Muu päätös 1008/2016
Asia Oppisopimuskoulutuksen järjestämiseen myönnetyn valtionosuuden palauttamista koskeva valitus
Valittajat 1. Oulun seudun koulutuskuntayhtymä
2. Pudasjärven kaupunki
Päätökset, joita valitukset koskevat
Opetus- ja kulttuuriministeriö 19.12.2013 ja 19.12.2014 nro 19/203/2011
1. Asian aikaisempi käsittely
Opetus- ja kulttuuriministeriö on 31.3.2011 opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009, jäljempänä myös vuoden 2009 rahoituslaki) 58 §:n 2 momentin nojalla päättänyt, että Oulun seudun koulutuskuntayhtymään (jäljempänä myös OSEKK) suoritetaan toiminnan ja talouden tarkastus sen vuosina 2007–2010 järjestetyn toiminnan osalta, joka on siirtynyt OSEKK:lle Koillis-Pohjanmaan ammatillisen koulutuksen kuntayhtymästä (jäljempänä myös KOIPAK). Tarkastus on annettu Opetushallituksen tehtäväksi.
Opetushallitus on laatinut suorittamastaan tarkastuksesta tarkastuskertomuksen 27.11.2012. Tarkastus koskee ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998) ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain (631/1998, jäljempänä myös aikuiskoulutuslaki) mukaisesti oppisopimuskoulutuksena järjestettyä ammatillista perus- ja lisäkoulutusta. Tarkastuksessa on selvitetty oppisopimusten lainmukaisuus ja käyty läpi kaikkien yhteensä 510 oppisopimusopiskelijan oppisopimusasiakirjat.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on varannut Oulun seudun koulutuskuntayhtymälle tilaisuuden antaa tarkastuskertomuksen johdosta vastine. Koulutuskuntayhtymä sekä Pudasjärven kaupunki ja Taivalkosken kunta ovat antaneet yhteisen vastineen 27.2.2013.
Opetushallitus on antanut lausunnon 19.8.2013.
Oulun seudun koulutuskuntayhtymä on antanut Opetushallituksen lausunnon johdosta vastaselityksen 22.10.2013. Pudasjärven kaupunki ja Taivalkosken kunta ovat antaneet vastaselityksen 17.9.2013.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on 13.11.2013 järjestänyt suullisen kuulemistilaisuuden, johon ovat osallistuneet muun ohella Oulun seudun koulutuskuntayhtymän sekä Pudasjärven kaupungin ja Taivalkosken kunnan edustajat.
2. Opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätös 19.12.2013
Opetus- ja kulttuuriministeriö on vuosien 2007–2009 osalta opetus- ja kulttuuritoimen rahoituk³sesta annetun lain (635/1998, jäljempänä myös vuoden 1998 rahoituslaki) 57 §:n 1 momentin 2 kohdan ja kuntien valtionosuuslain (1147/1996, jäljempänä myös vuoden 1996 kuntien valtionosuuslaki) 19 §:n sekä vuoden 2010 osalta vuoden 2009 rahoituslain 62 §:n 1 momentin nojalla päättänyt, että Oulun seudun koulutuskuntayhtymän on palautettava sille Koillis-Pohjanmaan ammatillisen koulutuksen kuntayhtymältä vuoden 2009 alusta siirtyneen oppisopimuskoulutuksen perusteella vuosilta 2007–2010 liikaa maksettua rahoitusta.
Ministeriö on katsonut, että rahoitusta on myönnetty perusteetta seuraavasti:
1) vuodelta 2007 282 ammatillista peruskoulutusta koskevan oppisopimuksen osalta yhteensä 1 845 272,64 euroa ja 44,5 ammatillista lisäkoulutusta koskevan oppisopimuksen osalta yhteensä 128 831,83 euroa,
2) vuodelta 2008 347 ammatillista peruskoulutusta koskevan oppisopimuksen osalta yhteensä 2 571 179,78 euroa ja 31 ammatillista lisäkoulutusta koskevan oppisopimuksen osalta yhteensä 93 007,84 euroa,
3) vuodelta 2009 231 ammatillista peruskoulutusta koskevan oppisopimuksen osalta yhteensä 1 484 766,36 euroa ja 21,5 ammatillista lisäkoulutusta koskevan oppisopimuksen osalta yhteensä 69 297,94 euroa sekä
4) vuodelta 2010 33 ammatillista peruskoulutusta koskevan oppisopimuksen osalta yhteensä 217 755,45 euroa ja 7 ammatillista lisäkoulutusta koskevan oppisopimuksen osalta yhteensä 22 490,93 euroa.
Perusteettoman edun määrä on siten yhteensä 6 432 603 euroa.
Palautettavista määristä peritään kuntien valtionosuuslain 19 §:n sekä vuoden 2009 rahoituslain 62 §:n 1 momentin perusteella korkolain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Koron osuus on yhteensä 495 681,69 euroa.
Ottaen huomioon, että perusteettomasta edusta yli kaksi kolmasosaa on Koillis-Pohjanmaan ammatillisen koulutuksen kuntayhtymälle vuosina 2007 ja 2008 osin jo ennen toiminnan luovuttamista päättyneiden oppisopimusten perusteella maksettuja valtionosuuksia, opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt alentaa takaisinperittävää määrää vuosien 2007 ja 2008 osalta yhteensä 950 000 euroa. Lisäksi ministeriö on päättänyt olla perimättä vuosilta 2007 ja 2008 maksetun perusteettoman edun osalta kertynyttä korkoa.
Täten opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt, että Oulun seudun koulutuskuntayhtymän on palautettava ministeriölle perusteettomana etuna 5 482 603 euroa sekä vuosilta 2009 ja 2010 kertynyttä korkoa 67 436,39 euroa, eli yhteensä 5 550 039,39 euroa.
Palautettavan määrän maksaminen alkaa 15.2.2014 ja se tulee olla kokonaan maksettuna viimeistään 30.9.2015. Tarkemmasta maksuaikataulusta sovitaan erikseen.
Ministeriö on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:
Yleistä
KOIPAK:n oppisopimuskoulutuksen opiskelijoiden määrä kasvoi valtakunnalliseen tilanteeseen suhteutettuna poikkeuksellisen voimakkaasti vuosina 2006–2008. Vuosien 2006–2007 välisenä aikana kasvu oli 214 prosenttia. Vuonna 2007 logistiikan ammatilliseen perustutkintoon solmittiin 227 uutta oppisopimusta ja rakennusalan perustutkintoon 97 uutta oppisopimusta, kun edellisenä vuonna vastaavat luvut olivat logistiikan perustutkinnon osalta 15 oppisopimusta ja rakennusalan perustutkinnon osalta 5 oppisopimusta. Tarkastusvuosien aikana 389 opiskelijan oppisopimus oli tehty logistiikan tai rakennusalan perustutkintoon, jolloin niiden osuus oli 90 prosenttia kaikista perustutkintoihin solmituista oppisopimuksista.
Oppisopimuskoulutuksen järjestäjänä KOIPAK ja sittemmin myös OSEKK vastaa ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 7 §:n 1 momentin perusteella oppisopimuskoulutuksen johdosta ja valvonnasta. Tähän katsotaan kuuluvan niin sanotut koulutuksen järjestäjän paikalliset viranomaistehtävät. Näitä ovat muun muassa oppisopimuskoulutusta toteuttavien tahojen työnjaosta sopiminen, koulutusedellytysten ja koulutustyöpaikan soveltuvuuden arviointi, henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatiminen, oppisopimuksen vahvistaminen, työnantajalle maksettavien koulutuskorvausten maksaminen, työpaikalla tapahtuvan opiskelun seuranta ja valvonta, näyttötutkintotilaisuuden järjestäminen, opintososiaalisten etuuksien maksaminen ja tietopuolisesta koulutuksesta huolehtiminen.
Valtaosin työpaikalla tapahtuvana koulutusmuotona oppisopimuskoulutus on vaativa koulutuksen järjestämismuoto ja edellyttää sen vuoksi riittäviä resursseja työpaikalla tapahtuvan opiskelun suunnitteluun, ohjaukseen ja valvontaan. Huomattavan nopea ja voimakas oppisopimusten määrän kasvu aiheuttaa koulutuksen järjestäjän toimintaan helposti resurssi- ja laatuongelman sekä johtaa viranomaisvelvoitteiden laiminlyönteihin.
Opetushallituksen suorittamassa tarkastuksessa on havaittu, että KOIPAK ja OSEKK ovat merkittävissä määrin laiminlyöneet velvollisuuksiaan johtaa ja valvoa oppisopimuskoulutusta. Tarkastuskertomuksen mukaan oppisopimustoimintaa hoiti KOIPAK:ssä yksi koulutustarkastaja ja lisäksi 1-2 henkilön työpanosta oli käytetty oppisopimuksiin liittyviin toimistotehtäviin. Oppisopimuskoulutuksen määrän kasvaessa edellä mainittujen viranomaistehtävien hoitamiseen tarkoitettu henkilökunta ei KOIPAK:ssä lisääntynyt.
OSEKK on lausunnossaan myöntänyt, että opiskelijamäärän huomattava lisäys olisi vaatinut lisää henkilöresursseja, mutta sama palvelu tässä tapauksessa ostettiin opetuksen tuottajalta, mitä, kun kysymys ei OSEKK:n mukaan ole ollut julkisen vallan käyttämisestä, ei asiallisesti voitane OSEKK:n mukaan pitää merkittävänä puutteena.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, ettei koulutuksen järjestäjänä toimineella KOIPAK:llä ole käytännössä ollut mahdollisuutta vastata oppisopimuskoulutuksen johto- ja valvontatehtävien asianmukaisesta hoitamisesta edellä kuvatussa oppisopimusten määrän kasvussa. Lainsäädännössä asetettua johto- ja valvontatehtävää ei voi ulkoistaa.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan oppisopimusten määrän merkittävä kasvu näkyy myös vuosien 2007 ja 2008 oppisopimustoiminnan taloudellisessa tuloksessa. Vuonna 2007 koulutuksen järjestäjän taloudellinen tulos oli oppisopimustoiminnan osalta 610 257 euroa ja vuonna 2008 1 027 441 euroa. Oppisopimustoimintaan ei ollut kohdennettu poistoja. Ammatillisen koulutuksen kokonaistulos poistojen jälkeen oli 30 722 euroa vuonna 2007 ja 607 467 euroa vuonna 2008. Samaan aikaan oppilaitosmuotoinen ammatillinen peruskoulutus oli tappiollista: -554 678 euroa vuonna 2007 ja -415 536 euroa vuonna 2008 poistojen jälkeen. Mainitut tiedot perustuvat koulutuksen järjestäjien Opetushallitukselle ilmoittamiin lukuihin.
Oppisopimuksia koskeva lainsäädäntö
Vuoden 1999 alusta voimaan tulleessa koulutusta koskevassa lainsäädännössä säädetään yleisluontoisesti koulutuksen tavoitteista ja tarkoituksesta sekä kunkin koulutusmuodon mukaisen koulutuksen ja tutkintojen järjestämisestä, opetuksesta sekä opiskelijan oikeuksista ja velvollisuuksista. Lainsäädäntöä ei lähtökohtaisesti ole laadittu siten, että siinä seikkaperäisesti säädettäisiin tai lueteltaisiin koulutuksen järjestämistä koskevia kiellettyjä tai sallittuja toimintamalleja. Oppisopimuskoulutusta koskevissa säännöksissä säädetään kuitenkin edellä mainitusta poiketen varsin yksityiskohtaisesti oppisopimuksesta ja siihen liitettävistä asiakirjoista. Tarkempi sääntely on perusteltua oppisopimuskoulutuksen erityisluonteen vuoksi.
Koulutuksen järjestämisen lähtökohtana on, että järjestämisluvan saanut koulutuksen järjestäjä tuntee ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n 1 momentin ja aikuiskoulutuslain 5 §:n 1 momentin perusteella järjestämisluvan piirissä toteutettavaa koulutusta koskevan toiminta- ja rahoituslainsäädännön sekä tutkinnon perusteet.
OSEKK on vedonnut muun muassa lakitekstin yleispiirteisyyteen, oppisopimusasiakirjoja koskevien mallien ja ohjeiden sekä valvonnan puuttumiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan lainsäädäntö ei ole mitenkään vaikeasti tulkittava tai epäselvä. Oppisopimuskoulutusta koskevia nimenomaisia säännöksiä ei ole lukumääräisesti kovin montaa, sisällöltään ne ovat varsin selkeitä ja olleet keskeiseltä sisällöltään muuttumattomia vuodesta 1999. Jos koulutuksen järjestäjä ei ole perehtynyt edes keskeisimpiin kyseistä koulutusmuotoa säänteleviin lain ja asetuksen säännöksiin, ovat koulutuksen järjestäjän ammatilliset edellytykset koulutuksen järjestämisestä selviytymiseen varsin heikot.
Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan koulutuksen järjestämisluvan nojalla viranomaistehtävistä vastaavan ja julkista valtaa käyttävän koulutuksen järjestäjän tulee osata järjestää toimintansa lainsäädännön ja tutkinnon perusteiden edellyttämällä tavalla ilman erityistä jatkuvaa valvontaa. Valvontaa on toteutettu toiminnan ja talouden tarkastuksin, jonka kohteeksi myös OSEKK on joutunut KOIPAK:stä siirtyneen oppisopimuskoulutuksen osalta.
Koulutusta koskeva lainsäädäntö jättää koulutuksen järjestäjälle harkintavaltaa päättää koulutuksen järjestämiseen liittyvistä yksityiskohdista kunkin yksittäisen opiskelijan kohdalta erikseen lainsäädännön tarkoituksen ja tavoitteiden mukaisesti. Harkintavallan käytölle on kuitenkin asetettu niin koulutusta, rahoitusta ja hallintoa koskevassa lainsäädännössä kuin niiden perusteella annetuissa määräyksissä ja ohjeissa selkeät rajat, joita koulutuksen järjestäjä on velvollinen noudattamaan.
Ammatillisena peruskoulutuksena järjestettävä oppisopimuskoulutus asettaa koulutuksen järjestäjälle erityisen huolellisuusvelvoitteen jo sen vuoksi, että ammatillisena peruskoulutuksena järjestettävässä oppisopimuskoulutuksessa opiskelijoiden määrää ei säännellä, vaan opiskelijamäärät ovat koulutuksen järjestäjän päätettävissä. Harkintavallan käytön huolellisuutta korostaa lisäksi koulutuksen järjestäjän merkittävä opiskelijakohtainen vaikutusmahdollisuus saatavan valtionosuusrahoituksen ja käytettävien resurssien määrään.
Oulun seudun koulutuskuntayhtymä, Pudasjärven kaupunki ja Taivalkosken kunta ovat arvostelleet tarkastusprosessia siitä, että Opetushallituksen suorittaman tarkastuksen kohteena ovat olleet koulutuksen järjestäjän toimenpiteet sekä oppisopimuskoulutuksen asiakirjojen dokumentointi ja erityisesti dokumentoinnin laatuja näillä perusteilla on kyseenalaistettu koko annetun oppisopimuskoulutuksen laatu.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että rahoituslainsäädännössä tarkoitettu koulutuksen järjestäjän toiminnan ja talouden tarkastus perustuu käytännössä koulutuksen järjestäjän kirjallisen aineiston läpikäyntiin. Lisäksi oppisopimuskoulutuksessa kirjallisilla asiakirjoilla on olennainen merkitys, koska niillä osoitetaan, miten koulutuksen järjestäjä on käytännössä järjestänyt oppisopimuskoulutusta sitä koskevan lainsäädännön edellyttämällä tavalla.
Koulutuksen järjestäjän tulee olla tietoinen kirjallisten asiakirjojen ja niiden oikeellisuuden merkityksestä oppisopimuskoulutuksen järjestämisessä ja sitä koskevassa hallintomenettelyssä. Myös korkein hallinto-oikeus on hiljattain toisessa valtionosuuden takaisinperintää koskevassa päätöksessään todennut, että koulutuksen järjestäjän on huolehdittava, paitsi koulutuksen asianmukaisesta toteuttamisesta sinänsä, myös siitä, että valtionosuuksien maksamisen edellytysten toteutuminen on jälkikäteenkin selkeästi todennettavissa asiakirja-aineistosta ja muusta selvityksestä.
Perusteettoman edun takaisinperintä perustuu KOIPAK:n ja edelleen OSEKK:n järjestämän oppisopimuskoulutuksen ja siihen liittyvän toiminnan lainmukaisuuden arviointiin.
Henkilökohtainen opiskeluohjelma
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan oppisopimus voidaan tehdä, jos työnantaja ja koulutuksen järjestäjä ovat ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa säädetyllä tavalla sopineet oppisopimuskoulutuksen järjestämisestä. Säännös velvoittaa oppisopimuskoulutuksen osapuolia laatimaan oppisopimuksen kirjallisesti ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa säädetyllä tavalla.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan oppisopimukseen tulee liittää opiskelijan henkilökohtainen opiskeluohjelma. Opiskeluohjelman laativat yhdessä opiskelija, työnantaja ja koulutuksen järjestäjä siten, että se on liitettävissä oppisopimukseen sitä hyväksyttäessä.
Asetuksen 6 §:n 2 momentissa luetellaan tyhjentävästi ne seikat, jotka henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta tulee käydä ilmi. Säännös ei jätä oppisopimuskoulutuksen järjestäjälle momentin 6 kohtaa lukuun ottamatta harkintavaltaa. Henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta on käytävä ilmi kaikki asetuksen 6 §:n 2 momentissa luetellut seikat jo sen vuoksi, että juuri henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa määritellään valtionosuusrahoituksen perusteena olevan oppisopimuskoulutuksen sisältöjä todennetaan oppisopimuksen voimassaoloaika julkisrahoitteisena opiskelutilanteena. Henkilökohtainen opiskeluohjelma on keskeisin rahoituksen perusteena olevan toiminnan sisältöä määrittävä, ohjaava ja todentava asiakirja. Näyttötutkintoon valmistavan oppisopimuskoulutuksen tulee olla lain mukaisesti suunniteltua. Työnantajalla, opiskelijalla ja koulutuksen järjestäjällä tulee olla selkeä käsitys opiskelijan aiemmin hankitusta osaamisesta sekä siitä mitä opiskellaan, missä opiskellaan, milloin opiskellaan, mitä opiskelussa arvioidaan sekä miten opintojen edistymistä seurataan.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan kaikista tarkastetuista oppisopimuksista puuttuivat säädösten mukaan laaditut henkilökohtaiset opiskeluohjelmat, joista olisi tullut käydä ilmi miten opiskeluja tutkinnon suorittaminen olisi toteutettu. Logistiikan ja rakennusalan perustutkinto-opiskelijoiden oppisopimusasiakirjat liitteineen ovat olleet osin niukkoja ja osin ristiriitaisia. Lisäksi asiakirjoja oli laadittu oppisopimuksen tekemiseen nähden huomattavan myöhään. Tarkastusasiakirjojen mukaan suurella osalla opiskelijoista oli paljon kokemusta ja osaamista alaltaan, jolloin perustutkintotasoista oppimistarvetta ei ylipäätään ole ollut. Opetushallituksen tarkastuskertomuksessa todetaan, että koska tarkastusmateriaalista puuttuivat säädöstenmukaiset keskeiset asiakirjat, syntyi tarkastuksessa käsitys, että KOIPAK ei ole suunnitellut ja seurannut opintoja.
OSEKK on myöntänyt henkilökohtaistamisprosessin puutteellisuuden, mutta toisaalta katsonut, että henkilökohtaiset opiskelusuunnitelmat on tehty ja opiskelijoilla on ollut käytettävissään sekä tietopuolisen opetuksen suunnitelma että aikataulu. OSEKK on toimittanut nämä kaikkien opiskelijoiden henkilökohtaiset opiskeluohjelmat Opetushallitukseen 5.11.2012.
Tarkastuskertomuksen mukaan OSEKK:n toimittamat asiakirjat eivät otsikoinnistaan huolimatta olleet kuitenkaan säädösten edellyttämiä henkilökohtaisia opiskeluohjelmia, vaan asiakirjat ovat sisältäneet pääasiassa vain opiskelijakohtaiset yhteys- ja tutkintotiedot.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutus tulee suunnitella jokaiselle opiskelijalle henkilökohtaisesti siten, että työssä oppiminen ja tietopuolinen koulutus muodostavat yhdessä opiskelijan osaamisvajeeseen ja tutkinnon perusteisiin nähden asianmukaisen kokonaisuuden. Merkitystä ei ole sillä, että asiakirja nimetään henkilökohtaiseksi opiskeluohjelmaksi, jos asiakirja ei sisällöltään ja laadultaan vastaa henkilökohtaiselle opiskeluohjelmalle lainsäädännössä asetettuja edellytyksiä. Koska henkilökohtainen opiskeluohjelma on olennainen osa oppisopimusta, opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutuksen rahoituksen perusteeksi ei voida hyväksyä sellaisia oppisopimuksia, joiden henkilökohtaiset opiskeluohjelmat eivät kokonaisuutena arvioiden ole selvästikään perustuneet opiskelijan osaamisvajeeseen, ovat olennaisesti puutteellisia esimerkiksi työtehtäväkuvauksen tai tietopuolisen opetuksen suunnitelman puuttumisen vuoksi, tai jotka on laadittu aikataulullisesti niin paljon oppisopimuksen tekemisen jälkeen, ettei niillä käytännössä ole voinut olla vaikutusta koulutuksen toteuttamiseen.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:ssä säädettyjä henkilökohtaisten opiskeluohjelmien osa-alueita tarkastellaan tarkemmin seuraavassa.
