikerrosrakenteita on käytössä maailmalla esimerkiksi malmin liuotusalueilla. Näillä alueilla havaitut rakenteen vauriot ovat korjattavissa, kun rakenteen yläpuolinen kuorma voidaan poistaa. Vastaavia rakenteita on myös Terrafame Oy:n alueella olevissa liuoskierron altaissa. Hallinto-oikeuden määräämä pohjarakenne ei ole optimaalisin ratkaisu, jos aluehallintoviraston määräämää rakennetta pidettäisiin puutteellisena.

(274) Kainuun ELY-keskus on lausumassaan pitänyt rikkipitoisen sivukiven tasauskerrokseen sijoittamisen hyötynä sitä, että sijoittamalla rikkipitoista sivukiveä sisältävä sivukivialue sekundäärialueen alle vähennetään samalla avoinna olevien jätealueiden määrää ja säästetään alueen pinta-alaa, mikä on myös alueen vesitaseen kannalta tehokas ratkaisu. Myös ensimmäisen sekundäärialueen (lohkot 1–4) alle on sijoitettu mustaliuskesivukiveä. ELY-keskuksen mukaan ympäristölupapäätöksellä ei tulisi estää rikkipitoisen sivukiven hyödyntämistä jätealueiden rakenteissa etenkään alueilla, joiden kallioperä on geologiansa vuoksi luonnostaan rikkipitoista. ELY-keskus on katsonut, että hallinto-oikeuden tekemät muutokset ohjaavat käyttämään tarpeettomasti puhdasta raaka-ainetta tilanteessa, jossa jätteen hyötykäyttö olisi mahdollista.

(275) Uuden toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakenteiden osalta ELY-keskus on todennut, että yleensä kaksoisyhdistelmärakenteessa on päällekkäin kaksi yhdistelmärakennetta, joiden välissä on vettä johtava kerros. Vettä johtava kerros voi olla esimerkiksi salaojamatto, joka toimii vuodon tarkkailukerroksena ja paineentasauskerroksena. Vedenpaine kuormittaa ylempänä olevaa yhdistelmärakennetta, jolloin alempaan yhdistelmärakenteeseen kohdistuva vedenpaine on pieni tai jopa merkityksetön, jos ylempi rakenne toimii tehokkaasti eikä vaurioidu. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan liuotusalueilla ja sivukivialueilla kaksoisyhdistelmärakenne (BAT 35b) ei ole yksiselitteisesti parempi kuin tavanomainen yhdistelmärakenne (BAT 35b) etenkään, kun kenttärakenteen suunnittelulla voidaan estää vesipaineen syntyminen tiivisrakennetta vasten.

(276) Hallinto-oikeuden päätöksessä määrätty toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakenteen kaksikerrosperiaatteen mukainen rakenneratkaisu ei ELY-keskuksen näkemyksen mukaan vastaa kumpaakaan aluehallintoviraston myöntämässä ympäristöluvassa kuvatuista vaihtoehdoista. ELY-keskus pitää aluehallintohallintoviraston menettelytapaa lisätä yhtiön hakemuksessaan esittämän rakenteen vaatimustasoa parempana kuin hallinto-oikeuden päätöksessä sovellettua menettelytapaa määrätä käyttämään uutta teknistä ratkaisua.

(277) Pohjarakennevaihtoehdon 2 mukaista rakennetta esittäessään yhtiö on yksiselitteisesti hakenut lupaa suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavalle kaivannaisjätteen jätealueelle. ELY-keskuksen mukaan on epäjohdonmukaista, että arvioidessaan suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan kaivannaisjätteen jätealueen ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä hallinto-oikeus on kieltänyt lupahakemuksesta poiketen rikkipitoisen happoa tuottavan sivukiven loppusijoittamisen ja myöntänyt luvan muulle kaivannaisjätteen jätealueelle. Uuden toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakenteeksi määrätty kaksoisyhdistelmärakenne ei luokitu myöskään muuksi kaivannaisjätteen jätealueeksi, jos sen rakentamiseen käytetään puhdasta vähärikkistä sivukiveä, pilaantumattomia maa-aineksia ja/tai tarvekiveä.

(278) BAT-päätelmä 35b ei sisällä yksityiskohtaista kuvausta siitä, miten kaksoisyhdistelmärakenne tulisi yksityiskohtaisesti toteuttaa. Koska hallinto-oikeuden muuttama ympäristölupamääräys on jäänyt ilman tarkempaa ohjeistusta, jää kaksoisyhdistelmärakenteen yksityiskohtaisempien rakennus- ja laadunvalvontasuunnitelmien hyväksyminen ELY-keskuksen vastuulle. Yleisluontoisessa hallinto-oikeuden muuttamassa määräyksessä jää epäselväksi sen eri rakennekerrosten suunnitteluperusteet ja tarkoitus.

(279) ELY-keskus on yhtiön täytäntöönpanomääräystä koskevan vaatimuksen osalta lisäksi lausunut, että malmin louhinnan ja kasaamisen tarpeeton alasajaminen nostaa aina alueen ympäristöriskitasoa, koska tuore malmi sitoo itseensä merkittäviä määriä vettä sekä tehostaa bioliuotuskasojen mikrobitoimintaa ja siten bioliuotuskasoilla tapahtuvaa haihduntaa. Bioliuotuskasat ovat myös olennainen osa vesitaseen hallintaa, koska kasoille johdetaan pääosa sulfaattipitoisuudeltaan erityisen väkevistä vesijakeista, kuten sivukivialueiden suotovedet sekä RO-laitoksen rejekti. Louhinnan ja kasaamisen keskeytyminen nostaa nopeasti bioliuoskierrossa olevan liuoksen määrää, jolloin yhtiön on poistettava liuoskierrosta kiertoliuosta metallitehtaan neutralointiprosessien kautta. Näiden metallitehtaan neutralointiprosessien kautta syntyy kipsisakkaa, joka sijoitetaan kipsisakka-altaille. Metallitehtaan neutralointiprosesseilla liuoskierron tase pysyy hallinnassa, mutta samalla osa liuoksen sisältämästä sulfaatista siirtyy vesitaseen puolelle. Käytännössä hyvinkin lyhyet tauot malminlouhinnassa ja kasaamisessa voivat lisätä siten kaivosalueelta juoksutettavien vesien määrää sekä vesistöön johdettavaa sulfaattikuormaa.

(280) Geologian tutkimuskeskus (GTK) on antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä lausunnon. Kun sekundäärialueen pohjarakenteen alapuoliseen tasauskerrokseen sijoitetaan vain happoa muodostamatonta sivukiveä, vähentää se GTK:n lausunnon mukaan mahdollisten haitallisten suotovesien syntymistä tilanteessa, jossa sekundäärialueen pohjarakenteen tiiviskerros vaurioituu ja sekundäärialueen suotovedet pääsevät kosketuksiin tasauskerroksen kanssa. GTK on kuitenkin todennut, että kun myös tasauskerroksen alla on tiivis pohjarakenne, ympäristöhaitan syntyminen edellyttäisi myös tasauskerroksen alapuolisen pohjarakenteen hajoamista taikka vesien suotautumista kasojen sivuilta.

(281) GTK on pitänyt sekä aluehallintoviraston pohjarakennevaihtoehtoa 2, jossa on sallittu rikkipitoisen sivukiven käyttäminen tasauskerroksessa, että hallinto-oikeuden päätöksen mukaista kaksoisyhdistelmärakennetta BAT-päätelmän 35b tasoisina rakenteina. GTK on kuitenkin todennut, että hallinto-oikeuden muuttaman määräyksen 122 perusteella vähärikkisen kiilleliusketasauskerroksen ylä- ja alapuolisiin rakenteisiin saa sijoittaa purkumalmimursketta. Jos purkumalmimurske on happoa tuottavaa, se vähentää kiilleliuskeen sijoittamisesta saatavia hyötyjä rakenteessa.

(282) Terrafame Oy on yhdistysten valitukseen antamassaan vastineessa todennut, että jätealueiden ympäristövaikutusten ehkäiseminen perustuu pohjarakenteiden, läjityksen tiivistymisen ja pintarakenteiden muodostamaan kokonaisuuteen. Yksinkertaisen polyeteeniketjurakenteen vuoksi sekä HDPE- että LLDPE-kalvoon ainoa vaikuttava vanhenemismekanismi on hapettuminen. Hapettuminen voi tapahtua lämmön tai UV-säteilyn vaikutuksesta, joten kalvon pitkäikäisyyttä lisäävät myös matalat lämpötilat, kalvon UV-suojaus ja kalvon peittäminen.

(283) BAT-päätelmän 35b mukaan pohjaratkaisuna käytetään usein joko yksinkertaista yhdistelmäkalvoa, jossa tasoitetun pohjamaan päälle asennetaan geomembraani, tai kaksinkertaista kalvorakennetta, joka koostuu tyypillisesti kahdesta geomembraanista ja tiivistetystä hienoaineskerroksesta. BAT-päätelmiin sisällytetyt tekniikat eivät ole pakollisia eikä asiakirja sisällä kaikkia mahdollisia hyvin toimivia ratkaisuja. Voidaan siis käyttää myös muita tekniikoita, jotka tarjoavat vähintään samantasoisen suojan ympäristölle. Yhtiön esittämät ja aluehallintoviraston vielä täydentämät rakenteet täyttävät parhaan käytettävissä olevan tekniikan BAT-vaatimukset. Rakenteet ovat läpäisseet sylinterikokeet ja ne on asiantuntijoiden toimesta todettu kohteeseen sopiviksi. Pohjarakenteiden kestoa tukee se, että paksun maakerroksen alla HDPE-kalvo ei altistu UV-säteilylle, joka on yksi keskeisiä muovirakenteita haurastuttavia tekijöitä, sulkemisen jälkeen pohjarakenteisiin kohdistuvat kemialliset vaikutukset vähenevät ajan mittaan ja lämpötilavaihtelu on pohjarakenteiden osalta pientä.

(284) Mustaliuskeen hyödyntämistä kaivannaisjätteen loppusijoitusalueen rakenteissa on yhtiön mukaan pidettävä ympäristön kannalta parempana ratkaisuna verrattuna siihen, että loppusijoittamiseen käytettäviä alueita laajennettaisiin entisestään. Kaivostoiminnassa väistämättä ja luontaisesti syntyvän mustaliuskeen hyödyntäminen turvallisesti rakenteissa on myös kiertotaloustavoitteiden ja jätelain (646/2011) 8 §:n mukaisen etusijajärjestyksen mukaista. Tasauskerrokseen tarvittava vähärikkinen (alle 0,3 % rikkiä sisältävä) sivukivi joudutaan louhimaan erikseen, koska sitä ei Terrafamen kaivoksen toiminnassa luonnollisesti synny toisen vaiheen liuotusalueen rakentamisen edellyttämässä laajuudessa ja ajankohdassa/aikataulussa ottaen huomioon, ettei vähärikkisen sivukiven muodostumisen ajoittuminen osu rakentamisen ajankohtaan.

(285) Toisen vaiheen liuotuskasojen alapuolelle rakennettava sivukivitäyttö toteutetaan isorakeisesta louheesta, jolloin reaktiivista pinta-alaa on vähän. Mustaliuskeen rapautumista tai muutenkaan hajoamista yhdistysten esittämällä tavalla siten, että mustaliuskeesta tehdyn tasauskerroksen laajuus tai kantavuus muuttuisi, vaikka siitä liukenisikin esimerkiksi metalleja, ei ole havaittu. Mustaliuske ei siis fyysisesti häviä tai kutistu liukenemalla siten, että toisen vaiheen liuotusalueen stabiliteetti heikentyisi tai vaarantuisi.

(286) Terrafamen sivukivi- sekä bioliuotusalueet rakennetaan siten, että rakennettavalla alueella maaperästä poistetaan niin sanotut kantamattomat maamassat, kuten pintamaat ja turpeet, jotka korvataan louheella. Tämän jälkeen kantava maaperä muotoillaan siten, että rakennettavan tiivisrakenteen yläpuoliset metallipitoiset vedet saadaan ohjattua hallitusti keruualtaisiin ja vastaavasti tiivisrakenteen alapuoliset puhtaat vedet saadaan ohjattua ympärysojiin.

(287) Siltä osin kuin on esitetty, että sivukivi- ja sekundäärikasojen alla oleva louhe olisi BAT:n vastainen ja vaarallinen, yhtiö ensinnäkin korostaa, että tiivisrakenteen alapuolisen louhetäytön päällä on huolella suunniteltu tiivisrakenne, joka estää vuodot louhekerrokseen. Edelleen tiivisrakenteen alapuolinen louhekerros on keskeinen osa pohjarakennetta siellä, missä pehmeät pohjamaat (turpeet ja pintamaakerrokset) tulee korvata kantavalla rakennekerroksella. Sillä varmistetaan tiivisrakenteen ja sen päälle sijoitettavan purkumalmin tai sivukiven läjitykselle yhdistystenkin lausumassaan edellyttämä stabiili pohja, joka kestää kasatun materiaalin painon. Louhekerroksella myös muotoillaan maanpinta siten, että vältetään veden kertyminen ja seisominen tiivisrakenteen päällä eli varmistetaan, että vesi virtaa aina jätealueelta kohti keruualtaita.

(288) BAT-päätelmä 35b tai kansallinen soveltamisopas eivät kiellä louheen käyttöä osana toteutettua pohjarakennetta. Yhtiön näkemyksen mukaan aluehallintoviraston päätöksen mukaisilla tiiviillä sivukivi- ja sekundäärikasojen pohjarakenteilla voidaan suotovesien kulkeutumien teollisuusalueen ulkopuolelle ehkäistä riippumatta siitä, millainen kallioperä jätealueen alapuolella on.

(289) Terrafame Oy on lisäselvityksessään todennut, että sekundääriliuotusalueen lohkojen 5–6 alapuolisen tasauskerroksen muodostaman kaivannaisjätteen jätealueen käyttöönotto (sivukivitäyttö) on tarpeen syksyllä 2025.

(290) Yhtiö on todennut, että hallinto-oikeus on määrätessään sekundääriliuotusalueen tasauskerroksessa käytettäväksi materiaaliksi ainoastaan kiilleliuskeen ja rajoittaessaan alueelle sijoitettavien jätteiden laatua muuttanut tasauskerroksen luokituksen muuksi kaivannaisjätteen jätealueeksi. Yhtiö ei ole kuitenkaan hakenut muutosta aluehallintoviraston päätöksen mukaisiin jäteluokkiin tai alueen luokitteluun.

(291) Rikkipitoisen sivukiven käyttäminen sekundääriliuotusalueen uusien lohkojen 5–8 tasauskerroksessa tarkoittaa sen loppusijoittamista sekundääriliuotusalueen alapuolelle silloin muodostuvalle suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavalle kaivannaisjätteen jätealueelle. Kyseessä on toisin sanoen sivukiven läjitysalue, jolle on tutkimusten ja selvitysten perusteella suunniteltu sivukiven laadun vaatimat pohjarakenteet, jotka vastaavat sivukivialueen KL1 osalta käytettäväksi määrättyjä pohjarakenteita. Kaivannaisjätteen jätealueen muodostavan tasauskerroksen päälle tulee uuden, sivukivitäytön sulkevan tiivisrakenteen yläpuolelle primääriliuotusalueelta purettavan purkumalmin kasaus sekundääriliuotuskasaksi, jossa bioliuotus jatkuu vuosia, minkä jälkeen materiaali jää sekundääriliuotusalueelle loppusijoitukseen. Purkumalmin kasauksen alle tulee erillinen pohjarakenne, joka on suunniteltu nimenomaan tätä käyttötarkoitusta (bioliuotus) varten.

(292) Pohjarakenteeseen kuuluvan mustaliuskekerroksen tarkoituksena on paitsi toimia sivukiven läjitysalueena vähentäen erillisten sivukiven läjitysalueiden tarvetta, myös toimia muotoilu- ja tasauskerroksena sekundääriliuotusalueen liuosten keruun kannalta tarvittavan kaltevuuden toteuttamiseksi.

(293) Sekundääriliuotusalueella kalvoon ei kohdistu vastaavaa mekaanista rasitusta kuin primääriliuotusalueella. Myös kemiallinen rasitus on selvästi vähäisempää primääriliuotusalueeseen verrattuna ja se loppuu liuotustoiminnan päättyessä ja alueen sulkemisen jälkeen. Sekundääriliuotusalueella myös käyttölämpötila eli tiivisrakenteeseen kohdistuva lämpötilavaikutus on huomattavasti pienempi kuin esimerkiksi primääriliuotusalueella, eikä kalvon läheisyydessä havaita korkeita lämpötiloja. Toiminnan aikana sekundääriliuotusalueen pohjalla oleva vanha massa ei liiku eikä turpoa, mikä myös suojaa pohjarakenteita. Kiviaineksen stabiiliuteen liittyen yhtiö korostaa, että sillä on pitkäaikaiset tarkkailutulokset nykyisen sekundääriliuotusalueen lohkoilta 1–4, eikä kyseisiltä lohkoilta ole tehty havaintoja pohjarakenteiden elämisestä tai siitä johtuvasta kasojen painumisesta.

(294) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry asiakumppaneineen on lisäselvityksissään todennut, että hallinto-oikeuden ratkaisu uuden toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakennevaatimusten osalta on oikeansuuntainen, mutta rakenteet ovat kuitenkin edelleen riittämättömät.

