Muu päätös 58/2015
Asia Maa-aineslupaa koskeva asia
Valittaja Mynämäen-Mietoisten luonnonsuojeluyhdistys ry
Päätös, jota valitus koskee
Turun hallinto-oikeus 30.5.2014 n:o 14/0161/1
Asian aikaisempi käsittely
Mynämäen kunnanhallitus on päätöksellään 12.8.2013 myöntänyt V Ky:lle maa-aineslain mukaisen ottamisluvan soran ottamiseen 16 000 m2:n alalta tiloilta Soukon Sora-alue RN:o 1:25 ja Rajamäki RN:o 1:27 Mynämäen kunnan Soukon kylässä. Ottamismäärä on 55 000 m3. Suunniteltu alin ottotaso on +37.0. Luvan voimassaoloaika on 10 vuotta. Päätökseen on liitetty muun ohella seuraavat lupamääräykset:
2) Sorankaivun, kuormausten ja jälkitöiden yhteydessä on huolehdittava, ettei öljyä tms. ympäristölle haitallista ainetta pääse missään toimintavaiheessa maaperään tai pohjaveteen. Ottamisalueella ei saa säilyttää öljytuotteita eikä tankata koneita tai laitteita. Alueelle ei saa muodostaa maankaatopaikkaa, vaan täyttötöiden tulee liittyä alueen maisemointiin.
3) Ottamisalueen eteläpuolen lammikon ja eteläpuolella olevan kiinteistön Suolahti kaivon vedenpinnan korkeutta ja laatua tulee seurata ennen ottamistoiminnan aloittamista ja ottamistoiminnan aikana. Pohjaveden korkeus mitataan ottamisalueen eteläpuolella olevassa lammikossa ja Suolahden kaivossa ainakin neljä kertaa vuodessa (3 kk:n välein). Pohjaveden laatu tutkitaan kaivosta ja lammikosta kerran vuodessa elo-syyskuussa aluehallintoviraston päätöksen mukaisesti ja tulokset raportoidaan Varsinais-Suomen ELY-keskukselle ja Mynämäen kunnalle. Kaivun yhteydessä pohjaveden pintaa ei saa alentaa siten, että haittaa aiheutuu talousvesikaivoille tai ympäristön virkistyskäytölle.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt yhdistyksen valituksen Mynämäen kunnanhallituksen päätöksestä.
Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:
Sovellettavien säännösten sisältö
Maa-aineslain mukaan maa-aineslupaa haettaessa on ainesten ottamisesta ja ympäristön hoitamisesta sekä, mikäli mahdollista, alueen myöhemmästä käyttämisestä esitettävä ottamissuunnitelma. Suunnitelmaa laadittaessa on tarvittavassa laajuudessa selvitettävä muun ohella vallitsevat luonnonolosuhteet sekä hankkeen vaikutukset ympäristöön ja luonnonolosuhteisiin.
Maa-aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa tai tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.
Lupa ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa edellä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa harkittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus.
Ottamisalue ja muu asiassa saatu selvitys
Ottamisalue koostuu kiinteistöistä Soukon Sora-alue RN:o 1:25 ja Rajamäki RN:o 1:27. Ottamisalueen koko on yhteensä 16 000 m2 ja ottamismäärä on 55 000 m3. Suunniteltu alin ottotaso on +37.0 ja pohjaveden korkeus on noin tasolla +40.0.
Ottamisalueen pohjoisreuna sijoittuu vähäisissä osin Varsinais-Suomen maakuntakaavassa osoitetun pohjavesialueen (pv) rajauksen sisälle. Aluerajauksella osoitetaan luokkien 1 ja 2 mukaiset pohjavesialueet. Kaavan suojelumääräyksen mukaan suunnitelmissa ja toimenpiteissä on otettava huomioon pohjaveden suojelu siten, että sen käyttömahdollisuuksia, laatua tai riittävyyttä ei vaaranneta. Vesiensuojeluviranomaisille on suunnittelu- ja rakentamistoimenpiteiden yhteydessä varattava mahdollisuus lausunnon antamiseen.
Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on yhtiön maa-ainesten ottamislupaa koskevan hakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa 18.11.2011 todennut, että hanke edellyttää vesilain mukaista lupaa, koska maa-ainesten ottaminen pohjavesialueella pohjaveden pinnan alapuolelta ei ole mahdollista ilman aluehallinto³viraston lupaa.
Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 28.5.2013 ratkaissut yhtiön vesilain mukaista lupaa koskevan hakemuksen. Päätöksen perusteluissa on todettu, että osa ottamisalueesta on kuulunut Nummenharjun vedenhankintaan soveltuvaan pohjavesialueeseen (luokka 2). ELY-keskus on hakemuksen ollessa vireillä aluehallintovirastossa muuttanut Nummenharjun pohjavesialueen rajausta siten, että pohjavesialueen eteläkärki on jäänyt rajauksen ulkopuolelle. Muutoksen jälkeen yhtiön hakemuksen tarkoittama ottamisalue on jäänyt kokonaisuudessaan pohjavesialueen rajauksen ulkopuolelle. Aluehallintovirasto on kuitenkin päätöksessään todennut, että vesilain mukaisen luvan tarve on tästä huolimatta olemassa pohjavesialueen rajauksen ja hankkeen pohjavesivaikutuksiin liittyvien epävarmuustekijöiden vuoksi. Aluehallintovirasto on myöntänyt V Ky:lle luvan maa-ainesten ottamiseen hakemuksen mukaisesti niin, että maa-ainesten otto saa ulottua alimmillaan korkeudelle +37,0 saakka eli noin 3 metriä pohjaveden pinnan alapuolelle. Päätökseen on liitetty lupamääräykset. Päätös on lainvoimainen.
Hallinto-oikeuden johtopäätökset
Maa-aineslupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää maa-aineslaissa määritellyt edellytykset. Asiantuntijaviranomainen on maakuntakaavan hyväksymisen jälkeen täsmentänyt pohjavesialueen rajausta niin, että ottamisalue on jäänyt kokonaisuudessaan pohjavesialueen rajauksen ulkopuolelle. Pohjavesialueen läheisyyden ja siihen liittyvien epävarmuustekijöiden vuoksi hankkeen vaikutukset on kuitenkin tutkittu vesilain mukaisessa menettelyssä. Kun otetaan huomioon vesilain mukaiseen lupaan liitetyt lupamääräykset sekä valituksenalaiseen maa-aineksen ottamislupaan liitetyt lupamääräykset pohjaveden suojelemisesta ja pohjaveden laadun ja tason tarkkailemisesta, hankkeesta ei ennalta arvioiden aiheudu sellaisia kiellettyjä vaikutuksia pohjaveteen, mitä maa-aineslaissa tarkoitetaan. Kunnanhallituksen päätös ei ole lainvastainen.
Lupamääräykset kieltävät alueen muodostamisen maankaatopaikaksi. Päätöksessä ei ole annettu eikä ole voitukaan antaa lupaa jätteiden säilyttämiseen mahdollisesti muodostuvassa pohjavesialtaassa tai sen ympäristössä. Mikäli hanketta toteutetaan sille myönnetyn ottamisluvan vastaisesti tai alueella muutoin toimitaan ympäristönsuojelu- tai jätelain vastaisesti, asia voidaan saattaa kunnassa vireille valvonta-asiana.
Sovelletut oikeusohjeet
Maa-aineslaki 3 § 1 momentti 3 ja 4 kohdat, 5 § 1 ja 2 momentti, 6 § 1 momentti ja 20 § 1 momentti
Kuntalaki 90 §
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Mynämäen-Mietoisten luonnonsuojeluyhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden ja Mynämäen kunnanhallituksen päätökset kumotaan siltä osin kuin lupa maa-ainestenottoon on myönnetty pohjavedenpinnan tason ja sitä suojaamaan tarpeellisen vähintään yhden metrin paksuisen kiviainesmaakerroksen tason alapuolelta.
Lisäksi yhdistys on esittänyt, että korkein hallinto-oikeus suorittaisi alueella katselmuksen, jollei maa-aineslupaa edellä olevilta osin kumota suoraan.