Henkilökohtainen opiskeluohjelma ja keskeiset työtehtävät
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan oppisopimukseen liitettävästä henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta tulee ilmetä keskeiset työtehtävät.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan kaikista 431 ammatillisen perustutkinnon oppisopimusasiakirjoista puuttui työtehtäväkuvaus. Lisäkoulutuksen oppisopimuksista säädösten mukainen työtehtäväkuvaus puuttui kaikkiaan 70 oppisopimuksesta (yhteensä 79 oppisopimusta). Yhdeksässä lisäkoulutuksen oppisopimuksessa oli puutteellinen työtehtäväkuvaus, esimerkiksi tehty osittain tai huomattavan myöhään sopimuksen aloituspäivään nähden. Säädösten mukainen työtehtäväkuvaus puuttui siis kaikista perus- ja lisäkoulutuksen oppisopimuksista (510 oppisopimusta).
OSEKK on lausunnossaan myöntänyt, että henkilökohtaiset opiskeluohjelmat ovat olleet keskeisten työtehtävien kuvausten osalta puutteellisia. OSEKK kuitenkin katsoo, että oppisopimuksen liitteenä olevat asiakirjat, joissa on mainittu opiskelijan nykyinen työtehtävä, osaltaan korvaavat työtehtäväkuvaukset. OSEKK toimitti opetus- ja kulttuuriministeriölle kuulemistilaisuudessa lisäaineistona esimerkkejä muutaman oppisopimusopiskelijan asiakirjoista. Asiakirjoissa oli mukana osaamiskartoitus- ja arviointilomakkeita sekä tietopuolisen koulutuksen ryhmämuotoisia suunnitelmia. Keskeisten työtehtävien kuvaus puuttui kuitenkin myös lisäaineistona toimitetuista asiakirjoista.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 12 ja 14 §:n sekä aikuiskoulutuslain 8 §:n 1 momentin mukaan koulutuksen järjestäjän tulee järjestää koulutus opetussuunnitelman ja tutkintojen perusteiden mukaisesti. Jos koulutus järjestetään oppisopimuskoulutuksena, lähtökohtana on, että tutkinnon perusteissa määritellyt osaamisvaatimukset saavutetaan pääosin työpaikalla tapahtuvalla tavoitteellisella opiskelulla. Tämä edellyttää, että työpaikalla suoritettavat keskeiset työtehtävät ovat sellaisia, joita opiskelija suorittaa vastuullisen kouluttajan ohjaamana hankkiakseen tutkinnon suorittamiseksi edellytettävän, häneltä puuttuvan osaamisen. Koska suurin osa koulutuksesta tapahtuu työpaikalla työtehtäviä tekemällä, se asettaa työtehtävien soveltuvuuden arvioinnille ja kirjaamiselle erityisen painoarvon.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, ettei keskeisiä työtehtäviä voida jättää sopimatta eikä kirjaamatta. Koska henkilökohtainen opiskeluohjelma keskeisiä työtehtäviä koskevine kuvauksineen on liitettävä oppisopimukseen sitä allekirjoitettaessa, niistä ei myöskään voi sopia esimerkiksi suullisesti. Keskeisten työtehtävien kirjaamisella opiskelijan henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan varmistetaan kaikkien osapuolten kannalta se, että opiskelijan työtehtäviin sisältyvät ne ammatillisen tutkinnon opetussuunnitelman tai tutkinnon perusteissa määrätyt osuudet ja ammattitaitovaatimukset, jotka henkilökohtaisen opiskeluohjelman mukaan oppisopimuskoulutuksessa on sovittu hankittaviksi työpaikalla tapahtuvalla tavoitteellisella opiskelulla.
Keskeisten työtehtävien määrittelyssä on otettava huomioon opiskelijan suorittama tutkinto ja siinä vaadittava osaaminen sekä opiskelijan jo aikaisemmin hankittu osaaminen. Jos oppisopimuskoulutuksen järjestäjä jättää keskeiset työtehtävät mainitsematta oppisopimusasiakirjoissa tai kuvaa ne täysin riittämättömästi, ei ole todennettavissa, että oppisopimuskoulutus järjestetään oppisopimuksessa tarkoitetun tutkinnon joko opetussuunnitelmassa tai tutkinnon perusteissa edellytettyjen ammattitaitovaatimusten saavuttamiseksi siten, että työtehtävien soveltuvuutta on arvioitu opetussuunnitelman tai tutkinnon perusteiden näkökulmasta.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutuksessa keskeisillä työtehtävillä ei tarkoiteta työtehtävän nimeä (esimerkiksi autonkuljettaja) tai edes yleistä työtehtävien kuvausta vaan asianomaisen opiskelijan kyseisessä yksilöidyssä tehtävässä tapahtuvaa työtehtävien kuvausta. Tutkinnon perusteissa määritellään yleisesti osaamiselle asetetut tavoitteet. Keskeiset työtehtävät ovat niitä kullekin opiskelijalle määriteltyjä konkreettisia työtehtäviä, joita tehden opiskelija saavuttaa tutkinnon perusteissa määritellyt ammattitaitovaatimukset. Kaikkien oppisopimuksen osapuolten (työnantaja, opiskelija sekä koulutuksen järjestäjä) oikeuksien, vastuiden ja velvoitteiden kannalta on olennaista, että kaikkien tiedossa ovat oppisopimukseen liittyvät kokonaisuudet ja muun muassa se, mitä töitä tehden työpaikalla on tarkoitus saavuttaa koulutukselle asetetut tavoitteet. Työtehtäväkuvauksen tulee osoittaa, mitä opiskelijan tulee konkreettisesti työpaikalla ollessaan tehdä. Maininta nykyisestä työtehtävästä ei täytä oppisopimuskoulutuksen keskeisten työtehtävien kuvaamiselle asetettua vaatimusta.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että keskeisten työtehtävien kuvaamisella on olennainen merkitys myös opiskelijan oikeusturvan kannalta. Kaikkien sopijapuolten kannalta on olennaista, että oppisopimukseen ja siihen liitettävään henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan kirjataan kaikki oppisopimuskoulutukseen liittyvät yksityiskohdat. Siitä, että oppisopimus on sekä sisällöltään että kestoltaan asianmukainen voidaan varmistua kuvaamalla opittavat työtehtävät ja tietopuolinen koulutus tutkinnon perusteisiin nojaten ja riittävän tarkasti sekä aikatauluttamalla tutkintoon valmistava koulutus tarvittavien opintojen laajuutta vastaavalla tavalla. Näin varmistutaan siitä, että kukin sopijapuoli tietää oikeutensa, vastuunsa ja velvoitteensa.
Oppisopimus on kirjallinen työsopimus. Oppisopimuksen työsopimusluonteen vuoksi opiskelijan tulee tietää, mitkä ovat ne keskeiset työtehtävät, joita opiskelijan tulee työpaikalla suorittaa koulutukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Työnantajan ja kouluttajan puolestaan tulee puolestaan tietää, mitä työpaikalla pitää opiskella. Työtehtävien tulee keskittyä ensisijaisesti tavoitteelliseen uuden oppimiseen tutkinnon perusteiden mukaisesti. Tämänkään vuoksi nykyisen työtehtävän mainitseminen ei täytä henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan sisältyvää keskeisten työtehtävien kuvaamisen vaatimusta. Jos ammatilliseen perustutkintoon tähtäävä oppisopimus on tehty henkilöille ilman työtehtävien määrittelyä ja henkilö on pysynyt entisissä työtehtävissään, viittaa menettely opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan joko siihen, ettei osaamisvajetta ja siten koulutustarvetta suhteessa kyseiseen tutkintoon ole tai siihen, ettei tutkinnon perusteiden mukainen osaaminen ole ollut koulutuksen tavoitteena.
Arvioitaessa keskeisten työtehtävien kuvaamisen merkitystä opiskelijan oikeusturvan näkökulmasta tulee ottaa myös huomioon, että ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 29 §:n 1 momentin mukaan opiskelijalla on oikeus saada opetusta. Opiskelijalla on myös lain 25 c §:n mukaan oikeus saada tieto arviointiperusteiden soveltamisesta opinto-, näyttö- ja tutkintosuoritukseensa. Arviointiin tyytymättömällä opiskelijalla on oikeus pyytää siihen oikaisua. Jos henkilökohtaisista keskeisiä työtehtäviä ei kirjata henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan, ei ole osoitettavissa, että opiskelijan 29 §:n 1 momentissa tarkoitettu oikeus saada opetusta toteutuisi tai että opiskelijan oikeus voimassa olevien säännösten mukaiseen arviointiin ja sen oikaisemiseen täyttyisi.
Keskeisten työtehtävien kuvaamisella on merkitystä myös kun arvioidaan, onko oppisopimuskoulutus tarkoituksenmukainen koulutusratkaisu. Jos kuvaus puuttuu, ei voida arvioida, onko oppisopimuskoulutus tarkoituksenmukainen koulutusratkaisu tutkinnon perusteiden mukaisen osaamisen hankkimiselle. Tällöin ei voida myöskään arvioida ja todentaa sitä, millä tavoin koulutuksen järjestäjä on arvioinut ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 5 §:n 2 momentin mukaisesti työpaikan soveltuvuuden tavoitteena olevan tutkinnon vaatimusten edellyttämäksi koulutustyöpaikaksi.
Se, että oppisopimukset laaditaan voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti kirjallisesti ja niihin liitetään henkilökohtaiset opiskeluohjelmat, joista käy ilmi ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentissa luetellut seikat, osoittaa osaltaan, että koulutuksen järjestäjä järjestää oppisopimuskoulutuksensa voimassa olevan lainsäädännön ja määräysten mukaisesti.
Edellä esitetyn perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että koska kaikista oppisopimuksista on puuttunut tavoitteeksi asetetun tutkinnon osaamisvaatimusten saavuttamisen kannalta keskeisten työtehtävien kuvaus, kaikki tarkastuksen kohteena olleet 510 oppisopimusta ovat olleet henkilökohtaisten opiskeluohjelmien osalta olennaisesti puutteellisia. Keskeisten työtehtävien kuvaus on yksi olennaisimmista oppisopimusopiskelijan oppisopimukseen liitettävän henkilökohtaisen opiskeluohjelman kohdista, joten puute on niin merkittävä, että se vaarantaa toisasiallisesti koko oppisopimuskoulutuksen toteutumisen. Nämä oppisopimukset eivät täytä ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:ssä asetettua keskeisten työtehtävien kuvauksen vaatimusta eikä tällä tavoin puutteellisia oppisopimuksia voida hyväksyä valtionosuusrahoituksen perusteeksi.
Henkilökohtainen opiskeluohjelma ja tietopuolisten opintojen järjestäminen
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan oppisopimukseen liitettävästä henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta tulee keskeisten työtehtävien lisäksi ilmetä myös muun muassa koulutukseen sisältyvä tietopuolinen koulutus ja tietopuolisten opintojen ajoittuminen koulutusajalle. Tietopuolisilla opinnoilla tuetaan ja täydennetään työpaikalla tapahtuvaa opiskelua ja varmistetaan, että opiskelija saa tutkinnon suorittamisessa edellytettävää osaamista. Tietopuolisesta koulutuksesta vastaa koulutuksen järjestäjä.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan tietopuolinen opetussuunnitelma puuttui kokonaan 91 prosentista perustutkinnon (392 oppisopimusta) ja 53 prosentista (40 oppisopimusta) lisäkoulutuksen oppisopimuksista. Niistä lisäkoulutuksen oppisopimuksista, joista puuttui tietopuolisen opetuksen suunnitelma, ei tarkastuskertomuksen mukaan 19 oppisopimuksessa ollut mitään mainintaa tietopuolisen opetuksen järjestämisestä.
Tarkastuskertomuksessa todetaan, että niiltä osin kun oppisopimuksen liitteenä on ollut tietopuolisen opetuksen suunnitelma (perustutkinnot 9 % ja lisäkoulutus 47 %) nämä suunnitelmat viittaavat siihen, että kyseessä on ollut pikemminkin täydennys- tai henkilöstökoulutus, jota on rahoitettu oppisopimuskoulutuksen perus- tai tutkintotavoitteisen lisäkoulutuksen rahoituksella. Ja edelleen tarkastuskertomuksessa todetaan, että niiden perustutkinto- opiskelijoiden osalta, joiden asiakirjoissa oli tietopuolisen koulutuksen suunnitelma, syntyy mielikuva, että oppisopimuksen peruskoulutuksen rahoitusta on käytetty vain tietopuolisen opetuksen rahoittamiseen.
OSEKK:n mukaan juuri tietopuolisten opintojen saaminen ja tietojen päivittäminen on ollut usein oppisopimuskoulutuksen hakeutumisen tarkoituksena. OSEKK on 22.10.2013 opetus- ja kulttuuriministeriölle esittämässään lausunnossa todennut, että esittämättä jäänyttä lisämateriaalia ovat tietyt henkilökohtaiset opiskeluohjelmat, joihin sisältyi tietopuolisen opetuksen suunnitelma ja aikataulu, jotka ovat olleet koulutuksen alihankkijana toimineen tietopuolisen opetuksen tarjoajan tietojärjestelmässä. OSEKK toimitti kuulemistilaisuudessa opetus- ja kulttuuriministeriölle esimerkkejä näistä asiakirjoista, jossa mukana oli myös esimerkki ryhmäkohtaisesta tietopuolisen opetuksen suunnitelmasta.
Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että siltä osin kuin opiskelijoilla on ollut laadittuna sähköisiä tietopuolisen koulutuksen suunnitelmia tai aikatauluja, ovat nämä esimerkin perusteella olleet ryhmäkohtaisia, eikä näitä asiakirjoja ole liitetty ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 ja 3 momentin tarkoittamalla tavalla oppisopimukseen sitä hyväksyttäessä. Epäselvää myös on millä tavalla nämä sähköiset asiakirjat ovat olleet opiskelijoiden käytettävissä opintojen aikana.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan myös tietopuolisten opintojen henkilökohtaistamisessa on ollut merkittäviä puutteita. Koulutuksen järjestäjän ja tietopuolisen koulutuksen tarjoajan välisistä hankintasopimuksista näkyy, että useille perustutkinto-opiskelijoille oli ryhmäkohtaisesti merkitty esimerkiksi 50 päivää tietopuolista koulutusta ilman, että opiskelijoiden osaamista oli otettu huomioon. Opetushallitus toteaa tarkastuskertomuksessa, ettei se pidä näin laajaa tietopuolisen koulutuksen suunnitelmaa uskottavana, koska usealla opiskelijalla oli asiakirjojen mukaan paljon aiempaa osaamista.
OSEKK katsoo, että tietopuolisen koulutuksen laajuuden määrittämisen keskeisin kriteeri on opiskelijan tahto. OSEKK:n mukaan opiskelijat katsoivat tarvitsevansa tietojen päivittämistä ja että, että tietopuolisista opinnoista ja laajemmasta tietojen hankkimisesta on ollut kaikille osapuolille hyötyä.
Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan OSEKK:n lausunnossaan esittämä osoittaa, että koulutuksen järjestäjä ei ole arvioinut osaamista ja koulutustarvetta suhteessa tutkinnon perusteisiin ja siellä määriteltyihin ammattitaitovaatimuksiin. Sen sijaan koulutuksen järjestäjä on arvioinut tietopuolisen koulutuksen hyötyjä yleisesti. Lisäkoulutuksen hyödyllisyys kaikilla ammattialoilla on sinänsä kiistatonta. Näyttötutkintoon valmistavassa oppisopimuskoulutuksessa opiskelijan koulutustarve tulee kuitenkin arvioida suhteessa suoritettavan tutkinnon edellyttämään osaamistasoon ja suhteessa opiskelijan jo hankittuun eli olemassa olevaan osaamiseen. Aikuiskoulutuslain 8 §:n 3 momentin mukaan koulutuksen järjestäjä huolehtii tutkinnon suorittamisen ja tarvittavan ammattitaidon hankkimisen henkilökohtaistamisesta. Opiskelijan tahto ei voi olla tutkintoon johtavassa koulutuksessa ainoa tarvittavan tietopuolisen opetuksen laajuutta määrittävä tekijä.
Tietopuolisen opetuksen ryhmäkohtaisuudesta OSEKK on todennut, ettei ole esitettävissä luotettavaa selvitystä siitä, että näissä olosuhteissa teoriaopetuksen jossain määrin massaopetuksen luonne olisi olennaisesti heikentänyt oppimistuloksia.
Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että näyttötutkintotavoitteisessa koulutuksessa osaamisen hankkiminen suunnitellaan ja toteutetaan yksilöllisesti. Näin ollen opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että henkilökohtaisia opiskeluohjelmia voida myöskään laatia ryhmäkohtaisesti, eivätkä ryhmäkohtaiset tietopuolisen koulutuksen suunnitelmat sovellu oppisopimuskoulutuksena järjestettävään ammatilliseen perus- tai lisäkoulutukseen. Tietopuolista koulutusta on toki mahdollista järjestää ryhmämuotoisessa opetustilanteessa.
Toisin kuin OSEKK lausunnossaan esittää, oppimistuloksilla ei ole asian arvioinnissa merkitystä, vaan sillä, että ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa on otettava yksilöllisesti huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus. Edellä kuvatun perusteella ei ole mahdollista, että opiskelijoilla olisi ryhmäkohtaisesti osaamistaustasta riippumatta täsmälleen samansisältöiset tietopuolisen opetuksen suunnitelmat.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että ensin KOIPAK:n ja sittemmin OSEKK:n järjestämisvastuulla olleessa oppisopimuskoulutuksessa tietopuolista opetusta ei ole suunniteltu oppilaiden yksiköllisten tarpeiden perusteella. Aikaisemmalla osaamisella, toisin kuin lainsäädäntö edellyttää, ei ole ollut vaikutusta tietopuolisen opetuksen suunnitteluun. Opetushallituksen tarkastusaineiston mukaan varsinaiset tietopuolisen opetuksen suunnitelmat usein myös puuttuivat. Laatiessaan henkilökohtaiset opiskeluohjelmat tietopuolisten opintojen osalta puutteellisesti, opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että koulutuksen järjestäjä ei ole noudattanut ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n säännöksiä.
Henkilökohtaistaminen ja osaamisen tunnustaminen
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan henkilökohtainen opiskeluohjelma on oppisopimuskoulutuksessa se asiakirja, jossa on otettava huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus. Osaamisen tunnustamisesta säädetään erikseen ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 30 §:ssä ja aikuis³koulutuslain 11 §:ssä sekä henkilökohtaistamisesta aikuiskoulutuslain 8 §:ssä.
Aikuiskoulutuslain 8 §:n 3 momentin mukaan koulutuksen järjestäjä huolehtii näyttötutkintoon valmistavaan koulutukseen hakeutumisen, tutkinnon suorittamisen ja tarvittavan ammattitaidon hankkimisen henkilökohtaistamisesta. Opetushallitus on antanut henkilökohtaistamista koskevan määräyksen. Henkilökohtaistamisen peruslähtökohtana ovat yksilölliset koulutuskokonaisuudet, joissa tapauskohtaisesti arvioidaan olemassa olevan osaamisen pohjalta tarvittavan koulutuksen laajuus. Lähtökohtana on, että mitä henkilö jo osaa, sitä ei tule kouluttaa uudelleen valtionosuusrahoituksella.
Tarkastuskertomuksen mukaan aineistossa oli 365 perustutkinto-opiskelijan osaamiskartoitus, mutta kartoituksissa oli suuria eroja. Opetushallituksen mukaan osaamiskartoituksessa käytetyistä arviointiasteikoista oli pääteltävissä, että osa osaamiskartoituksista oli tehty huomattavan myöhään verrattuna oppisopimuksen laatimisajankohtaan. Osaamiskartoituksessa käytettävästä arviointiasteikosta säädetään ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa. Asteikko muuttui vuonna 2008 tehdyllä asetuksen muutoksella. Osassa vuonna 2007 tehtyjä sopimuksia oli kuitenkin käytetty arviointiasteikkoa, josta säädettiin vasta seuraavana vuonna. Jos osaamiskartoitukset on tehty huomattavan myöhään, ei niillä Opetushallituksen mukaan ole voinut olla riittävää merkitystä valmistavan koulutuksen suunnittelussa ja toteutuksessa.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan rakennusalan ja logistiikan perustutkinto-opiskelijoilla oli käytettävissään tietopuolisen koulutuksen tarjoajana toimineen Suomen tekniikkaopiston henkilökohtaistamislomake, jossa on selvitetty muun muassa opiskelijan taustatietoja, osaamista ja tutkinnon suorittamista. Tarkastuskertomuksen mukaan lomakkeet oli kuitenkin täytetty usein myöhässä oppisopimuksen tekemiseen nähden. Henkilökohtaistamislomakkeissa tuli esille muun muassa opiskelijoiden pitkä työkokemus ja aikaisempi koulutus. Asiakirjoista puuttuivat kuitenkin työtehtäväkuvaukset. Tarkastuskertomusten mukaan oppisopimusopiskelijoiden koulutus- ja työkokemustiedot eivät ole johtaneet opintojen henkilökohtaistamiseen.
Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan siinä tapauksessa, että oppisopimuksesta puuttuvat henkilökohtaiset opiskeluohjelmat tai ne eivät sisällä ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa säädettyjä seikkoja, ei voida osoittaa, että opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus olisi otettu oppisopimuskoulutuksessa huomioon. Näin ollen henkilökohtaisten opiskeluohjelmien puuttuminen ja niiden puutteellinen laatiminen esimerkiksi keskeisten työtehtävien osalta osoittavat, että koulutuksen järjestäjä ei ole noudattanut ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 3 momentin ohella ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja aikuiskoulutuslain osaamisen tunnustamista ja henkilökohtaistamista koskevia säännöksiä.
Henkilökohtaistamisen laiminlyönti merkitsee käytännössä sitä, että ei voida osoittaa, että opiskelijalle järjestetty koulutus olisi hänen kannaltaan ollut määrällisesti ja sisällöllisesti tarkoituksenmukaista ja että valtionosuusrahoituksen määrä olisi vastannut todellista koulutustarvetta.
Voimassa olevan lainsäädännön mukaan oppisopimus ja henkilökohtainen opiskeluohjelma tulee laatia kirjallisesti ja henkilökohtainen opiskeluohjelma on liitettävä oppisopimukseen. Opiskelijan aiempi osaaminen ja työkokemus tulee kirjata henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan. Henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa määritellään se koulutus, jota opiskelija aiemman koulutuksensa, työkokemuksensa ja osaamisensa perusteella vielä tarvitsee tutkinnon suorittamiseksi. Henkilökohtainen opiskeluohjelma on keskeisin rahoituksen perusteena olevan toiminnan sisältöä kuvaava asiakirja. Opetushallituksen antama henkilökohtaistamismääräys velvoittaa lisäksi koulutuksen järjestäjää ohjaamaan koulutukseen hakeutujan hänelle tasollisesti soveltuvaan tutkintoon.
Tarkastuskertomuksen mukaan siltä osin kun opiskelijan taustatietoja oli käytettävissä, oli pääteltävissä, että opiskelijoita olisi ollut mahdollista ohjata suoraan perustutkinnon tutkintotilaisuuksiin tai suorittamaan ammatillista lisäkoulutusta (ammatti- tai erikoisammattitutkintoa). Näistä opiskelijoista suuri osa oli toiminut alalla pitkään, usein kymmeniä vuosia. Perustutkinnoissa keskimääräinen oppisopimusaika oli kuitenkin 2,1 vuotta ja lisäkoulutuksessa 1,7 vuotta.
OSEKK on katsonut, että ammatillisen perustutkinnon järjestäminen oppisopimuskoulutuksena on ollut koulutukseen osallistuneille tarkoituksenmukainen ratkaisu. Väitettään OSEKK on perustellut muun muassa sillä, että työnantajat arvostavat perustutkintoa ammattitutkintoa enemmän ja että koulutuksen toteuttamista ammattitutkintoon johtavana koulutuksena on vaikea nähdä tarkoituksenmukaisena ratkaisuna, koska ammattitutkinnot edellyttävät usein perustutkintotasoista osaamista ja tietoa.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että tarkastuskertomuksesta ja sen liiteasiakirjoista käy edellä kuvatulla tavalla ilmi, että ammatillista perustutkintoa suorittavat oppisopimusopiskelijat ovat usein olleet henkilöitä, joilla on ollut mittava työura samoista tehtävistä, joihin oppisopimuskoulutuksessa on ollut tarkoitus kouluttautua. Jos opiskelun tavoitteena olisi ollut ammatillinen lisä- tai täydennyskoulutus, opiskelijat olisi tullut ohjata oppilaitos- tai oppisopimusmuotoiseen ammatilliseen lisäkoulutukseen tai järjestää koulutus maksullisena palvelutoimintana. Siltä osin, kun koulutus kohdistuu ainoastaan ammattipätevyyden jatkokoulutuspäiviin, koulutus on koulutuksen järjestäjän maksullista palvelutoimintaa.
Koulutuksen järjestäjä ei ole ottanut huomioon opiskelijoiden aikaisemmin hankittua osaamista siten kuin siitä säädetään ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ja aikuiskoulutuslaissa. Tämä on näkynyt muun muassa siinä, että kokeneillekin työntekijöille tehdyt oppisopimukset ovat kestoltaan olleet pitkiä.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 5 §:n mukaan ammatillisen peruskoulutuksen tavoitteena on antaa opiskelijoille ammattitaidon saavuttamiseksi tarpeellisia tietoja ja taitoja. Ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 12 §:n mukaan ammatillisessa perustutkinnossa osoitetaan ammattitaidon saavuttamisen edellyttämät tiedot ja taidot. Ammattitutkinnossa osoitetaan alan ammattityöntekijöiltä edellytetty ammattitaitoja erikoisammattitutkinnossa alan vaativimpien työtehtävien hallinta. Näyttötutkinnot ovat ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 1 §:n mukaan ammattitaidon hankkimistavasta riippumattomia tutkintoja. Näyttötutkintoina voidaan suorittaa ammatillisia perustutkintoja, ammattitutkintoja ja erikoisammattitutkintoja.
Jos ammatillisia tutkintoja suoritetaan näyttötutkintoina, ei ammatillista perustutkintoa voida automaattisesti pitää ensisijaisena tutkintona. Tutkinnon suorittajan on mahdollisista suorittaa näyttötutkintona mikä tahansa ammatillinen tutkinto, jos hänen osaamisensa riittää tutkinnon perusteissa määriteltyjen ammattitaitovaatimusten osoittamiseen. Merkitystä ei ole sillä, onko tutkinnon suorittaja hankkinut ammattitaidon ja osaamisensa koulutuksessa, harrastuksissa tai työelämässä. Olennaista on tutkinnon suorittajan osaaminen. Tutkintotilaisuudessa tutkinnon suorittajalla on mahdollisuus osoittaa osaamisensa, ja jos hänellä on tutkinnon perusteiden mukainen ammattitaito, hänen tutkintosuorituksensa hyväksytään. Näin ollen henkilö, jolla on pitkä työkokemus voi mennä, toisin kuin OSEKK katsoo, suoraan suorittamaan ammatti- tai erikoisammattitutkintoa, vaikka hänellä ei olisi suoritettuna ammatillista perustutkintoa.
Henkilökohtaistamisessa selvitetään myös, mitä osaamista opiskelijalla on ja mikä olisi opiskelijan tausta ja kokemus huomioon ottaen opiskelijalle paras mahdollinen tutkintomuoto sekä mahdollinen koulutuksen järjestämismuoto (oppisopimus vai oppilaitosmuotoinen koulutus).
Toisin kuin OSEKK katsoo, opiskelijan kokemuksella ja taustalla on olennainen merkitys henkilökohtaistamisessa ja opiskelijan suuntaamisessa joko oikeaan koulutukseen tai tutkintotilaisuuteen. Opiskelijan kokemusta ja osaamista arvioidaan tutkinnon perusteissa määriteltyihin ammattitaitovaatimuksiin. Samassa yhteydessä selvitetään, mitä osaamista opiskelijalta puuttuu ja miten se olisi tarkoituksenmukaisinta hankkia. Jos katsotaan, että opiskelijalta puuttuu jotain osaamista, koulutuksen tulee kohdentua tuon osaamisen täydentämiseen ja hankkimiseen. Jos opiskelijalla arvioidaan puolestaan jo olevan tutkinnon perusteiden mukainen osaaminen, opiskelija tulee ohjata suoraan tutkintotilaisuuteen.
Ammatillisen perustutkinnon suorittaminen kokeneelle ammattihenkilöllekin on sinänsä mahdollista. Tällöin kuitenkin henkilökohtaistamisessa ja tutkinnon suorittamisen suunnittelussa on otettava huomioon opiskelijan aiempi osaaminen. On oletettavaa, että vankkaa työkokemusta, esimerkiksi kuljettajakokemusta, omaavan opiskelijan on mahdollista suoriutua tutkinnosta ilman siihen valmistavaa koulutusta ja ainakin ilman oppisopimusmuotoisesti järjestettyä koulutusta. Ammatillisessa perustutkinnossa osoitetaan ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaisesti ammattitaidon saavuttamisen edellyttämät tiedot ja taidot. Lainsäädäntö mahdollistaa ammatillisen perustutkinnon suorittamisen näyttötutkintona ilman siihen valmistavaa koulutusta silloin, kun henkilö hallitsee tutkinnon perusteissa vaaditun osaamisen.
Henkilökohtaisen opiskeluohjelman keskeisimpänä tarkoituksena on määritellä valtionosuusrahoituksen perusteena olevan oppisopimuskoulutuksen sisältö. Opetushallituksen henkilökohtaistamismääräyksenkin mukaan siinä tapauksessa, että hakeutujan tavoittelema tutkinto ei ole hänelle tasollisesti soveltuva, hakeutuja on ohjattava hänelle soveltuvaan tutkintoon. Osaaminen on tunnistettava käyttämällä monipuolisesti erilaisia alalle soveltuvia menetelmiä.
OSEKK:n lausunnossa on todettu, että suurin syy oppisopimuskoulutukseen osallistumiselle ovat olleet joustavat opiskelujärjestelyt ja opiskelussa tarjoutuva mahdollisuus tietojen ja taitojen päivittämiseen sekä tutkinnon suorittamiseen. OSEKK:n lausunnoissa tuodaan esiin myös näkemys, että opintojen suunnitteluja mitoitus tulisi toteuttaa opiskelijan toiveiden pohjalta eli henkilökohtaistamisella olisi merkitystä ainoastaan opiskelijan niin halutessa. OSEKK:n mukaan aikaisempi koulutus ja työkokemus on otettu huomioon muun muassa niin, että opiskeluaikaa perustutkintotavoitteisessa koulutuksessa on lyhennetty vuodella.
Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että oppisopimuskoulutus edellyttää sekä työssä oppimista että tietopuolista opetusta ja se on luonteeltaan päätoimista. Koska oppisopimuskoulutuksessa on kyse pääasiallisesti työtehtävien yhteydessä tapahtuvasta tavoitteellisesta ammattitaidon oppimisesta, opiskelija ei lähtökohtaisesti voi jatkaa työskentelyä entisissä työtehtävissä, vaan työtehtävien tulee olla sellaisia, jotka mahdollistavat tutkinnon perusteissa määritellyn ja puuttuvan ammattitaidon hankkimisen niitä tekemällä. Luonteensa vuoksi oppisopimuskoulutuksena järjestettävää ammatillista peruskoulutusta ei voida pitää oikeana ja perusteltuna koulutusmuotona silloin, kun opiskelijalla on jo alan perusammattitaito hallinnassa.
Koulutuksen järjestäjän velvollisuutena on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaan huolehtia henkilökohtaistamisesta. Lainsäädäntö velvoittaa koulutuksen järjestäjää ottamaan huomioon opiskelijan aikaisemman osaamisen. Valtionosuusrahoituksen tarkoituksena ei ole rahoittaa sellaista koulutusta, jolla ei pyritä osaamistason nostamiseen. Henkilökohtaistaminen ei voi olla mekaanista, sillä eri opiskelijoilla on erilaisia osaamisvajeita suhteessa tutkinnon perusteisiin, eivätkä nämä voi johtaa aina täsmälleen samanmittaiseen opintoajan lyhenemiseen.
OSEKK:n lausunnossa todetaan, että viikonloppuisin järjestetty teoriaopetus on mahdollistanut monelle opiskelun työssäkäynnin ohessa. Lähes jokainen haastateltu opiskelija viittasi tarpeeseen päivittää hankkimansa tiedot sekä jotkut lisäksi EU:n aiheuttamaan vilkkaaseen lainsäädännön muuttumiseen. Tämä määritelmä ei opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan vastaa päätoimiseen tutkintotavoitteiseen koulutuksen määritelmää, jollainen oppisopimuskoulutuksen tulisi olla. Kuvaus vastaa täydennyskoulutuksen kuvausta, joka koulutuksen järjestäjän pitäisi rahoittaa henkilöstökoulutuksena tai maksullisena palvelutoimintana.
Tarkastuskertomuksen mukaan perustutkintojen osalta 205 oppisopimusopiskelijan henkilökohtainen näyttösuunnitelma (suunnitelma tutkintotilaisuuksista) sisältyi asiakirjoihin. Pääsääntöisesti näytöt oli aikataulutettu oppisopimusajan loppuun opiskelijan todetusta osaamisesta huolimatta. Näyttöjen sisältöä ei näissä suunnitelmissa yleensä ollut. Tarkastuskertomuksen perusteella on pääteltävissä, ettei osaamista ole otettu huomioon myöskään näyttösuunnitelmissa.
Edellä esitetyn perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että koulutuksen järjestäjä on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja aikuiskoulutuslain vastaisesti laiminlyönyt ottaa järjestämässään oppisopimuskoulutuksessa huomioon opiskelijan aiempaa koulutusta ja työkokemusta sekä lukea sitä opiskelijalle hyväksi. Henkilökohtaistamisen laiminlyönti merkitsee käytännössä sitä, että koulutuksen järjestäjä ei voi osoittaa, että opiskelijalle järjestetty koulutus on hänen kannaltaan ollut määrällisesti ja sisällöllisesti tarkoituksenmukaista ja että se olisi vastannut todellista koulutustarvetta. Näin menetellessään KOIPAK vuosien 2007 ja 2008 osalta ja edelleen OSEKK vuosilta 2009 ja 2010 on rahoituslain perusteella hakenut järjestämäänsä oppisopimuskoulutusta varten tasoltaan huomattavasti korkeampaa peruskoulutuksen rahoitusta, vaikka koulutus kokeneille ja pitkän työkokemuksen omaaville henkilöille olisi osaamisvaatimustason puolesta tullut rahoittaa joko maksullisena palvelutoimintana tai ammatillisen lisäkoulutuksen rahoituksella. Siten koulutuksen järjestäjinä toimineet KOIPAK ja OSEKK ovat saaneet perusteetonta valtionosuusrahoitusta vaatimuksiltaan ja rahoitukseltaan vääräntasoisesta koulutuksesta ja pitkistä oppisopimusajoista.
Vastuulliset kouluttajat
Vastuullinen kouluttaja on ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan mainittava henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa. Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 5 §:n 2 momentin perusteella voidaan vastuulliseksi kouluttajaksi nimetä henkilö, joka tuntee oppisopimuksen mukaisten työtehtävien sisällöt ja jolla on ammattitaitonsa puolesta edellytykset ohjata oppisopimusopiskelijan työpaikalla tapahtuvaa opiskelua. Vastuullisella kouluttajalla on siten keskeinen merkitys sille, miten työpaikalla tapahtuva koulutus voidaan toteuttaa henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa sovitulla tavalla.
Opetushallituksen tarkastuskertomusten mukaan logistiikan ja rakennusalan perustutkinnoissa opiskelijat oli usein nimetty toistensa työpaikkakouluttajiksi. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että ammatillisesta koulutuksessa annetussa asetuksessa tarkoitetuksi vastuulliseksi kouluttajaksi ei voida nimetä opiskelijaa. Opiskelijaa ei voida pitää sellaisena asiantuntijana, jonka johdolla olisi mahdollista toteuttaa lainsäädännössä tarkoitettua ammattiin opettamista.
Jos koulutuksen järjestäjä on nimennyt vastuulliseksi kouluttajaksi toisen saman tutkinnon opiskelijan, niin tällöin se ei ole lainsäädännön mukaisesti huolehtinut työpaikalla tapahtuvan koulutuksen edellytyksistä, eikä ole arvioinut koulutustyöpaikan soveltuvuutta opiskelupaikaksi. Tältä osin opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että koulutuksen järjestäjä on menetellyt ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 5 §:n 2 momentin vastaisesti. Sellaisia oppisopimuksia, jotka on laadittu toteutettavaksi työpaikalla tapahtuvan oppimisen osalta toisen saman tutkinnon opiskelijan ohjauksessa ei voida lähtökohdiltaan pitää sellaisena oppisopimuskoulutuksena, jota voitaisiin rahoittaa valtionosuusvaroin.
Koulutustyöpaikan soveltuvuus
Koulutustyöpaikka toimii oppisopimusopiskelijan pääasiallisena oppimisympäristönä, jolloin opiskelu kytkeytyy työpaikalle ominaisiin olosuhteisiin ja tehtäviin. Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 5 §:n 2 momentin mukaan koulutustyöpaikalla tulee olla käytettävissä opetussuunnitelman ja näyttötutkinnon perusteiden mukaisen koulutuksen ja ammattiosaamisen näyttöjen järjestämisen kannalta riittävästi muun muassa tuotanto- ja palvelutoimintaa sekä tarpeellinen työvälineistö.
Tavoitteellinen opiskelu työpaikalla käytännön työtehtävien yhteydessä edellyttää myös riittävää ohjausta. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että koulutustyöpaikan soveltuvuus oppimisympäristöksi on välttämätön edellytys oppisopimuskoulutuksen järjestämiselle. Se on siten keskeinen lähtökohta sille, että opiskelijan henkilökohtainen opiskeluohjelma voidaan laatia sitä koskevien säännösten mukaisesti. Oppisopimuskoulutustyöpaikan on mahdollistettava se, että opiskelija voi saavuttaa ammattiosaamisen ja hankkia tutkinnon suorittamiseksi tarvittavat tiedot ja taidot. Opiskelijan on voitava työskennellä sellaisissa työtehtävissä, jotka ovat tutkinnon ammattitaidon hankkimiseksi välttämättömiä.
Tarkastuskertomuksen mukaan oppisopimusopiskelijoiden työpaikkojen soveltuvuutta työssäoppimispaikaksi ei voitu arvioida, koska työtehtäväkuvaus puuttui lähes kaikista oppisopimuksista ja työpaikkakouluttajasta ja yrityksestä on voitu todeta vain yhteystiedot. OSEKK katsoo, että useimmilla opiskelijoilla ammattitehtävät vastaisivat hyvin pätevöitymistä.
OSEKK:n lausuntoon 22.10.2013 sisältyy tietopuolisen opetuksen toimineen Suomen tekniikkaopiston edustajan kuvaus menettelystä KOIPAK:n oppisopimusasioissa. Selvityksessä todetaan, että "joskus työtehtävät muuttuivat ja tutkinnon osia vaihdettiin sopivammaksi. Työtehtävien suunnittelu oli usein aika yksioikoista. Jos firmassa ajettiin tukkiautoa tai kippiautoa, niin ei siinä paljon mahdollisuuksia ollut järjestää kappaletavarakuljetusta. Harvalla yrityksellä oli monipuolisia tehtäviä".
Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan oppisopimuskoulutus edellyttää sitä, että opiskelijan työtehtävät muuttuvat vastaamaan suoritettavan tutkinnon ammattitaitovaatimuksia. Kuvauksen perusteella jää epäselväksi, miten kuvatunlaisiin yksipuolisiin työtehtäviin sijoitettu oppisopimusopiskelija on voinut työssäoppimisensa aikana saavuttaa tutkinnon perusteiden mukaiset ammattitaitovaatimukset. Jos koulutustyöpaikan työtehtäviä suorittamalla ei ole mahdollista saada tutkinnon perusteiden mukaista ammattitaitoa ei työpaikka voi olla ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 5 §:n 2 momentin mukaan oppisopimusopiskelijalle soveltuva koulutustyöpaikka. Työtehtävien tulee olla sellaisia, jotka mahdollistavat tutkinnon perusteissa määritellyn ja puuttuvan ammattitaidon hankkimisen niitä tekemällä.
Koulutuksen järjestäjän viranomaistehtävät
Oppisopimuskoulutuksen järjestäjän tulee ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 7 §:n 1 momentin perusteella vastata oppisopimuskoulutuksen johdosta ja oppisopimusten valvonnasta. Tähän kuuluvat niin sanotut oppisopimuskoulutuksen paikalliset viranomaistehtävät, joita ovat muun muassa koulutusedellytysten ja koulutustyöpaikan soveltuvuuden arviointi, henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatiminen, työnantajalle maksettavien koulutuskorvausten maksaminen, opintososiaalisten etuuksien maksaminen, tietopuolinen koulutus, tiedotus ja neuvonta.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksesta käy ilmi, ettei koulutuksen järjestäjä ole toteuttanut laissa säädettyä oppisopimuskoulutuksen johto- ja valvontatehtäväänsä, koska koulutuksen järjestäjän käyttämille tietopuolisen koulutuksen tarjoajille oli käytännössä sopimuksilla siirretty sellaisia oppisopimuskoulutuksen järjestämiseen liittyviä tehtäviä, kuten opiskelijan henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatiminen ja opintojen edistymisen seuraaminen, jotka lainsäädännön mukaan kuuluvat oppisopimuskoulutuksen järjestäjänä toimivalle. Tarkastuskertomuksen mukaan koulutuksen järjestäjä ei osallistunut edellä mainittujen asiakirjojen laatimiseen tai hyväksymiseen eikä varmistunut siitä, että asiakirjat ylipäänsä laaditaan tai että ne laaditaan säädösten mukaan. Koska säädösten mukaiset laaditut henkilökohtaiset opiskeluohjelmat puuttuivat, ei koulutuksen järjestäjä myöskään ole voinut kyetä seuraamaan koulutukseen osallistumista tai opintojen edistymistä.