(295) BAT-päätelmän 35b mukaiseen tiiviiseen pohjaratkaisuun kuuluu oleellisena osana myös mineraalikerros. Ilman tätä mineraalikerrosta, yleensä savikerrosta, jolla on riittävän alhainen vedenjohtokyky (k 10^-9m/s), rakenne ei vastaa BAT-päätelmän 35b kuvaamaa tiivistä pohjarakennetta. Koska kalvot vuotavat joka tapauksessa jossain vaiheessa, BAT-päätelmän 35b mukaisen pohjaratkaisun toimivuus ja siten perusteet käyttää sitä ympäristöluvan lupamääräyksissä perustuvat riittävän mineraalisen eristekerroksen käyttämiselle. Bentoniittimatolla ei ole mahdollista korvata mineraalista kerrosta varsinkaan Terrafamen kaivosalueen happamissa oloissa.

(296) Tavanomaisen vaarallisen jätteen kaatopaikoilta edellytetään vähintään yhden metrin paksuista rakennettua ja homogenoitua mineraalista eristekerrosta, jonka vedenläpäisevyyskerroin on enintään k 10^-9m/s. Tämän kerroksen korvaaminen yhden senttimetrin paksuisella bentoniittimatolla, joka on herkkä vaurioille ja jolla on rajallinen sorptiokapasiteetti, on virhe keskeisessä pohjarakenteessa. Geosynteettisillä savitiivisteillä on matala leikkauslujuus ja alhainen valumavesien pidätyskyky. Lisäksi niiden suorituskykyyn voivat vaikuttaa haitallisesti esimerkiksi liukenemisreaktioiden äärimmäiset pH-arvot, huokosrakenne sekä korkeissa lämpötiloissa tapahtuva kutistuminen.

(297) Myös pohjan tiivisrakenteiden alle rakennettava paksu ja koko alueen kattava louhepatja on vakava virhe. Kaatopaikka ja jätealue perustetaan aina tiiviille ja kantavalle maapohjalle, jonka tiiveyttä voidaan parantaa, jos se ei ole riittävä. Nyt on tarkoitus rakentaa alimmaiseksi kuivatuskerros, joka johtaa vuotavat suotovedet suoraan ympäristöön.

(298) Terrafame Oy on toimittanut lisäselvityksenä korkeimpaan hallinto-oikeuteen Kaivannaisjätteiden karakterisoinnin täydentävät tulokset vuonna 2025 -loppuraportin (AFRY 12.12.2025).

(299) Raportin johtopäätösten mukaan kosteuskammiokokeen tulokset ja näytteiden post mortem -testaus tukevat aiemmin oletettua käyttäytymistä; mustaliuskeet ovat happoa tuottavia ja niistä aiheutuu hapanta, metallipitoista valumaa, joka on otettu huomioon läjitysalueiden tiiviillä pohja- ja peittorakenteilla. Peittorakenteiden seurauksena hapen ja sadeveden pääsy sivukivikasoihin rajoittuu. Vain pieni osa nettosadannasta (max. 5 %) suotautuu peittorakenteen läpi. Sulfidimineraalien hapettuminen ja metallien liukeneminen on kaivannaisjätteen jätealueen sulkemisen jälkeen vähäistä rajoittuneen hapen pääsyn takia.

(300) Loppuraportin johtopäätöksissä on myös todettu, että testien tuloksia ei voi koskaan käyttää suoraan esimerkiksi kaivannaisjätteen jätealueen suotovesilaatuna, eikä tulosten perusteella voi tarkastella ympäristövaikutuksia. Tuloksia käytetään esimerkiksi mallinnuksen lähtötietoina. Raportti tarkastelee kiven liukenemista laboratorio-olosuhteissa. Tieto on teoreettinen, koska todellisella kaivannaisjätteen jätealueella mineraaliaines voi olla laboratorionäytettä huomattavasti suuremmassa raekoossa. Todellinen kaivannaisjäte esimerkiksi sivukivialueella on tyypillisesti isorakeista louhetta. Ison lohkareen sisäosiin hapettumisreaktiot eivät ulotu.

(301) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry ja sen asiakumppanit ovat lisäselvityksessään ilmoittaneet, että niiden näkemys kaivannaisjätteiden pitkäaikaisvaikutuksista on kosteuskammiotestien tulosten perusteella oikea. Mustaliuske rapautuu ja liukenee lähes täydellisesti merkittävimpien haitta-aineiden osalta hyvin pitkiä aikoja.

Oikeudellinen arviointi

Yleistä kaivannaisjätteen jätealueiden pohjarakenteiden parhaasta käyttökelpoisesta tekniikasta (BAT)

(302) Ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 kohdan mukaan luvanvaraisen toiminnan toiminnanharjoittajan on ympäristön pilaantumisen ehkäisemiksi huolehdittava ja varmistuttava siitä, että toiminnassa käytetään parasta käyttökelpoista tekniikkaa (BAT).

(303) Kaivannaisjätedirektiivin (2006/21/EC) nojalla on vuonna 2018 annettu kaivannaisjätteiden hallinnan parhaista käyttökelpoisista tekniikoista vertailuasiakirja "Best Available Techniques Reference Document for the Management of Waste from Extractive Industries (MWEI BREF)”. Vertailuasiakirja sisältää muun ohella BAT-päätelmät, joissa on esitetty kaivannaisjätteiden hallinnan ja kaivannaisjätteistä aiheutuvien haitallisten vaikutusten ehkäisemisen parhaita käyttökelpoisia tekniikoita, käytäntöjä ja toimenpiteitä.

(304) Näitä tekniikoita ja toimenpiteitä on kuvattu Oppaassa kaivannaisjätteiden hallinnan MWEI BREF -vertailuasiakirjan parhaita käyttökelpoisia tekniikoita koskevien päätelmien soveltamiseen (Ympäristöministeriön julkaisuja 2020:12). Opas perustuu vertailuasiakirjaan ja Suomen kansallisiin ohjeistuksiin, oppaisiin sekä lainsäädäntöön. Opas tukee vertailuasiakirjassa esitettyjen BAT-päätelmien soveltamista kaivannaisjätteiden hallinnassa ja sitä voidaan hyödyntää kaivannaisteollisuuden toiminnan suunnittelussa, toteuttamisessa sekä kehittämisessä.

(305) MWEI BREF -vertailuasiakirja ja sitä koskeva ympäristöministeriön soveltamisopas eivät ole oikeudellisesti sitovia asiakirjoja, mutta ne voidaan ottaa huomioon asiassa saatuna selvityksenä.

(306) Vertailuasiakirjan BAT 35 -päätelmä koskee pohjaveden ja maaperän pilaantumisen ehkäisemistä ja vähentämistä kaivannaisjätteen sijoitusalueiden hallintaan liittyvien pohjarakenteiden ja fysikaalisten esteiden avulla koko kaivannaisjätteen sijoitusalueen elinkaaren ajan. Edellä mainitun soveltamisoppaan kohdan 8.1 mukaan alueilla, joilla maa- ja kallioperä eivät ole luonnostaan tiiviitä ja vettä heikosti läpäiseviä ja joilla hydrogeologiset olosuhteet eivät ole suotuisat ehkäisemään suotovesien kulkeutumista kaivannaisjätteen sijoitusalueelta ympäristöön, tulee maaperän pilaantumisen ja pohjavesien laadun heikkenemisen estämiseksi rakentaa tiivis eli vettä läpäisemätön pohjarakenne. Pohjarakenteet voivat vaihdella luonnonmaapohjaisesta yksinkertaisesta rakenteesta monikerroksisiin pohjarakenteisiin, joissa käytetään usein myös geosynteettisiä materiaaleja. Yhdistelmäpohjarakenteet koostuvat usein yhdistelmästä erilaisia rakennekerroksia, joita ovat muun muassa kuivatus- ja suotokerrokset, synteettiset kalvot ja eristekerrokset, vuotojen havainnointijärjestelmät sekä lisäsavikerrokset. Tämän takia pohjarakenne voi olla helposti yli metrin paksuinen.

(307) Soveltamisoppaan mukaan parasta käyttökelpoista tekniikkaa pohjaveden tilan huononemisen tai maaperän pilaantumisen ehkäisemiseksi on käyttää yhtä tai useampaa soveltuvaa tekniikkaa seuraavista: pohjarakenteena tiivis vettä läpäisemätön luonnonmaa (BAT 35a), pohjarakenteena tiivis keinotekoinen materiaali (BAT 35b) tai suotautumiseste (BAT 35c).

(308) Soveltamisoppaan mukaan BAT-päätelmän 35b mukainen tekniikka hyödyntää geosynteettisiä materiaaleja ja kuivatusjärjestelmiä, joilla aikaansaadaan pohjarakenteen hyvin alhainen vedenjohtokyky (< 10^–9 m/s) sekä estetään haitalliset vuodot maaperään ja pohjaveteen. Tekniikka soveltuu etenkin kohteisiin, jossa maa-aineksen geotekniset ominaisuudet rajoittavat niiden käyttöä pohjarakenteissa. Kaivannaisjätekasojen pohjaratkaisuissa käytettäviä geosynteettisiä materiaaleja ovat geomembraanit, kuten HPPE-kalvot, joita voidaan käyttää esimerkiksi pohjamateriaalina kasaliuotuskasoilla, geotekstiilit, joita voidaan käyttää esimerkiksi geomembraanien suojakerroksena, sekä bentoniittimatto, jota voidaan käyttää salpaavana kerroksena myös geomembraanin alla, etenkin alueilla, joissa savea ei ole. Bentoniittimatto voidaan korvata tai lujittaa tiivistetyllä luonnon savella tai geomembraanilla.

(309) Soveltamisoppaan mukaan pohjaratkaisuna käytetään usein joko yksinkertaista yhdistelmäkalvoa, jossa tasoitetun pohjamaan päälle asennetaan geomembraani, tai kaksinkertaista kalvorakennetta, joka koostuu tyypillisesti kahdesta geomembraanista ja tiivistetystä hienoaineskerroksesta (tai yhdistelmäkalvosta, jossa geomembraani ja synteettinen/luonnonsavikerros). Alempi geomembraanikalvo asennetaan tiivistetyn maakerroksen tai bentoniittimaton päälle. Suositeltavaa on rakentaa vuotojen havaitsemis- ja keräyskerrokset joko pääkerroksen alle tai kahden kerroksen väliin.

(310) Keinotekoisen materiaalin kestävyys on testattava oletetun happaman valumaveden koostumuksen osalta, mikäli jäte on potentiaalisesti happoa tuottavaa (Kossoff et al. 2014).

(311) Soveltamisoppaan mukaan kaivannaisjäte voi muodostaa luonnonmaahan verrattavan läpäisemättömän pohjakerroksen tiivistyessään, etenkin hyvin kuivuneena. Tiivistyminen voi kuitenkin kestää vuosia, riippuen jätteen määrästä ja kerroksen paksuudesta. Läjitetyn jätteen tiivistymiseen asti keinotekoiset pohjaratkaisut, kuten geosynteettiset materiaalit, takaavat ensisijaisen ratkaisun ympäristövaikutusten estämiseen. Kuivumisen ja pakkautumisen jälkeen kaivannaisjätteen vedenläpäisevyys on verrattavissa pohjarakenteen vedenläpäisevyyteen. Tällöin myös kaivannaisjätekerros estää vuodot maaperään ja pohjaveteen, jolloin huoli geosynteettisten materiaalien toimintakyvyn pitkäaikaisesta kestosta pienenee. Todennäköisesti kaikki kalvoratkaisut tulevat lopulta kärsimään vuodoista. Kestävyyteen vaikuttavat kalvon päältä tulevan hydraulisen paineen suuruus ja kesto sekä käytettyjen kalvomateriaalien paksuus ja tehokkuus.

(312) Soveltamisoppaan mukaan BAT-päätelmän 35 tekniikka soveltuu altaille, padoille ja kasoille, joille läjitetään ei-pysyvää kaivannaisjätettä. Tiiviit pohjarakenteet (BAT 35a ja BAT 35b) soveltuvat uusille maan päälle rakennettaville kaivannaisjätteen sijoitusalueille sekä laajennusosille, jotka valtaavat uutta maa-alaa. Ne soveltuvat erityisesti potentiaalisesti happoa tuottaville (PAG) kaivannaisjätteille ja jätteille, joista mahdollisesti liukenee metalleja, syanidia tai muita haitta-aineita.

(313) Geologian tutkimuskeskus (GTK) on lausumassaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle pitänyt sekä aluehallintoviraston että hallinto-oikeuden ratkaisuja pohjarakenteeksi uudelle toisen vaiheen liuotusalueelle parhaan käyttökelpoisen tekniikan ja BAT-päätelmän 35b mukaisina.

Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset uudelle toisen vaiheen liuotusalueelle

(314) Arvioitaessa ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä uuden toisen vaiheen liuotusalueen lohkoille arvioinnin lähtökohtana voidaan pitää sitä, että kaivoksen tuotantomäärän ja sivukivimäärän kasvaessa sekä avoinna olevien jätealueiden pinta-alan kasvaessa lisääntyy myös jäteveden määrä kaivosalueella. Arvioinnissa on otettava huomioon myös se, että täyttyneiden jätealueiden sulkeminen on viivästynyt useita vuosia. Asiassa saadun selvityksen perusteella myös tulevina vuosina jätealueiden sulkeminen tulee todennäköisesti etenemään hitaammin kuin uusien jätealueiden avaaminen. Tähän nähden ja varovaisuusperiaate huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, että perusteet rajoittaa uudelle toisen vaiheen liuotusalueelle sallittavien lohkojen määrää ovat olemassa.

(315) Yhtiö on arvioinut, että uuden sekundäärialueen lohkon 5 kapasiteetti riittäisi noin vuoteen 2028 asti. Yhtiö on esittänyt, että useamman kuin yhden lohkon rakentaminen samaan aikaan edistää kaivannaisjätteen jätealueen tehokkaampaa käyttöä ja mahdollistaa suuremman purkumalmimäärän läjittämisen lohkolle, koska yksittäistä lohkoa ei tällöin tarvitse rakentaa jokaiselta reunalta kaltevuuteen 1:3. Lisäksi yhtiö on todennut, että useamman kuin yhden lohkon rakentaminen samaan aikaan parantaa niiden stabiliteettia sekä liuotuksen onnistumista lohkoilla, mikä vaikuttaa myös liuotusjäännöksen laatuun.

(316) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että useamman kuin yhden lohkon rakentaminen yhtä aikaa merkitsee pienemmän maa-alan käyttämistä kaivannaisjätteen jätealueisiin ja vähentää myös puhtaiden maa-ainesten käyttöä yksittäisten lohkojen sulkemisessa. Ympäristönsuojelulain 52 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon muun ohella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Tarpeen mukaan on otettava huomioon myös energian ja materiaalien käytön tehokkuus. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon myös tämän luvan voimassaoloaika, korkein hallinto-oikeus katsoo, että ympäristöluvan myöntämisedellytykset täyttyvät lohkon 5 lisäksi myös lohkon 6 osalta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin, kuin se on kumonnut lupapäätöksen ja hylännyt lupahakemuksen lohkon 6 osalta, ja aluehallintoviraston päätös on saatettava voimaan siltä osin, kuin ympäristölupa on myönnetty lohkon 5 ohella lohkolle 6.

(317) Edellä sanotun muutoksen vuoksi korkein hallinto-oikeus on viran puolesta muuttanut myös ympäristölupapäätöksen ratkaisuosan neljättä kappaletta siten, että ympäristölupa on myönnetty jätteiden ammattimaiseen hyödyntämiseen koskien esineutralointisakan sijoittamista toisen vaiheen liuotusalueiden lohkoille 1–6 lupamääräyksen 97 mukaisesti. Samasta syystä korkein hallinto-oikeus on viran puolesta muuttanut myös vesitalousluvan ratkaisuosaa siltä osin kuin siinä on viitattu uuden toisen vaiheen sivukivialueen lohkoihin ja poistanut siltä osin lohkot 7–8.

(318) Saadun selvityksen perusteella toisen vaiheen liuotusalueen alapuolelle tehtävän tasauskerroksen tarkoituksena on tasata alueen maastonmuotoja siten, että kentän rakenne on tasainen ja yhteen suuntaan kalteva siten, että kasoista painovoimaisesti valuva kiertoliuos saadaan kerättyä keräysaltaisiin talteen. Tasauskerros on vähintään 1,5 metriä paksu ja sen paksuus vaihtelee maastonmuotojen mukaan. Aluehallintovirasto on sallinut tasauskerroksessa käytettävän joko vähärikkistä sivukiveä tai rikkipitoista sivukiveä. Jos rikkipitoista sivukiveä käytetään tasauskerroksessa, muodostuu tuotantokentän alapuolelle sivukivialue eli kaivannaisjätteen jätealue.

