KHO:2020:74

Asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, mikä merkitys oli osayleiskaavan lainmukaisuuden arvioinnissa sillä, että puiden kaatamisen luvanvaraisuutta yleiskaava-alueilla koskeva maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n 1 momentin 3 kohta oli muuttunut osayleiskaavan hyväksymisen jälkeen, mutta ennen kaavan voimaantuloa. Kaavan hyväksymisen jälkeen voimaan tulleella maankäyttö- ja rakennuslain muutoksella 230/2017 edellä mainitusta lainkohdasta oli poistettu mahdollisuus määrätä puiden kaataminen maisematyöluvan varaiseksi yleiskaavan maa- ja metsätalousalueilla. Kyseisen lainmuutoksen voimaantulosäännöksen mukaan vain kaavoihin, jotka olivat tulleet voimaan ennen mainitun lain voimaantuloa, sovellettiin mainitun lain voimaan tullessa voimassa ollutta 128 §:ää.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että osayleiskaava ei ollut tullut lainmuutoksen siirtymäsäännöksessä viitatulla tavalla voimaan ennen lainmuutoksen voimaantuloa 1.5.2017. Maankäyttö- ja rakennuslain muutetun 128 §:n 1 momentin 3 kohdan (230/2017) soveltaminen kysymyksessä olevan osayleiskaavan osalta tarkoitti käytännössä sitä, ettei maisematyölupaa voitu määrätä koskemaan puiden kaatamista osayleiskaavan M-alkuisten aluevarausmerkintöjen alueilla. Osayleiskaavan kaavamääräys, jonka mukaan maisemallisesti arvokkailla alueilla ma-v, ma-1 ja ma-2 oli voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentin ja 128 §:n mukainen toimenpiderajoitus (maisematyölupa), oli siten lainmuutoksen vuoksi menettänyt lainsäädännöllisen perustansa ja ne oikeusvaikutukset, jotka sillä oli kaavaa hyväksyttäessä tarkoitettu olevan.

Osayleiskaavan sisältö ja oikeusvaikutukset kaavan M-alkuisilla maisemallisesti arvokkailla alueilla olivat lainmuutoksen seurauksena muuttuneet edellä kuvatulla tavalla. Osana kaavapäätöstä hyväksytyt kaavamääräykset maisematyöluvan tarpeesta eivät siten olleet ohjeena M-alkuisille maisemallisesti arvokkaille alueille. Tästä kaavamääräysten ristiriidasta lain muutokseen nähden voi aiheutua epäselvyyttä, kun kaavaa aikanaan toteutetaan. Kysymyksessä olevassa muuttuneessa tilanteessa ei myöskään voitu riittävästi varmistua siitä, että osayleiskaava puheena olevilta osin täytti sille maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:ssä säädetyt tehtävät ja 39 §:ssä asetetut sisältövaatimukset. Kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä oli näin ollen lainvastaisena kumottava M-alkuisille alueille sijoittuvien ma-v, ma-1 ja ma-2 -aluerajausten osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 35 §, 39 §, 128 § (132/1999) ja 128 § (230/2017)

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 26.9.2018 nro 18/0189/1

Asian aikaisempi käsittely

Inarin kunnanvaltuusto on 16.3.2017 tekemällään päätöksellä (§ 8) hyväksynyt Inarijärven osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muiden ohella Inarijärvi-yhdistys ry:n ja Inarin Luonnonystävät ry:n valitukset kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Kaavaratkaisu valituksissa tarkoitettujen valtion omistamien rantametsien ja Juutuan retkeilyalueen osalta

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 37 §:n mukaan yleiskaavan hyväksyy kunnanvaltuusto.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella ympäristöhaittojen vähentäminen, rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset.

Kuntalain (365/1995) 53 §:n 1 momentin (81/2002) mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Suunnittelun lähtökohdat valtion omistamien Inarijärven rantametsien ja Juutuan retkeilyalueen osalta

Valituksenalaisen osayleiskaavan luontoselvityksestä (Airix Ympäristö, 13.3.2008, tark. 11.1.2011, 30.9.2012 ja 25.1.2016) ilmenee, että Metsähallitus oli päätöksellään vuonna 1955 muodostanut Inarijärven saariston ja rannat käsittävän luonnonhoitometsän, jossa järven saaristo ja rannat jäävät 0,5-1 kilometrin leveydeltä pääsääntöisesti metsätalouden ulkopuolelle. Päätöksen taustalla olivat 1920-luvulla annetut ohjeet Inarijärven rantametsien säästämisestä. Päätöksen mukaan luonnonhoitometsissä voi olla aarniosia, puisto-osia ja talousosia. Puisto- ja talousosien metsiä voitiin päätöksen mukaan käsitellä, mutta käsittelyratkaisuissa painotettiin metsäluonnon monimuotoisuuden säilyttämistä ja keveiden menetelmien käyttöä. Lisäksi Metsähallitus oli päätöksellään rauhoittanut koskematonta luontoa edustavina alueina aarnialueita Pielpajärven, Otsamon ja Nukkumapään alueilta. Metsähallitus on vuonna 2001 tehnyt päätöksen Inarijärven virkistysmetsästä, johon lukeutuvat Inarijärven luonnonhoitometsän lisäksi mainitut aarnialueina rauhoitetut alueet.

