Muu päätös 628/2015

Asia Suunnittelutarveratkaisua koskeva valitus

Valittaja Hovilanmaa Oy

Päätös, jota valitus koskee

Oulun hallinto-oikeus 27.3.2014 nro 14/0126/1

Asian aikaisempi käsittely

Kalajoen kaupunginhallitus on 4.7.2013 §:n 191 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt Hovilanmaa Oy:n suunnittelutarveratkaisua koskevan hakemuksen kahden 3,2 MW:n, pyyhkäisykorkeudeltaan 182,5 metrin tuulivoimalan rakentamiseksi Kalajoen kaupungin Pohjankylässä sijaitsevalle tilalle Metsäholma RN:o 16:230.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Oulun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskuksen) valituksesta kumonnut kaupunginhallituksen päätöksen ja hylännyt yhtiön hakemuksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen. Suunnittelutarvealuetta koskevia säännöksiä sovelletaan myös sellaiseen rakentamiseen, joka ympäristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen:

1) ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä; ja

3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Sanotun pykälän 4 momentin mukaan rakentaminen suunnittelutarvealueella ei myöskään saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Asiassa saatu selvitys

Suunnittelutarveratkaisu on myönnetty kahden 3,2 MW:n tuulivoimalan rakentamiseksi Metsäholman tilalle RN:o 16:230. Tuulivoimaloiden pyyhkäisykorkeus on 182,5 metriä. Tuulivoimalat on tarkoitus sijoittaa kiinteistön eteläosan itä- ja länsipäätyjen kulmiin noin 500 metrin etäisyydelle toisistaan.

Alue sijaitsee peltoalueella noin neljän kilometrin etäisyydellä Kalajoen keskustaajamasta pohjoiseen, Ämmän ja Kivirannan välisellä alueella. Peltoalue rajoittuu valtatiehen 8 ja sijaitsee tien merenpuolella. Alueella on voimassa vuonna 2005 vahvistettu Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaava, ja hankealue sijoittuu maakuntakaavassa luonnonsuojelualueen (SL) ja taajamatoimintojen alueen (A) rajalle. Luonnonsuojelualueen suunnittelumääräyksen mukaan alueen ja sen ympäristön maankäyttö tulee suunnitella ja toteuttaa siten, ettei vaaranneta alueen suojelun tarkoitusta, vaan pyritään edistämään alueen luonnon monimuotoisuuden sekä alueiden välisten ekologisten yhteyksien säilymistä. Rakennuslupahakemuksesta tulee pyytää maankäyttö- ja rakennuslain 133 §:n mukainen ympäristökeskuksen lausunto. Alue sijoittuu myös maakuntakaavassa osoitetun luonnon monikäyttöalue -merkinnän sisälle. Merkinnällä osoitetaan virkistyskäytön kannalta kehitettäviä, arvokkaita luontokohteita sisältäviä aluekokonaisuuksia. Lisäksi hankealue sisältyy matkailun vetovoima-alueelle / matkailun ja virkistyksen kehittämisen kohdealueelle. Merkinnällä osoitetaan kaavassa ympäristöarvojen, matkailun ja virkistyksen kannalta valtakunnallisesti ja kansainvälisesti merkittäviä aluekokonaisuuksia. Pohjois-Pohjanmaan maakuntakaavan muutos on käynnistynyt. Sen 1. vaihekaava on suunnittelutarveratkaisua koskevaa hakemusta käsiteltäessä ollut ehdotusvaiheessa ja se on hyväksytty 2.12.2013. Maakuntakaavan 1. vaihekaavassa esitetään maakunnan suurimmat tuulivoimapuistoalueet. Alueita on Kalajoen pohjoisosassa esitetty valtatien 8 mantereen puolelle, jonne tuulivoimapuistoja on jo yleiskaavoitettu tai jossa yleiskaavoitus on käynnissä.