(319) Uuden toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakenteiden osalta korkein hallinto-oikeus toteaa, että rikkipitoisen sivukiven sijoittaminen tasauskerrokseen toisen vaiheen liuotusalueen alle sinänsä vähentää tarvetta läjittää kyseistä sivukiveä muille sivukivialueille, joten lähtökohtaisesti rikkipitoisen sivukiven hyödyntämistä pohjarakenteissa voidaan pitää tavoiteltavana. Kun arvioidaan ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä rikkipitoista sivukiveä sisältävän kaivannaisjätteen jätealueen sijoittamiseksi toisen vaiheen liuotusalueen alle, on arvioitava jätteen hyötykäytön etujen ja toiminnanaikaisten vaikutusten lisäksi myös kaivannaisjätteen jätealueen pitkäaikaisvaikutuksia ottaen huomioon alueen ominaisuudet, sijoitettavan sivukiven määrä ja laatu samoin kuin sen jätemateriaalin määrä ja laatu, joka sijoitetaan tasauskerroksen päälle toisen vaiheen liuotusalueelle ja joka jää myös paikalleen pysyvästi loppusijoitusalueena.

(320) Rikkipitoinen sivukivi on Terrafamen kaivoksen alueella käytännössä mustaliusketta. Korkein hallinto-oikeus viittaa aluehallintoviraston lausumaan ja toteaa, että lupaharkinta on tehty siitä lähtökohdasta, että tasauskerrokseen loppusijoitettava rikkipitoinen sivukivi on ominaisuuksiltaan malmiin rinnastettavaa mustaliusketta, joka sisältää runsaasti sulfidista rikkiä ja metalleja. Tällainen sivukivi muodostaa kosteuden ja hapen vaikutuksille altistuessaan huomattavan pitkän ajan hapanta ja metallipitoista suotovettä. Tähän lähtökohtaan nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että sivukiven ja loppuun liuotetun malmin karakterisoinnin keskeneräisyys ei ole merkinnyt sitä, että lupaharkinnassa ei olisi voitu arvioida rakenteen hyväksyttävyyttä kokonaisuutena.

(321) Kaivannaisjätteen jätealueiden pitkäaikaisvaikutusten arviointiin vaikuttavat keskeisesti myös jätealueiden sulkemisrakenteet, joista ei ole päätetty valituksenalaisessa lupakokonaisuudessa. Asiassa saadun selvityksen mukaan aluehallintovirasto on sittemmin tehnyt päätöksiä jätealueiden sulkemisrakenteista yhtiön lupahakemusten perusteella (Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätökset sivukivialueiden KL1 ja KL2 sulkemisesta 18.6.2025 nro:t 86/2025 ja 87/2025), minkä lisäksi koko kaivoksen sulkemissuunnitelmaa koskeva lupahakemus on vireillä aluehallintovirastossa.

(322) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaivannaisjätteen jätealueiden pohjarakenteiden ja sulkemisrakenteiden erikseen käsitteleminen ja ratkaiseminen on omiaan vaikeuttamaan lupaharkintaa valituksenalaisessa asiassa. Joka tapauksessa myöhemmin tehtävässä sulkemisratkaisuja koskevassa lupaharkinnassa on otettava huomioon se, mitä tässä asiassa on päätetty. Aluehallintoviraston mukaan sulkemisratkaisuista päätettäessä käytetään hyväksi myös yhtiön tekemiä kosteuskammiokokeita sivukiven ja loppuun liuotetun malmin laadusta. Yhtiö on tehnyt mainittuja kokeita kevääseen 2025 mennessä yli 150 viikon ajalta, mitä aluehallintovirasto on pitänyt tämäntyyppisissä testeissä poikkeuksellisen pitkänä aikana.

(323) Koska tässä asiassa ei ole ratkaistu kaivannaisjätteen jätealueiden sulkemisrakenteita, eikä toisen vaiheen liuotusalueiden sulkemisesta ole tehty vielä päätöstä, korkein hallinto-oikeus toteaa, että uuden toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakenteista päättäminen tulee tehdä varovaisuusperiaate huomioon ottaen siten, että pohjarakenteet kestävät myös pitkällä aikavälillä.

(324) Ympäristöministeriön soveltamisoppaaseen (2020:12) viitaten korkein hallinto-oikeus toteaa, että jos jätetäytöt toimivat suunnitellun mukaisesti, ne tiivistyvät vuosien saatossa ja muodostavat vedenläpäisevyydeltään tiiviin kerroksen siten, että happea ja vettä ei pääse kasoihin, vaikka muovi- ja bentoniittirakenteet aikanaan hajoaisivatkin. Lupaharkinnassa on kuitenkin otettava huomioon, että kaivannaisjätteen jätealueiden pohja- ja peittorakenteisiin voi tulla vaurioita jo asentamisvaiheessa tai jätetäyttö ei tiivisty odotetulla tavalla. Rikkipitoisen sivukiven käyttäminen rakenteissa edellyttää tämän vuoksi pohjarakenteilta erityisiä vaatimuksia ottaen huomioon, että mustaliuske on herkästi rapautuva materiaali. Loppuun liuotettu malmi on mustaliusketta, joka on pienijakoisemmassa muodossa kuin esimerkiksi sivukivialueelle sijoitettava mustaliuskelouhe. Mikäli loppuun liuotetun malmin kasoihin pääsee vettä ja happea, syntyy hapanta suotovettä. Jos malmikasojen alapuolisen tiivisrakenteen kalvoon on tullut vaurio, josta hapan suotovesi pääsee sen alapuoliseen mustaliuskesivukivikerrokseen, mustaliuske alkaa herkästi rapautua vuotokohdasta, mikä voi aiheuttaa pieniä epätasaisuuksia kasoissa ja edelleen kalvoille haittoja. Arvioinnissa on otettava myös huomioon se, että useimmissa tapauksissa muovikalvot hajoavat ainakin pitkällä aikavälillä. Kasojen muodonmuutokset edistävät myös kalvojen hajoamista.

(325) Edellä lausuttuun nähden ja varovaisuusperiaate huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, että uuden toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakenteita tehtäessä on teknisesti ja taloudellisesti mahdollista välttää rikkipitoisen sivukiven läjittäminen tasauskerrokseen, jolloin rakenne täyttää luvan myöntämisen edellytykset.

(326) Hallinto-oikeus on muuttanut toisen vaiheen liuotusalueen alapuolisen tasauskerroksen rakennetta siten, että se on sallinut tasauskerroksessa ainoastaan happoa muodostamattoman kiilleliuskeen käytön, mutta muutoin edellyttänyt samat pohjarakenteet kuin aluehallintovirasto rikkipitoisen sivukivitasauskerroksen osalta. Yhtiö on esittänyt, että vaaditut rakenteet aiheuttavat sille kymmenien tai jopa satojen miljoonien eurojen lisäkustannuksen ilman testejä ja tutkimuksia siitä, että vain kyseisellä tasolla voitaisiin päästä parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksiin.

(327) Vaikka hallinto-oikeuden määräämä rakenne sinänsä on vaatimuksiltaan BAT-päätelmän 35b tasoinen, korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeus ei ole päätöksessään perustellut kaikkien vaadittavien kerrosten tarkoitusta ja merkitystä rakenteessa. Lisäksi hallinto-oikeuden määräämä rakenne mahdollistaa purkumalmimurskeen käyttämisen tiivisrakenteiden alapuolisissa kerroksissa, mikä GTK:n lausuntoon viitaten heikentää tiivisrakenteiden alapuolista suotovesien tarkkailua.

(328) Ympäristönsuojelulain 52 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon muun ohella tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Lain 53 §:n 8 kohdan mukaan parhaan käyttökelpoisen tekniikan sisältöä arvioitaessa on otettava huomioon muun ohella päästöjen ehkäisemisen ja rajoittamisen kustannukset ja hyödyt. Lupaharkinta on oikeusharkintaa, jossa on määritettävä se taso, jolla parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksiin päästään. Tämä ei edellytä myöskään, että käytettävistä tekniikoista ja rakenteista olisi määrättävä yksityiskohtaisesti.

(329) Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että ympäristönsuojelulain 52 §:n 3 momentti huomioon ottaen ympäristöluvassa ei periaatteessa tulisi antaa yksityiskohtaisia määräyksiä toimintaan liittyvistä teknisistä ratkaisuista ja materiaaleista. Toiminnanharjoittajalla on oltava riittävä vapaus valita sellaiset ratkaisut, jotka johtavat ympäristön kannalta hyväksyttävään lopputulokseen. Jos lupaviranomainen tai hallinto-oikeus poikkeaa toiminnanharjoittajan esittämästä ratkaisusta, päätöksen tulee perustua riittäviin selvityksiin.

(330) Edellä sanottuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että hallinto-oikeuden määräämä pohjarakenneratkaisu ei näissä oloissa ja ympäristönsuojelulain 52 §:n 3 kohta sekä 53 §:n 8 kohta huomioon ottaen ole kokonaisuutena arvioiden paras käytettävissä oleva vaihtoehto. Korkein hallinto-oikeus lausuu asiasta jäljempänä kohdassa Johtopäätös.

(331) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry asiakumppaneineen on valituksessaan katsonut, että aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden määräämät pohjarakenteet eivät täytä parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksia ja ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä, koska muovi- ja bentoniittiratkaisut eivät ole pitkäikäisiä ja louhe pohjarakenteen alapuolella vastaa ruhjeista kallioperää ja edesauttaa siten mahdollisten haitallisten suotovesien kulkeutumista ympäristöön.

(332) Korkein hallinto-oikeus toteaa yhdistyksen valituksen osalta, että BAT-päätelmä 35b mahdollistaa myös geomembraanin eli muovikalvon sekä bentoniittimaton käytön tiiviin hienoaineskerroksen sijaan. Myöskään louheen käyttäminen pohjarakennekerrosten alapuolella ei ole BAT-päätelmän 35b vastainen rakenne. Yhtiö on todennut, että louheen tarkoituksena on stabiloida kasojen pohja ja toisaalta toimia vettä johtavana kerroksena siten, että esimerkiksi pohjavesi ei pääse tiiviskerroksiin pohjarakenteen alapuolelta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ympäristöluvan myöntämisedellytyksiä arvioitaessa on merkityksellistä se, miten pohjarakenteet on kokonaisuutena toteutettu niin, että jätetäytöt pysyvät pitkäaikaisesti stabiilissa tilassa ja tiivistyvät ajan myötä siten, että keinotekoisten tiivisrakenteiden merkitys haitallisten ympäristövaikutusten estämiseksi vähenee ja suotovesien kulkeutuminen tuotantokerroksen alapuolisen tiivisrakenteen sekä edelleen tasauskerroksen alapuolisen tiivisrakenteen läpi voidaan ylipäätään estää.

(333) Edellä olevan perusteella ja ottaen huomioon myös jäljempänä johtopäätösosassa lausutun yhdistysten vaatimus siitä, että päätökset on kumottava uuden toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakenteisiin liittyvillä perusteilla, on hylättävä.

Johtopäätös

(334) Korkein hallinto-oikeus kumoaa yhtiön valituksesta hallinto-oikeuden tekemät muutokset toisen vaiheen liuotusaluetta koskeviin lupamääräyksiin 73, 75 ja 122 muuttaen samalla kuitenkin aluehallintoviraston päätöksen mukaisia lupamääräyksiä siten, että rikkipitoisen eli 0,3 % tai enemmän rikkiä sisältävän sivukiven käyttäminen liuotusalueen alapuolisessa tasauskerroksessa ei ole sallittua. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin täydentää ratkaisuaan tältä osin lohkon 5 osalta jäljempänä esitettävillä perusteilla.

(335) Korkein hallinto-oikeus muuttaa aluehallintoviraston lupamääräystä 75 lisäämällä siihen määräyksen, jonka mukaan toisen vaiheen liuotusalueen tuotantokentän pohjarakenne on toteutettava siten, että rakenne vastaa kaksoisyhdistelmärakennetta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttymiseksi toisen vaiheen liuotusalueen tuotantokentän ja sen alapuolisen tasauskerroksen välissä on oltava kaksinkertainen tiivisrakenne. Määräyksen mukaan kaksoisyhdistelmärakenne voi koostua esimerkiksi kahdesta geomembraanista (kuten HDPE-kalvo) ja tiivistetystä hienoaineskerroksesta tai bentoniitista. Jos rakenteessa käytetään bentoniittia, sitä on vahvistettava lujitekankailla. Kun otetaan huomioon myös ympäristönsuojelulain 62 §, rakenteen tulee mahdollistaa myös tuotantokentän suotovesien luotettava keräily ja tarkkailu.

(336) Koska purkumalmimurskeen, joka käytännössä on hienorakeista mustaliusketta ja siten herkästi rapautuvaa, käyttäminen tiivisrakenteiden alapuolisissa rakenteissa voi heikentää suotovesitarkkailun tuloksia ja mahdollisten vuotokohtien paikantamista, korkein hallinto-oikeus on lisännyt selvyyden vuoksi myös vaatimuksen, että tiivisrakenteiden alapuolisissa rakenteissa ei käytetä purkumalmimursketta tai muutakaan rikkipitoista kiveä.

(337) Saadun selvityksen mukaan toisen vaiheen liuotusalueen lohkojen 1–4 läjitystilavuus riittää vuoteen 2026 asti, minkä jälkeen yhtiö siirtyy käyttämään uuden toisen vaiheen liuotusalueen lohkoa 5. Ensimmäisen vaiheen liuotusalueella liuotetun malmin siirtäminen toisen vaiheen liuotusalueelle on keskeinen osa Terrafamen kaivoksen tuotantoprosessia. Korkein hallinto-oikeus viittaa tähän liittyen Kainuun ELY-keskuksen lausumaan siitä, että jo lyhytaikaiset keskeytykset toiminnassa voivat aiheuttaa haitallisia vaikutuksia liuostaseen ja koko kaivoksen vesitaseen hallintaan. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus sallii lupamääräyksessä 73 todetulla tavalla lohkolle 5 rakennettavan korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksen 23.6.2025 taltionumero 1488 mukaisesti aluehallintoviraston päätöksen mukaiset pohjarakenteet, mukaan lukien rikkipitoisen eli 0,3 % tai enemmän rikkiä sisältävän sivukiven käyttämisen lohkon 5 tasauskerroksessa. Tämän johdosta korkein hallinto-oikeus on lisännyt lupamääräykseen 122 vaatimuksen siitä, että rikkipitoista sivukiveä sisältävä rakenne on riittävällä tavalla eristettävä sen ympäristöstä ja lohkon 6 pohjarakenteista.

(338) Korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota kuitenkin aluehallintoviraston lupamääräyksiä 72–76 koskeviin perusteluihin, joissa aluehallintovirasto on todennut, että kaikille toisen vaiheen liuotusalueen lohkoille tehtävä aluekuivatus on yhteinen ja tasausrakenne on siksi toteutettava kokonaisuudessaan samalla valittavalla rakennustavalla, jotta likaantuneet ja puhtaat vedet voidaan pitää erillään ja estää siten maaperän pilaantuminen. Korkein hallinto-oikeus viittaa tältä osin edellä todettuun lupamääräykseen 122 lisättyyn vaatimukseen siitä, että lohkon 5 tasauskerroksen rikkipitoiset sivukivikerrokset eristetään ympäristöstä ja lohkon 6 tasauskerroksesta. Näin suotovesien kulkeutuminen lohkon 5 alapuoliselta sivukivialueelta ympäristöön tai lohkon 6 tasauskerrokseen voidaan estää ja näin ehkäistä mahdollinen maaperän ja pohjaveden pilaantuminen. Edelleen korkein hallinto-oikeus viittaa siihen, että korkeimman hallinto-oikeuden muuttama lupamääräys 73 mahdollistaa kaksi vaihtoehtoista tapaa rakentaa uuden toisen vaiheen liuotusalueen tasausrakenne. Mikäli lohkojen 5 ja 6 tasauskerroksia ei voida kuivatusteknisistä syistä rakentaa eri tavoilla, toiminnanharjoittajan on edelleen mahdollista toteuttaa kummankin lohkon tasausrakenne lupamääräyksen 75 mukaisesti vähärikkisestä kivestä.

(339) Esitys edellä mainituiksi rakenteiksi tulee esittää lupaviranomaiselle, joka antaa päätöksen lopullisista rakenteista.

(340) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellä mainituilla muutoksilla uuden toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakenteet ennalta arvioiden täyttävät ympäristöluvan myöntämisen edellytykset. Tämän vuoksi yhdistysten valitus ei anna aihetta muunlaiseen ratkaisuun.

(341) Korkein hallinto-oikeus vielä lopuksi toteaa, että yhtiö on hakenut ympäristölupaa suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavalle kaivannaisjätteen jätealueelle eli tasauskerroksen yhteyteen tehtävälle sivukivialueelle silloin, kun tasauskerroksessa käytetään rikkipitoista sivukiveä. Yhtiö ei ole hakenut lupaa muulle kaivannaisjätteen jätealueelle siinä tilanteessa, että tasauskerros tehdään vähärikkisestä sivukivestä. Saadun selvityksen perusteella yhtiön tarkoituksena ei siten ole ollut läjittää vähärikkistä sivukiveä toisen vaiheen liuotusalueen alapuolelle enempää kuin mitä tasauskerroksen rakenne ja sen tarvittava muotoilu edellyttävät. Kyse on tällöin vähärikkisen sivukiven hyötykäytöstä pohjarakenteissa eikä sivukiven loppusijoittamisesta sivukivialueelle. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus on poistanut lupapäätöksen ratkaisuosasta hallinto-oikeuden lisäämän kohdan, jossa ympäristölupa on myönnetty myös muulle kaivannaisjätteen jätealueelle.