Osayleiskaavan luontoselvityksen sivulla 48 olevassa Metsähallituksen Ylä-Lapin luonnonvarasuunnitelman maankäyttötilannetta kuvaavassa karttaliitteessä valtion omistamat Inarijärven rantametsät on luokiteltu eri metsätyyppeihin. Kartan mukaan Inarijärven ranta-alueet järven länsi- ja eteläosissa rannan välittömässä tuntumassa ja valtion omistamat saaret ovat virkistysmetsää. Inarijärven länsiosan ranta-alueella sijaitsevat metsät ovat välitöntä rannan tuntumassa olevaa aluetta lukuun ottamatta talousmetsää suojametsäalueella tai luontaistalousaluetta. Inarijärven eteläosan ranta-alueen metsät ovat välitöntä rannan tuntumassa olevaa aluetta lukuun ottamatta pääosin talousmetsää.

Osayleiskaavan luontoselvityksestä käy edelleen ilmi, että Metsähallitus on tehnyt ehdotuksen Inarin retkeilyalueen perustamisesta valtion retkeilyalueena. Retkeilyalue kattaa Juutuan ja Myössäjärven alueet, valtion maalla olevat virkistysmetsät sekä vesialueet Inarijärven länsiosassa. Retkeilyalueella voidaan harjoittaa metsätaloutta. Toiminnassa tulee ottaa huomioon luonnon virkistyskäytön ja maisemanhoidon tarpeet. Osayleiskaavan luontoselvityksen mukaan Inarin retkeilyalueesta huomattava osa on luonnontilassa ja vesistöt luokitellaan lähes luonnontilaisiksi. Luonnon monimuotoisuus tulee esille varsinkin Juutuan alueella, jossa on tunturi- ja metsäluontoa sekä vesi- ja suoluontoa.

Suunnittelualueella voimassa olevassa Pohjois-Lapin maakuntakaavassa Inarijärvi on, sen erämaa-alueeksi (Se) osoitettua koillisosaa lukuun ottamatta, osoitettu suojelualueeksi (S). Valtion omistamat Inarijärven rantametsät sijaitsevat pääosin maakuntakaavassa metsätalous- ja poronhoitovaltaiseksi alueeksi (M-1) osoitetulla alueella. M-1-merkinnällä on osoitettu pääasiassa metsätalouteen ja poronhoitoon tarkoitettuja alueita, joita voidaan käyttää pääasiallista käyttötarkoitusta sanottavasti haittaamatta ja luonnetta muuttamatta myös muihin tarkoituksiin. Juutuan retkeilyalue on osoitettu maakuntakaavassa pääosin metsätalous- ja poronhoitovaltaiseksi alueeksi, jolla on eritystä ulkoilun ohjaamistarvetta (MU-1). Mainitulla merkinnällä on osoitettu alueita, jotka on tarkoitettu pääasiassa metsätalouteen ja poronhoitoon, joille suuntautuu ulkoilupaineita ja joille on tarkoitus sijoittaa ulkoilun ohjaamistarpeen vuoksi polkuja tai ulkoilureittejä levähdys- ja muine tukialueineen.

Valituksissa tarkoitetut valtion omistamat rantametsät, mukaan lukien Metsähallituksen vuoden 2001 päätöksen mukaiset Inarijärven virkistysmetsät Inarijärven ranta-alueilla, on osoitettu ympäristöministeriössä 1.3.1996 vahvistetussa voimassa olevassa Inarijärven osayleiskaavassa pääosin maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on ulkoilun ohjaamistarvetta ja ympäristöarvoja (MU), ja osittain maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on ympäristöarvoja (M). MU-aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan metsätaloushakkuita ja muita ympäristökuvaa olennaisesti muuttavia toimenpiteitä ei rakennuslain 135 §:n mukaan sallita. Muu kuin luontais- ja niiden sivuelinkeinojen kannalta välttämätön rakentaminen on rakennuslain 31 §:n mukaisesti kielletty. M-aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan alueella metsätaloushakkuut, soranotto ja tiestön rakentaminen edellyttävät rakennuslain 124 a §:n mukaista toimenpidelupaa.