Alueella ei ole voimassa yleiskaavaa. Vuonna 1993 hyväksytyn Kalajoen keskustaajaman oikeusvaikutuksettoman osayleiskaavan kaava-alue sijoittuu etelässä noin kilometrin ja kaakossa noin puolen kilometrin päähän hankealueesta. Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan keskustan osayleiskaavatyö on tullut vireille valtuuston päätöksellä 23.4.2013 § 57. Kaavaa koskeva osallistumis- ja arviointisuunnitelma, jossa kaavan tavoitteet ja aluerajaus päätetään, ei ole ollut vielä nähtävillä eikä niistä ole päätetty. Lausunnon mukaan kaavarajauksen osalta on kuitenkin todettu, että tuulivoimalat ja tuulivoimapuistot sijoittuvat keskustan osayleiskaava-alueen ulkopuolelle. Kaava-alueen rajaus muokataan osallistumis- ja arviointisuunnitelmavaiheessa ympäröivät tuulivoimalahankkeet huomioon ottaen.

Vuonna 1986 hyväksytyn Vasankarin osayleiskaavan kaava-alueen eteläosa on vajaan neljän kilometrin päässä tuulivoimalahankkeen pohjoispuolella. Valtatien 8 mantereen puolella, lähellä hankealuetta, sijaitsee Jokelan tuulivoimapuiston osayleiskaava-alue (14 voimalaa) ja valtuuston kesällä 2013 hyväksymän Tohkojan tuulivoimapuiston osayleiskaava-alue (26 voimalaa). Hankealueen läheisyydessä on lisäksi vireillä kolme muuta tuulivoimapuistohanketta.

Vuonna 1980 hyväksytty Kalajokisuun-Vasankarin rantakaava-alue rajoittuu hankealueen reunaan ja lähimmät kaavassa osoitetut, rakentamattomat loma-asuntotontit sijaitsevat noin 600 metrin päässä. Lähin olemassa oleva loma-asutus sijaitsee noin 900 metrin etäisyydellä suunnitelluista tuulivoimaloista. Rahvon teollisuusalueen asemakaava-alue sijoittuu 700 metrin päähän suunnitellusta itäisemmästä voimalasta. Jokelan turkistarha-alue, jonne kaupunki on keskittänyt turkistarhat, sijaitsee valtatien 8 mantereen puolella noin 470 metrin etäisyydellä itäisemmästä voimalasta.

Natura-alue Kalajoen suisto sijaitsee 230 metrin etäisyydellä lähimmästä suunnitellusta tuulivoimalasta.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Suunnittelutarvealueen luonteen ja tarkoituksen mukaisesti maankäytön siellä tulee perustua riittävään suunnitteluun. Ensisijaisesti rakentaminen perustuu asemakaavaan. Myönteinen suunnittelutarveratkaisu korvaa rakennushanketta koskevalta osin alueen asemakaavoituksen. Kahden 3,2 MW:n ja pyyhkäisykorkeudeltaan 182,5 metrin tuulivoimalan muodostama kokonaisuus varaa muun maankäytön ulkopuolelle laajoja maa-alueita. Lisäksi tuulivoimarakentamisen erityispiirteenä on se, että tuulivoimaloiden toiminnasta ympäröivän alueen maankäytölle aiheutuvat rajoitukset poikkeavat sekä laatunsa että laajuutensa osalta suunnittelutarveratkaisuilla tavanomaisesti osoitettavissa olevasta rakentamisesta silloinkin, kun hankkeesta ei aiheutuisi maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 4 momentissa tarkoitettua vaikutuksiltaan merkittävää rakentamista tai merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Nyt kysymyksessä oleva hanke sijoittuu vain neljän kilometrin päähän Kalajoen keskustaajamasta. Kalajoen keskustaajaman osayleiskaavan laatiminen on vireillä. Aluetta koskevat myös useat maakuntakaavan kehittämisperiaatemerkinnät. Alueella jo olemassa olevien ja sinne suunniteltujen erilaisten toimintojen yhteensovittaminen edellyttää maankäytön laaja-alaista ja vuorovaikutteista suunnittelua eli kaavallista tarkastelua. Tässä tilanteessa rakennushankkeen toteuttaminen yksittäisellä suunnittelutarveratkaisulla aiheuttaa haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaisia oikeudellisia edellytyksiä myönteisen suunnittelutarveratkaisun tekemiselle ei siten ole ollut. Kaupunginhallituksen päätös on lainvastainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hovilanmaa Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa kaupunginhallituksen suunnittelutarveratkaisua koskevan päätöksen voimaan.