Melu- ja pölyvaikutusten tarkkailu Hakonen-järven länsirannalla

Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset

(342) Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksissä 45 ja 56 on määrätty melun ja pölyn jatkuvatoimisesta mittaamisesta Hakonen-järven itärannalla. Hallinto-oikeus on lisännyt lupamääräyksiin velvoitteen mitata melua ja pölyä jatkuvatoimisesti myös Hakonen-järven länsirannalla, koska sivukivialue KL2 sekä Kuusilammen avolouhoksen laajennus tulevat sijoittumaan lähemmäs Hakonen-järveä.

Kysymyksenasettelu

(343) Terrafame Oy on vaatinut, että hallinto-oikeuden lupamääräyksiin 45 ja 56 lisäämät jatkuvatoimiset melun ja pölyn mittausvelvoitteet Hakonen-järven länsirannalla poistetaan ja aluehallintoviraston lupamääräykset saatetaan näiltä osin voimaan.

(344) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko hallinto-oikeuden tekemille muutoksille lupamääräyksiin 45 ja 56 jatkuvatoimisesta melun ja pölyn mittaamisesta Hakonen-järven länsirannalla ympäristönsuojelulaista johtuvat perusteet.

Lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(345) Kainuun ympäristöterveyspalvelut on lausumassaan todennut, että lupamääräyksissä 45 ja 56 sanottu velvoite melun ja pölyn vähentämiseksi Hakonen-järven länsipuolella ei ole enää tarpeen kiinteistöillä, jotka ovat siirtyneet Terrafame Oy:n omistukseen. Omistajavaihdoksen jälkeen järven länsipuolella ei ole enää häiriintyviä kohteita, joten vaikutustarkkailu jatkuvatoimisin mittauksin järven itäpuolella on riittävä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(346) Korkein hallinto-oikeus viittaa Terrafame Oy:n 29.4.2025 toimittamaan lisäselvitykseen, jossa se on ilmoittanut ostaneensa Hakonen-järven länsirannalla sijaitsevat kiinteistöt, joilla on asuinrakennuksia. Selvityksen liitteenä on toimitettu kauppaa koskevat otteet kiinteistörekisteristä. Korkein hallinto-oikeus viittaa myös Kainuun ympäristöterveyspalveluiden antamaan lausumaan, jonka mukaan kiinteistöjen omistajavaihdoksen myötä vaikutustarkkailu jatkuvatoimisin mittauksin järven itäpuolella on riittävä.

(347) Koska Hakonen-järven länsirannalla ei ole enää sellaisia yhtiön ulkopuolisessa omistuksessa olevia kiinteistöjä, joilla olisi asuinrakennuksia, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei jatkuvatoimisille melu- ja pölymittauksille ole enää ympäristönsuojelulaista johtuvaa perustetta Hakonen-järven länsirannalla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden tekemät muutokset lupamääräyksiin 45 ja 56 kumotaan ja lupamääräykset saatetaan voimaan aluehallintoviraston päätöksen mukaisina.

Metalleilla pilaantuneiden pintamaiden sijoittaminen

Aluehallintoviraston päätös ja sen perusteluja

(348) Aluehallintoviraston lupamääräyksessä 125 on määrätty seuraavaa: ”Louhinnan tai maarakentamisen yhteydessä poistettavat metallipitoiset maa-ainekset, joiden metallipitoisuudet ylittävät valtioneuvoston asetuksessa nro 214/2007 maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista annetun alemman ohjearvon, mutta eivät ylempää ohjearvoa ja joita ei hyödynnetä lupamääräyksen 93 mukaisesti sekä maa-ainekset, joiden metallipitoisuudet ylittävät ylemmän ohjearvon, on sijoitettava kaivosalueella lupamääräyksien 117 ja 122 mukaisesti sivukivialueelle tai ne on toimitettava muuhun luvan omaavaan paikkaan. Luvan saajan on ryhdyttävä viipymättä toimenpiteisiin varastointialueilla 1A–6A sijaitsevien metalleilla pilaantuneen pintamaan loppusijoituksen järjestämiseksi tämän lupamääräyksen mukaiseksi. Yksityiskohtainen suunnitelma toimenpiteistä on esitettävä Kainuun ELY-keskukselle viimeistään 28.2.2023.”

(349) Aluehallintovirasto on perustellut lupamääräystä seuraavasti: ”Mustaliuskealueilta poistettavat pintamaat sisältävät haitta-aineina metalleja (nikkeli, sinkki, kadmium ja arseeni) ja tehdyissä pitoisuusmäärityksissä esimerkiksi sinkin kokonaispitoisuudet ovat ylittäneet yksittäisissä näytteissä vaarallisen jätteen pitoisuusraja-arvon (1 000 mg/kg). Vastaavasti liukoisuustestien perusteella mustaliuskealueiden pintamaiden nikkelin ja sinkin liukoiset pitoisuudet ovat olleet siinä määrin korkeita, että niistä aiheutuu pilaantumisen vaaraa. Pilaantumisen estämiseksi metallipitoiset pintamaat on läjitettävä pohjaltaan tiivisrakenteiselle suuronnettomuuden vaaran aiheuttavalle kaivannaisjätteen jätealueelle yhdessä sivukiven kanssa tai muulle luvan saaneelle kaivannaisjätteen jätealueelle, jossa on riittävät rakenteet pilaantumisen estämiseksi.”

(350) Aluehallintovirasto on lisäksi todennut lupamääräyksen 125 perusteluissa, että mustaliuskealueelta poistettava maa-aines voi sisältää metalleja sellaisina pitoisuuksina, että maa-aines ei sovellu hyödynnettäväksi sulkemis- ja maisemointitöissä tai varastoitavaksi ilman pohjarakenteita maa-ainesten läjitysalueille. Tällaiset pintamaat eivät ole välttämättä aina vaarallista jätettä. Korkeiden metallipitoisuuksien vuoksi niiden loppusijoittamisesta aiheutuvan pilaantumisen vaaran estäminen edellyttää kuitenkin aina tiiviitä pohjarakenteita ja suotovesien keräämistä käsiteltäväksi.

(351) Aluehallintoviraston päätöksen mukaan luvan saajalla on mahdollisuus hakea tältä osin lupaa muutettavaksi, mikäli pintamaiden laadun seuranta tuottaa uutta tietoa metallipitoisista maamassoista aiheutuvasta pilaantumisen vaarasta sekä niiden hyötykäyttö- ja varastointimahdollisuuksista.

Hallinto-oikeuden päätös ja sen perusteluja

(352) Hallinto-oikeus on hylännyt Terrafame Oy:n vaatimuksen siitä, että lupamääräyksen 125 mukainen velvoite ryhtyä viipymättä toimenpiteisiin varastointialueilla 1A–6A sijaitsevien metalleilla pilaantuneiden pintamaiden loppusijoituksen järjestämiseksi on poistettava ja yhtiölle on varattava riittävä aika esittää suunnitelma pintamaiden käsittelyä tai alueen sulkemista koskien.

(353) Hallinto-oikeus on perusteluissaan todennut seuraavaa: ”Asiassa on kysymys maaperän, pohjaveden ja pintaveden pilaantumisen vaaraa aiheuttavista maamassoista ja jätealueista, joilla ei saadun selvityksen mukaan ole tiiviitä pohjarakenteita. Alueilla 1A–6A varastoitavien korkeita metalli- ja sulfaattipitoisuuksia sisältävien maamassojen määrä on huomattava. Saadun selvityksen mukaan alueilla muodostuvat sade- ja hulevedet ohjataan keskuspuhdistamolle käsiteltäväksi. Alueilla 1A–6A varastoitavien metallipitoisten maa-ainesten määrä, laatu ja haitta-aineet sekä haitta-aineiden liukoisuus huomioon ottaen alueilta käsiteltäväksi johdettavat vedet kuormittavat kaivosalueen vesienhallintajärjestelmää ja lisäävät sitä aluetta, jolta hule- ja suotovedet on johdettava käsiteltäväksi, mikä edelleen osaltaan lisää vesienhallintajärjestelmään kohdistuvia paineita ja niistä mahdollisesti aiheutuvia riskejä. Kuitenkaan asiassa ei ole esitetty yksityiskohtaista selvitystä maaperän ja pohjaveden sekä pintaveden pilaantumisen ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi tehtävistä toimista eikä hule- ja suotovesien johtamisjärjestelyistä. Lupamääräys koskee tarvittaviin toimiin ryhtymistä ja suunnitelman esittämistä valvontaviranomaiselle. Tähän nähden ja kun otetaan myös huomioon aluehallintoviraston päätöksen ratkaisu hakemuksen hylkäämisestä alueita 1A–6A koskevilta osin, ei lupamääräyksen 125 muuttamiseen ole syytä valituksessa esitetyillä perusteilla.”

Kysymyksenasettelu

(354) Terrafame Oy on vaatinut, että aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksessä 125 määrätty selvitysvelvoite poistetaan. Yhtiö on vaatinut, että lupamääräykseen tulee sen sijaan lisätä velvoite esittää yksityiskohtainen suunnitelma varastointialueilla 1A–6A sijaitsevien metallipitoisten pintamaiden käsittelystä tai näiden alueiden sulkemisesta. Suunnitelman esittämiseen on varattava riittävä aika, mutta se olisi esitettävä lupaviranomaiselle viimeistään 18 kuukauden kuluessa siitä, kun lupapäätös on saanut lainvoiman.

(355) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko aluehallintovirasto voinut edellyttää lupamääräyksen 125 mukaisesti luvan saajan ryhtymään viipymättä toimenpiteisiin varastointialueilla 1A–6A sijaitsevien metalleilla pilaantuneiden pintamaiden loppusijoituksen järjestämiseksi lupamääräyksen 125 mukaiseksi sekä esittämään yksityiskohtaisen suunnitelman toimenpiteistä 28.2.2023 mennessä Kainuun ELY-keskukselle.

Lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(356) Kainuun ELY-keskus on lausumassaan todennut, että varastoalueilla 1A–6A olevien metalleilla pilaantuneiden maamassojen paikalleen sijoittamisen ympäristövaikutukset on arvioitu toiminnan aikaisemmissa YVA-menettelyissä. Näissä YVA-menettelyissä on ollut myös esillä, että pilaantuneita maamassoja voisi osin hyödyntää jätealueiden sulkemisessa ja maisemoinnissa. Yhtiön valituksen mukaan pilaantuneita maamassoja on kuitenkin huomattavan suuri määrä, eikä massojen sijoittaminen olemassa oleville sivukivialueille ole käytännössä mahdollista. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan näiden massojen kaatopaikkasijoittamisen ympäristövaikutuksia ei ole aikaisemmissa YVA-menettelyissä suoranaisesti selvitetty etenkään, jos niille on rakennettava uusi kaatopaikka. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan kyseisten pilaantuneiden maamassojen käsittelyyn ja siirtämiseen sekä loppusijoittamiseen kaatopaikalle on sovellettava YVA:n tarveharkintaa. Näin ollen ELY-keskus arvioi, että yhtiön esitys lupamääräyksen muuttamiseksi sekä pyyntö lisäajalle on perusteltu.

(357) Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) on lausumassaan todennut, että suhteessa haettuun louhintamäärään varastointialueiden 1A–6A maa-ainesten uudelleensijoittaminen tarkoittaisi 3–4 vuoden urakan kestolla 6–8 prosentin lisäystä pyydetyn louhintaluvan mukaisessa tuotannossa syntyvän kaivannaisjätteen määrään, mitä sinänsä ei voi pitää kohtuuttomana. THL kuitenkin katsoo, että yhtiön esitys läjitysalueiden 1A–6A ensisijaisesta käsittelystä saattaa läjitysalueet nykyisillä paikoillaan sellaiseen tilaan, ettei niistä aiheudu haittaa ympäristölle, voi kokonaisuus huomioiden olla paras ratkaisu. THL kannattaa yhtiön esitystä sillä varauksella, että alueiden 1A–6A käsittely ja sulkeminen ovat linjassa valmisteilla olevan koko kaivoksen sulkemissuunnitelman kanssa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(358) Kuten edellä aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätösten perusteluissa on todettu, alueille 1A–6A sijoitettujen pintamaiden pitoisuusmäärityksissä muun muassa sinkin kokonaispitoisuudet ovat ylittäneet yksittäisissä näytteissä vaarallisen jätteen pitoisuusraja-arvon (1 000 mg/kg, kun maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista annetun valtioneuvoston asetuksen 214/2007 mukainen ylempi ohjearvo on 400 mg/kg). Liukoisuustestien perusteella nikkelin ja sinkin liukoiset pitoisuudet ovat olleet siinä määrin korkeita, että niistä aiheutuu pilaantumisen vaaraa. Pintamaiden läjitysalueiden sade- ja hulevedet johdetaan keskuspuhdistamolle käsiteltäväksi, mikä kuormittaa kaivoksen vesienhallintajärjestelmää. Edellä sanottuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että lähtökohtaisesti kyseisistä pintamaista voi aiheutua kiellettyä ympäristön pilaantumisen vaaraa, jos ne jätetään kyseisille paikoilleen ilman tiiviitä pohjarakenteita.

(359) Yhtiö on valituksessaan todennut, että yksityiskohtainen suunnittelutyö alueiden 1A–6A sulkemiseksi on käynnissä. Yhtiö on tämän vuoksi vaatinut lupamääräyksen 125 mukaisen selvitysvelvoitteen poistamista ja sen korvaamista alueiden sulkemista tai pintamaiden käsittelyä koskevalla selvitysvelvoitteella. Yhtiö on pyytänyt 18 kuukautta lisäaikaa suunnitelman loppuun saattamiseksi ja sitä koskevan lupahakemuksen vireille panemiseksi.

(360) Korkein hallinto-oikeus viittaa tältä osin aluehallintoviraston päätöksen perusteluihin, joissa on todettu, että luvan saaja voi hakea lupaa muutettavaksi, jos pintamaiden laadun seuranta tuottaa uutta tietoa metallipitoisista maamassoista aiheutuvasta pilaantumisen vaarasta sekä niiden hyötykäyttö- ja varastointimahdollisuuksista. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yhtiöllä on ollut valituksenalaista asiaa koskevien muutoksenhakujen vuoksi useita vuosia aikaa saattaa alueiden 1A–6A sulkemista tai pintamaiden käsittelyä koskeva lupa-asia vireille ja esittää tätä koskevaa tarvittavaa selvitystä. Koska näin ei ole tehty, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei sillä ole edellytyksiä korvata lupamääräyksen 125 mukaista selvitysvelvoitetta yhtiön ehdottamalla selvitysvelvoitteella, joka koskee alueiden 1A–6A sulkemista tai pintamaiden käsittelyä. Edellä sanottuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei esillä ole perusteita hyväksyä yhtiön vaatimusta selvitysvelvoitteen muuttamisesta ja määräajan pidentämisestä.

(361) Tämän vuoksi yhtiön vaatimus lupamääräyksen 125 muuttamiseksi on hylättävä. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin muutoksenhakuun kuluneen ajan vuoksi pidentänyt aluehallintoviraston päätöksen mukaista määräaikaa selvityksen esittämiseksi valvontaviranomaiselle 31.10.2026 saakka.

(362) Kainuun ELY-keskuksen lausumassaan esille tuomasta mahdollisesta YVA:n tarveharkinnasta korkein hallinto-oikeus selvyyden vuoksi toteaa, että lupamääräyksessä 125 on edellytetty suunnitelman esittämistä tehtävistä toimenpiteistä valvontaviranomaiselle. Mahdollista ympäristövaikutusten arvioinnin tarvetta on arvioitava myöhemmin päätettävien toimenpiteiden perusteella.

(363) Lisäksi korkein hallinto-oikeus kiinnittää jatkotoimien osalta huomiota siihen, mitä Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) on edellä selostetussa lausumassaan esittänyt koko kaivoksen sulkemissuunnitelman huomioon ottamisesta.

Jätteen käsittelytoiminnan vakuus

Aluehallintoviraston päätös ja sen perusteluja

(364) Aluehallintovirasto on määrännyt jätteen käsittelytoiminnan vakuudesta lupamääräyksessä 196. Lupamääräyksen mukaan kaivannaisjätteen jätealueiden sulkemisen yksikkökustannus on 30 euroa/m² (sis. ALV 24 %), minkä lisäksi on erikseen määrätty muun ohella vakuus sulkemisen yleis- ja muille kustannuksille.

(365) Vaikka ensimmäisen vaiheen liuotusalue ei lähtökohtaisesti ole kaivannaisjätteen loppusijoituspaikka vaan toiminnan päättyessä liuotettu malmi on tarkoitus siirtää toisen vaiheen liuotusalueelle loppusijoitettavaksi, aluehallintovirasto on kuitenkin määrännyt vakuuden myös ensimmäisen vaiheen liuotusalueen sulkemiskustannusten perusteella. Aluehallintovirasto on katsonut, että ensimmäisen vaiheen liuotusalueessa kyse on kaivannaisjätteen loppusijoituspaikasta, koska on mahdollista, että toiminnan päättyessä äkillisesti ensimmäisen vaiheen liuotusalueella olevat kaivannaisjätteet jäävät paikoilleen pysyvästi loppusijoitettavaksi.