Tarkastuskertomuksen mukaan KOIPAK oli tehnyt hankintasopimuksia useiden koulutuksen tarjoajien kanssa ja erityisesti Suomen tekniikkaopisto Oy:n kanssa. Suomen tekniikkaopisto on toiminut suuressa osassa (81 %) oppisopimuksista tietopuolisen opetuksen järjestäjänä sekä lisäksi vastannut henkilökohtaistamisesta ja tutkinnon järjestämisestä. Hankintasopimuksissa oli usein sovittu, että koulutuksen myyjä vastaa tutkintoon valmistavan koulutuksen henkilökohtaisen opetus- ja näyttösuunnitelman tekemisestä tutkinnon osittain. Useissa hankintasopimuksissa opintojen edistymisen seuraaminen on myös siirretty tietopuolisen koulutuksen myyjälle. Tarkastusmateriaalin mukaan KOIPAK on vastuullisena koulutuksen järjestäjänä siirtänyt myös tutkintotilaisuuksien järjestämiseen liittyviä viranomaistehtäviä sopimuksella Suomen tekniikkaopistolle, jolla ei ole koulutuksen järjestämislupaa eikä tutkintotoimikunnan kanssa tehtyä tutkinnon järjestämissopimusta logistiikan ja rakennusalan perustutkintoihin. Lisäksi Suomen tekniikkaopisto on tehnyt sopimuksia KOIPAK:n puolesta muiden koulutuksen järjestäjien kanssa. Käytännössä KOIPAK oli tehnyt hankintasopimuksen Suomen tekniikkaopisto Oy:n kanssa, joka oli edelleen solminut yhteistyösopimukset Rovaniemen koulutuskuntayhtymän (Lapin Ammattiopisto) ja JAKK Liikelaitoksen kanssa tutkintotilaisuuksien järjestämisestä. Tämän menettelytavan koulutuksen järjestäjä on tarkastuskertomuksen mukaan vahvistanut lausunnossaan 1.11.2012 todetessaan KOIPAK:n tietoisesti ja nimenomaisesti tarkastaneen ja hyväksyneen kaikki yhteistyökumppanien toimet.
Edellä kuvatun toimintatavan mukaan henkilökohtaistaminen, oppisopimukseen liitettävän henkilökohtaisen opiskeluohjelman tekeminen ja näyttötutkinnon järjestäminen on siirretty tietopuolisen koulutuksen myyjälle.
Edelleen tarkastuskertomuksen mukaan hankintasopimusten laskutusperusteet ovat olleet epäselviä, sillä KOIPAK:n Suomen tekniikkaopistolle maksamat laskut eivät suurimmalta osalta vastaa opiskelijoiden saamaa todellista koulutusta ja ohjausta. Laskutus on perustunut laskennallisiin kustannuksiin ja ollut huomattavan suurta. Tämä vääristää myös oppisopimuskoulutuksen valtakunnallista kustannustasoa. Kaikkiaan KOIPAK:n vuosien 2006–2008 kustannukset sisälsivät 81 prosenttia Suomen tekniikkaopistolle maksettua korvausta. Tarkastuskertomuksen mukaan järjestelyssä on kierretty opetus- ja kulttuuriministeriön järjestämislupasääntelyä, kun viranomaistehtävien lisäksi valtaosa valtionosuusrahoituksesta on siirretty yritykselle, jolla ei ole koulutuksen järjestämislupaa tai tutkintojen järjestämissopimusta.
OSEKK on katsonut, että viranomaistehtävien siirtäminen sekä henkilökohtaisten opiskeluohjelmien ja henkilökohtaistamisen ostaminen oli välttämätöntä äkillisen koulutustarpeen ja siitä aiheutuneen resurssien riittämättömyyden vuoksi. Asiat tarkistettiin kuitenkin KOIPAK:ssa jälkikäteen ja KOIPAK:n kontrolloija ohjeisti koulutusta. Ulkoistamisen kautta henkilökohtaistaminen toteutettiin OSEKK:n mukaan asiantuntevasti ja muun muassa käytössä olleet lomakkeet on kehitetty yhdessä. Ainoastaan tutkintotodistusten antaminen on tehtävä, jota OSEKK:n mukaan koulutuksen järjestäjä ei voi siirtää.
Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 10 §:n 2 momentin säännös mahdollistaa sen, että osa ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitetuista palveluista voidaan hankkia toiselta koulutuksen järjestäjältä. Oppisopimuskoulutuksen osalta tarkoittaa lähinnä tietopuolista koulutusta. Säännös ei kuitenkaan anna oppisopimuskoulutuksen järjestäjälle oikeutta siirtää omaa viranomaisvastuutaan tai -tehtäviään toiselle. Koulutuksen järjestäjä vastaa siitä, että sen hankkimat palvelut järjestetään lain mukaisesti.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että aiemmin tässä päätöksessä mainituin perustein on selvää, ettei oppisopimusopiskelijoiden opintoja henkilökohtaistettu, eikä heille laadittu lain edellytykset täyttäviä henkilökohtaisia opiskeluohjelmia. Nämä koulutuksen järjestäjän vastuulla olevat velvollisuudet oli siis laiminlyöty. Koska säädösten mukaiset edellytykset täyttävät henkilökohtaiset opiskeluohjelmat olivat jääneet laatimatta, ei ole muutakaan dokumentaatiota siitä, kuinka johto ja oppisopimusten valvonta käytännössä on ilman asiakirja-aineistoa toteutettu.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutuksen järjestäjänä KOIPAK:n ja edelleen OSEKK:n on tullut vastata kaikista viranomaistehtävistä. Henkilökohtaisten opiskeluohjelmien osalta ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksen 6 §:ssä todetaan nimenomaisesti, että henkilökohtaisen opiskeluohjelman laativat yhdessä opiskelija, työnantaja ja koulutuksen järjestäjä. Järjestämislupasääntelyn tarkoituksena on muun ohella siitä varmistua siitä, että valtionosuusrahoitteista oppisopimuskoulutusta järjestää vain koulutuksen järjestäjä, jolla on siihen ammatilliset ja taloudelliset edellytykset. Jos koulutuksen järjestäjä siirtää kaikki olennaiset koulutuksen järjestämiseen liittyvät tehtävänsä edelleen, jää järjestämislupasääntelyn tämä osa toteutumatta.
Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että näyttötutkinnon voi järjestää vain koulutuksen järjestäjä, jolla on tutkintotoimikunnan kanssa tutkintojen järjestämissopimus. Aikuiskoulutuslain 7 §:n mukaan tutkintotoimikunta sopii näyttötutkintojen järjestämisestä 4 §:ssä tarkoitettujen koulutuksen järjestäjien ja tarvittaessa muiden sellaisten yhteisöjen ja säätiöiden kanssa, joilla on riittävä asiantuntemus näyttötutkintojen järjestämiseen. Koulutuksen järjestäjä ei voi siirtää näyttötutkinnon järjestämisvastuuta edelleen palvelujen tarjoajalle, jolla ei ole kyseisten tutkintojen järjestämisoikeutta.
Koulutuksen järjestäjä on katsonut, että sillä on kuntalain nojalla ollut oikeus siirtää viranomaistehtävänsä kolmannelle osapuolelle. Tältä osin opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että oppisopimuskoulutuksen, kuten muunkaan ammatillisen perus- tai lisäkoulutuksen järjestäminen ei ole kunnalle lailla säädetty pakollinen tehtävä. Koulutuksen järjestäminen perustuu opetus- ja kulttuuriministeriön myöntämään koulutuksen järjestämislupaan. Kunta tai kuntayhtymä on oikeutettu oppisopimuskoulutuksen järjestämiseen vain, jossa sillä on edellä mainittu järjestämislupa. Valtionosuusrahoitus maksetaan niille koulutuksen järjestäjälle, joilla on koulutuksen järjestämislupa. Järjestämislupaa myönnettäessä arvioidaan muun muassa ammatilliset ja taloudelliset edellytykset koulutuksen järjestämiseen. Ammatillisen perus- tai lisäkoulutuksen järjestäminen ei ole kuntien tai kuntayhtymien velvollisuus eikä niiden yksinoikeus vaan suuri osa koulutuksen järjestäjistä ja valtionosuuden saajista on yrityksiä, säätiöitä tai muita yhteisöjä. Kuntalaki on yleislaki suhteessa koulutuksen järjestämistä koskevaan lainsäädäntöön. Koska ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja asetuksen mukaan koulutuksen järjestäjän on itse huolehdittava tietystä koulutuksen järjestäjälle kuuluvista viranomaistehtävistä, ei kuntalaissa olevilla kunnan tehtävien siirtämistä koskevilla säännöksillä ole merkitystä kun arvioidaan oppisopimuskoulutuksen toteuttamista tai velvoitteiden siirtämistä. Lisäksi OSEKK on esittänyt, ettei ole estettä sille, että koulutuksen järjestämistä toteutetaan työsuhteessa. Tämän osalta opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, ettei koulutuksen järjestäjän henkilökunnan palvelusuhteen muodolla ole merkitystä tässä tarkoitettujen viranomaistehtävien laiminlyönnin arvioinnissa.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että koulutuksen järjestäjänä toimineiden KOIPAK:n ja edelleen OSEKK:n olisi tullut mitoittaa toimintansa siten, että olemassa olevat resurssit mahdollistavat säädösten mukaisen toiminnan järjestämisen ja viranomaistehtävien hoitamisen kaikissa olosuhteissa. Jos koulutuksen järjestäjällä ei ole resursseja esimerkiksi laatia henkilökohtaisia opiskeluohjelmia tai seurata työpaikalla tapahtuvaa opiskelua ja oppimista, koulutuksen järjestäjän ei tule opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan järjestää oppisopimuskoulutusta. Koulutuksen järjestäjä on velvollinen mitoittamaan oppisopimuskoulutuksensa sille tasolle, että järjestäjä kykenee hoitamaan viranomaistehtävänsä asianmukaisesti.
Kuorma- ja linja-autokuljettajien ammattipätevyyskoulutus
Tarkastusmateriaalin joukossa oli Suomen tekniikkaopiston tietopuolisen opetuksen suunnitelmia, joissa opiskelijoille on suunniteltu 50 päivää koulutusta. Osa näistä päivistä on mahdollista hyväksyttää kuorma- ja linja-autokuljettajien ammattipätevyyden jatkokoulutuspäiviksi.
Opetus- ja kulttuuriministeriö toteutti vuonna 2008 rekisteriselvityksen samanaikaisesta osallistumisesta logistiikan perustutkinnon valmistavaan koulutukseen sekä ammattipätevyyden jatkokoulutukseen. Näistä tuloksista on koulutuksen järjestäjiltä pyydetty selvitykset. Opetus- ja kulttuuriministeriö toimitti OSEKK:lle selvityspyynnön 10.12.2009. OSEKK:n opetus- ja kulttuuriministeriölle toimittamassa vastauksessa 21.1.2010 näkyy ammattipätevyyden jatkokoulutuksen toteuttaminen oppisopimuskoulutuksena KOIPAK:ssä. Vastauksessa myönnetään, että 13 opiskelijan jatkokoulutuspäivät oli rahoitettu oppisopimuskoulutuksen perustutkintorahoituksella.
Ammattipätevyyslain 3 §:ssä tarkoitetun perustason ammattipätevyyden vaatimukset on sisällytetty yhdeksi logistiikan perustutkinnon tutkinnon osaksi. Koulutuksen sisältö on yksityiskohtaisesti määritelty. Opetushallitus vahvistaa opetussuunnitelman ja näyttötutkinnon perusteiden yhteydessä perustason ammattipätevyyskoulutuksen yhteydessä noudatettavat opetussuunnitelman ja näyttötutkinnon perusteet. Suorittaessaan logistiikan perustutkintoa opiskelijalla on siten mahdollisuus saada samanaikaisesti suoritettua myös perustason ammattipätevyys.
Ammattipätevyyslaissa tarkoitettu jatkokoulutus ei ole osa logistiikan perustutkintoa. Toisin kuin perustason ammattipätevyyskoulutuksessa, Opetushallituksen tutkintojen perusteita koskevissa määräyksissä ei ole mainintaa siitä, että jatkokoulutusta voisi järjestää logistiikan perustutkintoon sisältyvänä koulutuksena. Jatkokoulutus on luonteeltaan täydennyskoulutusta. Siinä on kyse kuljettajan osaamisen päivittämisestä säännöllisin väliajoin ammattitaidon ylläpitämiseksi ja ammatin harjoittamista edellyttävän ajoluvan säilyttämiseksi. Tämän vuoksi jatkokoulutus on luonteeltaan yritysten henkilöstökoulutusta, joka toteutetaan yritysrahoitteisesti. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että jatkokoulutusta ei voida rahoittaa ammatilliseen perustutkintoon valmistavan koulutuksen rahoituksella. Vaikka jatkokoulutuksessa on kyse samoista oppiaineista kuin ammattipätevyyden peruskoulutuksessa, siinä ei ole kyse perustutkinnon tutkintovaatimusten mukaisesta koulutuksesta.
Opetushallituksen tarkastuksessa on tullut lisäksi esille, että OSEKK:n 21.1.2010 opetus- ja kulttuuriministeriölle toimittama selvitys ammattipätevyyden jatkokoulutuksesta ja ammatilliseen perustutkintoon valmistavasta koulutuksesta on virheellinen todetun tietopuolisen opetuksen osalta. Selvityksen liitteessä 1 on kaikille liitteen opiskelijoille ilmoitettu 50 päivän aikataulutettu tietopuolinen opetus, mutta Suomen tekniikkaopiston opintosuoritusotteiden mukaan tietopuolisen opetuksen määrä on keskimäärin ollut 15 päivää vaihdellen kyseisillä opiskelijoilla 0-44 päivän välillä.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että ammattipätevyyden jatkokoulutustarpeessa olevat kuljettajat eivät kokemuksensa ja ammattiosaamisensa puolesta ole lähtökohtaisesti perustutkintoon valmistavan koulutuksen tarpeessa. Opiskelijalle ei voida jo koulutusten erilaisten tavoitteiden vuoksi antaa samanaikaisesti ammatilliseen perustutkintoon johtavaa koulutusta ja ammattipätevyyslaissa tarkoitettua jatkokoulutusta. Ammattipätevyyslain 7 §:n mukaan kuljettajalle annetaan ammattipätevyyden ylläpitämiseksi ja täydentämiseksi jatkokoulutusta kuljettajan tehtävän kannalta keskeisissä perustason ammattipätevyyskoulutukseen sisältyvissä oppiaineissa. Koska jatkokoulutus on luonteeltaan ammattipätevyyden ylläpitämistä ja täydentämistä varten tarkoitettua jatkokoulutusta, opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että logistiikan perustutkintoon valmistavaa ja siihen sisältyvää perustason ammattipätevyyskoulutusta ei tule antaa samanaikaisesti ammattipätevyyskoulutuksen jatkokoulutuksen kanssa. Näin menetelleessään koulutuksen järjestäjä on menetellyt ammatillisesta koulutuksesta annetun lain, rahoituslain ja ammattipätevyyslain säännösten vastaisesti.
Oppisopimusten muuttaminen
Tarkastuksen kohteena olevat oppisopimukset on tehty KOIPAK:n toimiessa koulutuksen järjestäjänä vuosina 2007–2008. Oppisopimuksia oli tarkastusvuosina kaikkiaan 510, joista 89 perustutkinnon ja 42 lisäkoulutuksen sopimusta oli päättynyt ennen toiminnan siirtymistä OSEKK:lle. Tarkastuskertomuksen mukaan, kun oppisopimukset siirtyivät OSEKK:lle vuoden 2009 alusta, ei OSEKK tehnyt KOIPAK:stä siirtyneisiin oppisopimuksiin muutoksia. Kyseiset oppisopimukset on ilmoitettu rahoituksen perusteeksi OSEKK:ssä 1.1.2009 alkaen.
OSEKK:n mukaan tarkastuskertomuksessa esitetty ajatus oppisopimusten muuttamisesta on kohtuuton ja käytännölle vieras. OSEKK:n mukaan osapuolten solmimaa sopimusta ei voida jälkikäteen todeta pätemättömäksi kuin tuomioistuimen myötävaikutuksella eikä oppisopimusten purkaminen olisi ollut opiskelijoiden oikeusturvaa loukkaamatta mahdollista ilman kaikkien kolmen sopimusosapuolen myötävaikutusta. Tilintarkastajan lausuntojen vuoksi OSEKK:llä ei ollut oman näkemyksenä mukaan perusteita toiminnan seikkaperäiseen tarkastukseen. Perusteena OSEKK mainitsee myös sen, että ministeriö oli juuri hyväksynyt koulutuksen siirtämisen KOIPAK:lta OSEKK:lle. OSEKK myös katsoo hoitaneensa perinnän kohteena olevaa oppisopimuskoulutusta pakkotilanteessa, joka johtui KOIPAK:n toiminnan lakkauttamisesta ja sen tehtävien siirtämisestä OSEKK:lle.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 18 §:ssä säädetään oppisopimuksen purkamisperusteista. Koulutuksen järjestäjä voi purkaa oppisopimuksen opiskelijaa ja työnantajaa kuultuaan, jos työpaikalla järjestetyssä koulutuksessa ei noudateta ammatillisesta koulutuksesta annetun lain tai sen nojalla annetun asetuksen säännöksiä tai 17 §:ssä tarkoitetun koulutuksen järjestäjän ja työnantajan välillä tehdyn sopimuksen määräyksiä.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että OSEKK:n olisi tullut selvittää oppisopimusten sisältö kun se on sopinut KOIPAK:n kanssa oppisopimusten vastaanottamisesta. OSEKK on suorittanut kyselytutkimuksen, mutta ei arvioinut siirtyvien oppisopimusten lainmukaisuutta. Oppisopimusten sisällön ja lainmukaisuuden arviointi olisi ollut välttämätöntä, jotta oppisopimuskoulutuksen jatkamisesta olisi voitu huolehtia lain edellytykset täyttävällä tavalla.
Koulutuksen järjestämislupamuutos on tapahtunut OSEKK:n ja KOIPAK:n hakemuksesta, joten mistään OSEKK:n väittämästä pakkotilasta ei opetus- ja kulttuuriministeriön näkökulmasta asiassa ole ollut kysymys. Ministeriö ei järjestämislupapäätöksessä ota kantaa oppisopimusten sisältöön, vaan myöntää järjestämisluvan tai peruuttaa sen. Koulutuksen järjestäjä vastaa oppisopimuskoulutuksen johdota ja valvonnasta ja jos se huomaa puutteita oppisopimuksissa on sen ryhdyttävä niiden johdosta toimenpiteisiin.
Paitsi, että oppisopimus voidaan ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 18 §:n perustella purkaa, oppisopimusta voidaan myös muuttaa tai päivittää. Virheitä olisi voitu korjata myös esimerkiksi tekemällä vanhojen oppisopimusten tilalle uusia, lain edellytykset täyttäviä oppisopimuksia. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että OSEKK on laiminlyönyt ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 7 §:n mukaisen oppisopimuskoulutuksen johto ja valvontavastuun, kun se on jatkanut puutteellisten oppisopimusten toteuttamista sellaisenaan ja jättänyt ryhtymättä toimenpiteisiin puutteellisten ja virheellisten oppisopimusten korjaamiseksi.
Takaisinperinnän raukeaminen
OSEKK:n mukaan vuoden 2007 osalta Opetushallituksen takaisinperintäehdotus koskee vanhentunutta saatavaa. OSEKK:n mukaan kuntien valtionosuuslain 20 §:ssä tarkoitettu viiden vuoden määräaika lasketaan käsiteltävänä olevassa tapauksessa vuoden 2007 lopusta.
Rahoituslain mukaisen rahoituksen perusteena olevat opiskelijamäärät lasketaan kaksivaiheisesti; ensimmäisessä vaiheessa rahoitus määrätään koulutuksen järjestäjälle ennakollisesti ja toisessa vaiheessa rahoituspäätös tarkistetaan vastaamaan koulutuksen järjestäjän todellisia ja toteutuneita opiskelijoita / oppisopimuksia.
