Muu päätös 272/2015

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittajat A ja hänen asiakumppaninsa

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 6.6.2014 nro 14/5070/4

Asian aikaisempi käsittely

Kotkan kaupunginvaltuusto on 24.9.2012 § 94 päättänyt hyväksyä Kotkan kaupungin sosiaali- ja terveydenhuollon sekä hyvinvointineuvoloiden tulevaisuuden rakenteen kehittämisen vaiheittain pääosin keskitetyn rakennevaihtoehdon (V2) mukaisesti päätöksestä tarkemmin ilmenevin lisäohjein.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on jättänyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

Kotkan kaupungin eri toimielimet ovat käsitelleet kaupungin sosiaali- ja terveydenhuollon sekä hyvinvointineuvoloiden tulevaa toimintaa ja rakennevaihtoehtoja. Asian valmisteluun liittyen kaupunki on tilannut neuvontapalveluja asiantuntijaorganisaatio KPMG:ltä, joka on 4.6.2012 päivätyssä toteutustapavaihtoehtojen kustannusvertailua koskevassa loppuraportissaan esittänyt kolme vaihtoehtoista palvelumallia (V0, V1 ja V2). Loppuraportin mukaan vaihtoehto V0 vastaa nykytilaa, vaihtoehto V1 on osittain keskitetty ja vaihtoehto V2 pääosin keskitetty palvelumalli. Valtuusto on 24.9.2012 päättänyt, että sosiaali- ja terveydenhuollon sekä hyvinvointineuvoloiden tulevaisuuden rakennetta kehitetään vaihtoehdon V2 mukaisesti. Asiassa on kysymys kaupunginvaltuuston päätöksen laillisuudesta.

Valittajat ovat vedonneet siihen, että päätöksen pohjana olleen KPMG:n loppuraportin (4.6.2012) laskelmat mallin V2 kustannuksista ja säästöistä ovat tarkoitushakuisia ja osin virheellisiä, esimerkiksi kiinteistökustannuksia ei ole selvitetty riittävästi. Lisäksi valtuusto on päätöstä tehdessään jättänyt huomioimatta kansalaisaloitteen, jossa on vaadittu terveyskeskuslääkärivastaanoton säilyttämistä Karhulassa, Karhuvuoressa ja Kotkansaarella huolimatta Kymenlaakson keskussairaalan peruskorjauksesta. Valittajat ovat vedonneet myös siihen, että terveyspalvelujen keskittämisellä on lukuisia kielteisiä seurauksia.

KPMG:n loppuraportin mukaan vaihtoehdossa V2 asiakkaat on nostettu keskiöön ja sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut on keskitetty hyvinvointipuistoon. Keskitettyjä ydinpalveluita ovat muun muassa ajanvaraus, neuvonta ja asiakasohjaus, jotka on keskitetty palveluohjauskeskukseen, sosiaalityön tiimi, lasten ja nuorten palvelut, ikääntyneiden palvelut, perusvastaanottopalvelut, perusterveydenhuollon (PTH) ja erikoissairaanhoidon (ESH) päivystykset mukaan lukien suun terveydenhuolto sekä tukipalvelut.