Kaavan kuvaus valtion omistamien rantametsien osalta

Valituksenalaisella päätöksellä hyväksytyssä Inarijärven osayleiskaavassa kysymyksessä olevat valtion omistamat rannat (rantametsät) on osoitettu osittain maa- ja metsätalous- sekä poronhoitovaltaiseksi alueeksi (MP), osittain maa- ja metsätalous- sekä porotalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta (MPU), ja osittain maa- ja metsätalous- sekä porotalousvaltaiseksi alueeksi, jolla on ympäristöarvoja (MPY). Kaavassa Pielpaniemen MP-alue pääosin sekä Siskelijärven eteläpuolinen MPU-alue ja Riuruvaaran-Vuopionniemenharjun MPY-alue molemmat osittain on aluerajausmerkinnällä ma-2 osoitettu maisemallisesti arvokkaiksi alueiksi. Sarviniemen alue, joka on osoitettu osittain MPY-alueeksi ja osittain MP-alueeksi, MPY-alueen osalta, Käyräniemen ja Joutavalahden ympäristön MPY-alueet suurelta osin, Muurahaisniemen MPY-alue pääosin ja Riuruvaaran-Vuopionniemenharjun MPY-alue osittain kuuluvat kaavassa osoitettuun rantasuojelualueeseen (rs). Kaikilla valtion omistamilla MP-, MPU- ja MPY-alueiksi osoitetuilla Inarijärven rantametsien alueilla on kaavaan merkittyjä luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä alueita, joilla on metsälain mukaisia sanotun lain mukaisesti hoidettavia erityisen tärkeitä elinympäristöjä.

MP-aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan alueella turvataan nykyisten elinkeinojen, kuten maa- ja metsätalouden sekä valtionmaalla myös poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen harjoittamismahdollisuudet. Aluetta voidaan käyttää pääasiallista käyttötarkoitusta merkittävästi haittaamatta myös muihin käyttötarkoituksiin. Alueella sallitaan metsälainsäädännön ja metsähoitosuositusten puitteissa tapahtuva metsien hoito ja käyttö. Erityislainsäädännön perusteella voidaan osoittaa valtionmaan rantavyöhykkeelle luontais- ja sivuelinkeinojen kannalta välttämättömiä rakennuksia. Rantavyöhykkeellä edellä mainitun rakennuspaikan rakennusten yhteenlaskettu kerrosala on enintään 40 kerrosalaneliömetriä.

MPU-aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan alue muodostaa ekologisen käytävän ja se mahdollistaa viheryhteystarpeet. Alueen käytön suunnittelussa on metsätalouden ja valtionmaalla myös poronhoidon harjoittamismahdollisuuksien säilyttämisen lisäksi kiinnitettävä huomiota ulkoilumahdollisuuksia parantavien ja ulkoilusta aiheutuvia haittoja vähentävien ulkoilupolkujen ja -reittien järjestelymahdollisuuksiin. Alueelle suuntautuu ulkoilupainetta, ja sillä on ulkoilun ohjaamistarpeen vuoksi tarkoitus toteuttaa ulkoilureittejä levähdys- ja muine tukialueineen. Alueella on sallittua vain maa- ja metsätaloutta sekä valtionmaalla myös poronhoitoa palveleva rakentaminen (MRL 43 § 2 mom). Rakentamisen sopeuttamiseen maisemaan on kiinnitettävä erityistä huomiota. Alueella sallitaan metsälainsäädännön ja metsänhoitosuositusten puitteissa tapahtuva metsien hoito ja käyttö alueen erityisluonteen edellyttämällä tavalla siten, että maisemalliset ja muut ympäristölliset arvot säilyvät.

MPY-aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan alueella on sallittua vain maa- ja metsätaloutta sekä valtionmaalla myös poronhoitoa palveleva rakentaminen (MRL 43 § 2 mom). Rakentamisen sopeuttamiseen maisemaan on kiinnitettävä erityistä huomiota. Alueella sallitaan metsälainsäädännön ja metsänhoitosuositusten puitteissa tapahtuva metsien hoito ja käyttö seuraavin poikkeuksin/täsmennyksin: Alueella ei saa tehdä avohakkuita eikä rantoja rajaavaa puustoa saa koskaan, oikeastaan kokonaan, poistaa (MRL 41 § 2 mom).

Edellä mainittua ma-2-aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan alueella on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentin ja 128 §:n mukainen toimenpiderajoitus (maisematyölupa). Maisematyölupa vaaditaan maisemaa merkittävästi muuttavaa toimenpidettä, kuten maanrakennustyötä sekä avo- ja siemenpuuhakkuita varten. Lupaa ei tarvita yleis- tai asemakaavan toteuttamiseksi tarpeellisten taikka myönnetyn rakennus- ja toimenpideluvan mukaisten töiden suorittamiseen eikä vaikutuksiltaan vähäisiin toimenpiteisiin. Maisematyölupaa koskevia säännöksiä ei sovelleta sellaisenaan maa-ainesten ottamiseen, johon tarvitaan maa-aineslaissa (555/1981) tarkoitettu lupa.