Oppisopimuskoulutuksessa rahoituksen määräytymisen perusteena oleva opiskelijamäärä / oppisopimusten määrä, jolla opiskelijakohtainen yksikköhinta kerrotaan, on tammikuun 20 päivän ja syyskuun 20 päivän eli niin sanottujen laskentapäivien keskiarvo. Myönnettäessä ennakollista rahoitusta varainhoitovuodelle, opiskelijamääränä käytetään varainhoitovuotta edeltäneen vuoden opiskelijamäärien keskiarvoa.
Varainhoitovuoden loppuun mennessä ennakollisena myönnetty rahoitus tarkistetaan rahoituslain 45 §:n 2 momentin perusteella varainhoitovuoden edellä mainittujen laskentapäivien toteutuneen opiskelijamäärän / oppisopimusten määrän mukaiseksi. Tässä niin sanotussa tarkistuspäätöksessä rahoitus tarkistetaan koulutuksen järjestäjän toteutuneen opiskelijamäärän mukaiseksi. Jos tarkistuspäätöstä valmisteltaessa todetaan, että koulutuksen järjestäjällä ei ole ollut lainkaan opiskelijoita, koulutuksen järjestäjälle ennakollisena myönnetty rahoitus peritään päätöksessä takaisin. Ennakolliseen rahoituspäätökseen ei ole mahdollista hakea oikaisua, vaan vasta lopullisesta valtionosuus- / rahoituspäätöksestä voi tehdä esimerkiksi opiskelijamäärää koskevan oikaisuvaatimuksen.
Varainhoitovuoden aikana suoritettu rahoitus perustuu edellä kuvatun mukaisesti edellisen vuoden opiskelijamääriin ja lopullinen rahoitus määrätään varainhoitovuoden lopussa. Rahoituslain 46 §:n 2 momentin mukaan edellä 45 §:n 2 momentissa tarkoitettujen tarkistusten edellyttämät suoritukset maksetaan valtionosuuden saajalle ja peritään valtiolle varainhoitovuotta seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä.
Ennakollisena maksettuja lopullinen rahoitus on hyvin harvoissa tapauksissa sama. Rahoituslaissa säädetyt rahoituksen määräytymistä koskevat periaatteet poikkeavat kuntien valtionosuuslaista juuri edellä selostettujen rahoituksen tarkistamista koskevien säännösten osalta.
Edellä esitetyn perusteella ei opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan voida katsoa, että varainhoitovuoden rahoitus olisi suoritettu varainhoitovuoden lopussa, koska puheena oleva ennakollinen rahoitus on perustunut edellisen varainhoitovuoden toteutumaan ja varainhoitovuoden osalta lopulliset, varainhoitovuoden opiskelijatoteumaan perustuvat, suoritukset valtiolle / koulutuksen järjestäjälle maksetaan seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä.
Näin ollen kuntien valtionosuuslain 20 §:ssä tarkoitettu viiden vuoden aika lasketaan varainhoitovuotta seuraavan vuoden lopusta eli käsiteltävänä olevassa tapauksessa vuoden 2008 lopusta. Myös korkein hallinto-oikeus on useassa päätöksessään vahvistanut tämän laskentatavan. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oikeus periä rahoitusta perusteettomana etuna vuodelta 2007 ei ole rauennut.
Takaisinperinnän kohde
Valtionosuus oppisopimuskoulutuksen järjestämiseen on maksettu vuosilta 2007 ja 2008 KOIPAK:lle ja vuosilta 2009 ja 2010 OSEKK:lle. Edellä tässä päätöksessä esitetyin perustein tarkastuksen kohteena ollut oppisopimuskoulutus ei ole täyttänyt laissa sille säädettyjä edellytyksiä ja sen perusteella maksettu valtionosuus on katsottava perusteettomaksi eduksi, joka on palautettava. Koska tarkastuksen kohteena ollut oppisopimuskoulutus on tarkastuksen kohteena olevien vuosien aikana ollut kahden kuntayhtymän hoidettavana, joista toinen on sittemmin lakkautettu, on ratkaistava kysymys siitä, kuka on vastuussa perusteetta maksetun valtionosuuden palauttamisesta.
OSEKK katsoo, että takaisinperinnästä tulee sen nojalla luopua, että KOIPAK:lle vuosina 2007–2008 maksettua valtionosuutta ei voida periä OSEKK:lta takaisin. Väitettä OSEKK perustelee sillä, että valtionosuus voidaan määrätä palautettavaksi vain siltä oikeushenkilöltä jolle se on myönnetty. Myös Pudasjärven kaupunki ja Taivalkosken kunta katsovat, etteivät ole vastuussa aikanaan KOIPAK:lle myönnetystä valtionosuudesta, sillä KOIPAK oli itsenäinen oikeushenkilö, joka sittemmin on tullut puretuksi. Pudasjärvi ja Taivalkoski eivät ole olleet valtionosuuden saajina ja edellä mainittujen kuntien käsityksen mukaan jäsenkuntien vastuu kuntayhtymän taloudellisista velvoitteista päättyi kuntayhtymän tultua puretuksi. Lisäksi OSEKK, Pudasjärvi ja Taivalkoski katsovat, että palautuksen kohteeksi voi joutua vain sama järjestäjä, jolle etuus on myönnetty.
Vuoden 2009 ja 2010 toiminnan osalta OSEKK on ollut kuntien valtionosuuslaissa tarkoitettu valtionavun saaja sekä vuoden 2010 osalta rahoituslaissa (1705/2009) tarkoitettu opetuksen tai muun toiminnan järjestäjä, jolle valtionosuus on myönnetty. Nyt tarkastettujen oppisopimusten perusteella OSEKK:lle on maksettu valtionosuutta vuosien 2009 ja 2010 osalta perusteettomasti. Näin ollen OSEKK on myös vastuussa ja velvollinen palauttamaan näiden vuosien osalta perusteetta ja liikaa saamansa valtionosuuden.
Vuosien 2007 ja 2008 perusteettoman edun saajana on ollut KOIPAK. Koska KOIPAK on sittemmin purettu, ei kyseiseen kuntayhtymään voi enää kohdistaa takaisinperintävaatimusta. Sen sijaan on arvioitava kenelle on KOIPAK:n purkamisen yhteydessä siirtynyt vastuu KOIPAK:lle perusteetta ja liikaa maksetun valtionosuuden palauttamisesta.
Kuntalain 83 §:n mukaan kuntayhtymän sellaisten menojen rahoituksesta, joita ei muuten saada katetuiksi, vastaavat jäsenkunnat siten kuin kuntien välisestä vastuunjaosta on perussopimuksessa sovittu. Viimesijaisessa vastuussa kuntayhtymän velvoitteista ovat kuntayhtymän toiminta-aikaan olleet Pudasjärven kaupunki ja Taivalkosken kunta.
Kuntalain 78 §:n mukaan kuntayhtymä perustetaan kuntien välisellä valtuustojen hyväksymällä sopimuksella (perussopimus). Perussopimuksessa on sovittava muun muassa jäsenkuntien osuudesta kuntayhtymän varoihin ja vastuusta sen veloista sekä muista kuntayhtymän taloutta koskevista asioista sekä siitä, miten kuntayhtymä puretaan ja loppuselvitys suoritetaan.
Kuntayhtymä puretaan jäsenkuntien valtuustojen päätöksellä. Kuntayhtymän purkamisen yhteydessä voidaan laatia myös erillinen purkamissopimus, jossa varojen ja velkojen jakamisesta sovitaan perussopimusta tarkemmin. Kuntalaissa ei ole säännöksiä siitä, kuka vastaa puretun kuntayhtymän velvoitteista, jotka tulevat ilmi vasta kuntayhtymän purkamisen jälkeen.
Jos kuntayhtymän kaikki jäsenkunnat muodostavat uuden kunnan tai laajentuvan kunnan, lakkaavan kunnan omaisuus, velat ja velvoitteet siirtyvät sellaisenaan uudelle tai laajentuvalle kunnalle nykyisen kuntarakennelain mukaisena yleisseuraantona. Edellä mainittua kuntaliitostilannetta lukuun ottamatta kuntayhtymiä koskevassa lainsäädännössä ei ole säännöksiä vastuiden siirtymisestä, vaan ne jäävät ratkaistavaksi tapauskohtaisesti ja mahdollisen purkamissopimuksen mukaisesti.
OSEKK ja Pudasjärven kaupunki ja Taivalkosken kunta ovat lausuntonsa liitteenä toimittaneet KOIPAK:n purkamissopimuksen, jonka Pudasjärven ja Taivalkosken kunnan valtuustot ovat hyväksyneet 11.11.2008. Purkamissopimuksessa todetaan, että kuntayhtymän toiminta on päätetty siirtää OSEKK:n järjestämisvastuulle 1.1.2009 alkaen. Edelleen purkamissopimuksessa todetaan, että kuntayhtymän omaisuuden ja vastuiden jakaminen toteutetaan sopimuksen liitteenä 1 olevan taloudellisen selvityksen mukaisesti. Liitteessä 1 todetaan, että kuntayhtymän toiminta, osa omaisuudesta ja velat siirtyvät erillisellä sopimuksella OSEKK:n hoidettavaksi ja vastuulle.
Myös luovutussopimus, johon purkamissopimuksessa viitataan, on toimitettu opetus- ja kulttuuriministeriölle osana Oulun seudun koulutuskuntayhtymän, Pudasjärven kaupungin ja Taivalkosken kunnan yhteistä lausuntoa. Luovutussopimuksen mukaan kaikki KOIPAK:n harjoittamat toiminnot lukuun ottamatta Taivalkosken kansalaisopiston toimintaa siirretään Oulun seudun koulutuskuntayhtymälle 1.1.2009 lukien. Samoin sopimuksen mukaan KOIPAK:n toiminnot, sopimukset ja vastuut siirtyivät OSEKK:lle 1.1.2009 lukuun ottamatta kiinteän omaisuuden omistusta.
KOIPAK:n ja OSEKK:n hakemusten perustella opetus- ja kulttuuriministeriö on lakkauttanut KOIPAK:n koulutuksen järjestämisluvat 1.1.2009 alkaen ja muuttanut OSEKK:n ammatillisen koulutuksen ja ammatillisen lisäkoulutuksen järjestämislupia siten, että OSEKK:n on ollut mahdollista järjestämislupiensa puitteissa jatkaa koulutuksen järjestäjänä KOIPAK:lta siirtyneessä koulutustoiminnassa.
Koska KOIPAK:n järjestämä ammatillinen koulutus, oppisopimuskoulutus mukaan lukien, on sellaisenaan ja siihen liittyvine vastuineen siirtynyt OSEKK:lle, opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että OSEKK on vastuussa myös vuosilta 2007 ja 2008 oppisopimuskoulutuksen käyttökustannuksiin maksetun perusteettoman edun palauttamisesta.
Perusteeton etu ja kohtuullistaminen
Ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitettua koulutusta varten myönnetään lain 46 §:n mukaan rahoitusta käyttökustannuksiin siten kuin rahoituslaissa säädetään. Aikuiskoulutuslain 18 §:n mukaan laissa tarkoitetun koulutuksen käyttökustannusten ja ilman valmistavaa koulutusta suoritettavien näyttötutkintojen kustannusten rahoituksesta on voimassa, mitä rahoituslaissa säädetään. Sekä uuden että vanhan rahoituslain 1 §:ssä säädetään käyttökustannuksiin ja perustamishankkeisiin myönnettävästä valtionosuudesta ja -avustuksesta sekä muusta rahoituksesta sellaista toimintaa varten, josta säädetään muun muassa ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa. Rahoituslaissa on erotettu toisistaan valtionosuus ja valtionavustus. Valtionosuudella tarkoitetaan rahoitusta, jonka myöntäminen ja määrä perustuvat lakiin. Valtionosuuden saajalla on laissa säädetyillä edellytyksillä oikeus saada vuosittain valtionosuutta laissa säädettyjen laskentaperusteiden mukaisesti. Valtionosuutta myönnetään laskennallisin perustein, ja se perustuu suoritemääriin ja niitä vastaaviin yksikköhintoihin.
Takaisinperinnästä säädetään vuoden 1998 rahoituslain 54 §:ssä. Sen mukaan rahoituslain perusteella myönnettyjen valtionosuuksien takaisinperintään sovelletaan kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 19 §:n säännöksiä perusteettoman edun palauttamisesta. Kuntien valtionosuuslain 19 §:n mukaan valtionapuviranomaisen tai asianomaisen muun ministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi, jos valtionavun saaja on saanut perusteettomasti valtionosuutta. Kuntien valtionosuuslain 19 §:n 2 momentin mukaan etuus voidaan jättää määräämättä palautettavaksi, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana.
Kuntien valtionosuuslain esitöiden mukaan nykyinen perusteettoman edun palauttamista koskeva säännös vastaa aiempia säännöksiä. Säännös, joihin lain esitöissä viitataan, on vuodelta 1973 oleva kuntien ja kuntainliittojen valtionosuuksista ja - avustuksista annetun lain (35/1973) 28 §. Sen mukaan valtionosuus voitiin määrätä palautettavaksi, jos valtionosuuden suorittamista varten on annettu virheellisiä tai erehdyttäviä tietoja tai jos tarkastuksen yhteydessä tai muutoin käy selville, että valtionosuus on suoritettu perusteettomasti taikka jos valtionosuuden suorittamiseen liittyviä ehtoja ei ole noudatettu. Vastaava perusteettoman edun palauttamista koskeva säännös on vuoden 2009 rahoituslain 62 §:ssä.
OSEKK on katsonut, että Opetushallituksen suorittama tarkastus ei ole johtanut oppisopimuskohtaiseen arviointiin, ja ettei valtionosuutta myönnetä tai evätä esimerkkien ja yleisten väitteiden perusteella. OSEKK vaatii, että kunkin oppisopimuksen osalta on erikseen todettava täyttääkö se laissa asetetut minimivaatimukset.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että tarkastuksissa ja niitä koskevissa tarkastuskertomuksissa liiteaineistoineen on yksityiskohtaisesti selvitetty, miltä osin ja minkä vuoksi oppisopimusten osalta on ehdotettu perittäväksi valtionosuutta takaisin. Kaikki tarkastuksen kohteena olleet 510 oppisopimusta on tarkastuksessa käyty läpi ja arvioitu erikseen. Oppisopimuksia koskevat puutteellisuudet on yksityiskohtaisesti merkitty tarkastuskertomusten liitteinä oleviin taulukoihin. Toisin kuin OSEKK katsoo, takaisinperintää ja sen määrää ei voida arvioida yksin lainsäädännön tavoitteiden tai suoritettujen tutkintojen perusteella. Koulutuksen tavoitteiden toteutumista pyritään varmistamaan laissa olevin koulutuksen järjestämistä ohjaavin säännöksin, joita on koulutusta järjestettäessä noudatettava.
Valtionosuusrahoitusta maksetaan koulutuksen järjestäjälle näyttötutkintoon valmistavan koulutuksen toteuttamisesta. Koska näyttötutkinnot ovat osaamisen hankkimistavasta riippumattomia, ei pelkästään tutkinnon suorittamisesta voida päätellä mitään valmistavan koulutuksen sisällöstä, laadusta tai toteuttamistavasta. Koska oppisopimuskoulutus on pääosin työpaikalla tapahtuvaa oppimista, koulutuksen järjestäjälle maksetaan valtionosuusrahoitusta nimenomaan oppimisprosessin asianmukaisesta suunnittelusta ja seurannasta. Koulutuksen järjestäjän vastuulla on huolehtia ja varmistaa, että oppisopimuskoulutus toteutetaan sillä tavalla, että opiskelijan on mahdollista saavuttaa koulutukselle asetetut tavoitteet. Jos oppisopimuskoulutuksen asianmukainen suunnitteluja seuranta laiminlyödään, jää tavoitteiden saavuttaminen sattumanvaraiseksi.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain mukaan koulutuksen järjestäjälle myönnetään rahoitusta mainituissa laeissa tarkoitetun koulutuksen järjestämiseksi. Jos koulutuksen järjestäjä järjestää koulutusta vastoin kyseisen koulutusmuodon toimintalainsäädäntöä ja siinä mainituista säännöksistä piittaamatta, on tällaiseen koulutuksen myönnetty rahoituslakiin perustuva valtionosuusrahoitus opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan myönnetty perusteettomasti ja virheellisin perustein. Koska edellä kuvatussa tarkastuksen kohteena olevassa oppisopimuskoulutuksessa on näin menetelty, takaisinperinnälle lainsäädännössä asetetut edellytykset täyttyvät ja lähtökohtana on, että kyseinen rahoitus on uuden ja vanhan rahoituslain sekä kuntien valtionosuuslain säännösten nojalla perittävä takaisin.
OSEKK vetoaa siihen, että vanhan ja uuden valtionosuuslain kohtuussäännökset ja suhteellisuusperiaate rajoittavat takaisinperintää, koska se muodostuisi OSEKK:lle ja sen jäsenkunnille kohtuuttomaksi. Valtionosuuden takaisinperintä voidaan OSEKK:n mukaan kohdistaa vain siihen oikeushenkilöön, jolle valtionosuus on myönnetty. Vuosien 2007 ja 2008 valtionosuudet myönnettiin KOIPAK:lle eikä OSEKK:lle, joten niitä ei voida OSEKK:lta periä. OSEKK:n mukaan OSEKK:n, Pudasjärven ja Taivalkosken välisen sopimuksen perusteella Pudasjärvi ja Taivalkoski joutuisivat korvaamaan OSEKK:lle ne menetykset, jotka OSEKKLlle asetettaisiin maksettavaksi KOIPAK:n oppisopimusten takia, vaikka valtionosuutta ei ole myönnetty Pudasjärvelle ja Taivalkoskelle.
Suhteellisuuden ja kohtuullisuuden osalta opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että tarkastetussa oppisopimuskoulutuksen oppisopimuksissa ja henkilökohtaisissa opiskeluohjelmissa olleet virheet ja puutteet sekä järjestämiseen liittyvät laiminlyönnit ovat aiemmin perusteluosassa kuvatulla tavalla niin vakavia ja olennaisia, ettei perusteita valtionosuusrahoituksen maksamiselle näiden oppisopimusten osalta ole.
Perusteettoman edun takaisinperintä perustuu oppisopimuskoulutuksen ja siihen liittyvän toiminnan lainmukaisuuden arviointiin. Kaikista tarkastuksen kohteena olleista oppisopimuksista puuttui säädösten mukainen keskeisten työtehtävien kuvaus. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, ettei työssä oppimiseen perustuvan oppisopimuskoulutuksen rahoituksen perusteeksi voida hyväksyä sellaisia oppisopimuksia, joiden henkilökohtaiset opiskeluohjelmat ovat olennaisesti puutteellisia sen vuoksi, ettei niissä ole määritelty ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen mukaisia keskeisiä työtehtäviä. Keskeisten työtehtävien suunnittelun ja kirjaamisen merkitystä ja sen tekemättä jättämisen vaikutuksia on kuvattu seikkaperäisesti aiemmin tämän päätöksen perusteluissa.
Kaikissa oppisopimuksissa oli edellä mainitun erittäin keskeisen puutteen lisäksi muita perusteluosassa tarkemmin kuvattuja henkilökohtaistamiseen ja henkilökohtaisen opiskeluohjelman laatimiseen liittyvä puutteita sekä oppisopimuskoulutuksen järjestämiseen liittyviä lainvastaisia menettelytapoja. Kokonaisarvioinnin perustella tarkastuksen kohteena olleiden oppisopimusten perusteella järjestettyä koulutusta ei voida pitää valtionosuusrahoitukseen oikeuttavana toimintana.
Perusteettoman edun määrää laskettaessa on otettu huomioon ne oppisopimukset, joiden ei voida niissä olevien puutteiden vuoksi katsoa täyttävän ollenkaan oppisopimuskoulutukselle asetettuja edellytyksiä. Valtionosuusjärjestelmä on luonteeltaan laskennallinen ja valtionosuusrahoitusta myönnetään oppisopimuksiin, jotka ovat voimassa tilastointipäivänä. Rahoitus maksetaan kuukausittain tasaerinä rahoitusvuoden aikana.
Myös takaisinperintä on laskettu tilastointipäivittäin oppisopimuskohtaisesti. Jos oppisopimus on todettu säädösten vastaiseksi, sen vaikutus takaisinperintään muodostuu siitä, kuinka monena tilastointipäivänä sopimus on ilmoitettu rahoituksen perusteeksi. Oppisopimus ei voi luonteensa vuoksi olla osittain lainsäädännön mukainen ja osittain lainsäädännön vastainen. Silloin kuin oppisopimuksen olennaiset edellytykset puuttuvat, oppisopimus on kaikilta osin lainsäädännön vastainen. Myös korkein hallinto-oikeus on eräässä toisessa valtionosuuden takaisinperintää koskevassa päätöksessä katsonut, että valtionosuusjärjestelmän rakenne lähtee siitä, että valtionosuutta suoritetaan vain säännöksissä asetetut edellytykset täyttävään koulutukseen, eikä valtionosuutta voida maksaa jollakin tavoin alennettua määrää sellaiseen koulutukseen, joka ei täytä kaikkia edellytyksiä.