Valtuuston päätöksen mukaan kyseessä on pitkän aikavälin suunnitelma, joka toteutuu kokonaisuudessaan 5–10 vuoden kuluessa. Pääosin keskitettyyn toimintamalliin siirrytään vaiheittain. Päätöksen pohjalta tehdään erilliset, yksityiskohtaiset suunnitelmat täytäntöönpanon etenemisestä ja vaiheittaisesta toteuttamisesta sekä toiminnallisten muutosten että kiinteistöihin liittyvien ratkaisujen osalta. Edelleen valtuuston päätöksen mukaan lähipalvelut ovat jatkossa pääsääntöisesti hoitajatasoisia. Kyseessä on aivan uusi lähipalveluiden toimintamalli, joka tarkentuu jatkosuunnittelussa. Tulevaisuudessa terveydenhuollon lähipalvelut vastaavat yhä suuremmasta osasta kaupunkilaisten terveyspalveluista. Toimintamallissa voidaan hyödyntää esimerkiksi koulujen terveydenhoitajien tiloja laajemmalle väestöpohjalle tai luoda liikkuvia palveluita tarpeiden mukaan. Ennaltaehkäisevät palvelut ovat toiminnan keskeisin painopistealue. Päätöksen mukaan lähipalveluiden kokonaisuus tulee tuoda valtuuston päätettäväksi.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan kyseessä on valtuuston tekemä periaatepäätös useita vuosia kestävästä sosiaali- ja terveydenhuollon rakennemuutoksesta. Rakennemuutoksen toteuttamisesta vaiheittain, terveyspalveluiden toiminnallisista muutoksista ja kiinteistöratkaisuista tehdään lausunnon mukaan aikanaan eri päätökset.

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnallisvalituksen voi tehdä ainoastaan kunnan viranomaisen lopullisesta päätöksestä. Valmistelua tai täytäntöönpanoa koskevista päätöksistä ei saa kuntalain 91 §:n mukaan hakea erikseen muutosta.

Kunnan toimielimet voivat hyväksyä periaatelinjauksia, joita on tarkoitus noudattaa tulevia päätöksiä tehtäessä. Periaatteelliset päätökset eivät yleensä ole lopullisia asiaratkaisuja, koska asiat tulevat vielä myöhemmin toimielimen ratkaistaviksi. Periaateratkaisut rinnastetaan asian valmistelua koskeviin päätöksiin, eikä niihin siten voi hakea muutosta. Jos päätöksellä sitoudutaan tiettyyn ratkaisumalliin tai tehdään ratkaisu eri vaihtoehtojen välillä, päätös voi kuitenkin olla siten lopullinen, että siihen saa hakea muutosta.

Valtuusto on tehnyt päätöksen, jolla se on hyväksynyt kaupungin sosiaali- ja terveydenhuollon sekä hyvinvointineuvoloiden tulevaisuuden rakenteen kehittämisen vaiheittain pääosin keskitetyn rakennevaihtoehdon (V2) mukaisesti. Edellä selostettujen KPMG:n loppuraportin, valtuuston valituksenalaisen päätöksen ja kaupunginhallituksen lausunnon perusteella hallinto-oikeus arvioi, että valtuuston päätöksessä on kysymys sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden järjestämistä koskevasta pitkän aikavälin suunnitelmasta, jossa on periaatetasolla päätetty pyrkimyksestä keskittää palveluja. Valtuuston hyväksymä pääosin keskitetty palvelumalli on varsin väljästi muotoiltu, minkä vuoksi se jättää palveluiden järjestämisen merkittäviltä osin myöhempien päätösten varaan. Asiassa saadun selvityksen perusteella onkin selvää, että lähipalveluiden kokonaisuus ja muu palveluiden järjestäminen sekä uudistuksen yksityiskohdat tulevat vielä myöhemmin erikseen päätettäviksi. Edellä kerrotun perusteella hallinto-oikeus arvioi, että valtuuston päätöksellä ei ole sitovia oikeudellisia vaikutuksia sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen yksityiskohtaisempaa suunnittelua ja toteuttamista koskevassa päätöksenteossa, vaikka valtuusto onkin päättänyt, että jatkovalmistelu perustuu yhteen kolmesta esitetystä palvelumallista. Valtuuston päätöstä on siten pidettävä asian valmisteluun rinnastettavana periaatepäätöksenä, johon ei saa hakea muutosta valittamalla. Tämän johdosta valitus on jätettävä tutkimatta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan ja sen täydennyksessä vaatineet, että Itä-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan, valitus tutkitaan ja Kotkan kaupunginvaltuuston päätös kumotaan.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat esittäneet vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kaupunginvaltuuston päätöksessä on ollut kysymys yksityiskohtaisesta ja ratkaisevasta valinnasta kolmen sosiaali- ja terveydenhuollon sekä hyvinvointineuvoloiden toiminta- ja rakennevaihtoehdon välillä. Kysymys ei ole periaatepäätöksestä, vaan lopullisesta asiaratkaisusta, johon sitä toteutettaessa on vedottu.