Kaavan kuvaus Juutuan retkeilyalueen osalta

Kaava-alueeseen sisältyvä Juutuan entinen retkeilyalue kuuluu Inarin retkeilyalueeseen. Juutuanjoen ympäristö on osoitettu hyväksytyssä osayleiskaavassa pääosin retkeily-, ulkoilu- ja poronhoitovaltaiseksi alueeksi (VR-vl ja VR-1). Juutuanjoen ympäristö molemmin puolin ja lisäksi joen länsipäästä Otsamokaltalle ulottuva alue on osoitettu aluerajausmerkinnällä ma-2 maisemallisesti arvokkaaksi alueeksi. Laajoja alueita kysymyksessä olevilla VR-vl- ja VR-1-alueilla on osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeiksi alueiksi, joilla on metsälain mukaisia sanotun lain mukaisesti hoidettavia erityisen tärkeitä elinympäristöjä.

VR-vl-aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan alue on tarkoitettu pääasiassa lähivirkistykseen. Metsätalous on sovitettava alueella harjoitettavaan virkistyskäyttöön ja porotalouteen. Alueen käytön ohjauksessa otetaan huomioon alueen tärkeys poronhoidolle. Alueelle voidaan sijoittaa retkeilyreittejä taukopaikkoineen sekä ohjelmapalvelu- ynnä muita sellaisia matkailutukikohtia. Alueilla on erityisiä luonto- ja maisema-arvoja. Osalla aluetta sallitaan metsälainsäädännön ja metsänhoitosuositusten puitteissa tapahtuva metsänhoito ja -käyttö alueen erityisluonteen edellyttämällä tavalla siten, että maisemalliset ja muut ympäristölliset arvot säilyvät. Alueen virkistys- ja metsätalouskäyttö ei saa vaarantaa alueen suojeltavia luontotyyppejä ja -lajeja.

VR-1-aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan alue on tarkoitettu pääasiassa virkistys- ja luontomatkailuun. Retkeilyalueen metsätalous on sovitettava alueella harjoitettavaan virkistyskäyttöön ja poronhoitoon. Alueen käytön ohjauksessa otetaan huomioon alueen tärkeys poronhoidolle. Alueelle voidaan sijoittaa retkeilyreittejä taukopaikkoineen sekä ohjelmapalvelu- ynnä muita sellaisia matkailutukikohtia. Alueilla on erityisiä luonto- ja maisema-arvoja. Osalla aluetta sallitaan metsälainsäädännön ja metsänhoitosuositusten puitteissa tapahtuva metsänhoito ja -käyttö alueen erityisluonteen edellyttämällä tavalla siten, että maisemalliset ja muut ympäristölliset arvot säilyvät. Alueen virkistys- ja metsätalouskäyttö ei saa vaarantaa alueen suojeltavia luontotyyppejä ja -lajeja.

Kaavan hyväksymiskäsittelyyn liittyvät valitusperusteet

Kunnanhallitus on 20.2.2017 (§ 55) Inarin Luonnonystävät ry:n Inarijärven rantametsien osoittamista kaavoissa metsänhakkuut kieltävällä kaavamerkinnällä koskevaa aloitetta käsitellessään päättänyt, että aloite käsitellään kaavoituksen yhteydessä, ja esittänyt valmisteltavaksi Inarijärven rantametsät säilyttävän kaavamerkinnän ja -määräyksen. Kunnanhallituksen päätöksessä on ollut kysymys aloitteen käsittelystä, eikä kunnanhallituksen mainittu esitys sellaisenaan ilman eri toimenpiteitä ole tullut osaksi kunnanhallituksen esitystä valtuustolle kaavan hyväksymiseksi.

Mainittuun päätökseen on viitattu kunnanhallituksen päätöksen 6.3.2017 (§ 65), jolla kunnanhallitus on esittänyt kaavan hyväksymistä valtuustolle, selostusosiossa. Kunnanhallituksen esitykseen valtuustolle kaavan hyväksymiseksi ei kuitenkaan ole sisältynyt ehdotusta siitä, että valtion omistamien Inarijärven rantametsien osalta kaavamerkintää ja -määräystä muutettaisiin nähtävillä olleeseen kaavaehdotukseen nähden. Kysymyksessä olevien rantametsien osalta kunnanhallituksen esitys valtuustolle on siten ollut, että rantametsät osoitetaan MP-, MPU- ja MPY-alueiksi. Jotta rantametsien suojelu hakkuilta olisi tullut osaksi kunnanhallituksen esitystä valtuustolle, olisi kunnanhallituksen tullut nimenomaisesti kaavan hyväksymiskäsittelyn yhteydessä esittää tätä kunnanvaltuustolle.