Vaatimustensa tueksi yhdistys on uudistanut aiemmin esittämänsä ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:
Samalla Krouvinnummentien vajaan kolmen kilometrin harjujaksolla on tällä hetkellä vireillä yhteensä 277 000 m3 käsittävää soranottoa koskevat lupahakemukset. Lisäksi samalle harjuosuudelle hakija on saanut kunnanhallituksen päätöksellä 2.5.2011 (§ 126) maa-ainesluvan 43 000 m3 käsittävään soranottoon Metsähallituksen luonnonsuojelualuekiinteistölle.
Yhdistys on esittänyt, että vuonna 2013 vahvistetussa maakuntakaavassa osoitetulle samalle pohjavesiharjuosuudelle myönnettyjä muita maa-aineslupia koskevat mahdolliset valitukset, jotka valitusta tehtäessä ovat olleet Turun hallinto-oikeuden käsittelyssä, käsiteltäisiin yhdessä, mikäli ne tulevat samaan aikaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen käsittelyyn.
Hallinto-oikeus on päätöksessään ilmeisesti katsonut, että lupamääräykset 2 ja 3 ovat pohjaveden turvaamisen kannalta riittävät. Lupamääräys 2 ei kuitenkaan sisällä muuta kuin kehotuksen olla tekemättä sitä, mikä muutoinkin on jo lain mukaan kielletty. Ilman suojakerrosta pohjavettä uhkaavat vaarat ovat kuitenkin lain säännöksistä huolimatta yleisiä ja yleisesti tunnettuja. Maa-aineslupapäätöksissä on yleisesti määrätty, että pohjaveden pinnan yläpuolelle on jätettävä 1–3 metrin suojakerros. Vaikka hakijan maa-aineshankealueiden kohdalla pohjavesialueiden luokitusta koskevia rajoja on muutettu ELY-keskuksen toimesta, pohjavesi liikkuu harjussa ELY-keskuksen määrittelemistä rajoista huolimatta. Lupamääräyksessä 3 on edellytetty pohjaveden korkeuden ja laadun seuraamista ottoalueella, joka ei nykyisin kuulu luokiteltuun pohjavesialueeseen.
Hakemuksessa ja sen käsittelyssä ei ole tehty riittäviä selvityksiä. Näihin selvityksiin kuuluvat lakisääteiset lausunnot ja asian laadusta johtuvat muut tarvittavat lausunnot ja selvitykset. Hakemuksessa esitetyt, kunnanhallituksen hankkimat ja hallinto-oikeuden päätökseen mennessä kootut pohjavettä koskevat selvitykset ovat puutteellisia, virheellisiä tai puuttuvat kokonaan. Maa-aineslain 7 §:n 3 momentti huomioon ottaen maa-ainesten ottamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:ssä edellytetyn maakuntaliiton lausunnon puuttuminen on osa laissa edellytettyjä selvityksiä ja siten riittävä peruste maa-aineslupapäätöksen kumoamiseksi.
Hakemuksen vireille tullessa (15.9.2011) voimassa ollut vahvistettu Vakka-Suomen harjuseutukaava ja sen selostus osoittavat, että maakuntaliitolla on käytössään laajat selvitykset ja tietoaineisto lausunnon antamiseksi. Myöhemmin voimaan tulleessa maakuntakaavassa on pohjavesialueen (pv) rajausta pienennetty sitomalla rajaus ELY-keskuksen luokittelemiin I ja II luokan pohjavesialueiden rajauksiin eikä käytettävissä olleeseen pohjavesialuetta koskevaan tietoon. Maakuntakaava ei kuitenkaan vähennä harjuseutukaavan, sen selostuksen ja selvitysten asiatiedon merkitystä maa-aineslain luvanmyöntämisen edellytysten selvittämiseksi säädetyn lausunnon hankkimisvelvoitteen kannalta. Hallinto-oikeus ei myöskään itse ole noudattanut hallintolainkäyttölain 33 §:n selvitysvelvollisuutta eikä ole edellyttänyt lakisääteistä maakuntaliiton lausuntoa.
Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ottamisalueen pohjoisreuna sijoittuu vähäisiltä osin Varsinais-Suomen maakuntakaavassa osoitetun pohjavesialueen (pv) rajauksen sisälle ja ottamisalue on jäänyt kokonaisuudessaan pohjavesialueen rajauksen ulkopuolelle. Maa-aineslain 3 §:n 2 momentissa edellytetään, ettei ottaminen vaikeuta alueen käyttämistä yleis- tai asemakaavassa varattuun tarkoitukseen. Säännös ei edellytä tässä suhteessa maakuntakaavan huomioon ottamista. Koska alueella ei ole yleis- eikä asemakaavaa, ottamissuunnitelmassa ja viimeistään lupa³viranomaisen on maa-aineslain 5 §:n mukaan selvitettävä vallitsevat luonnonolosuhteet.
Hakemuksessa tarkoitettu alue on ollut vuoteen 2013 asti voimassa olleessa seutukaavassa osa-alue, joka käsittää yhdyskuntien vedenhankinnan kannalta tärkeän pohjavesialueen (pv). Seutukaavamerkintä ja määräykset sekä niiden pohjana ollut selvitysaineisto kertovat pohjavesialueen merkityksestä maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan kannalta oleellisesti enemmän kuin ELY-keskuksen pohjavesiluokittelu, johon maakuntakaava perustuu. Uusi maakuntakaava tai jatkuvasti muuttuva ELY-keskuksen luokittelu ei voi muuttaa vesilain eikä maa-aineslain 3 §:n 1 momentin 4 momentin tulkintaa. Pohjavesialueen olemassaoloa osoittavat myös ilmakuvissa ja paikan päällä näkyvät, mahdollisesti luvattoman ainestenoton synnyttämät pohjavesialtaat sekä lupahakemuksen alueella että koko Krouvinnummentien pohjavesiharjujakson Mynämäen osuudella.
Pohjavesiolosuhteiden osalta tulisi ottaa huomioon ainakin maakuntaliitossa oleva selvitysaineisto. Aikaisemmin voimassa olleessa seutukaavassa on pohjavesialueiden osalta ollut asianmukaiset seutukaavamääräykset sekä suositus. ELY-keskuksen pohjavesialueiden luokittelua koskevien rajojen määrittely ei perustu varmennettuun tietoon pohjavesiolosuhteista eivätkä rajat edes voi suoraviivaisesti noudattaa luonnonolosuhteita.
Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan hanke edellyttää vesilain mukaista lupaa, koska maa-ainesten ottaminen pohjavesialueella pohjaveden pinnan alapuolelta ei ole mahdollista ilman sitä. Aluehallintoviraston lupapäätös 28.5.2013 on lainvoimainen. Lupapäätöstä tehtäessä tulee siitä huolimatta noudattaa varovaisuusperiaatetta.
Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ottamisalue on jäänyt kokonaisuudessaan pohjavesialueen rajauksen ulkopuolelle. Hallinto-oikeuden päätöksessä on kuitenkin sekoitettu ympäristöhallinnon luokittelema pohjavesialue ja 1.1.2012 voimaan tulleessa uudessa vesilaissa tarkoitettu pohjavesiesiintymän alue. Lupapäätöksen tarkoittama alue on edelleen sama tärkeä tai muu vedenhankintakäyttöön soveltuva pohjavesialue kuin aikaisemminkin. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan hankkeesta ei ennalta arvioiden aiheudu sellaisia kiellettyjä vaikutuksia pohjaveteen, mitä maa-aineslaissa tarkoitetaan. Tämä johtopäätös on edellä esitetty huomioon ottaen virheellinen.
Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan lupamääräykset kieltävät maakaatopaikan, eikä päätöksessä ole annettu lupaa jätteille. Kuitenkaan lupamääräyksillä, joissa on kielletty laissa muutoinkin kielletty, ei ole merkitystä.
Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole käsitelty valittajan valituksen täydennyksessä esitettyjä muun muassa eri vuosina eri alueilla ja eri yrittäjiä koskevia maa-aineslupapäätöksiä, lainkäytön yhdenmukaisuutta ja tasapuolisuutta koskeneita asioita.