Yhtiö on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että hankkeen maisemavaikutusten osalta on keskeistä huomata, että seudulle sijoittuu huomattava määrä muita tuulivoimaloita, jotka perustuvat jo lainvoimaisiin tai vasta hyväksyttyihin osayleiskaavoihin. Näiden Kalajoen suurten tuulipuistojen, joiden tuleekin perustua kaavaratkaisuihin, maisemavaikutus johtaa siihen, että Hovilanmaa Oy:n kahden voimalan maisemavaikutus suurmaisemassa on käytännössä vähäinen. Valtatieltä voimalat näkyvät, mutta etäisyys täyttää Liikenneviraston ohjeistuksen vaatimukset.

Kaavaratkaisuista huolimatta Kalajoen suurilta tuulivoimahankkeilta on edellytetty ympäristölupaa, kuten Hovilanmaan Oy:n kahden tuulivoimalan hankkeeltakin. Käsitys siitä, että suunnittelutarveratkaisu ei olisi riittävä luvitettaessa vain kahden tuulivoimalan hanketta on kuitenkin virheellinen.

Hovilanmaa Oy:n kahden tuulivoimalan länsipuolelle sijoittuvan Natura-alueen osalta ELY-keskus on jo aiemmin todennut lausunnossaan, että hankkeen vaikutuksia linnustoon tai Natura-alueen eheyteen ei voida pitää merkittävästi heikentävinä. Natura-alue ei siten voi olla este voimaloiden toteutukselle.

Hovilanmaa Oy:n esittämän 4.7.2013 melumallinnuksen perusteella voidaan todeta, että meluvaikutus ei estä asemakaavoitettujen loma-asuntotonttien toteuttamista kaavan mukaisesti. Tuulivoimalan suunnitteluohjearvoja ei ole annettu teollisuudelle tai turkistarhaukselle.

ELY-keskuksen ympäristövastuualueen kuntavastaava on ennen valituksenalaisen suunnittelutarveratkaisun myöntämistä todennut, että välkkeen raja-arvojen ylittyminen ei estä teollisuusalueen asemakaavoittamista Rahvon ja Jokelan väliselle alueelle tulevaisuudessa. Loma-asuntotonteille kohdistuva välke 1–10 tuntia vuodessa noudattaa vertailumaista Tanskan ohjearvoa ja senkin on katsottava olevan hyväksyttävällä tasolla.

Etäisyydet maantiehen täyttävät Liikenneviraston ohjeistuksen vaatimukset.

Hovilanmaa Oy:n hanke sijoittuu etäämmälle (500 metriä) lähimmästä turkistarhasta kuin lainvoimaiseen osayleiskaavaan perustuva Jokelan tuulipuisto (400 metriä).

Tuulivoimaloille myönnetty suunnittelutarveratkaisu ei rajoita alueen maankäyttöä merkittävästi. Natura-alue estää rannan hyödyntämisen esimerkiksi uusien loma-asuntotonttien osoittamiseen tulevaisuudessakin. Yhteisturkistarha-alueella, jonka pinta-ala on 102 hehtaaria, toimii 23 yrittäjää. Tämä alue laajenee vielä entisestään. Jo tälläkin hetkellä yhteisturkistarha-alue estää valtatien 8 ja valtatien läntisen puolen maankäytön kehittämisen asuinrakentamiseen. Lisäksi alueella on hyvin alavaa sekä suuria ja tulvivia veto-ojia, joiden vuoksi maankäytön kehittäminen alueella ei ole tarkoituksenmukaista.