Yleiskaavan hyväksymisestä päättää maankäyttö- ja rakennuslain 37 §:n mukaisesti kunnanvaltuusto, jolla on oikeus päättää kaavaan tehtävistä muutoksista ja tarvittaessa palauttaa kaava uudelleen valmisteltavaksi. Valtuusto on nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa hyväksynyt Inarijärven osayleiskaavan valtion omistamien Inarijärven rantametsien osalta sille hyväksymiskäsittelyyn toimitetun aineiston ja kunnanhallituksen 6.3.2017 tekemän esityksen mukaisesti siten, että rantametsät on osoitettu MP-, MPU- ja MPY-alueiksi. Mikäli valtuuston tahtona olisi ollut rantametsien suojelu hakkuilta, olisi sen tullut hyväksyä kaava tältä osin muutettuna, tai mikäli suojelukysymys on jäänyt valtuutetuille epäselväksi tai he olisivat pitäneet päätöstä tehtäessä käytettävissään ollut aineistoa puutteellisena, olisi valtuusto voinut lykätä asian käsittelyä tai palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi. Valtuusto on ottaessaan asian päätettäväkseen pitänyt sille toimitettua aineistoa riittävänä ja ottaessaan käsiteltäväkseen kaavan rantametsien osalta nähtävillä olleen kaavaehdotuksen mukaisena sitä muuttamatta hyväksynyt kaavaratkaisun tältä osin. Kysymys ei ole ollut siitä, että valtuutettuja olisi johdettu asiassa tarkoituksellisesti harhaan tai että asiaa olisi valmisteltu riittämättömästi. Edellä todettuun nähden valtuuston päätös ei ole valittajien tältä osin esittämillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Kunnanvaltuustolle hyväksyttäväksi toimitettu kaavakartta merkintöineen ja määräyksineen on ollut nähtävillä olleen kaavaehdotuksen mukainen. Valtuutetuilla on ollut tiedossaan myös kunnanhallituksen päätöksellään 6.3.2017 (§ 65) kaavaan esittämät muutokset. Valtuustolle esitetty kaavakartta ei ole ollut merkintöjen ja määräysten osalta puutteellinen ja maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n vastainen.

Arvioitaessa kaavan hyväksymiskäsittelyyn liittyvän menettelyn lainmukaisuutta oikeudellista merkitystä ei ole sillä, että kunnanhallitus on valtuuston päätöksen jälkeen todennut, että kaavoituksessa ei ole toteutunut kunnanhallituksen 20.2.2017 (§ 55) tekemä esitys Inarijärven rantametsien säilyttämistä koskevan kaavamerkinnän ja -määräyksen valmistelemisesta.

Kaavaratkaisun lainmukaisuus

Valtion omistamien Inarijärven rantametsien osoittaminen MP-, MPU- ja MPY-alueiksi

Valituksissa tarkoitetut valtion omistamat Inarijärven rantametsät, jotka on osayleiskaavassa osoitettu MP-, MPU- ja MPY-alueiksi, sijaitsevat Inarijärven Natura-alueen rajauksen ulkopuolella. Osa näiden metsien ranta-alueista sijaitsee osayleiskaavassa maisemallisesti arvokkaiksi alueiksi (ma-2) osoitetuilla alueilla, joilla maisemaa merkittävästi muuttaviin toimenpiteisiin, kuten avo- ja siemenpuuhakkuisiin, vaaditaan maisematyölupa. Hakkuita on rajoitettu myös MPU- ja MPY-alueita koskevissa kaavamääräyksissä, ja MP-alueenkin osalta metsien hoito ja käyttö on sidottu metsälainsäädäntöön ja metsänhoitosuosituksiin. Osayleiskaavassa on rantametsien osalta otettu huomioon kaavaa varten laadituissa luonto- ja maisemaselvityksissä esitetyt arvokkaat maisema-alueet ja erityiset luontoarvot. Kaavan selvityksistä ei ilmene, että rantametsien alueilla olisi osayleiskaavassa erikseen osoitettuja alueita lukuun ottamatta sellaisia erityisiä luonto- tai maisema-arvoja, joiden vuoksi metsänhakkuiden rajoittaminen kaavamääräyksissä todettua laajemmin olisi yleiskaavan sisältövaatimukset huomioon ottaen välttämätöntä. Edellä todettuun nähden rantametsien osoittamiselle MP-, MPU- ja MPY-alueiksi niihin liittyvine metsänhakkuut tietyin ehdoin sallivine kaavamääräyksineen on ollut kaavan sisältövaatimuksista johdettavissa olevat hyväksyttävät maankäytölliset perusteet eikä valtuuston päätös tältä osin ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Juutuan retkeilyalueen kaavamerkinnät ja -määräykset