Valtuuston ratkaisua on edeltänyt ohjausryhmän yksityiskohtainen valmistelu ja siihen pohjautuva sosiaali- ja terveyslautakunnan valmistelu. Päätökseen liitettäväksi hyväksytyissä ohjausryhmän lisäohjeiden 5 kohdassa mainittua vuosittaista raportointia ja V2-mallin kehittämistä ja toteuttamisen seuraamista ei ole toteutettu, vaikka terveyskeskuksen päivystystoiminta on jo nyt kokonaisuudessaan keskitetty keskussairaalaan ja kaupunginhallitus päätti 16.6.2014 (§ 168) omalta osaltaan Kotkan terveyskeskuksen tilojen rakentamisen suunnittelukustannusten jakoa koskevan esisopimuksen hyväksymisestä. Kaupunginhallituksen päätöksen perustelujen alussa on todettu, että "Valtuusto on kokouksessaan 24.9.2012 (§ 94) tehnyt päätöksen sosiaali- ja terveydenhuollon sekä hyvinvointineuvoloiden tulevaisuuden rakenteesta. Päätöksen mukaan kaupungin sosiaali- ja terveystoimen palvelut keskitetään pääosin yhteen paikkaan keskussairaalan yhteyteen. Keskittäminen tapahtuu vaiheittain, alkaen terveyskeskusten päivystystoiminnan keskittämisestä." Kaupunginhallituksen päätöstä on edeltänyt kaupunginhallituksen päätös 13.1.2014, jossa kaupunginhallitus päätti merkitä asian tiedoksi ja päätti kaupungin puolesta oikeuttaa jatkamaan hankkeen suunnittelua ja valmistelua osana valtuuston päätöksen 24.9.2012 täytäntöönpanoa.

Päivystystoiminta on keskitetty jo 1.6. alkaen, eikä asiaa koskaan tuotu kaupunginhallitukseen eikä kaupunginhallituksen edellä mainittua päätöstä myöskään ole viety edelleen kaupunginvaltuustoon. Valtuuston kokouksessa 24.9.2012 äänestettiin vaihtoehtojen (V1 ja V2) välillä. Valtuuston päätöksellä kaupunki siis sitoutui ratkaisumalliin, jota kaupunginhallitus on päätöksellään 16.6.2014 (§ 168) toteuttanut. Päätös osoittaa näin valinnan eri vaihtoehtojen välillä olleen siten lopullinen, että päätökseen voi hakea muutosta.

Kaupunginvaltuuston päätöksellä 24.9.2012 on ratkaistu Kotkan terveyskeskuksen Länsi-Kotkan, Karhulan ja Kotkansaaren terveysasemien lääkäritoiminnan lopettaminen ja sen keskittäminen keskussairaalaan. Toisin kuin hallinto-oikeus on todennut, palvelujen järjestämistä ei päätetyssä mallissa (V2) jätetä merkittäviltä osin myöhempien päätösten varaan. Kaupungin johdon käyttämän konsulttiyrityksen KPMG:n suosittelema ja päätökseksi tullut vaihtoehto (V2) sisältää lääkäripalvelujen keskittämisen. Päätös on mainittujen kolmen terveysaseman lääkäripalvelujen lopettamisen osalta lopullinen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat toimittaneet vielä lisäselvityksenä Kotkan kaupunginhallituksen pöytäkirjan 16.6.2014 (§ 168).

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää valitus tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Riitta Kreula.