(366) Sulkemisen yleiskustannuksissa yhtiö on hakemuksessaan käyttänyt yleiskustannusten arviointiin kymmentä prosenttia jätealueiden sulkemiskustannuksista yleensä käytetyn 20 prosentin sijaan sillä perusteella, että sulkemisvaiheessa käytössä olisivat kaivoksella jo oleva kalusto, huoltotoiminnot ja -rakenteet. Aluehallintovirasto on katsonut, että näin ei kuitenkaan olisi esimerkiksi konkurssitilanteessa, minkä vuoksi sulkemisen yleis- ja muut kustannukset on arvioitu 20 prosentin perusteella.

(367) Yhteenvetona aluehallintovirasto on todennut, että sulkemissuunnittelun keskeneräisyys, sulkemisrakenteisiin ja kustannuksiin liittyvä epävarmuus, sijoitettavan jätteen laatu sekä ympäristönsuojelulain mukainen varovaisuusperiaate huomioon ottaen aluehallintoviraston määräämä vakuus kaivannaisjätteen jätealueiden osalta on suuruudeltaan 30 euroa/m² (sisältää ALV 24 %). Kaivannaisjätteen jätealueiden ja kaatopaikkojen sulkemiselle määrättyä vakuutta on mahdollista myöhemmin muuttaa luvan saajan riskinarvioinnin perusteella laatiman ajantasaisen sulkemissuunnitelman perusteella. Yksityiskohtaisempi sulkemissuunnittelu voi johtaa myös siihen lopputulemaan, että vakuutta on edelleen korotettava.

Hallinto-oikeuden päätös ja sen perusteluja

(368) Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön vaatimukset vakuuden muuttamiseksi. Hallinto-oikeus on samalla poistanut vakuuden kumoamiltaan toisen vaiheen liuotusalueen lohkoilta 6–8 ja katsonut, ettei lohko 5 ole hallinto-oikeuden muuttamien pohjarakenteiden vuoksi suuronnettomuuden vaaraa aiheuttava kaivannaisjätteen jätealue vaan muu kaivannaisjätteen jätealue. Hallinto-oikeus on tämän vuoksi muuttanut lohkon 5 vakuuden yksikköhinnaksi 10 euroa neliömetriltä.

(369) Hallinto-oikeus on yhtiön valituksen hylkäämistä koskevissa perusteluissaan katsonut, että ensimmäisen vaiheen liuotusalueella liuotuksessa oleva malmi on tuotantotoiminnan aikana materiaalia, joka on osa tuotantoprosessia ja siten raaka-aine. Kuitenkin toiminnan päättyessä äkillisesti esimerkiksi konkurssitilanteessa ei kysymys ole enää tuotantotoiminnan jatkamisesta eikä asiassa ole mahdollista varmistua ennakolta siitä, että toiminta lopetettaisiin suunnitellusti ja hallitusti, jolloin ensimmäisen vaiheen liuotusalueella oleva materiaali muuttuu jätteeksi. Samalla myös tuotantotoiminnan aikana tuotantoalueena ollut ensimmäisen vaiheen liuotusalue muuttuu ympäristönsuojelulain 112 §:ssä tarkoitetuksi kaivannaisjätteen jätealueeksi, jonka sulkemisessa ja käytöstä poistossa tarvittavien toimien arvioinnissa on vakuuden määrän osalta noudatettava, mitä kaivannaisjäteasetuksen 10 §:ssä ja asetuksen liitteessä 5 säädetään. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on katsonut, ettei aluehallintoviraston päätöstä ole tarpeen ollut tältä osin muuttaa.

(370) Sulkemisen yleis- ja muita kustannuksia koskevissa perusteluissaan hallinto-oikeus on todennut, että aluehallintovirasto on katsonut yhtiön hakemuksessaan esittämät jätealueiden sulkemisen yksikkökustannukset riittämättömiksi sulkemissuunnittelun keskeneräisyyden, sulkemisrakenteisiin ja kustannuksiin liittyvien epävarmuuksien, sijoitettavan jätteen laadun sekä ympäristönsuojelulain mukaisen varovaisuusperiaatteen huomioon ottaen, minkä vuoksi aluehallintovirasto on korottanut jätealueiden sulkemisen yksikkökustannuksen 30 euroon/m². Tämä ei kuitenkaan hallinto-oikeuden mukaan tarkoita, että korotettuun jätealueiden sulkemisen yleiskustannukseen sisältyisi sulkemisen yleis- ja muita kustannuksia koskeva vakuus. Hallinto-oikeus on katsonut, että sulkemisen yleis- ja muita kustannuksia koskeva vakuus on tullut määrätä osana jätteen käsittelytoiminnan vakuutta omana vakuutenaan, kun erityisesti otetaan huomioon tulevien sulkemistoimien huomattava laajuus. Hallinto-oikeus on viitannut siihen, että esimerkiksi konkurssitilanteessa sulkemisesta vastaavan on ostettava sulkemispalvelut urakoitsijoilta eri sopimuksella kuin toiminnanharjoittajalla on ollut, joten sulkemisen yleis- ja muita kustannuksia koskevan vakuuden määrittämisessä on käytettävä 20:a prosenttia jätealueiden sulkemisen kustannuksista.

Kysymyksenasettelu

(371) Terrafame Oy on vaatinut, että vakuuden määrää on muutettava ensimmäisen vaiheen liuotusaluetta koskien, koska vakuutta määrättäessä ei voida katsoa, että ensimmäisen vaiheen liuotusalue olisi missään tilanteessa kaivannaisjätteen loppusijoitusalue.

(372) Yhtiö on myös vaatinut, että sulkemisen yleis- ja muiden kustannusten vakuutta alennetaan, koska luvassa on jo käytetty korotettua vakuuden yksikköhintaa 30 euroa/m², eikä jätteen käsittelytoiminnan vakuuteen olisi tullut sisällyttää enää toiseen kertaan sulkemisen yleis- ja muita kustannuksia koskevaa vakuutta. Joka tapauksessa sulkemisen yleis- ja muiden kustannusten määrä on yhtiön mukaan virheellisesti laskettu liian korkeaksi.

(373) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on arvioitavana, onko yhtiölle määrätty perusteettoman suuri jätteen käsittelytoiminnan vakuus ympäristönsuojelulain 59 § ja 60 § huomioon ottaen.

Lausumat korkeimmalle hallinto-oikeudelle

(374) Aluehallintovirasto on lausumassaan todennut, että yhtiön sulkemissuunnitteluun liittyy paljon epävarmuuksia, minkä vuoksi vakuus on voitu määrätä kyseisen suuruisena. Lisäksi aluehallintovirasto on todennut, että aluehallintovirastossa on vireillä hakemus, joka koskee valituksenalaisen lupapäätöksen lupamääräyksen 185 mukaista kaivoksen sulkemissuunnitelmaa. Tätä koskeva hakemus on tullut vireille 31.12.2024 ja siihen on liitetty 27.12.2024 päivätty sulkemissuunnitelman vakuusarvio, joten vakuusasia ratkaistaan seuraavan kerran parhaillaan vireillä olevan asian yhteydessä. Tällöin tulee huomioon otetuksi myös uusittu opas koskien jätehuollon toimijoilta vaadittavia vakuuksia (Jätevakuusopas 2024). Aluehallintovirastolla ei siten tässä vaiheessa ole syytä muuttaa aiempaa kantaansa ensimmäisen vaiheen liuotusalueen ja rakentamisen yleiskustannusten osalta.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(375) Ympäristönsuojelulain 59 §:n (527/2014) mukaan jätteen käsittelytoiminnan harjoittajan on asetettava vakuus asianmukaisen jätehuollon, seurannan, tarkkailun ja toiminnan lopettamisessa tai sen jälkeen tarvittavien toimien varmistamiseksi.

(376) Ympäristönsuojelulain 60 §:n 1 momentin mukaan vakuuden on oltava riittävä 59 §:ssä tarkoitettujen toimien hoitamiseksi ottaen huomioon toiminnan laajuus, luonne ja toimintaa varten annettavat määräykset. Kaatopaikan vakuuden on katettava myös kaatopaikan sulkemisen jälkeisestä seurannasta ja tarkkailusta sekä suotovesien ja -kaasujen käsittelystä ja muusta jälkihoidosta aiheutuvat kustannukset vähintään 30 vuoden ajalta, jollei toiminnanharjoittaja osoita muuta riittäväksi. Kaivannaisjätteen jätealueen vakuuden on katettava myös kustannukset, jotka aiheutuvat jätealueen vaikutusalueella olevan, kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa tarkemmin määritetyn maa-alueen kunnostamisesta tyydyttävään tilaan.

(377) Ympäristönsuojelulain 60 §:n 2 momentin mukaan ympäristöluvassa on määrättävä, että toiminnanharjoittaja kerryttää kaatopaikan, kaivannaisjätteen jätealueen ja muun pitkäaikaisen toiminnan vakuutta siten, että vakuuden määrä vastaa koko ajan mahdollisimman hyvin niitä kustannuksia, joita toiminnan lopettaminen ja jälkihoito arviointihetkellä aiheuttaisivat.

(378) Ympäristönsuojelulain 61 §:n (527/2014) 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset 59 §:ssä säädetystä vakuudesta ja sen asettamisesta.

(379) Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä selostettuihin aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätösten perusteluihin. Kun otetaan huomioon perusteluissa todettu sulkemisen keskeneräisyys, sulkemisrakenteisiin ja -kustannuksiin liittyvä epävarmuus, jätteen laatu sekä varovaisuusperiaate, korkein hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintovirasto on voinut määrätä jätteen käsittelytoiminnan vakuuden yksikköhinnaksi 30 €/m².

(380) Ensimmäisen vaiheen liuotusaluetta on vakuutta määrättäessä arvioitava kuten kaivannaisjätteen loppusijoitusaluetta, koska esimerkiksi toiminnan päättyessä äkillisesti on mahdollista, että kyseisellä alueella olevat kaivannaisjätteet jäävät ensimmäisen vaiheen liuotusalueelle. Sulkemisen yleis- ja muiden kustannusten vakuus on voitu määrätä omana vakuutenaan ottaen huomioon edellä mainittu sulkemistoimien ja kustannusten epävarmuus sekä sulkemistoimien laajuus. Kustannuksia on ollut perusteltua arvioida siten, että sulkemistilanteessa ei ole käytössä yhtiön oma kalusto, joten vakuuden määrän arvioinnissa on voitu käyttää 20 %:a jätealueiden sulkemisen kustannuksista.

(381) Korkein hallinto-oikeus on tällä päätöksellä muuttanut lupapäätöstä siten, että uudelle toisen vaiheen liuotusalueen lohkolle 5 on sallittu sijoittaa sen alapuoliseen tasauskerrokseen happoa potentiaalisesti tuottavaa sivukiveä, jolloin kyseessä on suuronnettomuuden vaaraa aiheuttava kaivannaisjätteen jätealue. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus on viran puolesta muuttanut vakuutta koskevaa lupamääräystä 196 siten, että lohkon 5 alapuolisen sivukivialueen osalta jätteenkäsittelyn vakuuden yksikköhinta on 30 €/m². Korkein hallinto-oikeus on siten myös poistanut hallinto-oikeuden lisäämän vakuuden 10 €/m², koska käytettäessä vain vähärikkistä sivukiveä tasauskerroksessa kysymys ei edellä ilmenevästi ole muusta kaivannaisjätteen jätealueesta, joka edellyttäisi vakuuden asettamista.

(382) Muutoin korkein hallinto-oikeus viittaa aluehallintoviraston edellä mainittuun lausumaan, jossa aluehallintovirasto on todennut arvioivansa vakuutta uudelleen kokonaisuudessaan kaivoksen sulkemissuunnitelmaa koskevan päätöksen yhteydessä. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon muu edellä sanottu, vakuutta koskevaa lupamääräystä 196 ei ole yhtiön valituksesta perusteltua muuttaa tässä vaiheessa enemmälti.

Ympäristöluvan voimassaolo

Aluehallintoviraston päätös ja sen perusteluja

(383) Aluehallintovirasto on määrännyt Terrafamen kaivoksen ympäristöluvan olemaan voimassa määräajan, joka päättyy 31.3.2030. Jos toiminnanharjoittaja aikoo jatkaa toimintaansa, uusi lupahakemus on voimassaoloa koskevan määräyksen mukaan pantava vireille 31.3.2029 mennessä.

(384) Aluehallintovirasto on perustellut luvan määräaikaisuutta erityisesti kaivoksen vesienhallintaan ja jätealueiden sulkemiseen liittyvillä epävarmuuksilla.

(385) Aluehallintovirasto on edellä olevaan liittyen tuonut esiin toiminnan laajuuden, käytössä olevan liuotustekniikan toimivuuteen ja rakenteiden käyttöikään liittyvät epävarmuudet, jätevesien käsittelyn ja johtamisen epävarmuudet, vaikutusten arvioinnin vaikeuden ja sulkemissuunnittelun keskeneräisyyden. Aluehallintovirasto on myös todennut, että yhtiö on määrätty siirtymään sakkojen kuivaläjitykseen niiden märkäläjityksen sijaan, mutta tämän vaikutuksia vesitaseen hallintaan ei ole voitu vielä hakemuksessa arvioida. Edelleen aluehallintovirasto on todennut, että käsiteltyjen jätevesien johtamisen osalta nykyisen Nuasjärven purkupaikan osalta ei ole ollut käytössä sellaista tietoa, että sen voitaisiin esitettyjen tietojen perusteella ilman epävarmuutta todeta olevan soveltuvin purkupaikka Nuasjärvi-Rehjan alueella. Muun muassa Elementis Minerals B.V.:n Lahnaslammen kaivoksen kuormitus Jormaslahteen ja sen kehittyminen on otettava huomioon purkupaikan soveltuvuuden tarkastelussa.

Hallinto-oikeuden päätös ja sen perusteluja

(386) Hallinto-oikeus on lyhentänyt ympäristöluvan voimassaoloaikaa siten, että voimassaolon määräaika päättyy 31.12.2028. Jos toiminnanharjoittaja aikoo jatkaa toimintaansa, uusi lupahakemus on hallinto-oikeuden päätöksen mukaan pantava vireille 30.6.2027 mennessä.

(387) Hallinto-oikeus on viitannut aluehallintoviraston päätöksen perusteluihin luvan määräaikaisuudesta sekä siihen, että Terrafamen kaivostoiminnan aiemmissa lupapäätöksissä on annettu useita muun muassa jätealueiden sulkemiseen velvoittavia lupamääräyksiä, joita toiminnanharjoittaja ei ole noudattanut. Hallinto-oikeus on katsonut, että nämä puutteet tarkoittavat tosiasiassa ympäristön pilaantumisen vaaraa, joka on tullut ottaa huomioon harkittaessa luvan myöntämisen edellytyksiä olemassa olevan ulkona harjoitettavan kaivostoiminnan jatkamiselle sekä laajentamiselle kysymyksessä olevalla sijaintipaikalla. Hallinto-oikeus on ottanut lisäksi huomioon varovaisuusperiaatteen, toiminnan lähivuosina aiheuttaman ympäristön pilaantumisen riskin sekä sen, että hallinto-oikeus on osittain muuttanut aluehallintoviraston lupapäätöstä.

Kysymyksenasettelu

(388) Terrafame Oy on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös on ympäristöluvan voimassaolon muuttamisen osalta kumottava ja ympäristöluvan voimassaoloaika on muutettava aluehallintoviraston päätöksen mukaiseksi. Kun otetaan huomioon yhtiön tekemät toimenpiteet muun muassa vesienkäsittelyn ja vesienhallinnan edistämiseksi, kaikki aluehallintoviraston päätöksessään mainitsemat epävarmuudet eivät yhtiön mukaan ole enää ajankohtaisia, eikä määräajan lyhentämiselle entisestään ole siten perusteita.

(389) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko ympäristöluvan voimassaoloa ollut perusteltua lyhentää hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti ottaen huomioon ympäristönsuojelulain 87 §.

Lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(390) Kainuun ELY-keskus on lausumassaan todennut, että aluehallintoviraston päätöksen mukainen määräaika luvan voimassaoloksi ja uuden lupahakemuksen jättämiseksi on jo aikataulullisesti tiukka. ELY-keskus ei kuitenkaan ole vastustanut luvan voimassaoloa koskevien määräaikojen osalta hallinto-oikeuden päätöstä.

(391) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on lausunut yleisesti yhtiön tuotannollisesti vaikeaan tilanteeseen johtaneista syistä ja siitä, että yhtiö ei aluehallintoviraston näkemyksen mukaan ole pystynyt toteuttamaan keskeisiä ympäristönsuojelutoimia, jätealueiden sulkemista ja vesienkäsittelyn tehostamista, riittävän nopealla aikataululla ja ennakoivasti ympäristölupien tarkoittamalla tavalla. Yhtiöllä on ollut riittävästi aikaa selvittää ja toteuttaa jo käytöstä poistuneiden jätealueiden sulkeminen kulloinkin voimassa olleiden ympäristölupien ja sulkemista koskevien lupamääräysten mukaisesti. Aluehallintoviraston mukaan yhtiö on ymmärrettävästi kehittänyt tuotantotoimintaa ja laajentanut toimintaa tuotannon tarpeiden mukaisesti. Suunnittelussa ei kuitenkaan ole otettu riittävästi huomioon ympäristönsuojelutoimien samanaikaista edistämistä ja toimien lykkäämisestä aiheutuvaa riskien lisääntymistä.