Inarijärven retkeilyalueeseen sisältyvällä Juutuan entisellä retkeilyalueella metsänhakkuita on rajoitettu merkittävästi Juutuanjoen ranta-alueilla ja Juutuanjoelta Otsamokaltalle ulottuvalla alueella, jotka on osoitettu maisemallisesti arvokkaiksi alueiksi (ma-2). Niin ikään VR-1- ja VR-vl-alueita koskevissa kaavamääräyksissä metsänhoitoa ja -käyttöä on rajoitettu maisema- ja muiden ympäristöarvojen säilyttämiseksi. Alueella olevat erityiset luonto- ja maisema-arvot sekä alueelle luonteenomainen luonnon monimuotoisuus on otettu osayleiskaavassa maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa edellytetyllä tavalla huomioon, eikä valtuuston päätös ole lainvastainen Inarin Luonnonystävät ry:n valituksessa VR-1- ja VR-vl-alueita koskevien kaavamääräysten puutteellisuuden osalta esitetyllä valitusperusteella.

Johtopäätös

Valtuuston päätös ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Kun kaavaratkaisu ei ole lainvastainen valtion omistamien Inarijärven rantametsien osalta, kaavaa ei voida kumota hallinto-oikeudessa kysymyksessä olevalta osin yksinomaan sillä perusteella, että kunnanhallitus on lausunnossaan tältä osin puoltanut valitusten hyväksymistä. Valtuuston päätöksen kumoamiseen valitusten johdosta ei ole aihetta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio, Marja-Riitta Tuisku ja Renne Pulkkinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Inarijärvi-yhdistys ry on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että kunnanvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan Inarijärven osayleiskaavan MP-, MPU- ja MPY-alueille sijoittuvat aluerajausmerkinnällä ma-2 osoitetuilla alueilla tarvitaan avo- ja siemenpuuhakkuita varten maisematyölupa. Hallinto-oikeus ei ole ottanut tältä osin huomioon 1.5.2017 muuttunutta maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:ää, jossa todetaan, ettei maisematyölupaa tarvita puiden kaatamiseen yleiskaavassa maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi osoitetulla alueella. Lain mukaan ennen 1.5.2017 voimaan tulleissa kaavoissa yleiskaavan M-alkuisille aluevarauksille voitiin asettaa vaatimus maisematyöluvan tarpeesta. Inarijärven osayleiskaava ei ole edelleenkään lainvoimainen.

2) Inarin Luonnonystävät ry on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä valituksessaan vaatinut, että kunnanvaltuuston ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Muuttuneessa maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:ssä ei ole enää mainintaa yleiskaavojen maisematyöluvan tarpeesta metsänhoidollisten toimien yhteydessä. Siirtymäsäännöksen mukaan ennen 1.5.2017 voimaan tulleissa kaavoissa yleiskaavan M-alkuisille alueille vaatimus maisematyöluvan tarpeesta voitiin asettaa. Inarijärven osayleiskaava ei ole edelleenkään lainvoimainen.

Inarin kunnanhallitus on antanut selityksen.

Inarijärvi-yhdistys ry on antanut vastaselityksen.

Inarin Luonnonystävät ry on antanut vastaselityksen, jossa se on muun ohella vaatinut, että Inarin kunta velvoitetaan maksamaan yhdistykselle asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa mahdollisesti määrättävä oikeudenkäyntimaksu sekä korvaamaan asian käsittelystä hallinto-oikeudessa määrätty oikeudenkäyntimaksu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Inarijärvi-yhdistys ry:lle ja Inarin Luonnonystävät ry:lle valitusluvan.

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Inarin Luonnonystävät ry:n vaatimusta Inarin kunnan velvoittamisesta maksamaan yhdistykselle korkeimmassa hallinto-oikeudessa mahdollisesti määrättävä oikeudenkäyntimaksu, eikä myöskään vaatimusta, joka koskee yhdistykselle hallinto-oikeudessa määrätyn oikeudenkäyntimaksun korvaamista.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan M-alkuisille alueille sijoittuvien ma-v, ma-1 ja ma-2 -aluerajausten osalta.

3. Muilta osin valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muilta osin muuteta.

Perustelut

1. Oikeudenkäyntimaksuja koskevan vaatimuksen tutkimatta jättäminen

Oikeudenkäyntimaksun perimisestä, maksun määrästä sekä maksuvelvollisista säädetään tuomioistuinmaksulaissa ja tuomioistuinmaksulain 2 §:ssä säädettyjen maksujen tarkistamisesta annetussa oikeusministeriön asetuksessa. Mainitun lain 10 §:n 1 momentin mukaisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä perittävän maksun määrää asian esittelijä. Maksun määräämistä koskevaan päätökseen saa vaatia oikaisua maksun määränneeltä virkamieheltä lain 11 §:ssä säädettyä menettelyä noudattaen.

Asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa perittävästä oikeudenkäyntimaksusta ei edellä mainitut tuomioistuinmaksulain säännökset huomioon ottaen päätetä pääasian käsittelyn yhteydessä, eikä Inarin Luonnonystävät ry:n ole katsottava muutoin vaatineen sille korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden hallintolainkäyttölain 74 §:ssä tarkoitettujen oikeudenkäyntikulujen korvaamista. Oikeudenkäyntimaksun maksuvelvollisuuteen korkeimmassa hallinto-oikeudessa liittyvä Inarin Luonnonystävät ry:n vaatimus on siten jätettävä korkeimmalle hallinto-oikeudelle esitettynä tutkimatta.

Inarin Luonnonystävät ry ei ole vaatinut sille hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista ennen asian käsittelyn päättymistä hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeudessa määrättyä oikeudenkäyntimaksua koskeva oikaisuvaatimus on edellä mainitulla tavalla tullut esittää maksun hallinto-oikeudessa määränneelle virkamiehelle. Yhdistyksen vaatimus on tämän vuoksi jätettävä myös hallinto-oikeudessa määrättyä oikeudenkäyntimaksua koskevilta osin tutkimatta.

2. Osayleiskaavan osittainen kumoaminen

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n (132/1999) 1 momentin 3 kohdan mukaan maisemaa muuttavaa maanrakennustyötä, puiden kaatamista tai muuta näihin verrattavaa toimenpidettä ei saa suorittaa ilman lupaa (toimenpiderajoitus) yleiskaava-alueella, jos yleiskaavassa niin määrätään.

Mainittua lainkohtaa on muutettu 1.5.2017 voimaan tulleella lailla (230/2017) siten, että maisemaa muuttavaa maanrakennustyötä, puiden kaatamista tai muuta näihin verrattavaa toimenpidettä ei saa suorittaa ilman lupaa (toimenpiderajoitus) muun ohella yleiskaava-alueella, jos yleiskaavassa niin määrätään, lukuun ottamatta puiden kaatamista yleiskaavassa maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi osoitetulla alueella.

Puheena olevan maankäyttö- ja rakennuslain muutosta (230/2017) koskevan siirtymäsäännöksen mukaan kaavoihin, jotka ovat tulleet voimaan ennen mainitun lain voimaantuloa, sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa ollutta 128 §:ää.

Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 251/2016 vp) todetaan 128 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

”Yleiskaava-alueella maisematyölupaa ei voisi määrätä koskemaan puiden kaatamista maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi osoitetulla alueella. Ehdotettu muutos koskisi metsän hakkuuta ja siihen liittyviä metsätaloustoimenpiteitä. Esimerkiksi metsänuudistamiseen liittyvään maanmuokkaukseen ei tarvittaisi maisematyölupaa. Maa- ja metsätalousvaltaisella alueella tarkoitettaisiin yleiskaavan M-alkuisia aluevarausmerkintöjä. Näille alueille ei olisi mahdollista sisällyttää sellaisia rasteri-, kohde- tai viivamerkintöjä, joihin kohdistuisi maisematyölupavelvoite.”

Ympäristövaliokunnan maankäyttö- ja rakennuslain muuttamista koskevassa mietinnössä (YmVM 2/2017 vp) lausutaan 128 §:n 1 momentin 3 kohdan osalta seuraavaa:

”Yleiskaava-alueella maisematyölupaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että sitä ei voida enää määrätä koskemaan metsän hakkuuta ja siihen liittyviä metsätaloustoimenpiteitä maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi osoitetulla alueella. Maa- ja metsätalousvaltaisella alueella tarkoitetaan yleiskaavan M-alkuisia aluevarausmerkintöjä. Näille alueille ei ole ehdotuksen mukaan mahdollista sisällyttää enää sellaisia rasteri-, kohde- tai viivamerkintöjä, joihin kohdistuu maisematyölupavelvoite. Käytännössä näitä ovat MU-alueet (maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta) ja MY-alueet (maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja). Säännöstä sovelletaan vain lain voimaantulon jälkeen hyväksyttyihin kaavoihin.”

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyn johdosta keskeisesti kysymys siitä, mikä merkitys osayleiskaavan lainmukaisuuden arvioinnissa on sillä, että puiden kaatamisen luvanvaraisuutta yleiskaava-alueilla koskeva maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n 1 momentin 3 kohta on muuttunut osayleiskaavan hyväksymisen jälkeen, mutta ennen kaavan voimaantuloa. Kaavan hyväksymisen jälkeen voimaan tulleella maakäyttö- ja rakennuslain muutoksella 230/2017 edellä mainitusta lainkohdasta poistettiin mahdollisuus määrätä puiden kaataminen maisematyöluvan varaiseksi yleiskaavan maa- ja metsätalousalueilla. Kyseisen lainmuutoksen voimaantulosäännöksen mukaan vain kaavoihin, jotka ovat tulleet voimaan ennen mainitun lain voimaantuloa, sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa ollutta 128 §:ää.