Vaikka valtionosuus on vuosilta 2007 ja 2008 maksettu KOIPAK:lle ja koulutukseen liittyvät virheet ja laiminlyönnit ovat kyseisiltä vuosilta tapahtuneet KOIPAK:n toiminnassa, OSEKK on edellä todetulla tavalla vastuussa myös näiltä vuosilta maksettujen valtionosuuksien palauttamisesta otettuaan luovutussopimuksen mukaisesti vastuun KOIPAK:n oppisopimustoiminnasta. Takaisinmaksuvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioidessaan opetus- ja kulttuuriministeriö on ottanut huomioon, että syntyneestä perusteettomasta edusta suurin osa on KOIPAK:lle vuosina 2007 ja 2008 maksettuja valtionosuuksia. Osa oppisopimuksista on ehtinyt päättyä jo ennen toiminnan siirtymistä OSEKK:lle. Näiden sopimusten virheet eivät perustu OSEKK:n myötävaikutukseen eikä OSEKK ole voinut ennen luovutusta päättyneiden sopimusten lainmukaisuuteen myöskään jälkikäteen vaikuttaa. Lisäksi OSEKK:n on voinut olla vaikeaa tunnistaa jo päättyneisiin sopimuksiin liittyviä vastuita tai ennakoida niiden määrää. Tämän vuoksi ja näissä olosuhteissa opetus- ja kulttuuriministeriö päättänyt alentaa takaisinperittävää määrää kokonaisharkinnan perusteella vuosien 2007 ja 2008 osalta yhteensä 950 000 euroa. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt luopua perimästä vuosilta 2007 ja 2008 maksetun perusteettoman edun osalta kertynyttä korkoa.
Lopuksi
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että koulutuksen järjestäjän tulee mitoittaa opiskelijamäärä siten, että koulutuksen järjestäjä pystyy täyttämään sille lainsäädännössä asetetut koulutuksen järjestämiseen ja opiskelijoiden oikeusturvaan liittyvät velvoitteet. Oppisopimuskoulutuksena järjestettävässä ammatillisessa perus- ja lisäkoulutuksessa koulutuksen järjestäjän huolellisuusvelvoitetta lisää se, että valtaosa oppimisesta tapahtuu työpaikalla. Koulutuksen järjestäjällä tulee olla riittävästi resursseja esimerkiksi opiskelijan henkilökohtaistamisen toteuttamiseen ja seuraamiseen sekä sen arvioimiseen, että opiskelija saavuttaa työpaikalla tutkinnon perusteiden edellyttämän osaamisen.
Asiakirjojen täyttämättä jättäminen ei ole vain muodollinen puute, jollaisena OSEKK sen esittää. Oppisopimuskoulutusta koskevien säännösten, sopimuksen tekemiseen liittyvien edellytysten ja oppisopimuksen osana olevien asiakirjojen eli henkilökohtaisen opiskeluohjelman tarkoituksena on varmistaa ja todentaa koulutuksen järjestämiseen liittyvän suunnittelu- ja seurantavelvoitteiden täyttämistä. Oppisopimuskoulutus on työpaikalla tapahtuvaa oppimista, jossa on tarkoitus oppia ne tutkinnon perusteiden sisältämät asiat, joiden osalta opiskelijalla ei ole aiempaa riittävää osaamista. Dokumentaation avulla varmistetaan, että opiskelijan opinnot ovat laissa säädetyllä tavalla suunnitellut, henkilökohtaistetut ja täyttävät tutkinnon perusteissa niille asetetut edellytykset. Oppisopimuksen osana olevat asiakirjat toimivat myös opiskelijan arvioinnin perusteena.
Dokumentaatio on myös opintojen ja niiden edistymisen riittävän seurannan edellytys. Koulutuksen järjestäjä ei ole pystynyt esittämään, miten se on voinut riittävällä tavalla seurata opintojen edistymistä, kun oppisopimuksista laadittu asiakirja-aineisto on keskeisten työtehtävien sekä tietopuolisten opintojen suunnitellun osalta ollut erittäin puutteellista. Henkilökohtainen opiskeluohjelma ei ole vain oppisopimukseen perustuva asiakirja, vaan se on keskeinen osa oppisopimusta. Tähän perustuu myös Opetushallituksen henkilökohtaistamista koskeva määräys. Sen mukaan henkilökohtaistamista koskevat asiakirjat on koottava asiakirjaksi, jonka tutkinnon suorittaja, koulutuksen järjestäjä ja tarvittaessa tutkinnon hankkija allekirjoittavat.
Edellä tässä päätöksessä esitetyn perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että KOIPAK:n ja sittemmin OSEKK:n järjestämää oppisopimuskoulutusta on toteutettu oppisopimuskoulutusta koskevien säännösten vastaisesti. Lainvastainen menettely perustuu ennen kaikkea siihen, että ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukainen oppisopimukseen liitettävien opiskelijan henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatiminen ja opintojen henkilökohtaistaminen on laiminlyöty. Koska oppisopimuskoulutus on työpaikalla työtehtävissä tapahtuvaa tutkinnon perusteiden mukaiseen osaamisen tähtäävää koulutusta, on jo pelkästään keskeisten työtehtäväkuvausten puuttumista pidettävä sellaisena henkilökohtaisiin opiskeluohjelmiin liittyvänä erittäin vakavana puutteena, jonka perusteella oppisopimus koulutus ei täytä lainsäädännössä sille asetettuja edellytyksiä. Lisäksi oppisopimuksissa oli useita muita perusteluosassa tarkemmin kuvattuja puutteita.
Opiskeluohjelmissa olevien puutteellisuuksien vuoksi ei KOIPAK vuosina 2007 ja 2008 ja edelleen OSEKK vuosina 2009 ja 2010 ole järjestänyt oppisopimuskoulutusta koskevien säännösten mukaisesti ja toteuttanut koulutusta oppisopimuksessa tarkoitetun tutkinnon perusteiden mukaisesti.
Valtionosuutta voidaan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 1 §:n mukaisesti myöntää vain ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ja aikuiskoulutuslaissa tarkoitetun toiminnan rahoittamiseen. Tämän vuoksi koulutuksen järjestäjinä toimineiden KOIPAK:n ja OSEKKn on järjestäessään oppisopimuskoulutusta toimintalainsäädännön vastaisesti katsottava saaneen valtionosuusrahoitusta oppisopimuskoulutukseen perusteettomasti vuosina 2007–2010. Tämä perustetta maksettu valtionosuus on palautettava, ja edellä esitetyin perustein vastuu sen palauttamisesta on Oulun seudun koulutuskuntayhtymällä.
3. Oulun seudun koulutuskuntayhtymän oikaisuvaatimus
Oulun seudun koulutuskuntayhtymä on oikaisuvaatimuksellaan vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriön 19.12.2013 tekemä päätös kumotaan vuotta 2010 koskevan takaisinperinnän osalta.
4. Opetus- ja kulttuuriministeriön oikaisuvaatimuspäätös 19.12.2014
Opetus- ja kulttuuriministeriö on hylännyt koulutuskuntayhtymän oikaisuvaatimuksen.
Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavilla sekä päätöksestään tarkemmin ilmenevillä perusteilla:
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain mukaan koulutuksen järjestäjälle myönnetään rahoitusta mainituissa laeissa tarkoitetun koulutuksen järjestämiseksi. Jos koulutuksen järjestäjä järjestää koulutusta vastoin kyseisen koulutusmuodon toimintalainsäädäntöä ja siinä mainituista säännöksistä piittaamatta, on tällaiseen koulutuksen myönnetty opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslakiin perustuva valtionosuusrahoitus myönnetty perusteettomasti tai virheellisin perustein.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n mukaan oppisopimukseen on liitettävä henkilökohtainen opiskeluohjelma, josta ilmenevät mainitussa lainkohdassa todetut seikat. Opiskelija suorittaa näyttötutkintoon valmistavan koulutuksen opinnot henkilökohtaisen opiskeluohjelmansa mukaisesti. Henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa on asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan otettava huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus.
Koulutuksen järjestäjän vastuulla on huolehtia koulutuksen asianmukaisen toteuttamisen lisäksi siitä, että valtionosuusrahoituksen maksamisen edellytysten toteaminen on asiakirja-aineistosta myös jälkikäteen mahdollista. Henkilökohtaisilla opiskeluohjelmilla on keskeinen merkitys, kun arvioidaan sitä, että koulutus on vastannut valtionosuusrahoitukseen oikeuttavalle koulutukselle asetettuja vaatimuksia.
Tarkastetuissa ja Oulun seudun koulutuskuntayhtymän vastuulla ja vuonna 2010 rahoituksen perusteena olevat oppisopimukset eivät ole olleet laissa säädetyllä tavalla henkilökohtaistettuja eikä niihin ole liitetty lainsäädännön edellytykset täyttävää henkilökohtaista opiskeluohjelmaa.
Tämä tarkoittaa, että Koillis-Pohjanmaan ammatillisen koulutuksen kuntayhtymästä siirtynyttä oppisopimustoimintaa on toteutettu vuonna 2010 Oulun seudun koulutuskuntayhtymässä oppisopimuskoulusta koskevien säännösten vastaisesti. Koska näin menetelty, takaisinperinnälle lainsäädännössä asetetut edellytykset ovat täyttyneet ja kyseinen rahoitus on opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain säännösten nojalla perittävä takaisin.
5. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
5.1 Oulun seudun koulutuskuntayhtymän valitukset
Oulun seudun koulutuskuntayhtymä on valituksissaan vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriön 19.12.2013 tekemä takaisinperintäpäätös ja 19.12.2014 tekemä vuotta 2010 koskeva oikaisuvaatimuspäätös kumotaan lainvastaisina. Koulutuskuntayhtymän oikeudenkäyntikulut on korvattava.
Koulutuskuntayhtymä on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
Takaisinperinnän kohdistaminen
Vuoden 2009 rahoituslain 62 §:n mukaan valtionosuus voidaan määrätä palautettavaksi vain siltä oikeushenkiloltä, jolle se on myönnetty. Takaisinperittäväksi määrätystä 5 550 039,39 eurosta on maksettu vuosina 2007 ja 2008 KOIPAK:lle yhteensä 4 638 292,09 euroa eli 83,57 prosenttia takaisinperittävästä kokonaismäärästä. KOIPAK on myös käyttänyt rahoituksen menoihinsa. Ministeriö perii siten OSEKK:ltä takaisin valtionosuutta opiskelijoista, joiden kanssa sillä ei ole ollut mitään tekemistä. Ministeriö on takaisinperinnän kohtuullistamista arvioides³saan itsekin todennut, ettei OSEKK:llä ole ollut mahdollisuuksia puuttua niihin sopimuksiin, jotka olivat päättyneet ennen toiminnan siirtymistä sille. Myös se, että päätöksessä on luovuttu perimästä korkoja vuosilta 2007 ja 2008 KOIPAK:lle myönnetyistä valtionosuuksista, osoittaa, että näihin vuosiin kohdistuvilta takaisinperintävaatimuksilta puuttuu peruste. Vuosien 2007 ja 2008 valtionosuuksia ei voida siten peritä takaisin OSEKK:ltä.
KOIPAK:n ja OSEKK:n välinen luovutussopimus perustui kunta- ja palvelurakenneuudistukseen (PARAS-hanke). Toisin kuin takaisinperin³täpäätöksessä katsotaan, OSEKK ei ole voinut luovutussopimusta rikko³matta ja opiskelijoiden oikeusturvaa loukkaamatta purkaa KOIPAK:ltä siirtyneitä oppisopimuksia. KOIPAK ja OSEKK ovat sopineet oppi³sopimusten loppuunsaattamisesta ja myös ministeriö on toimiluvan siir³tämistä koskevalla päätöksellään käytännössä sitoutunut siirtoon. KOIPAK:n lakkauttamisen jälkeen syntyneitä velvoitteita ei voida siirtää OSEKK:n eli kolmannen tahon maksettavaksi ilman siihen oikeuttavaa lainsäännöstä. Oppisopimusten siirto perustui KOIPAK:n ja OSEKK:n väliseen sopimukseen eikä sellaiseen kokonaisseurantoon, jonka nojalla OSEKK olisi vastuussa KOIPAK:n velvoitteista. Näin ollen myöskään vuosien 2009 ja 2010 valtionosuuksia ei voida periä takaisin OSEKK:ltä.
Kun varsinainen koulutustoiminta siirrettiin KOIPAK:ltä OSEKK:lle, sitoutuivat Pudasjärvi ja Taivalkoski korvaamaan OSEKK:lle ne kus³tannukset, jotka aiheutuvat sille KOIPAK:n purkamisesta ja sen sol³mimien oppisopimusten ja velvoitteiden siirrosta. Valtionosuuksia ei ole kuitenkaan maksettu suoraan kunnille. Takaisinperintä ei voi kohdistua Pudasjärveen ja Taivalkoskeen myöskään välillisesti siten, että se ensin keinotekoisesti kohdistettaisiin OSEKK:iin ja tämä sitten pakotettaisiin hakemaan kunnilta kompensaatiota. Tämä merkitsisi harkintavallan ja toimivaltuuden sellaista väärinkäyttöä, jota lainsäädäntö ei mahdollista.
Tarkastuksen kohde
Tarkastus on suoritettu virheellisesti ottamatta huomioon kaikkea oppisopimusmateriaalia. Opetushallitus kiinnitti tarkastuksessaan huomiota opiskelijoiden työtehtävien kirjaamiseen. Kaavakemateriaalin laadusta johtuen opiskelijoiden työtehtäviä ei ollut kirjattu varsinaisiin henkilökohtaisiin opintosuunnitelmiin (jäljempänä myös HOPS), vaan niiden liitteenä oleviin työssä oppimisen ohjaus- ja arviointilomakkeisiin, jotka olivat osa asiakirjakokonaisuutta. Opetushallitus korosti tarkastuskäynnillä 31.5.2010 sitä, että vain ne asiakirjat, jotka tuolloin olivat OSEKK:n eli koulutuksen järjestäjän hallussa, otettiin tarkastuksen kohteeksi. Näin ollen tarkastuksen kohteeksi ei otettu suurta osaa asiakirjoja, jotka olivat opetuksen tuottajan Suomen tekniikkaopisto Oy:n hallussa. OSEKK esitti vasta kuulemisti1aisuudessa 13.11.2013 näistä dokumenteista esimerkkejä. Tarkastuksella olisi vältytty myös väärinkäsityksiltä, jos OSEKK:n oppisopimusprosessin sijasta tai lisäksi olisi pyydetty kuvaamaan KOIPAK:n vastaavaa prosessia.
Kuuleminen
OSEKK on asiassa asianosaisen asemassa, joten siihen tulee soveltaa kaikkia asianosaisen turvaksi säädettyjä kuulemista koskevia oikeussääntöjä. Opetus- ja kulttuuriministeriö varasi OSEKK:lle ennen ministeriössä 13.11.2013 järjestettyä kuulemistilaisuutta vain kuusi vuoro³kautta, korkolaskelman osalta vain yhden vuorokauden, aikaa laatia vastine ministeriön laajasta ja yksityiskohtaisesta päätösluonnoksesta, joka sisälsi useita uusia väitteitä, vaatimuksia ja kannanottoja. Lyhyt kuulemisaika johtui ilmeisesti pyrkimyksestä estää vuotta 2007 koskevan takaisinperinnän vanheneminen. Valituksenalaisessa päätöksessään ministeriö tarkastelee asiaa oppisopimuskohtaisesti, mutta lyhyt määräaika ei mahdollistanut laajaan aineistoon vastaamista oppisopimuskohtaisesti. Ministeriö on menetellyt kuulemisen osalta virheellisesti.
Vuotta 2007 koskevan takaisinperinnän vanheneminen
Vuotta 2007 koskeva takaisinperintä on vanhentunut, koska takaisinperinnän vanhenemisaika alkaa lain mukaan sen vuoden päättymisestä, jona asianomaisen vuoden valtionosuudet on suoritettu tai olisi tullut suorittaa. Näin ollen vuonna 2007 suoritettujen valtionosuuksien vanhenemisen alkuajankohta on 31.12.2007 siltäkin osin kuin ne olisi tullut suorittaa vuoden 2007 puolella. Vuoden 2007 valtionosuuksien osalta viiden vuoden vanhenemisaika on siten päättynyt 31.12.2012. Asiaa ei tule arvioida toisin sen johdosta, että vuoden 2007 valtionosuutta olisi tasausmenettelyssä tarkistettu vuoden 2008 aikana, mitä ei tiettävästi ole edes tehty, koska tämäkin erä olisi tullut suorittaa jo vuoden 2007 loppuun mennessä.
Takaisinperintäpäätöksen sisältämät asiavirheet
Takaisinperintäpäätös sisältää useita oikeudellisesti virheellisiä päätel³miä, minkä lisäksi päätöksestä puuttuu keskeisiä tietoja. Keskeinen asiavirhe on, että takaisinperinnän perusteen muodostavaksi oppiso³pimusten kokonaismääräksi on ilmoitettu 510 sopimusta, vaikka KOIPAK:stä siirtyi OSEKK:ään vain 257,5 opiskelijaa.
Koulutuksen tulokset ja vaikuttavuus
Takaisinperintäpäätöksen keskeinen peruste on, ettei järjestettyä koulutusta voitaisi pitää laissa tarkoitettuna oppisopimuskoulutuksena, koska opetusta annettiin liiaksi ottamatta huomioon opiskelijoiden aikaisempaa osaamista. Asiaa on arvioitu virheellisistä lähtökohdista. KOIPAK:n antama koulutus oli pääasiassa perustutkintokoulutusta, joka tähtäsi suoritettuun tutkintoon. Tarkastuksen kohteena olleista oppisopimuksista tutkintoon johtavaan koulutukseen osallistui 491 opiskelijaa, joista 329 eli 67 prosenttia suoritti koko tutkinnon. Tämä osuus on keskimääräistä olennaisesti parempi. Tutkinnon suorittaneista opiskelijoista 81 pro³senttia suoritti joko logistiikan tai rakennusalan perustutkinnon, mitkä kumpikin edellyttivät riittävää teoriaopetusta. Koulutukseen osallistuneista 510 opiskelijasta 352 oli työsuhteessa ja yrittäjänä toimi 158 opiskelijaa. Työsuhteisista 52 opiskelijaa eli noin 15 prosenttia työllistyi oppisopimuskoulutuksen alkaessa. KOIPAK:sta OSEKK:iin siirtyneille opiskelijoille tehdyssä haastattelututkimuksessa haastatellut opiskelijat olivat kohtuullisen tyytyväisiä saamaansa oppisopimuskoulutukseen ja heidän asettamansa tavoitteet näyttävät useimmiten tulleen saavutetuiksi.
Henkilökohtaistaminen ja henkilökohtainen opiskeluohjelma
Varsinaisen henkilökohtaisen opintosuunnitelman (HOPS) rakenta³mi³seen kuuluu usein opiskelijoiden aikaisemman osaamisen tunnistaminen ja tunnustaminen (AHOT) eli niin sanottu henkilökohtaistaminen. Tällöin opiskelijalle annetaan mahdollisuus hakea aikaisemman osaamisen tunnistamista ja tunnustamista huolimatta siitä, missä ja miten se on hankittu. Opiskelija on voinut hankkia osaamisensa muodollisessa koulutusjärjestelmässä, sen ulkopuolella epävirallisena oppimisena tai esimerkiksi työssä niin sanottuna arkioppimisena.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 30 §:ää muutettiin 1.1.2006 voimaan tulleella aikaisemman osaamisen tunnustamista koskevalla muutoksella. Säännöksen mukaan opiskelijalla on oikeus saada opetus³suunnitelman tavoitteita ja vaatimuksia keskeisiltä osilta vastaavat aikaisemmin suorittamansa opinnot tai muutoin hankittu osaaminen arvioiduksi ja tunnustetuksi. Kuten ministeriön valituksenalaisessa päätöksessä todetaan, osaamisen tunnustamisella voidaan lukea opiskelijalle hyväksi ja korvata tutkinnon pakollisia, valinnaisia tai vapaasti valittavia opintoja. Lain mukaan tämä kuitenkin edellyttää sitä, että opiskelija vaatii henkilökohtaistamista. Opiskelijalla on siten henkilökoh³tais³ta³miseen oikeus, mutta ei velvollisuutta. Tämä johti siihen, ettei pykälää laajassa mitassa alalla sovellettu. Soveltamatta jättäminen johtui pitkälti aiemman osaamisen tunnistamisen ja tunnustamisen vaikeudesta ja siitä, että koulutusyksiköiltä usein puuttui asian edellyttämä osaaminen.