(392) Terrafame Oy on vastineessaan todennut, että aluehallintovirasto on 17.12.2024 antamallaan lainvoimaisella päätöksellä nro 166/2024 hyväksynyt yhtiön esittämät, valituksenalaisen päätöksen lupamääräysten 33 ja 130 mukaiset selvitykset ja suunnitelmat jätevesien käsittelyn kehittämiseksi. Kyseisellä päätöksellä aluehallintovirasto on velvoittanut yhtiön teettämään selvityksen käytössä olevan kalvotekniikan lisäkapasiteetista käsiteltyjen vesien jatkokäsittelemiseksi Kainuun ELY-keskukselle 31.12.2025 mennessä. Selvitystyö on meneillään ja sen tulokset toimitetaan Kainuun ELY-keskukselle asetetun määräajan mukaisesti. Yhtiön tavoitteena on käsitellä vettä siten, että sen sulfaattipitoisuus olisi alle 200 mg/l ja sen voisi johtaa nykyisten lupakiintiöiden ohitse luonnonvesiin (lupamääräyksen 29 mukaisesti).

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(393) Ympäristöluvan voimassaolosta säädetään ympäristönsuojelulain 87 §:ssä. Pykälän mukaan ympäristöluvan myöntämistä koskeva päätös määrätään olemaan voimassa toistaiseksi. Se voidaan kuitenkin määrätä olemaan voimassa määräajan toiminnanharjoittajan hakemuksesta tai jos siihen on toiminnan erityisiin ominaisuuksiin, siinä käytetyn tekniikan tai käytettyjen menetelmien uutuuteen tai toiminnan haitallisten vaikutusten arvioinnin vaikeuteen liittyvä painava syy. Määräaikainen ympäristölupa raukeaa määräajan päättyessä, jollei lupapäätöksessä ole toisin määrätty.

(394) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Terrafame Oy on tehnyt viime vuosina toimia, jotka edistävät vesienkäsittelyn tehostamista ja jätealueiden sulkemista kaivosalueella. Aluehallintovirasto on päätöksellään 17.12.2024 nro 166/2024 hyväksynyt yhtiön esittämän, nyt kyseessä olevan valituksenalaisen päälupaa koskevan päätöksen lupamääräysten 33 ja 130 mukaiset selvitykset ja suunnitelmat jätevesien käsittelyn kehittämiseksi ja sakan kuivaläjittämiseksi. Samalla aluehallintovirasto on antanut määräaikaisen ympäristöluvan toiminnan olennaiseen muuttamiseen, joka koskee keskusvedenpuhdistamolla ja metallien talteenottolaitoksen loppuneutralointiprosessissa muodostuvien sakkapitoisten jätevesien kuivattamista geotuubikentällä, kuivatun sakan loppusijoittamista kipsisakka-altaille sekä kuivauksessa muodostuvan veden selkeyttämistä uusissa tasausaltaissa. Aluehallintovirasto on samassa yhteydessä muuttanut joitakin pääluvan lupamääräyksiä. Luvan saaja on muun ohella velvoitettu tekemään selvitys käytössä olevan kalvotekniikan lisäkapasiteetista käsiteltyjen vesien jatkokäsittelemiseksi.

(395) Aluehallintovirasto on tämän asian yhteydessä korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausumassa todennut, että vesienkäsittelyn tehostaminen on vielä kesken. Esimerkiksi kalvotekniikan lisäkapasiteetin toteuttamisaikataulu ei ole vielä tiedossa. Kehittämistoimia on kuitenkin osin toteutettu, mutta käyttökokemukset ovat vielä vähäiset.

(396) Aluehallintovirasto on lisäksi tehnyt 18.6.2025 päätökset nro 86/2025 ja 87/2025, jotka koskevat sivukivialueiden KL1 ja KL2 sulkemista koskevien suunnitelmien hyväksymistä. Aluehallintovirastossa on vireillä myös koko kaivoksen sulkemissuunnitelmaa koskeva hakemusasia. Saadun selvityksen ja myös korkeimman hallinto-oikeuden katselmushavaintojen perusteella jätealueiden sulkeminen kaivosalueella on alkanut varsin myöhään ja edennyt hitaasti. Sulkemistoimia ei ole tällä hetkellä tehty kuin pieneen osaan jo täyttyneitä jätealueita. Edellä mainituista sivukivialueiden KL1 ja KL2 sulkemista koskevista aluehallintoviraston päätöksistä ilmenee, että kaivannaisjätteen jätealueiden sulkemisaikataulu on arvioitu edelleen myöhemmäksi kuin mitä tässä päälupaa ja sivukivialueen KL1 lupaa koskevissa asioissa on esitetty.

(397) Edellä sanottuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei yhtiön tekemien vesienkäsittelyn kehittämistoimien ja jätealueiden sulkemisen aloittamisen merkitystä ole vielä mahdollista arvioida tässä lupa-asiassa siten, että voitaisiin katsoa, että aluehallintoviraston lupapäätöksessään esittämät epävarmuustekijät olisivat poistuneet tai merkittävästi pienentyneet. Asiassa on otettava myös huomioon, että yhtiön tarkoituksena on aloittaa malmion louhinta Kuusilammen avolouhoksen laajennusalueella. Malmion louhiminen tällä alueella edellyttää ensin suuren sivukivimäärän louhimista ja sijoittamista kaivosalueelle. Tämän johdosta kaivannaisjätteen jätealueiden pinta-ala kaivosalueella tulee lähivuosina kasvamaan, ellei jätealueiden sulkemistoimia saada edistettyä samaa tahtia kuin uusia avataan.

(398) Korkein hallinto-oikeus on ottanut arvioinnissaan huomioon myös viime vuosien tarkkailutulokset Nuasjärvessä. Tarkkailutuloksista ilmenee sulfaattipitoisuuden nousu purkupistettä lähellä olevissa syvänteissä vuodesta 2021 lähtien edellä kohdassa ”Käsiteltyjen jätevesien johtaminen Nuasjärveen” esitetyllä tavalla. Aluehallintovirasto on lupapäätöksensä perusteluissa katsonut, että purkupaikan soveltuvuudesta kaivoksen jätevesien purkamiseen ei ole täyttä varmuutta, kun otetaan huomioon myös Elementis Minerals B.V.:n Lahnaslammen kaivoksen jätevedet, joita on loppuvuodesta 2021 alkaen alettu johtaa samalle syvännealueelle Nuasjärvessä. Aluehallintovirasto on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausumassa todennut, että kahden kaivoksen päästöjen yhteisvaikutuksena Nuasjärven keskeisiin syvänteisiin talviaikana kerrostuvan veden suolapitoisuus on noussut vuodesta 2022 lähtien aiempaa selvästi korkeammalle tasolle. Tämä lisää riskiä sille, että poikkeavissa vesi- ja sääolosuhteissa syystäyskierto voi jäädä vaillinaiseksi tai estyä. Aluehallintoviraston mukaan joko toisen kaivoksen tai molempien kaivosten päästöjen pieneneminen vähentäisi tätä riskiä.

(399) Koska jätevesiä ei tämän päätöksen mukaisesti voida enää johtaa Vuoksen vesistön purkusuuntaan, kaivoksen jätevesistä aiheutuva kuormitus kohdistuu jatkossa siten vain Nuasjärveen, jonne suoran purkuputkiyhteyden lisäksi päätyvät myös Oulujoen latvavesistöihin johdettavat jätevedet. Tämän lisäksi Nuasjärveä kuormittavat edellä mainitun Lahnaslammen kaivoksen jätevedet sekä Elementis Minerals B.V.:n Uutelan kaivoksen jätevedet Jormasjärven kautta.

(400) Kun otetaan huomioon viime vuosien tarkkailutulokset Nuasjärvessä ja muu edellä lausuttu, korkein hallinto-oikeus varovaisuusperiaatteeseen viitaten katsoo, että hallinto-oikeuden ratkaisu lyhentää aluehallintoviraston päätöksen mukaisen ympäristöluvan voimassaoloaikaa sekä uuden hakemuksen jättöaikaa on ollut ympäristönsuojelulain 87 § huomioon ottaen perusteltu. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin vielä erikseen arvioinut määräaikojen pituutta ja ottanut tältä osin arvioinnissaan huomioon jäljempänä esitetyt näkökohdat.

(401) Korkein hallinto-oikeus on tällä päätöksellä lisännyt uuden lupahakemuksen jättämiseen liittyen selvitysvelvoitteen, joka koskee kaivoksen jätealueiden sulkemisen aikataulua ja riskiperusteisuutta sekä tehtyjen vesienkäsittelytoimenpiteiden merkitystä sekä vesistövaikutusten seurantaa Nuasjärvessä. Jos toiminnanharjoittaja aikoo jatkaa toimintaansa tämän luvan voimassaolon jälkeen, uudessa lupahakemuksessa tulee esittää selvitykset näistä keskeisistä kaivoksen ympäristöriskitason nousua aiheuttavista tekijöistä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kaivannaisjätteen jätealueiden sulkemisen nopeuttamisen lisäksi on keskeistä varmistaa se, että riskitasoltaan suurimmat kaivannaisjätteen jätealueet suljetaan ennen niitä kaivannaisjätteen jätealueita, joilla riskitasot esimerkiksi parempien pohjarakenteiden tai sijoitusalueen maa- ja kallioperän laadun vuoksi ovat matalammat.

(402) Tämän päätöksen mukaisesti uuden lupahakemuksen esittämisen yhteydessä on myös esitettävä selvitys siitä, miten yhtiön toteuttamat kaivoksen vesienkäsittelyä tehostavat toimenpiteet vaikuttavat kaivosalueelta johdettavien jätevesien määrään ja laatuun. Samassa yhteydessä vaikutustarkkailun tulosten esittämisen ohella luvan hakijan on lisäksi esitettävä selvitys sulfidin muodostumisesta Nuasjärven syvänteissä ja sen mahdollisista vaikutuksista kalojen elohopeapitoisuuksiin. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että uuden lupahakemuksen esittämisen yhteydessä on perusteltua arvioida, mikä on ennakoitavissa oleva metyylielohopean muodostumisen riskitaso Nuasjärvessä.

(403) Edellä mainittujen selvitysten tekemiseen kuluvan ajan vuoksi korkein hallinto-oikeus on pidentänyt ympäristöluvan voimassaoloaikaa hallinto-oikeuden muuttamasta ajankohdasta siten, että voimassaoloaika päättyy 30.6.2029. Korkein hallinto-oikeus on samalla pidentänyt määräaikaa uuden lupahakemuksen jättämiselle siten, että hakemus on jätettävä lupaviranomaiselle 31.12.2027 mennessä.

Lopputulos pääasiaratkaisun osalta

(404) Korkein hallinto-oikeus on Terrafame Oy:n valituksesta tämän päätöksen ratkaisuosan Pääasiaratkaisut-kohdasta tarkemmin ilmenevällä tavalla

a) muuttanut ympäristölupapäätöksen ratkaisuosaa sivukiven louhintamäärän ja uuden toisen vaiheen liuotusalueen lohkojen osalta,

b) kumonnut hallinto-oikeuden tekemät muutokset lupamääräyksiin 45 ja 56 melun ja pölyn tarkkailun osalta ja saattanut näiltä osin aluehallintoviraston lupamääräykset voimaan,

c) muuttanut lupamääräyksiä 73, 75, 82, 122 ja 123 uuden toisen vaiheen liuotusalueen lohkojen sekä niiden pohjarakenteiden osalta,

d) muuttanut lupamääräyksessä 125 mainittua metallipitoisten pintamaiden sijoittamista koskevan selvityksen esittämisen määräaikaa,

e) muuttanut lupamääräystä 196 jätteen käsittelytoiminnan vakuuden osalta, ja

f) muuttanut ympäristölupapäätöksen voimassaolo -kohtaa.

(405) Muilta osin Terrafame Oy:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei siten muilta osin muuteta.

(406) Korkein hallinto-oikeus on hylännyt Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien valituksen tutkituilta osin.

Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien valituslupahakemuksen hylkääminen muilta osin

(407) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:

1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;

2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai

3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

(408) Sen perusteella, mitä yhdistykset ovat muilta osin esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole muilta osin valitusluvan myöntämisen perustetta.

Oikeudenkäyntikuluvaatimus

(409) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:lle ja sen asiakumppaneille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Täytäntöönpanomääräyksen raukeaminen ja täytäntöönpanoa koskevat vaatimukset

(410) Tämän päätöksen tultua voimaan korkeimman hallinto-oikeuden antama välipäätös täytäntöönpanosta KHO 23.6.2025 taltionumero 1488 raukeaa.

(411) Siltä osin kuin asiassa on muutoin vaadittu päätöksen täytäntöönpanoa koskevia määräyksiä tai kieltoja, asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevista vaatimuksista ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio (eri mieltä) ja Joni Heliskoski (eri mieltä) sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila (eri mieltä) ja Seija Kultti. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Joni Heliskosken äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Jaakko Autio ja ympäristöasiantuntijaneuvos Jukka Horppila yhtyivät:

”Kuten enemmistö, myönnän valitusluvan Terrafame Oy:lle ja osin Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:lle ja sen asiakumppaneille ja tutkin asian. Erimielisyyteni kohdistuu yhtiön sivukiven louhintamäärään, uuden toisen vaiheen liuotusalueen pinta-alaan ja sen pohjarakenteisiin (lupamääräykset 73, 75, 82, 122 ja 123), jätteen käsittelytoiminnan vakuuteen (lupamääräys 196) ja ympäristöluvan voimassaoloon, joiden osalta pysytän hallinto-oikeuden päätöksen. Katson, toisin kuin enemmistö, että hallinto-oikeuden aluehallintoviraston myöntämän ympäristöluvan lupamääräyksiin tekemille muutoksille edellä mainituilta osin on ollut ympäristönsuojelulaista johtuvat perusteet. En muuta näiltä osin hallinto-oikeuden päätöstä. Muilta osin olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Perustelut

Arvioinnin lähtökohdat

Kaivostoiminta on aina kiinteästi sidottu toiminnassa hyödynnettävän malmion sijaintiin. Terrafame Oy:n tuotanto perustuu kasaliuotukseen, jossa arvometallit irrotetaan louhitusta malmista bakteerien avulla tätä tarkoitusta varten rakennetuissa liuotuskasoissa. Kyseessä oleva metallientuotantotoiminta liuotusmenetelmällä on ollut toiminnassa noin 15 vuotta. Kaivostoiminnan luonteeseen kuuluu toiminnan muuttuminen ja laajentuminen muun ohessa sivukivialueiden ja rikastusjätealueiden täyttyessä sekä avolouhoksen laajentuessa malmion louhinnan edetessä. Yhtiön toiminnassa louhittava malmi ja sivukivi sisältävät erilaisia metalleja ja rikkiä, jotka ovat ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavia aineita. Yhtiön kaivostoiminta on Suomen mittakaavassa poikkeuksellisen laajamittaista ympäristöä muokkaavaa toimintaa, jonka elinkaari on useita kymmeniä vuosia ja vesistöpäästöt ovat lähtökohtaisesti pitkäkestoisia. Toimintaa ollaan hakemuksen mukaan jatkamassa ja edelleen merkittävästi laajentamassa.

Terrafame Oy:n kaivostoiminnan erityisten ominaisuuksien vuoksi esimerkiksi liuotusprosessin hallintaan ja myös koko kaivoksen vesitaseen hallintaan liittyy epävarmuuksia. Hakemuksen perusteella arvioituna yhtiö pystyy keskimääräisen sadannan vuotena toimimaan melko hyvin osittain suljetussa vesikierrossa, jolloin kaivosalueelta johdetaan keskuspuhdistamolle käsiteltäväksi pääasiassa kaivoksen kuivanapitovesiä ja laimeita hulevesiä. Tällöin suurempia määriä haitta-aineita sisältävät vedet, kuten sivukivialueiden suotovedet, voidaan johtaa liuoskiertoon. Runsassateisena vuotena myös enemmän haitta-aineita sisältävät valumavedet joudutaan johtamaan liuotusprosessin sijaan keskuspuhdistamolle käsiteltäväksi. Toiminnan laajuus johtaa siihen, että toiminnan päästöjen hallinta riippuu osin sääolosuhteista ja esimerkiksi käsiteltävien jätevesien määrä voi vaihdella vuosittain huomattavasti.

Asiassa on Terrafame Oy:n valituksesta ratkaistavana, ovatko ympäristöluvan myöntämisen edellytykset täyttyneet kaivoksen toiminnalle ja sen olennaiselle muuttamiselle huomioon ottaen aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykset, vai onko hallinto-oikeuden lupaan tekemille luvan määräysten muutoksille ollut ympäristönsuojelulain mukaiset perusteet.

Sivukiven louhintamäärä

Totean, että nyt kyseessä olevan hakemuksen perusteella Terrafame Oy:n toiminta kasvaa olennaisesti. Hakemus on koskenut muun muassa Kuusilammen avolouhoksen ja malmiesiintymän hyödyntämistä siten, että malmia louhittaisiin 18 Mt vuodessa ja sivukiveä enintään 45 Mt vuodessa. Nykyisen luvan mukainen malmin louhintamäärä on 15 Mt vuodessa ja sivukiven 30 Mt vuodessa. Sivukiven louhintamäärää on haettu siten kasvatettavaksi 50 prosenttia.