Inarinjärven osayleiskaavan kaavamääräyksen mukaan maisemallisesti arvokkailla alueilla ma-v, ma-1 ja ma-2 on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentin ja 128 §:n mukainen toimenpiderajoitus (maisematyölupa). Kaavamääräyksen mukaan maisematyölupa vaaditaan maisemaa merkittävästi muuttavaa toimenpidettä, kuten maanrakennustyötä sekä avo- ja siemenpuuhakkuita varten. Nämä osayleiskaavan maisemallisesti arvokkaiden alueiden rajaukset sijoittuvat osin osayleiskaavan maa- ja metsätalouteen varatuille M-alkuisille alueille.

Inarinjärven osayleiskaava on hyväksytty Inarin kunnanvaltuustossa 16.3.2017. Osayleiskaava ei kaavan hyväksymispäätöstä koskevien valitusten tuomioistuinkäsittelyn vuoksi ole saanut lainvoimaa eikä sitä ole kuulutettu maankäyttö- ja rakennuslain 200 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ennen maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen 230/2017 voimaantuloa 1.5.2017. Kaava ei siten ole tullut tämän lainmuutoksen siirtymäsäännöksessä tarkoitetusti voimaan ennen mainittua ajankohtaa.

Kaavan hyväksymisen ja voimaantulon välinen aika voi esimerkiksi kaavapäätökseen kohdistuvan muutoksenhaun vuoksi muodostua verraten pitkäksi. Muutoksenhakuprosessista aiheutuva viivästys kaavan voimaantulolle on lisäksi kunnan kannalta vaikeasti ennakoitavissa. Maankäyttö- ja rakennuslain mukainen vuorovaikutteiseen suunnitteluun perustuva päätöksentekojärjestelmä sekä vaatimus ympäristövaikutusten asianmukaisesta selvittämisestä ennen kaavapäätöksen hyväksymistä puoltaisivat edellä esitetyssä ympäristövaliokunnan mietinnössä mainittua tulkintaa, jonka mukaan lainmuutosta 230/2017 sovellettaisiin lain 128 §:n 1 momentin 3 kohtaa koskevan muutoksen osalta vain lain voimaantulon jälkeen hyväksyttyihin kaavoihin. Koska siirtymäsäännös on sisällöltään selvä ja yksiselitteinen, sitä on kuitenkin tulkittava sanamuotonsa mukaisesti.

Maankäyttö- ja rakennuslain muutetun 128 §:n 1 momentin 3 kohdan (230/2017) soveltaminen nyt kysymyksessä olevan osayleiskaavan osalta tarkoittaa käytännössä sitä, ettei maisematyölupaa voida määrätä koskemaan puiden kaatamista osayleiskaavan M-alkuisten aluevarausmerkintöjen alueilla. Osayleiskaavan kaavamääräys, jonka mukaan maisemallisesti arvokkailla alueilla ma-v, ma-1 ja ma-2 on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentin ja 128 §:n mukainen toimenpiderajoitus (maisematyölupa), on siten lainmuutoksen vuoksi menettänyt lainsäädännöllisen perustansa ja ne oikeusvaikutukset, jotka sillä on kaavaa hyväksyttäessä tarkoitettu olevan.

Osayleiskaavan sisältö ja oikeusvaikutukset kaavan M-alkuisilla maisemallisesti arvokkailla alueilla ovat lainmuutoksen seurauksena muuttuneet edellä kuvatulla tavalla. Osana kaavapäätöstä hyväksytyt kaavamääräykset maisematyöluvan tarpeesta eivät siten ole ohjeena M-alkuisilla maisemallisesti arvokkailla alueilla. Tästä kaavamääräysten ristiriidasta lainmuutokseen nähden voi aiheutua epäselvyyttä, kun kaavaa aikanaan toteutetaan. Kysymyksessä olevassa muuttuneessa tilanteessa ei myöskään voida riittävästi varmistua siitä, että osayleiskaava puheena olevilta osin täyttää sille maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:ssä säädetyt tehtävät ja 39 §:ssä asetetut sisältövaatimukset. Kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä on näin ollen lainvastaisena kumottava M-alkuisille alueille sijoittuvien ma-v, ma-1 ja ma-2 -aluerajausten osalta. Mainitut aluerajaukset eivät kuitenkaan ole niin keskeinen osa kaavaratkaisua, että kunnanvaltuuston päätös kaavan hyväksymisestä ja hallinto-oikeuden päätös olisi kumottava kokonaisuudessaan.

3. Valitusten hylkääminen muilta osin

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen muutoin kuin edellä mainituilta osin ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Pekka Aalto ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Petri Hellstén.