Ministeriön päätöksessä on vastoin mainittua pykälää katsottu, että KOIPAK ja OSEKK olisivat ilman opiskelijan vaatimusta olleet velvollisia suorittamaan kunkin opiskelijan henkilökohtaistamisen. Jotta kou³lutusyksiköt olisivat voineet laatia opiskelijoille rajatun sijaan todellisen avoimen henkilökohtaisen opetussuunnitelman, joka olisi pitänyt sisällään opiskelijoiden aikaisemman osaamisen tunnistamisen ja tunnus³tamisen, olisi vaadittu edellä mainittujen käsitteiden tarkkaa määritte-lyä, asian kattavampaa ohjeistusta, opettajien ja muiden ohjaajien riit³tävää koulutusta sekä runsaita henkilöresursseja. Henkilö³kohtais³tamista kos³keva ongelma johtui siten pääasiassa epätarkoituksenmukaisesta sään³nöksestä, jonka soveltaminen ei käytännön syistä monessa ta³pauksessa ollut mahdollista. Opetusministeriö määritteli vasta vuonna 2007 henkilökohtaistamisessa yleisesti käytetyt AHOT-käsitteet. Vuosina 2007–2010 osassa oppilaitoksia ja oppisopimustoiminnassa HOPS oli edelleen rajattu kurssien ja opintokokonaisuuksien kuvaukseksi, jonka mukaan opiskelija suoritti opintonsa.
Opetushallitus ei lupauksista huolimatta antanut asiaa koskevaa ohjeistusta. Opetushallituksen tarkastusten vaatimustaso koskien HOPS:a ja AHOT:a muuttui vuosina 2010–2012 olennaisesti ilman, että asiaa koskevaa oikeudellista perustaa olisi tässä vaiheessa muutettu. Koh³tuut³to³muus ja tosiasiallinen taannehtivan lainsäädännön soveltaminen voidaan välttää vain, jos vuosien 2007–2010 tilannetta arvioidaan tuolloin vallinneiden olosuhteiden ja osaamisen perusteella.
Joka tapauksessa OSEKK:n opiskelijoiden oppisopimusasiakirjat täyttävät laissa säädetyt vaatimukset. Tieto opiskelijan työtehtävistä löytyy lähes kaikkien opiskelijoiden asiakirjoista. Esimerkiksi logistiikan alan opiskelijan 17.6.2010 suorittaman perustutkinnon tutkintotodistukseen sisältyy tieto siitä, että opiskelija on suorittanut tutkinnon käytännölliset vaatimukset toimimalla autonkuljettajana oman perheensä kuljetusliikkeessä. Tämän opiskelijan tutkintotodistukseen sisältyvästä opintosuoritusotteesta käyvät ilmi hänen työtehtävänsä perheyrityksen autonkuljettajana, työssä oppimisen edistyminen ja oppimisympäristön laatu. Samoin esimerkiksi vanhustyön erikoisammattitutkinnon suorittaneen opiskelijan tutkintotodistuksesta ilmenee, että hän toimi lähihoitajana Pudasjärven kaupungin Helmikoti-nimisessä hoivakodissa. Tämän opiskelijan tutkintotodistuksista ilmenee, että opiskelijan kanssa on ennen näyttötutkintojen hyväksymistä käyty läpi opiskelijan työtehtävät oppisopimustyöpaikassa ja tarkastettu niiden tutkintovaatimustenmukaisuus. Opiskelijan osalta on tarkastettu, että hänen toimintaansa lähihoitajan tehtävissä sisältyvät osiot "vanhusten palvelujärjestelmässä ja työyhteisössä toimiminen", "toimiminen asiantuntijana vanhustyössä" ja "dementoituneiden vanhusten kuntouttava hoito- ja huolenpitotyö". Samaa menettelyä on noudatettu muissakin annettuja tutkintoja kuvaavissa tutkintotodistuksissa. Prosessi sisältää riittävän selvityksen opiskelijoiden työtehtävistä ja niiden tutkintovaatimustenmukaisuudesta ja täyttää oppisopimustoiminnalle laissa asetetut työtehtävien kuvaamista koskevat vähimmäisvaatimukset.
Takaisinperintäpäätös merkitsee sitä, että oppisopimukset ja annetut tutkintotodistukset, joita päätöksessä ei ole edes esitetty purettavaksi, oikeusvaikutuksineen säilyvät voimassa, mutta niiden edellyttämän kou³lutuksen tuottamiseen suoritetut valtionosuudet perittäisiin OSEKK:lta takaisin. Tätä ei voida pitää lainmukaisena saati kohtuullisena loppu³tuloksena asiassa. Myöskään oppisopimusten purkamisen edellytykset eivät ole täyttyneet.
Yhdenvertaisuus
Opetushallitus on tarkastanut vain kuusi yhteensä kahdeksastakymmenestä oppisopimuskoulutuksen järjestäjästä. Tähän mennessä kaikki tarkastuksen kohteeksi joutuneet on saatettu takaisinperintätoimenpiteiden kohteeksi. Perusteena tarkastuksen kohteeksi joutumiselle näyttää olleen oppisopimuskoulutuksesta valtiolle aiheutuneiden kustannusten kasvu, mikä ilmenee myös valituksenalaisen päätöksen johdannosta. Tämä osoittaa sen virheellisen lähtökohdan, että kustannusten kasvua on sen aiheuttamista syistä riippumatta pyritty hillitsemään tarkastuksilla eikä säädösmuutoksilla.
Vaikka oppisopimusten prosentuaalinen lisäys on ollut KOIPAK:ssa vuosina 2005–2007 noin 706 prosenttia, on niiden määrällinen kasvu ollut vain 247. Suurin osa koulutuksen järjestäjistä, joiden oppisopimusten määrällinen kasvu on ollut alle 200, on jätetty tarkastamatta. Rat³kaisevaa ei siten ole ollut oppisopimusten suhteellinen vaan määrällinen kasvu, mikä kuvaa pyrkimystä rajoittaa valtionosuuskustannusten kas³vua. Tarkastuskohteiden valinta muulla kuin koulutuksen laadullisella perusteella ei ole ollut hyväksyttävää.
KOIPAK:n opiskelijamäärien kasvu johtui pääasiassa Talvivaaran kaivostoiminnan aloittamisesta. Asiassa on myös otettava huomioon, että opiskelijaksi pyrkivällä on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 26 §:n perusteella oikeus vapaasti hakeutua haluamaansa ammatilliseen koulutukseen eikä laissa säädetä ammatilliseen perustutkintoon johtavan oppisopimuskoulutuksen opiskelijamäärästä, vaan määrä on koulutuksen järjestäjän vapaasti päätettävissä.
Kohtuullistaminen
Osa tarkastuksen kohteeksi joutuneista koulutuksenjärjestäjistä on jo lopettanut tai joutuu lopettamaan toimintansa, mikä ei voi olla järjes³tettyjen tarkastusten perimmäinen tarkoitus, varsinkin kun korvaavan koulutuksen järjestäminen voi osoittautua vaikeaksi tai jopa mahdottomaksi. Ministeriöllä on koulutusta valvovana viranomaisena mah³dol³lisuus peruuttaa koulutuksen järjestäjän toimilupa silloin, kun kysymys on lainvastaisesta menettelystä koulutuksen järjestämisessä. Ministeriö ei ole peruuttanut toimilupia. Monessa tapauksessa tämä olisi ankaruudestaan huolimatta ollut kohtuullisempi seuraamus kuin valtionosuuden peruuttaminen taannehtivasti monelta vuodelta.
OSEKK ei ole saanut KOIPAK:n sille siirtämistä toiminnoista talou³dellista etua. Ottaen huomioon että Pudasjärvi ja Taivalkoski ovat sitoutuneet korvaamaan OSEKK:lle ne kustannukset, jotka aiheutuvat sille KOIPAK:n purkamisesta ja sen solmimien oppisopimusten ja velvoitteiden siirrosta, takaisinperinnän kohtuuttomuutta on arvioitava kuntien maksukykyisyyden perusteella. Pudasjärven kaupungin maksuosuus (54,66 prosenttia) takaisinperittävästä määrästä on 3 033 651,53 euroa ja Taivalkosken kunnan maksuosuus (45,34 pro³senttia) 2 516 387,86 euroa. Pudasjärven väestön määrä on laskenut vuodesta 2000 vuoteen 2012 yhteensä 1 417 asukkaalla ja työttömyys on vaihdellut vuoden 2002 22,4 prosentista vuoden 2012 16,3 prosenttiin. Vaikka kaupungin taloutta on saneerattu voimakkaasti, se on tehnyt vuosien 2000 ja 2012 välillä seitsemän kertaa negatiivisen tilinpäätöksen. Myös Taivalkosken kunnan väestömäärä on samalla aikavälillä laskenut, työttömyys on ollut merkittävää ja kunta on tehnyt negatiivisia tilin³päätöksiä. Kunnilla ei ole perustoimintojaan vaarantamatta mahdollisuutta suorittaa takaisinperittäväksi esitettyjä valtionosuuksia.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut OSEKK:n valitusten johdosta lausunnot, joissa se on viitannut takaisinperintäpäätöksessä ja vuotta 2010 koskevassa oikaisuvaatimuspäätöksessä lausuttuun ja esittänyt muun ohella seuraavaa:
Takaisinperinnän kohdistaminen
Tarkastus on kohdistunut OSEKK:ään ja sen toimintaan, mutta se on rajattu koskemaan vain KOIPAK:stä sille siirtynyttä oppisopimustoimintaa. KOIPAK on 1.1.2009 purettu, eikä takaisinperintää ole voitu kohdistaa siihen. Vastuiden siirtymisestä kuntayhtymän purkamistilanteessa ei ole säädetty. Se ei kuitenkaan tarkoita, että kuntayhtymän vastuut ja velvoitteet purkamishetkellä lakkaisivat, vaan vastuiden siirtyminen jää ratkaistavaksi tapauskohtaisesti purkamis- ja muiden sopimusten perusteella. OSEKK:n vastuu vuosien 2007 ja 2008 valtionosuuksista perustuu sen ja KOIPAK:n väliseen luovutussopimukseen. Vaikka ministeriö on näiltä vuosilta kohtuullistanut takaisinperintää, on sille ollut peruste.
Vuosien 2009 ja 2010 takaisinperinnän kohteesta ei voi olla epäselvyyttä. Valtionosuudet on kyseisiltä vuosilta maksettu OSEKK:lle sen järjestämän oppisopimustoiminnan perustella. OSEKK:n velvollisuuteen palauttaa saamansa valtionosuus ei vaikuta se, että OSEKK, Pudasjärven kaupunki ja Taivalkosken kunta ovat toiminnan luovutusta koskevan sopimuksen tekemisen yhteydessä mahdollisesti sopineet, että Pudasjärvi ja Taivalkoski sitoutuvat korvaamaan OSEKK:lle koulutuksen järjestämisestä aiheutuvia taloudellisia seuraamuksia myös siltä osin, kuin OSEKK on koulutuksen järjestäjänä saanut valtionosuuden oppisopimuskoulutuksen järjestämiseen.
Oppisopimukset ovat KOIPAK:n tekemiä. OSEKK olisi kuitenkin voinut tehdä sille siirrettyjen lainvastaisten oppisopimusten tilalle uudet sopimukset ja korjata lainvastaisen tilanteen vuoden 2009 alusta lukien. OSEKK:llä on ollut mahdollisuus myös luovutussopimuksen tekemisen yhteydessä varmistua siirtyvän oppisopimustoiminnan lainmukaisuudesta ja vaikuttaa siihen, minkälaisia oppisopimuksia se ottaa vastattavakseen. Se, että OSEKK on ottanut KOIPAK:ltä vastaan oppisopimuksia tutustumatta niiden sisältöön ja jatkanut koulutuksen järjestäjänä puutteellisten ja lainvastaisten oppisopimusten toteuttamista, ei poista OSEKK:n vastuuta.
Ministeriö ei ole järjestämisluvan siirtämisen yhteydessä arvioinut siirtyvien oppisopimusten sisällön lainmukaisuutta. Takaisinperintäpäätöksessä ei ole otettu kantaa siihen, miten OSEKK sekä Pudasjärvi ja Taivalkoski ratkaisevat keskinäiset vastuunsa. Ministeriö ei voi ottaa kantaa siihen, vaatiiko OSEKK kuntia maksamaan sille takaisinperinnästä aiheutuneita kustannuksia.
Tarkastuksen kohde
Opetushallitus ei ole rajannut tarkastuksen kohteena ollutta materiaalia. Myös OSEKK:n toimittama lisämateriaali on otettu tarkastuksessa huomioon. Lisäselvityksenäkään toimitetut oppisopimusasiakirjat eivät otsikostaan huolimatta ole säädösten edellyttämiä henkilökohtaisia opiskeluohjelmia, vaan ne sisältävät pääasiassa opiskelijoiden yhteys- ja tutkintotiedot.
Opetushallitukselta saadun tiedon mukaan tarkastuskäynnillä käsiteltiin sekä KOIPAK:n että OSEKK:n oppisopimusprosessia. OSEKK:llä ei koulutuksen järjestäjän asemastaan huolimatta ole ollut käsitystä siitä, mitä asiakirjoja sopimusten perusteella koulutusta järjestäneellä Suomen tekniikkaopistolla on hallussaan. Kuulemistilaisuudessa 13.11.2013 OSEKK:n edustaja vahvisti tämän tiedon ministeriön edustajille myös suullisesti. Tämä osoittaa, että koulutuksen järjestäjä on laiminlyönyt viranomaistehtävänsä asiakirjojen laadinnassa, eikä sillä ole oppisopimusten voimassaoloaikana edes ollut käytettävissään koulutuksen ohjausta ja valvontaa varten tarvittavia asiakirjoja.
Kuuleminen
OSEKK:ä on kuultu asian valmistelun aikana yhteensä neljään otteeseen, joista ensimmäisen kerran Opetushallituksen toimesta ja kolme kertaa asian oltua ministeriön käsiteltävänä. OSEKK:lle on varattu tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä asian ratkaisuun vaikuttaneista seikoista. OSEKK:lle selvitysten antamiseen varattua määräaikaa ei voida pitää asian laatuun nähden riittämättömänä. Asian käsittelyyn ei ministeriön näkemyksen mukaan liity asianomaisen kuulemiseen liittyvää menettelyvirhettä.
Vuotta 2007 koskevan takaisinperinnän vanheneminen
Varainhoitovuoden rahoituksen ei voida katsoa olevan suoritettu varainhoitovuoden lopussa, koska ennakollinen rahoitus perustuu edellisen varainhoitovuoden toteutumaan ja varainhoitovuoden osalta lopulliset, opiskelijatoteumaan perustuvat suoritukset maksetaan vasta seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä. Rahoitusta ei siten tule OSEKK:n väittämällä tavalla suorittaa varainhoitovuoden loppuun mennessä. Näin ollen kuntien valtionosuuslain 20 §:ssä tarkoitettu viiden vuoden vanhentumisaika lasketaan varainhoitovuotta 2007 seuraavan vuoden lopusta eli vuoden 2008 lopusta lukien. KOIPAK:n ennakollinen valtionosuusrahoitus vuodelta 2007 on ollut 6 905 492 euroa ja lopullinen rahoitus, joka on maksettu vuoden 2008 helmikuussa, on ollut 7 954 231 euroa. Näin ollen KOIPAK:lle vuodelta 2007 maksettua valtionosuutta on tarkastettu lopullisessa rahoituspäätöksessä ennakolliseen rahoitukseen verrattuna noin miljoonalla eurolla.
Takaisinperintäpäätöksen sisältämät asiavirheet
Ministeriön päätös ei sisällä OSEKK:n väittämiä virheitä. Tarkastettuja oppisopimuksia on ollut 510 ja ne ovat kaikki olleet vuosien 2007–2010 rahoituksen ja takaisinperinnän perusteena. Takaisinperitty määrä on laskettu ja ilmoitettu takaisinperintäpäätöksessä vuosikohtaisesti sen mukaan kuin kukin oppisopimus on tuona vuonna ollut laskennallisen rahoituksen perusteena. OSEKK:n mainitsema luku 257,5 ei ole päättyneiden oppisopimusten määrä vaan se erotus, joka syntyy, kun vuoden 2009 rahoituksen perusteena olleet laskennalliset oppisopimukset vähennetään tarkastettujen oppisopimusten kokonaismäärästä. Vuonna 2009 rahoitusta maksettiin 252,5 oppisopimuksen perusteella. Luvusta ei kuitenkaan voida päätellä toiminnan siirtymishetkellä voimassa olleiden oppisopimusten kokonaismäärää, koska oppisopimuksen rahoitus määräytyy laskentapäivien keskiarvon perusteella. Takaisinperintään ovat vaikuttaneet kunakin laskentapäivänä voimassa olleet ja rahoituksen perusteeksi ilmoitetut oppisopimukset, eikä takaisinperintää ole laskettu keskeyttäneiden opiskelijoiden osalta.
Koulutuksen tuloksellisuus ja vaikuttavuus
Tutkintojen suorittamista voidaan pitää hyvänä ja tavoiteltavana asiana, mutta takaisinperinnän oikeellisuutta ei voida arvioida suoritettujen tutkintojen perusteella. Oppisopimuskoulutuksen valtionosuusrahoitusta on maksettu koulutuksen järjestäjälle näyttötutkintoon valmistavan koulutuksen toteuttamisesta. Pelkästään tutkinnon suorittamisesta ei voida päätellä mitään valmistavan koulutuksen sisällöstä tai toteuttamistavan lainmukaisuudesta, koska näyttötutkinnot eivät riipu osaamisen hankkimistavasta. Tutkinnon voi siten suorittaa ilman minkäänlaista valmistavaa koulutusta. Jos henkilöllä on valmiiksi riittävä osaaminen, tämä on myös toivottavaa. OSEKK:n kuvaus seitsemän opiskelijan haastattelututkimuksesta vahvistaa ministeriön käsitystä siitä, että annettu koulutus ei ole ollut sisällöltään perustutkintokoulutusta, vaikka opiskelijat ovat muodollisesti olleet perustutkinto-opiskelijoita ja koulutuksen järjestäjälle on maksettu perustutkintoon tarkoitettua valtionosuusrahoitusta.
Henkilökohtaistaminen ja henkilökohtainen opiskeluohjelma
Koska oppisopimuskoulutus on pääosin työpaikalla tapahtuvaa oppimista, koulutuksen järjestäjälle maksetaan valtionosuusrahoitusta nimenomaan oppimisprosessin asianmukaisesta suunnittelusta. Koulutuksen järjestäjän vastuulla on huolehtia ja varmistaa, että oppisopimuskoulutus toteutetaan sillä tavalla, että opiskelijan on mahdollista saavuttaa koulutukselle asetetut tavoitteet. Jos oppisopimuskoulutuksen asianmukainen suunnittelu ja henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatiminen laiminlyödään, jää tavoitteiden saavuttaminen sattumanvaraiseksi. Opiskelija voi saada työpaikalla ilman suunnitelmiakin hyvää koulutusta, mutta oppisopimuskoulutusta koskevat säännökset pyrkivät ohjaamaan koulutuksen toteuttamistapaa ja edellä todettua suunnitteluvelvoitetta siten, että opiskelija voi perustellusti luottaa annettavan koulutuksen sisällön asianmukaisuuteen. Jos opiskelijalla ei ole henkilökohtaista opiskeluohjelmaa tai se on laadittu puutteellisesti, ei opiskelijalla sen paremmin kuin työpaikkakouluttajallakaan ole dokumenttia siitä, kuinka koulutus on tarkoitettu toteutettavaksi.
Aikuiskoulutuslain 8 §:ssä säädetyllä henkilökohtaistamisella selvitetään, mitä osaamista opiskelijalla on ja mikä olisi opiskelijan tausta ja kokemus huomioon ottaen tälle paras mahdollinen tutkintomuoto ja koulutuksen järjestämismuoto. Opiskelijan kokemuksella ja taustalla on olennainen merkitys henkilökohtaistamisessa ja opiskelijan suuntaamisessa joko oikeaan koulutukseen tai suoraan tutkintotilaisuuteen. Opiskelijan kokemusta ja osaamista arvioidaan suhteessa tutkinnon perusteissa määriteltyihin ammattitaitovaatimuksiin. Samassa yhteydessä selvitetään, mitä osaamista opiskelijalta puuttuu ja miten se olisi tarkoituksenmukaisinta hankkia. Jos katsotaan, että opiskelijalta puuttuu jotain osaamista, koulutuksen tulee kohdentua tuon osaamisen täydentämiseen ja hankkimiseen. Jos opiskelijalla arvioidaan olevan jo tutkinnon perusteiden mukainen osaaminen, opiskelija tulee ohjata suoraan tutkintotilaisuuteen. Opetushallituksen antama henkilökohtaistamismääräys velvoittaa koulutuksen järjestäjän ohjaamaan koulutukseen hakeutujan hänelle tasollisesti soveltuvaan tutkintoon.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan erityisesti rakennusalan ja logistiikan perustutkinto-opiskelijoiden asiakirjoista ilmeni opiskelijoiden pitkä työkokemus ja aikaisempi koulutus. Oppisopimusopiskelijoiden koulutus- ja työkokemustiedot eivät kuitenkaan ole johtaneet opintojen henkilökohtaistamiseen. Kokeneille kuljettajille ei olisi tullut solmia perustutkintoon valmistavaa oppisopimusta, vaan opiskelijoita olisi ollut mahdollista ohjata suoraan logistiikan ja rakennusalan perustutkinnon tutkintotilaisuuksiin tai suorittamaan ammattitutkintotasoisia opintoja.