Yhtiön lupahakemuksen mukaisen louhinta-arvion mukaan sivukiven louhintamäärä olisi 35 Mt sivukivialueen KL1 neljänä ensimmäisenä käyttövuotena. Sivukivimäärä 45 Mt muodostuisi louhinta-arvion mukaan noin 15 vuoden kuluttua sivukivialueen KL1 käyttöönoton jälkeen siinä vaiheessa, kun mahdollinen Kolmisopen louhos on ollut vuosia käytössä. Yhtiö on esittänyt, että siirryttäessä Kuusilammen avolouhoksen laajennusalueelle on sivukiven louhintamäärä aluksi suurempi, kunnes syvemmällä olevaan malmiesiintymään päästään.

Aluehallintovirasto on Terrafame Oy:n lupahakemuksesta nostanut malmin louhintamäärän 18 Mt:iin vuodessa ja sivukiven louhintamäärän 45 Mt:iin vuodessa. Hallinto-oikeus on pitänyt voimassa malmin louhintamäärän 18 Mt vuodessa, mutta pienentänyt sivukiven louhintamäärän aiemman luvan mukaiseen eli 30 Mt:iin vuodessa. Hallinto-oikeuden ratkaisun lähtökohtana on ollut, ettei malmin tuotantomäärää rajoiteta. Koska suurempi sivukiven louhintamäärä on tarpeen Kuusilammen avolouhoksen laajentuessa nyt kyseessä olevan luvan voimassaoloaikana, on hallinto-oikeuden ratkaisulla välillisesti rajoitettu samalla myös malmin tuotantomäärää.

Hallinto-oikeus on viitannut perusteluissaan muun ohella siihen, että sivukivi on Terrafame Oy:n toiminnassa muodostuva sekä määrällisesti että haitta- ja vaaraominaisuuksiltaan merkittävin jätejae, kaivannaisjätteiden karakterisointi on edelleen keskeneräistä ja siten niiden pitkäaikaisvaikutuksiin liittyy epävarmuuksia, sivukivialueet tulevat olemaan avoimina pitkään sen lisäksi, että alueella on jo käytöstä poistettuja ja sulkematta olevia jätealueita, ja että jätealueiden sulkemissuunnitelmat ovat edelleen keskeneräisiä.

Terrafame Oy on vaatinut, että sivukiven louhintamäärä on palautettava takaisin aluehallintoviraston päätöksen mukaiseksi eli 45 Mt:iin vuodessa. Asiassa on tältä osin ratkaistavana, onko hallinto-oikeuden tekemälle sivukiven louhintamäärän rajoitukselle, 30 Mt:iin vuodessa, ollut ympäristönsuojelulaista johtuvat perusteet.

Aluehallintoviraston lupapäätöksen perusteluissa on kuvattu toiminnan historiaa sekä useita seikkoja ja toimenpiteitä, joista on annettu velvoittavat lupamääräykset yhtiötä koskevissa aiemmissa määräaikaisissa lupapäätöksissä ja joita toiminnanharjoittaja ei ole toiminnassaan noudattanut. Hallinto-oikeus on todennut päätöksessään näiltä osin, että aluehallintoviraston päätöksessä mainittu lupamääräysten ja velvoitteiden noudattamatta jättäminen tarkoittaa muun muassa sitä, että kyseessä olevalla kaivosalueella on edelleen varastoituna pilaantuneita maamassoja, alueelle ei ole rakennettu erillistä vaarallisen jätteen kaatopaikkaa, toisen vaiheen liuotusalueelle siirrettävän ja sinne loppusijoitettavaksi jäävän malmin ominaisuuksista ei ole tarkkoja tietoja, jätevesien käsittelyä ei ole tehostettu tavoitteen mukaisesti eikä käytöstä poistettuja jätealueita tai lopulliseen korkoonsa täytettyjä sivukivialueita ole suljettu.

Totean, että Terrafame Oy:n kaivos- ja metallientuotantotoiminnassa muodostuu vuosittain määrällisesti paljon sekä kaivannaisjätteitä että prosessiperäisiä jätteitä, jotka kaikki loppusijoitetaan kaivospiirin alueelle. Toiminnassa käytettävät ja käytöstä poistuneet jätealueet ovat pinta-alaltaan suuria ja niiden valuma-alueet muodostavat merkittävän osan toiminnan vesienhallinnan kokonaisvaluma-alueesta. Kaivoksen toimintaa koskevissa lupapäätöksissä on määrätty lopullisen täyttökorkeutensa saavuttaneiden kaivannaisjätealueiden sekä käytöstä poistettujen kaatopaikkojen jatkuvan sulkemisen periaatteesta toiminnan alusta lukien. Näistä lupapäätöksissä annetuista määräyksistä huolimatta yhtiön alueella on toistaiseksi vain hyvin vähäinen määrä suljettuja ja käytöstä poistettuja jätealueita tai niiden osia. Esimerkiksi sivukivialue KL2 on ollut avoinna ja siten alttiina hapen ja veden vaikutukselle jo useita vuosia, jolloin kemialliset reaktiot sivukivitäytön sisällä muodostavat haitallisia happamia ja metallipitoisia suotovesiä. Yhtiön kaivostoiminnan laajentamisen myötä alueella syntyy aiempaa suurempia määriä kaivannaisjätettä ja alueelle on tarkoitus myös perustaa uusia laajoja kaivannaisjätealueita.

THL on lausumassaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle todennut, että haettu sivukiven louhintamäärä 45 Mt vastaisi noin 25 Mm3 tilavuutta, joka sivukivikasan keskimääräisellä korkeudella 50 metriä tarkoittaa noin 50 hehtaarin pinta-alaa vuosittain. THL:n arvion mukaan Terrafame Oy:n valituksessa kuvattu kaikkien jätealueiden sulkemistahdin yläraja 50 hehtaaria/vuosi kuluisi haetulla louhintamäärällä suoraan 45 Mt:n sivukivimassan sulkemiseen, eikä muualla kertynyttä sulkemisvelkaa ehdittäisi käsitellä. Olemassa olevan toisen vaiheen liuotusalueen täyttötoiminta jatkuu vielä arviolta vuoden 2026 alkupuoliskolle. Tämän jälkeen liuotustoiminta jatkuu alueella useita vuosia, mikä tarkoittaa sitä, ettei aluetta oletettavasti lähitulevaisuudessa suljeta. Edelleen myös olemassa olevat ja käytöstä poistetut kipsisakka-altaat 1 ja 2 ovat olleet sulkematta ja osaltaan kuormittavat kaivosalueen vesienkäsittelyä ja lisäävät toiminnasta aiheutuvaa ympäristön pilaantumisen riskiä.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on lausumassaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle muun ohella todennut, että hallinto-oikeuden päätöksillä on rajoitettu kaivosyhtiön toimintaa tavalla, joka ei mahdollista suunnitelman mukaisen kaivostoiminnan toteuttamista, millä on myös vaikutusta kaivostoiminnan turvallisuuteen. Tukesin mukaan monimutkaiset vesienhallinta- ja käsittelyjärjestelmät saattavat vaarantua, jos toiminta joudutaan keskeyttämään esimerkiksi toimintarajoitusten takia. Toiminnan suuri mittakaava hankaloittaa nopeiden muutosten ja rajoitusten tekemistä tuotantotoimintaan.

Totean, että yhtiön esittämä sulkemisaikataulu ja sivukivialueiden KL2 (200 ha) ja KL1 (370 ha) suuret pinta-alat huomioon ottaen jätealueiden sulkemistahdin verkkaisuus tulee vaikuttamaan kaivosalueen vesienhallintaan ja jätevesien laadun riskejä kasvattavasti useita vuosia.

Vesienhallintasuunnitelmassa tulevaisuuden vesitaseen kehityksen ja vesienhallinnan valuma-alueiden tulevien muutosten tarkastelusta on rajattu pois liuotusalueiden valuma-alueiden huomattava laajentuminen. Tehty tarkastelu on ulotettu ainoastaan tuleviin viiteen vuoteen, mitä ei voida pitää riittävänä kysymyksessä olevan kaivostoiminnan oletettu elinkaari huomioon ottaen. Avolouhoksen laajentamisen osalta totean, että kaivostoiminta on sidottu toiminnassa hyödynnettävän malmion esiintymisalueeseen. Avolouhoksessa muodostuvat valumavedet ovat vesienhallintasuunnitelman mukaan muiden valumavesien tapaan happamia ja niissä on kohonneita nikkeli- ja sulfaattipitoisuuksia. Avolouhoksen kuivanapitovedet johdetaan tilanteen mukaan bioliuotukseen tai keskuspuhdistamolle. Laajeneva avolouhos kuormittaa siten osaltaan väistämättä kaivosalueen vesienhallintajärjestelmää.

Vaikeaksi tilanteen ympäristönsuojelulain mukaisten vaatimusten täyttymistä koskevan arvioinnin tekee myös se, että Terrafame Oy:llä on lukuisia eri vaiheissa olevia lupia, joiden vuoksi toiminnan haitallisten ympäristövaikutusten sekä ympäristövaikutuksia vähentävien toimien tehokkuuden kokonaisarviointi on haasteellista. Kun on kyse olemassa olevan toiminnan olennaisesta laajentamisesta, on huomioon otettava myös yhtiön toiminnan aikaisemmat ympäristövaikutukset ja siihen liittyvä laajentamisen lähtötilanne sekä ympäristösuojelutoimien tehostamismahdollisuudet. Katson hallinto-oikeuden tavoin, että jätevesien käsittelyä ei ole tehostettu aikaisempiin lupiin sisältyneiden tavoitteiden ja velvoitteiden mukaisesti, eikä käytöstä poistettuja jätealueita tai lopulliseen korkoonsa täytettyjä sivukivialueita ole kyetty aiempien suunnitelmien ja lupamääräysten mukaisesti sulkemaan.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n mukaan lähtökohtana on, että toiminnan ympäristöhaittoja ehkäistään ensisijaisesti muilla tavoilla kuin tuotantoa rajoittamalla. Pykälän 2 momentin mukaan on kuitenkin mahdollista antaa luvassa tarpeelliset määräykset tuotantomäärästä, jos 1 momentin mukaisilla määräyksillä ei toiminnan luonteesta johtuen voida riittävästi ehkäistä tai vähentää ympäristöhaittoja. Katson, että hallinto-oikeuden sivukiven louhintamäärän rajoittamista koskevan ratkaisun peruste eli avoinna olevien jätealueiden määrän vähentäminen Terrafame Oy:n kaivosalueella on näissä olosuhteissa ympäristönsuojelulain mukainen perusteltu tavoite, kun otetaan huomioon toiminnan vaikutukset sekä vesitaseeseen että ympäristöriskien hallintaan.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 2 momentin mukaisesti on arvioitava myös muut toimenpiteet, joita kaivosalueella toteutetaan kaivannaisjätealueilta aiheutuvien päästöjen rajoittamiseksi. Enemmistö on muun ohella todennut yhtiön ilmoittamansa mukaan toteuttaneen ja toteuttavan useita toimenpiteitä jätevesien käsittelyn tehostamiseksi, kuten keskusvedenpuhdistamon kahden linjan ajomallin, Nuasjärven purkuputken virtaamakapasiteetin noston sekä suotovesien paremman erottelun ja ohjauksen käsittelyyn. Lisäksi yhtiö on laatimassa selvityksiä vesienkäsittelyn tehostamiseksi, kuten kalvotekniikan lisäkapasiteetin selvittämistä jätevesien jatkokäsittelemiseksi.

Aluehallintovirasto on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausumassa 8.5.2025 todennut, että vesienkäsittelyn tehostaminen kaivosalueella on vielä kesken ja niiltä osin kuin kehittämistoimet on toteutettu, käyttökokemukset ovat vielä vähäiset. Arvioin, että Terrafame Oy:n toistaiseksi toteuttamat toimenpiteet eivät ole riittävästi pienentäneet ympäristöriskejä, kun otetaan erityisesti huomioon samanaikainen tuotannon merkittävä kasvattaminen. Yhtiön laatimat suunnitelmat vesienkäsittelyn edelleen tehostamiseksi ovat osin vielä sellaisessa vaiheessa, ettei niitä ehditä toteuttaa nyt kyseessä olevan määräaikaisen luvan voimassaoloaikana, joten niiden vaikutuksiakaan vesiensuojelun tason parantamiseen ei ole tässä harkinnassa otettava huomioon.

Katson hallinto-oikeuden tavoin, että luvissa määrättyä hitaammalle jätealueiden sulkemiselle on annettava merkittävää painoarvoa arvioitaessa toiminnan laajentamisen hyväksyttävyyttä. Hitaan sulkemistahdin seurauksena jätealueiden määrä on kasvanut. Toiminnan laajentaminen sekä siitä seuraava liuotus- ja jätealueiden kasvattaminen aluehallintoviraston sallimalla tavalla aiheuttavat edellä kuvattuja paineita alueen vesienhallinnalle ja lisäävät ympäristön pilaantumisen riskiä erityisesti runsassateisina vuosina tilanteessa, jossa käytöstä poistettuja jätealueita ei ole riittävästi suljettu. Riski korostuu useiden sateisten vuosien ajoittuessa peräkkäin. Katson hallinto-oikeuden tavoin, että nämä edellä mainitut tekijät aiheuttavat kasvavia pitkäaikaisia ympäristöriskejä ja voivat kuormittaa merkittävästi kaivostoiminnan vesienhallintajärjestelmää. Ilmastonmuutoksen vaikutusten ennustetaan lisääntyvän ja voimistuvan, mikä näkyy sääolosuhteiden äärevöitymisenä. Toiminnan kokoluokka, luonne, sijaintipaikan olosuhteet sekä ympäristönsuojelulain 6, 7 ja 15 §:ien mukaiset toiminnanharjoittajaa koskevat velvollisuudet huomioon ottaen myös äärevöityviin sääolosuhteisiin ja mahdollisiin runsaampiin sateisiin varautumista on pidettävä osana toiminnan normaalia suunnittelua ja varautumista.

Kun otetaan huomioon erityisesti jo täyttyneiden kaivannaisjätealueiden sulkemisen viivästyminen, katson, että tässä tilanteessa on välttämätöntä rajoittaa myös sivukiven louhintamäärää, vaikka sillä olisi välillisesti vaikutusta myös malmin tuotantomäärään. Näin avoinna olevien sivukivialueiden pinta-ala ei kasva merkittävästi suhteessa avoimeksi jääviin kaivannaisjätealueisiin. Yhtiön hakemukseensa liittämät sulkemissuunnitelma ja jätehuoltosuunnitelma ovat osin yleisellä tasolla eikä niiden perusteella ole ollut mahdollista antaa yksityiskohtaisia jätealueiden käytöstä poistoa ja sulkemista koskevia lupamääräyksiä, kuten aluehallintovirastokin on valituksenalaisen päätöksen perusteluissa todennut. Katson hallinto-oikeuden tavoin, että jätealueiden sulkemattomuudelle ja sulkemissuunnitelmien hitaalle etenemiselle on annettava merkittävää painoarvoa arvioitaessa hakemuksessa esitetyn ja valituksenalaisella päätöksellä sallitun toiminnan huomattavan laajentamisen hyväksyttävyyttä.

Kokonaisuutena tarkastellen sekä sivukivestä ja loppuun liuotetusta malmista aiheutuvien ympäristövaikutusten pitkäaikaisarvioinnin vaikeuteen liittyvät seikat huomioon ottaen on näiden kaivannaisjätejakeiden ominaisuuksille ja niistä aiheutuvalle ympäristöriskitason nousulle on annettava merkitystä arvioitaessa hakemuksessa esitetyn toiminnan huomattavan laajentamisen hyväksyttävyyttä. Edellä todettuun viitaten katson, että toiminnan ympäristöriskien pienentämiseksi aluehallintoviraston päätöksen luparatkaisua tulee muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti siten, että Kuusilammen louhoksesta voidaan vuosittain louhia enintään 30 Mt sivukiveä.

Uusi toisen vaiheen liuotusalue ja sen pohjarakenteet

Toisen vaiheen kasaliuotusalueella (sekundääriliotusalue) jatketaan edelleen ensimmäisen vaiheen liuotusalueelta (primääriliuotusalue) siirretyn malmin liuottamista. Hallinto-oikeus on kumonnut ympäristöluvan toisen vaiheen liuotusalueen lohkoilta 6–8, jolloin voimaan on jäänyt uusista lohkoista lohko 5. Hallinto-oikeus on perustellut lohkojen 6–8 kumoamista vastaavasti kuin sivukiven louhintamäärän rajoittamista ja antaen painoarvoa sille seikalle, että sulkemattomien jätealueiden määrää ei voida kasvattaa hakemuksessa esitetyllä tavalla.