Mynämäen kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä. Kunnanhallitus on uudistanut selityksessään Turun hallinto-oikeudelle esittämänsä ja lisäksi lausunut, että Etelä-Suomen alue³hal³lin³to³vi³ras³to on päätöksellä 28.5.2013 n:o 108/2013/2 myöntänyt V Ky:lle luvan maa-ai³nes³ten ottamiseen tiloilta Soukon Sora-alue RN:o 1:25 ja Rajamäki RN:o 1:27 ha³ke³muk³sen mukaisesti. Lupapäätös on saanut lainvoiman 27.6.2013.
Turun hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, että kun otetaan huo³mioon vesilain mukaiseen lupaan liitetyt lupamääräykset sekä va³li³tuk³senalaisen maa-aineksen ottamislupaan liitetyt lupamääräykset poh³ja³veden suojelemisesta ja pohjaveden laadun ja tason tark³kai³le³mi³ses³ta, hankkeesta ei ennalta arvioiden aiheudu maa-aineslaissa tarkoitettuja kiellettyjä vai³ku³tuk³sia pohjaveteen. Kun³nan³hal³li³tuk³sen päätös ei ole lainvastainen.
Yhdistys on va³lit³ta³nut Mynämäen kunnan Krouvinnummen alueelle sijoittuvista kol³mes³ta ottamisluvasta Turun hallinto-oikeuteen. Näihin valituksiin ei lausuntoa annettaessa ole vielä saatu hallinto-oikeuden päätöstä. Ottamisalueiden keskinäinen etäisyys huomioon ottaen ei ole syytä kä³si³tel³lä kaikkia neljää valitusta yhdessä. V Ky:n kan³nal³ta asioi³den yhdessä käsitteleminen on kohtuutonta ja se ai³heut³taa hai³tal³lis³ta viivästystä.
V Ky on antanut yhdistyksen valituksen ja kunnanhallituksen selityksen johdosta selityksen.
Mynämäen-Mietoisten luonnonsuojeluyhdistys ry on antanut vastaselityksen.
Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä antanut ratkaisun myös asiassa dn:o 93/1/13 Mynämäen-Mietoisten luonnonsuojeluyhdistys ry:n tekemän hakemuksen johdosta, jossa yhdistys on pyytänyt Mynämäen kunnan rakennustarkastajan maisematyölupaa koskevan päätöksen 16.3.2012 (§ 26) sekä ympäristönsuojelulain (86/2000) 60 §:ssä tarkoitettua meluilmoitusta koskevien päätösten 9.8.2012 (§ 175) ja 16.11.2012 (§ 182) purkamista.
Korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan toisilla päätöksillä myös asioissa dn:ot 2240 ja 2241/1/14 antanut ratkaisun Mynämäen-Mietoisten luonnonsuojeluyhdistys ry:n valituksiin Turun hallinto-oikeuden 30.5.2014 antamista päätöksistä n:ot 14/159/1 ja 14/0160/1, jotka ovat koskeneet A:lle ja B:lle Mynämäen kunnan Sunilan kylässä olevalle Pitkämäen tilalle RN:o 1:21 myönnettyjä maa-aineslupia.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Maakuntakaavoitusta hoitavan kuntayhtymän lausunnon hankkimista koskevaa valitusperustetta ei tutkita.
Muutoin korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen.
2. Yhdistyksen vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.
3. Valitus hylätään. Turun hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
1. Maa-aineslain 20 §:n 1 momentti ja kuntalain 90 §:n 3 momentti huomioon ottaen valittajan tulee esittää valituksensa perusteet jo hallinto-oikeudelle ennen valitusajan päättymistä. Yhdistys ei valituksessaan hallinto-oikeudelle ole esittänyt valitusperustetta, joka koskee maakuntakaavoitusta hoitavan kuntayhtymän lausunnon hankkimista. Tämän vuoksi valitus on tämän valitusperusteen osalta jätettävä tutkimatta.
2. Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.
3. Hallinto-oikeuden toimivaltaan on kuulunut tämän valitusasian yhteydessä ainoastaan kunnanhallituksen myöntämän maa-ainesluvan oikeudellisten edellytysten arvioiminen. Kun otetaan huomioon Turun hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Irene Mäenpää.