Kalajoen kaupunki on arvioinut suunnittelutarveratkaisun myöntämisedellytykset perusteellisesti ja paikallistuntemukseen nojaten. Lupaharkinnassa keskeiset ja oleelliset seikat on tuotu esiin lupapäätöksessä ja hallinto-oikeudelle annetussa kaupunginhallituksen lausunnossa. Lausunnosta ja lupapäätöksestä ilmenee, että ELY-keskuksen tarkoittamaa ja Oulun hallinto-oikeuden hyväksymää maankäytön yhteensovittamistarvetta tai kaavoitustarvetta hankealueella tai sen ympäristössä ei todellisuudessa ole olemassa. Toisin kuin ELY-keskus ja hallinto-oikeus katsovat, rakentaminen ei näin ollen aiheuta merkittävää haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Kun melumallinnuksen mukaan loma-asutusta häiritseviä meluohjearvoja ei ylitetä, myös kaikki Kalajokisuu-Vasankarin loma-asuntotontit voidaan toteuttaa. Tulevaisuuden kaavaratkaisut tehdään olemassa olevan tieverkoston ja rakennuskannan pohjalta. Hallinto-oikeus on tulkinnut väärin suunnittelutarveratkaisun edellytyksiä ja erehtynyt arvioidessaan hankealueen ja sen ympäristön kaavoitustarvetta. Myös ELY-keskuksen kanta suunnittelutarveratkaisun käyttömahdollisuuteen on aiemmasta käytännöstä poikkeava. Esimerkiksi Simon, Luhangan ja Talvivaaran suunnittelutarveratkaisuilla luvitetut hankkeet ovat huomattavasti suurempia kuin Hovilanmaa Oy:n hanke.

Hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä on jäänyt liian vähälle huomiolle myös se, että Hovilanmaa Oy:n tuulivoimahankkeelle on jo lainvoimainen ympäristölupapäätös, jonka yhteydessä on tehty sijoituspaikan soveltuvuuteen liittyvää arviointia. ELY-keskus ei ole valittanut tästä päätöksestä. Sen sijaan ELY-keskus on ympäristölupa-asian valmistelun yhteydessä lausunut, että kaupungin ympäristönsuojeluviranomaisella on parhaat edellytykset arvioida hankkeen haittoja ja että samassa yhteydessä on huomioitava kaavoitukselliset edellytykset. Näin on tapahtunut.

Lainvoimainen ympäristölupa merkitsee sitä, että tuulivoimalan ympäristövaikutukset ovat hallinnassa ja luvan mukaisesti toimittaessa ympäristön kannalta hyväksyttävällä tasolla. Ympäristölupa on lisäksi myönnetty suuremmalle voimalalle kuin valituksenalainen suunnittelutarveratkaisu mahdollistaa. Ympäristöluvan mukaisessa sijoituspaikkatarkastelussa on siis arvioitu mahdolliseksi rakentaa paikalle suuremmatkin voimalat kuin suunnittelutarveratkaisussa.

Ympäristölupapäätöksen perusteluista ilmenee, että hankkeen soveltuvuutta on arvioitu paikalliset olosuhteet huomioon ottaen monipuolisesti ja perusteellisesti. Harkinta on perustunut samoihin seikkoihin kuin nyt valituksenalaisessa suunnittelutarveratkaisussakin. Alueeseen ei kohdistu kaavoituspainetta alueen alavuuden, luonnonsuojelualueen ja turkistarha-alueiden sekä uuden jätevedenpuhdistamon sijainnin läheisyyden vuoksi. Lisäksi on otettu huomioon se, että kaupungin teollisuusalue laajenee valtatien 8 itäpuolella kohti pohjoista. ELY-keskus, kuten muutkaan tahot, eivät ole hakeneet ympäristölupaan muutosta.

Kalajoen kaupunginhallitus on lausunnossaan viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon sekä kaavoitusviranomaisen suunnittelutarvehakemuksesta antamaan lausuntoon.

ELY-keskus on lausunnossaan uudistanut aiemmin lausumansa sekä esittänyt muun ohella, että Kalajoen keskustan osayleiskaavan vireille tulosta on päätetty kaavoituskatsauksen valtuustokäsittelyn yhteydessä 23.4.2013. Tila, jolle tuulivoimahanke sijoittuu on mukana osayleiskaava-alueessa. Tuulivoimahanke on ollut mukana niissä yleiskaavan valmisteluvaiheen selvityksissä ja suunnitelmissa, joista ELY-keskuksen kanssa on neuvoteltu.

Hovilanmaa Oy on vastaselityksessään uudistanut aiemmin lausumansa sekä esittänyt muun ohella, että kaupungin näkemys suunnittelutarveratkaisun myöntämisedellytysten täyttymiseen osana kaupungin kaavoituksen ja maankäytön suunnittelun kokonaisuutta on lähempänä paikallistodellisuutta kuin ELY-keskuksen teoreettinen näkemys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.