Hallinto-oikeus on lisäksi kumonnut aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksessä 73 sallitun vaihtoehtoisen tavan käyttää rikkipitoista (0,3 % tai enemmän rikkiä sisältävää) sivukiveä tasauskerroksessa lohkon 5 alla. Lohkon 5 pohjarakennevaatimusten osalta hallinto-oikeus on todennut, että tarkkailutulosten perusteella nykyisen toisen vaiheen liuotusalueen alapuolelta kerätyissä vesissä on ollut kohonneita haitta-ainepitoisuuksia, joita ei voi selittää sillä, että maaperässä olisi luontaisesti kohonneita pitoisuuksia, koska toiminta ei sijoitu kokonaan mustaliuskealueelle. Näin ollen liuotusalueen ja sen alapuolisen sivukivialueen pohjarakenteisiin ja välitäytössä käytettävän sivukivialueen laatuun tulee kiinnittää erityistä huomiota. Hallinto-oikeus on viitannut siihen, että HDPE-kalvot ovat alttiita jännityssäröilylle ja asentamisen ja varastoimisen aikaisille vaurioille. Myös suurempi läjityskorkeus (tuotantokerros 95 metriä ja pohjamaan ja kasan laen väli noin 113 metriä) on omiaan lisäämään tiivisrakennekerroksen rasitusta ja sitä kautta lisäämään riskejä maaperälle ja pohjavedelle. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan kalvojen sylinteritestaukset ovat olleet lyhytaikaisia, ja toiminnassa muodostuvan sivukiven karakterisointi ja erityisesti sivukiven ja loppuun liuotetun malmin aiheuttamien pitkäaikaisvaikutusten selvittäminen on edelleen kesken.

Hallinto-oikeus on yhteenvetonaan todennut, että toiminnassa muodostuvien jätteiden ja suotovesien pitkäaikaiskäyttäytymisen tuntemattomuus, jätteiden vaaraominaisuuksista ja suotovesien haitallisuudesta saatu selvitys, kaivospiirin alueella jo havaittu ympäristön pilaantuminen sekä hakemukseen liitetyn sulkemissuunnitelman yleispiirteisyys asettavat ympäristönsuojelulain 20 §:n mukaisille periaatteille erityistä painoarvoa, kun arvioidaan uuden toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakenteiden riittävyyttä ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä liuotusalueen alapuoliseen sivukivitäyttöön läjitettäväksi sallittavan sivukiven laatua. Tähän nähden hallinto-oikeus on katsonut, että jätteiden loppusijoittamisesta uudelle toisen vaiheen liuotusalueelle aiheutuvien ympäristövaikutusten ehkäisemiseksi tarvittavista pohjarakenteista on ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttymiseksi tässä tapauksessa määrättävä erityistä varovaisuutta noudattaen (niin sanottu BAT+-periaate). Uuden toisen vaiheen liuotusalueen tiiviit pohjarakenteet on näin ollen ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi rakennettava niin sanotun kaksikerrosperiaatteen mukaisesti. Kahden tiiviin pohjarakenteen välinen sivukivitäyttö on varustettava vuotojen havaitsemis- ja keräyskerroksella ympäristönsuojelulain 62 §:n nojalla. Alapuolinen sivukivitäyttö on rakennettava enintään 0,3 % rikkiä sisältävästä sivukivestä, jotta luvan myöntämisen edellytykset voivat täyttyä.

Terrafame Oy on vaatinut, että ympäristölupa on myönnettävä myös toisen vaiheen liuotusalueen lohkoille 6–8 aluehallintoviraston päätöksen mukaisilla rakennevaatimuksilla sekä sallittava yli 0,3 % rikkipitoisen sivukiven hyödyntäminen tasauskerroksessa. Lupapäätöksen ratkaisuosasta tulee myös poistaa hallinto-oikeuden lisäämä luvan myöntäminen muulle kaivannaisjätteen jätealueelle koskien toisen vaiheen liuotusalueen tasauskerrosta. Perusteita ympäristöluvan kumoamiselle lohkoilta 6–8 ei ole. Yhdistykset ovat puolestaan vaatineet, että ympäristölupa uudelta toisen vaiheen liuotusalueelta on kumottava, koska sille määrätyt pohjarakenteet eivät vastaa parasta käyttökelpoista tekniikkaa. Sekundäärialueen alapuolelle ei tule sijoittaa happoa muodostavan sivukiven läjitysaluetta, koska rakenteiden hajotessa kyseessä on kaksi vaarallisen jätteen kaatopaikkaa päällekkäin.

Asiassa on yhtiön valituksesta ratkaistavana, täyttyvätkö ympäristöluvan myöntämisen edellytykset myös toisen vaiheen liuotusalueen lohkoille 6–8. Edelleen yhtiön valituksesta on ratkaistavana, ovatko ympäristöluvan myöntämisen edellytykset täyttyneet rikkipitoisen sivukiven käyttämiselle tasauskerroksessa siten kuin aluehallintovirasto on lupamääräyksissä 73, 75 ja 122 määrännyt. Kysymys on myös siitä, onko hallinto-oikeus voinut katsoa vähärikkisestä sivukivestä muodostuvan tasauskerroksen muodostavan muun kaivannaisjätteen jätealueen ja onko sen alle ollut ympäristönsuojelulaista johdettavat perusteet edellyttää omia pohjarakenteita. Yhdistysten valituksesta on ratkaistavana, onko toisen vaiheen liuotusalueelle ollut ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä ottaen myös huomioon hallinto-oikeuden tekemät muutokset.

Totean samoin kuin enemmistö, että kaivannaisjätealueiden pitkäaikaisvaikutusten arviointiin vaikuttavat keskeisesti myös jätealueiden sulkemisrakenteet, joista ei ole päätetty valituksenalaisessa lupakokonaisuudessa, vaan osittain myöhemmin tehtyjen lupahakemusten perusteella (Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätökset sivukivialueiden KL1 ja KL2 sulkemisesta 18.6.2025 nro:t 86/2025 ja 87/2025). Päätökset eivät ole lainvoimaisia. Myös koko kaivoksen sulkemissuunnitelmaa koskeva lupahakemus on vielä vireillä aluehallintovirastossa.

Kaivannaisjätealueiden pohjarakenteiden ja sulkemisrakenteiden erikseen käsitteleminen ja ratkaiseminen vaikeuttaa lupaharkintaa valituksenalaisessa asiassa, jonka mittakaava on poikkeuksellisen suuri, riskit pitkäaikaisia ja vaikeasti arvioitavissa. Kysymys on useiden satojen hehtaareiden suuruisiksi kasvavista alueista, joilta likaantuneet ja ympäristölle vaarallisia ja haitallisia aineita sisältävät suoto- ja valumavedet on pyrittävä keräämään ja johtamaan käsiteltäväksi. Yhtiön pyrkimyksenä on suljettu liuoskierto, mutta erityisesti runsassateisina vuosina kiertoliuosta joudutaan poistamaan liuoskierrosta käyttämällä metallien talteenottolaitoksen poistoprosesseja eli raudan saostusta ja loppuneutralointia, mistä voi seurata ympäristöön johdettavien käsiteltyjen jätevesien sulfaattikuormituksen kasvua.

Hallinto-oikeus on muuttanut toisen vaiheen liuotusalueen alapuolisen tasauskerroksen rakennetta siten, että se on sallinut tasauskerroksessa ainoastaan happoa muodostamattoman kiilleliuskeen käytön, mutta muutoin edellyttänyt samaa pohjarakennetta kuin aluehallintovirasto rikkipitoisen sivukivitasauskerroksen osalta. Terrafame Oy on esittänyt, että vaaditut rakenteet aiheuttavat sille kymmenien tai jopa satojen miljoonien eurojen lisäkustannuksen ilman testejä ja tutkimuksia siitä, että vain kyseisellä tasolla voitaisiin päästä parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksiin.

Kaivannaisjätedirektiivin (2006/21/EC) nojalla on vuonna 2018 annettu kaivannaisjätteiden hallinnan parhaista käyttökelpoisista tekniikoista vertailuasiakirja "Best Available Techniques Reference Document for the Management of Waste from Extractive Industries (MWEI BREF)”. Vertailuasiakirja sisältää muun ohella BAT-päätelmät, joissa on esitetty kaivannaisjätteiden hallinnan ja kaivannaisjätteistä aiheutuvien haitallisten vaikutusten ehkäisemisen parhaita käyttökelpoisia tekniikoita, käytäntöjä ja toimenpiteitä. Totean GTK:n korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamaan lausuntoon viitaten, että GTK on pitänyt BAT-päätelmän 35b tasoisina rakenteina sekä aluehallintoviraston pohjarakennevaihtoehtoa 2, jossa on sallittu rikkipitoisen sivukiven käyttäminen tasauskerroksessa, että hallinto-oikeuden päätöksen mukaista kaksoisyhdistelmärakennetta.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon muun ohella tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Lain 53 §:n 8 kohdan mukaan parhaan käyttökelpoisen tekniikan sisältöä arvioitaessa on otettava huomioon muun ohella päästöjen ehkäisemisen ja rajoittamisen kustannukset ja hyödyt. Lupaharkinta on oikeusharkintaa, jossa on määritettävä se taso, jolla parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimuksiin päästään. Tämä ei edellytä myöskään, että käytettävistä tekniikoista ja rakenteista olisi määrättävä yksityiskohtaisesti. Katson, että hallinto-oikeus on riittävällä tavalla perustellut vaadittavien kerrosten tarkoituksen ja merkityksen rakenteessa sekä esittänyt perusteet rakenteiden muuttamiselle.

Asiassa on erityisesti otettava huomioon se, että täyttyneiden jätealueiden sulkeminen on viivästynyt jo vuosilla, eikä jätealueiden sulkeminen saadun selvityksen perusteella todennäköisesti etene samassa tahdissa kuin uusia jätealueita avataan. Kuten enemmistö, katson, että asiassa on varovaisuusperiaate huomioon ottaen perusteet rajoittaa uudelle toisen vaiheen liuotusalueelle sallittavien lohkojen määrää. Totean, että kyseessä olevan toiminnan jatkamisen ja toiminnan laajentamisen osalta ympäristönsuojelulain 49 §:ssä säädetyt ympäristöluvan myöntämisen edellytykset täyttyvät vain sillä edellytyksellä, että toiminnan vesienhallinnan valuma-alueiden laajentamista ja toiminnasta aiheutuvaa jätevesien sulfaattikuormitusta rajoitetaan.

Pohjarakenteiden kestävyyden arviointi on ulotettava hyvin pitkälle tulevaisuuteen koskien myös varsinaisen toiminta-ajan jälkeistä aikaa. Toiminnan merkittävä laajentaminen korostaa etukäteisen riskienarvioinnin keskeistä merkitystä etenkin tilanteessa, jossa jälkikäteiset korjaavat toimenpiteet ovat äärimmäisen vaikeita elleivät mahdottomia. Toiminnassa muodostuvien jätteiden ja suotovesien pitkäaikaiskäyttäytymisen vaikean ennustettavuuden, jätteiden vaaraominaisuuksista ja suotovesien haitallisuudesta saadun selvityksen sekä sulkemistoimenpiteiden viivästymisen tulee vaikuttaa ympäristönsuojelulain 20 §:n mukaiseen uuden toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakenteiden riittävyyden arviointiin. Tämä koskee myös liuotusalueen alapuoliseen sivukivitäyttöön läjitettäväksi sallittavan sivukiven laadun harkintaa, joka tehdään pilaantumisen ehkäisemiseksi.

Uuden toisen vaiheen liuotusalueen alapuolinen sivukivitäyttö on luvan myöntämisen edellytysten täyttymisen varmistamiseksi rakennettava enintään 0,3 % rikkiä sisältävästä happoa muodostamattomasta sivukivestä. Tällöin uuden toisen vaiheen liuotusalueen alapuolisen sivukivialueen luokitus muuttuu muuksi kaivannaisjätealueeksi, jolloin myös toisen vaiheen liuotusalueen alapuolisen kaivannaisjätealueen vakuuden määrää on muutettava hallinto-oikeuden päätöksessään edellyttämällä tavalla.

Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentti, 49 §, 52 §:n 1 ja 3 momentit, 53 § ja 113 §:n 2 momentti, jätelain 13 §:n 2 ja 3 momentit sekä kaivannaisjäteasetuksen 7 § ja 8 § huomioon ottaen katson, että jätteiden loppusijoittamisesta uudelle toisen vaiheen liuotusalueelle aiheutuvien ympäristövaikutusten ehkäisemiseksi tarvittavista pohjarakenteista on ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttymiseksi tässä tapauksessa määrättävä erityistä varovaisuutta noudattaen mahdolliset pitkäaikaisemmat riskit huomioiden niin sanotun kaksikerrosperiaatteen mukaisesti. Ympäristönsuojelulain 20 §:n varovaisuusperiaate huomioon ottaen hallinto-oikeus on päätöksessään näissä olosuhteissa perustellut ratkaisuaan riittävästi.

Katson, että toisen vaiheen liuotusalueelle on ollut ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ottaen huomioon hallinto-oikeuden lupaan tekemät muutokset. Pysytän hallinto-oikeuden tekemät muutokset toisen vaiheen liuotusaluetta koskeviin lupamääräyksiin 73, 75, 82, 122 ja 196 sekä hallinto-oikeuden lisäämän tähän yhteyteen liittyvän kohdan, jossa ympäristölupa on myönnetty myös muulle kaivannaisjätteen jätealueelle. Viittaan näiltä osin lisäksi hallinto-oikeuden perusteluihin. En myöskään tee lupapäätöksen ratkaisuosaan enemmistön lisäyksiä muutetun lohkojaon vuoksi.

Luvan voimassaolo

Aluehallintoviraston päätöksessä lupa on määrätty olemaan voimassa 31.3.2030 saakka. Hallinto-oikeus on lyhentänyt ympäristöluvan voimassaoloa 31.12.2028 saakka siten, että jos toiminnanharjoittaja aikoo jatkaa toimintaansa, uusi lupahakemus on pantava vireille 30.6.2027 mennessä.

Hallinto-oikeus on viitannut aluehallintoviraston päätöksen perusteluihin luvan määräaikaisuudesta sekä siitä, että yhtiön kaivostoiminnan aiemmissa lupapäätöksissä on annettu useita muun muassa jätealueiden sulkemiseen velvoittavia lupamääräyksiä, joita toiminnanharjoittaja ei ole noudattanut. Näihin puutteisiin viitaten hallinto-oikeus on todennut, että tämä tarkoittaa tosiasiassa ympäristön pilaantumisen vaaraa, joka on tullut ottaa huomioon harkittaessa luvan myöntämisen edellytyksiä olemassa olevan ulkona harjoitettavan kaivostoiminnan jatkamiselle sekä laajentamiselle kysymyksessä olevalla sijaintipaikalla.

Terrafame Oy on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös on ympäristöluvan voimassaolon muuttamisen osalta kumottava ja ympäristöluvan voimassaoloaika on muutettava aluehallintoviraston päätöksen mukaiseksi. Yhtiö on katsonut, että kun otetaan huomioon sen tekemät toimenpiteet muun muassa vesienkäsittelyn ja vesienhallinnan edistämiseksi, eivät kaikki aluehallintoviraston päätöksessään mainitsemat epävarmuudet ole enää ajankohtaisia, eikä määräajan lyhentämiselle entisestään ole siten perusteita.

Totean, että Terrafame Oy:llä on ollut aikaa sekä selvittää ja toteuttaa jo käytöstä poistuneiden jätealueiden sulkemistoimenpiteet kulloinkin voimassa olleiden ympäristölupien ja sulkemista koskevien lupamääräysten mukaisesti. Näin ei ole riittävässä määrin tapahtunut, vaan yhtiö on ensisijaisesti kehittänyt tuotantotoimintaansa ja pyrkinyt laajentamaan sitä. Suunnittelussa ei ole otettu riittävästi huomioon ympäristönsuojelutoimien samanaikaista kehittämistä, eikä yhtiö ole riittävällä tavalla huomioinut sulkemistoimien lykkäämisestä aiheutuvaa ympäristöriskien kasvamista. Alueiden sulkemisen selvittäminen ja toimenpiteiden suorittaminen ovat edistyneet hitaasti. Yhtiön tekemien kehittämistoimien ja jätealueiden sulkemisen aloittamisen merkitystä ole vielä mahdollista arvioida tässä lupa-asiassa siten, että voitaisiin katsoa, että hallinto-oikeuden päätöksessään esittämät epävarmuustekijät olisivat poistuneet tai riski pienentynyt olennaisesti.

Toisin kuin enemmistö, katson, että hallinto-oikeuden määräämää luvan voimassaolon määräaikaa ei ole syytä pidentää, vaan luvan voimassaolo tulee määrätä päättymään 31.12.2028 siten, että uusi lupahakemus on pantava vireille 30.6.2027 mennessä. Luvan voimassaoloa ei ole syytä pidentää selvitysten tekemiseen kuluvan ajan vuoksi, kun kyseessä olevat selvitykset liittyvät kiinteästi sellaisiin selvityksiin ja toimenpiteisiin, jotka yhtiön olisi tullut jo aikaisempien lupien perusteella valmistella.

Enemmistön tavoin lisään lupaan uuden lupahakemuksen jättämiseen liittyen selvitysvelvoitteen, joka koskee kaivoksen jätealueiden sulkemisen aikataulua ja riskiperusteisuutta sekä tehtyjen vesienkäsittelytoimenpiteiden merkitystä sekä vesistövaikutusten seurantaa Nuasjärvessä.”