Henkilökohtaistamisen laiminlyönti merkitsee, että koulutuksen järjestäjä ei voi osoittaa, että opiskelijalle järjestetty koulutus olisi hänen kannaltaan ollut määrällisesti ja sisällöllisesti tarkoituksenmukaista ja että valtionosuusrahoituksen määrä olisi vastannut todellista koulutustarvetta. Tutkinnon suorittamisesta ei voida päätellä sitä, että näyttötutkintoa edeltävä valmistava koulutus olisi ollut tutkinnon suorittamisen kannalta tarpeellista, oikean tasoista ja sisältöistä tai oikein mitoitettua.
Toisin kuin OSEKK valituksessaan antaa ymmärtää, asiassa ei ole merkitystä asiakirjan otsikoinnilla ja käytetyillä lomakkeilla tai niiden muodolla, vaan olennaista on, onko opiskelijalle laadittu sellainen henkilökohtainen opiskeluohjelma, joka perustuu opiskelijan osaamisvajeeseen, joka vastaa henkilökohtaiselle opiskeluohjelmalle lainsäädännössä asetettuja vaatimuksia ja joka on laadittu lainsäädännön edellyttämällä tavalla oikea-aikaisesti. Tarkastushavaintojen perusteella tarkastettuihin oppisopimuksiin ei ollut liitetty mainitut edellytykset täyttäviä henkilökohtaisia opiskeluohjelmia.
OSEKK:n valituksessaan käsittelemä henkilökohtainen opintosuunnitelma (HOPS) on käytössä korkeakouluopiskelijoilla. Kysymys on eri asiakirjasta kuin ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:ssä säädetyssä oppisopimuskoulutuksen henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa. Valituksessa viitattua ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 30 §:n osaamisen tunnustamista koskevaa säännöstä sovelletaan näyttötutkintoihin ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain viittaussäännöksen perusteella vain hyväksilukemisen osalta ja soveltuvin osin.
Opetushallitus on antanut aikuiskoulutuslain 8 §:n 3 momentin nojalla henkilökohtaistamista koskevan määräyksen nro 46/011/2006, jota koulutuksen järjestäjä ei voi jättää noudattamatta eikä poiketa siitä. Myös tätä ennen voimassa olleessa määräyksessä nro 47/011/2000 oli todettu, että jokaiselle oppisopimusopiskelijalle laaditaan henkilökohtainen opiskeluohjelma Opetushallituksen hyväksymän opetussuunnitelman tai näyttötutkinnon perusteiden pohjalta. Ministeriö on myös 19.6.2008 antamallaan kirjeellä ohjeistanut oppisopimuskoulutuksen järjestäjiä sen jälkeen, kun eräiden koulutuksen järjestäjien osalta oli tarkastuksissa havaittu virheitä ja puutteita lainsäädännön ja viranomaismääräysten noudattamisessa.
OSEKK:n valituksessaan lähihoitajaopiskelijan osalta esimerkkinä luettelemat tehtävät ovat tutkintotodistuksessa mainittuja vanhustyön erikoisammattitutkinnon osien nimiä. Tutkinnon osien nimet on Opetushallituksen todistuksia koskevan määräyksen 56/011/2009 mukaan merkittävä tutkintotoimikunnan myöntämään tutkintotodistukseen. Tutkinnon osien nimistä ei kuitenkaan ole pääteltävissä tutkinnon suorittamista edeltävän valmistavan koulutuksen tai henkilökohtaisen opiskeluohjelman sisältöä. Tutkintotodistuksesta ei myöskään ilmene valmistavassa koulutuksessa suoritettuja työtehtäviä ja vaikka näin olisi, tutkintotodistus, joka myönnetään tutkinnon tultua suoritetuksi, ei korvaa laissa säädetyt edellytykset täyttävää henkilökohtaista opiskeluohjelmaa, jonka tarkoituksena on toimia opintojen aikana niiden sisältöä ja toteuttamista määrittävänä ja ohjaavana asiakirjana.
Yhdenvertaisuus
Kaikkien yhteensä satojen koulutuksen järjestäjien toimintaa ja taloutta ei ole mahdollisuus tarkastaa yksityiskohtaisesti, vaan tarkastukset on kohdistettava niihin koulutuksen järjestäjiin ja koulutuksen järjestäjän sellaisiin koulutusmuotoihin, joiden toiminnassa havaitaan tilastollisia poikkeamia tai muita seikkoja, jotka antavat aihetta perusteellisempaan toiminnan ja talouden tarkasteluun. Muista koulutuksen järjestäjistä poikkeava opiskelijamäärän kasvu voi olla syynä siihen, että koulutuksen järjestäjään kohdistetaan toiminnan ja talouden tarkastus. Toiminnan ja talouden tarkastaminen ei kuitenkaan vielä itsessään tarkoita, että mitään lainvastaista olisi tapahtunut eikä tarkastus sellaisenaan johda koulutuksen järjestäjälle epäedullisiin seuraamuksiin. Koulutuksen järjestäjät eivät ole lähtökohtaisesti eri asemassa sen mukaan kenen toimintaa on tarkastettu ja kenen ei.
KOIPAK:stä OSEKK:lle siirtyneen oppisopimustoiminnan tarkastamista koskevan päätöksen taustalla oli muista koulutuksenjärjestäjistä poikkeavan kasvun lisäksi ennen kaikkea vuonna 2009–2010 toteutetussa niin sanotussa kuljettajakoulutusselvityksessä havaitut epäselvyydet logistiikka-alan ammatillisten perustutkintojen järjestämisessä. Vaikka opiskelijamäärät ovat koulutuksen järjestäjän päätettävissä ja opiskelijalla on oikeus vapaasti hakeutua koulutukseen, koulutuksen järjestäjällä ei ole velvollisuutta tarjota oppisopimuspaikkoja enempää kuin mistä se pystyy käytettävissä olevien resurssien rajoissa suoriutumaan.
Kohtuullistaminen
Takaisinperintä ja järjestämisluvan peruuttaminen perustuvat eri lakeihin, eivätkä ne ole varsinaisesti vaihtoehtoisia. Jos tarkastuksessa tai muutoin havaitaan, että koulutuksen järjestäjälle on maksettu perusteetta valtionosuusrahoitusta, on perusteetta maksettu valtionosuus perittävä takaisin. Säännökset eivät jätä ministeriölle harkintavaltaa takaisinperintätoimenpiteisiin ryhtymisen suhteen. Sen sijaan säännökset mahdollistavat takaisinperinnästä luopumisen kokonaan tai osittain, jos se kohtuusnäkökohdista katsotaan aiheelliseksi. Ministeriö on tässä tapauksessa alentanut takaisinperittävää määrää ja korkoa vuosilta 2007 ja 2008 yhteensä lähes 1,5 miljoonaa euroa. Kohtuullistamiseen liittyviä kysymyksiä on arvioitu myös valtiovarainministeriön ja Valtiontalouden tarkastusviraston kanssa.
Vaikka takaisinperittävä rahamäärä on suuri, päätöksen ei voida arvioida aiheuttavan OSEKK:lle tai KOIPAK:n entisille jäsenkunnillekaan sellaisia taloudellisia seuraamuksia, joista ne eivät voisi kohtuudella suoriutua. Ministeriön päätöksellä ei ole vaikutusta siihen, millaisia sopimuksia OSEKK sekä Pudasjärvi ja Taivalkoski ovat keskenään tehneet. Valituksesta käy ilmi, että mainitut kunnat ovat sopimuksella sitoutuneet korvaamaan OSEKK:lle myös ne takaisinperityt valtionosuudet, jotka on maksettu vuosina 2009 ja 2010 OSEKK:lle. Jos kunnat ovat tällaiseen sitoutuneet, se ei kuitenkaan anna ministeriölle perustetta luopua OSEKK:lle perusteetta maksetun valtionosuusrahoituksen takaisinperinnästä tai kohtuullistaa takaisinperittävää määrää enemmälti.
Arvioitaessa taloudellisten seuraamusten merkitystä on otettava huomioon myös kohtuullistamisratkaisujen yhdenvertaisuuteen liittyvät näkökohdat. Oppisopimuskoulutusta järjestävät erilaiset ja erilaisessa oikeushenkilömuodossa toimivat toimijat, jotka eivät voi joutua keskenään erilaisen asemaan kohtuullistamisratkaisujen perusteella. Ministeriö on ottanut huomioon aiemmissa takaisinperintäpäätöksissä tehdyt kohtuullistamisratkaisut ja niiden vaikutukset.
Oikeudenkäyntikulut
OSEKK:n oikeudenkäyntikuluvaatimukset ovat perusteettomia. Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut viranomaisen virheellisestä menettelystä, vaan järjestetyn oppisopimuskoulutuksen lainvastaisuudesta. Myöskään voimassa olevia oppisopimuskoulutusta koskevia säännöksiä ei ole pidettävä siten tulkinnanvaraisina, että ne aiheuttaisivat ministeriölle korvausvelvollisuuden.
Oulun seudun koulutuskuntayhtymä on antanut vastaselitykset. Kuntayhtymä on ilmoittanut oikeudenkäyntikuluikseen vuosia 2007–2009 koskevassa asiassa 31 650 euroa ja vuotta 2010 koskevassa asiassa 7 280 euroa lisättynä arvonlisäveron määrillä. Kuntayhtymä on esittänyt vuosia 2007–2009 koskevassa asiassa kolme oikeudenkäyntikululaskua yhteismäärältään 15 470 euroa lisättynä arvonlisäveron määrillä.
Oikeudenkäyntikuluvaatimukset ja laskut on annettu opetus- ja kulttuuriministeriölle tiedoksi. Ministeriö on antanut niiden johdosta lausunnon. Lausunto on annettu Oulun seudun koulutuskuntayhtymälle tiedoksi.
5.2 Pudasjärven kaupungin valitus
Pudasjärven kaupunki on valituksessaan vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriön 19.12.2013 tekemä takaisinperintäpäätös kumotaan lainvastaisena.
Kaupunki on perustellut valitusoikeuttaan muun ohella seuraavasti:
Pudasjärven kaupunki on asiassa asianosaisen asemassa. Ministeriön päätös koskee olennaisella tavalla kaupungin oikeutta sen johdosta, että oppisopimuskoulutukseen liittyvä taloudellinen vastuu siirrettiin sopimuksin KOIPAK:lta sen perustajakunnille Pudasjärvelle ja Taivalkoskelle varsinaisen koulutustoiminnan siirtyessä OSEKK:lle. Kunnat ovat sopimuksin sitoutuneet korvaamaan OSEKK:lle ne kustannukset, jotka aiheutuvat niiden perustaman ja hallitseman KOIPAK:n purkamisesta ja sen sopimusten ja velvoitteiden siirtämisestä OSEKK:lle. Tämän vuoksi ministeriön päätös, kun siinä velvoitettiin OSEKK palauttamaan valtiolle KOIPAK:lle suoritettuja tai sen laatimiin oppisopimuksiin liittyviä valtionosuuksia, tosiasiallisine vaikutuksineen ulottuu Pudasjärven kaupunkiin jopa vaarantaen sen kyvyn selvitä lakisääteisistä velvoitteistaan. Pudasjärven osuus KOIPAK:sta oli noin 54,66 prosenttia ja KOIPAK kuului kaupungin konserniin.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on lausunnossaan esittänyt, että Pudasjärven kaupungin valitus hylätään perusteettomana.
Pudasjärven kaupunki on antanut vastaselityksen.
6. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Pudasjärven kaupungin valitusta.
2. Opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätös ja oikaisuvaatimuksen johdosta annettu päätös kumotaan vuosien 2007 ja 2008 osalta ja sitä muutetaan vuosien 2009 ja 2010 takaisinperittävän määrän osalta. Takaisinperittävää määrää alennetaan siten, että takaisinperittäväksi jää 1 090 000 euroa vuodelta 2009 ja 240 000 euroa vuodelta 2010 näille määrille laskettavine korkoineen. Koron laskemiseksi asia palautetaan tältä osin opetus- ja kulttuuriministeriölle. Muilta osin valitus hylätään.
3. Opetus- ja kulttuuriministeriö velvoitetaan, vaatimus enemmälti hyläten, korvaamaan Oulun seudun koulutuskuntayhtymän oikeudenkäynti³kulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 10 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
Perustelut
1. Pudasjärven kaupungin valitus
Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.
Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.
Lain 51 §:n 2 momentin mukaan jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.
Valtionosuuden saajana olevan kuntayhtymän jäsenkunnan valitusoikeudesta valtionosuuden takaisinperintää koskevaan päätökseen ei ole säädetty, eikä asiassa ole kysymys hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin jälkimmäisessä lauseessa tarkoitetusta tilanteesta. Asiassa on siten kysymys siitä, onko Pudasjärven kaupungilla valitusoikeus hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin perusteella asianosaisena.
Takaisinperintäpäätöstä ei ole kohdistettu Pudasjärven kaupunkiin. Takaisinperinnästä ei aiheudu kaupungille välitöntä, asianosaisaseman perustavaa oikeusvaikutusta sen vuoksi, että kaupunki on 31.12.2008 puretun KOIPAK:n toisena jäsenkuntana OSEKK:n kanssa laaditun sopimuksen perusteella mahdollisesti velvollinen korvaamaan OSEKK:lle takaisinperinnästä sille aiheutuvia taloudellisia seuraamuksia. Näin ollen ja ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti Pudasjärven kaupungin valitus on jätettävä tutkimatta.
2. Oulun seudun koulutuskuntayhtymän valitukset
2.1 Sovellettavat oikeusohjeet
2.1.1 Valitus laillisuusperusteella
Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.
2.1.2 Kuuleminen
Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.
Lain 33 §:n 1 momentin mukaan asiakirjan täydentämistä, selityksen antamista ja selvityksen esittämistä varten on asetettava asian laatuun nähden riittävä määräaika.
2.1.3 Koulutuksen järjestäminen
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 8 §:n 1 momentin ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle luvan koulutuksen järjestämiseen.
Koulutuksen järjestämisluvan myöntämisen edellytyksenä on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n 1 momentin ja aikuiskoulutuslain 5 §:n 1 momentin mukaan, että koulutus on tarpeellista ja että luvan hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.
Opetus- ja kulttuuriministeriö voi ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n 3 momentin ja aikuiskoulutuslain 5 §:n 3 momentin mukaan peruuttaa koulutuksen järjestämistä koskevan luvan, jos lisäkoulutusta ei enää järjestetä tai koulutus ei enää täytä luvan myöntämiselle säädettyjä edellytyksiä taikka jos koulutus järjestetään muutoin vastoin ammatillisesta koulutuksesta annettua lakia tai vastoin aikuiskoulutuslakia tai niiden nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä. Ennen luvan peruuttamista opetus- ja kulttuuriministeriön on varattava tarvittaessa järjestäjälle tilaisuus puutteen poistamiseen.
2.1.4 Oppisopimuskoulutus
Ammatillista peruskoulutusta voidaan ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 15 §:n (630/1998) mukaan järjestää muun ohella oppisopimuskoulutuksena. Lain 17 §:n 1 momentin mukaan pääosin työpaikalla järjestettävä koulutus voi perustua 15 vuotta täyttäneen opiskelijan ja työnantajan välillä tehtyyn kirjalliseen määräaikaiseen työsopimukseen (oppisopimus). Pykälän 2 momentin (630/1998) mukaan oppisopimuskoulutuksessa työpaikalla käytännön työtehtävien yhteydessä järjestettäviä opintoja täydennetään tietopuolisilla opinnoilla.
Oppisopimuskoulutuksena toteutettavan ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijamäärästä päättää ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 §:n 3 momentin mukaan koulutuksen järjestäjä. Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan koulutuksen järjestäjä päättää, järjestetäänkö oppisopimuskoulutus tutkintoon johtavana vai näyttötutkinnon suorittamiseen valmistavana koulutuksena.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan oppisopimus voidaan tehdä, jos työnantaja ja ammatillisen koulutuksen järjestämisluvan saanut koulutuksen järjestäjä ovat asetuksella tarkemmin säädettävällä tavalla sopineet oppisopimuskoulutuksen järjestämisestä. Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan oppisopimuksesta tulee käydä ilmi sopimuksen voimassaoloaika, koeajan pituus, tutkinto, joka oppisopimuskoulutuksena suoritetaan tai johon oppisopimuskoulutus valmistaa sekä opiskelijan palkkauksen perusteet.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan oppisopimukseen tulee liittää opiskelijan henkilökohtainen opiskeluohjelma, josta ilmenevät:
1) suoritettava tutkinto, opetuksessa noudatettava opetussuunnitelman tai näyttötutkinnon peruste sekä tutkinnon laajuus (811/1998);
2) keskeiset työtehtävät;
3) koulutukseen sisältyvä tietopuolinen opetus;
4) tietopuolisten opintojen ajoittuminen koulutusajalle;
5) vastuulliset kouluttajat; sekä
6) muut opintojen järjestämisen kannalta tarpeelliset seikat.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 30 §:n (601/2005) mukaan opiskelijalla on oikeus saada opetussuunnitelman tavoitteita ja vaatimuksia keskeisiltä osin vastaavat aikaisemmin suorittamansa opinnot tai muutoin hankittu osaaminen arvioiduksi ja tunnustetuksi. Opiskeluohjelmassa on ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan otettava huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus. Opiskeluohjelman laativat yhdessä opiskelija, työnantaja ja koulutuksen järjestäjä siten, että se on liitettävissä oppisopimukseen sopimusta hyväksyttäessä.
Oppisopimuksen tekeminen edellyttää koulutustyöpaikkaa. Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 5 §:n (811/1998) 2 momentin mukaan sopimuksen tekemisen edellytyksenä on, että koulutustyöpaikalla on käytettävissä opetussuunnitelman ja näyttötutkinnon perusteiden mukaisen koulutuksen ja ammattiosaamisen näyttöjen järjestämisen kannalta riittävästi tuotanto- ja palvelutoimintaa, tarpeellinen työvälineistö sekä ammattitaidoltaan, koulutukseltaan ja työkokemukseltaan pätevää henkilökuntaa, joka voidaan määrätä opiskelijan vastuulliseksi kouluttajaksi.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan työnantajalle maksettavasta koulutuskorvauksesta säädetään tarkemmin asetuksella. Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 4 momentin mukaan oppisopimuskoulutuksessa työnantajalle maksetaan työpaikalla tapahtuvan koulutuksen järjestämistä varten korvausta sen mukaan, mitä koulutuksesta arvioidaan työnantajalle aiheutuvan kustannuksia. Kustannuksia arvioitaessa otetaan huomioon koulutusala, suoritettava tutkinto sekä opiskelijan kokemus ja opintojen vaihe. Koulutuksen järjestäjä ja työnantaja sopivat korvauksesta kunkin oppisopimuksen osalta ennen sopimuksen hyväksymistä.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 7 §:n 1 momentin mukaan koulutuksen järjestäjä vastaa oppisopimuskoulutuksen johdosta ja oppisopimusten valvonnasta.
Ammatillista lisäkoulutusta voidaan järjestää oppisopimuskoulutuksena. Aikuiskoulutuslain 10 §:ssä (1013/2005) on säädetty, että ammatillisena lisäkoulutuksena järjestettävään koulutukseen sovelletaan muun ohella ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 ja 18 §:n säännöksiä oppisopimuskoulutuksesta. Lain 11 §:n 7 kohdan (952/2011) mukaan aikuiskoulutuslaissa tarkoitettuun koulutukseen sovelletaan ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 30 §:n säännöksiä osaamisen tunnustamisesta. Aikuiskoulutuslain 8 §:n (1013/2005) 3 momentin mukaan koulutuksen järjestäjä huolehtii näyttötutkintoon ja siihen valmistavaan koulutukseen hakeutumisen, tutkinnon suorittamisen ja tarvittavan ammattitaidon hankkimisen henkilökohtaistamisesta. Opetushallitus voi antaa henkilökohtaistamista koskevia tarkempia määräyksiä.
Opetushallituksen 28.11.2006 antaman määräyksen dnro 43/011/2006 1 §:n (Henkilökohtaistamisen periaatteet) mukaan koulutuksen järjestäjän tulee toimia niin, että näyttötutkintoa suorittamaan hakeutuneet saavat asiakaslähtöisesti suunniteltua ja toteutettua neuvontaa, ohjausta sekä muita, yhteisesti sovittavia tukimuotoja ja palveluja
– näyttötutkintoon ja siihen valmistavaan koulutukseen hakeutumisen
– näyttötutkinnon suorittamisen ja
– tarvittavan ammattitaidon hankkimisen henkilökohtaistamisessa.
Koulutuksen järjestäjän on tehtävä yhteistyötä näyttötutkinnon järjestäjän, tutkinnon tai koulutuksen hankkijan, työpaikkojen edustajien ja muiden tarvittavien asiantuntijoiden kanssa. Henkilökohtaistamisessa on otettava huomioon myös erilaisesta kulttuuri- ja kielitaustasta tai muusta syystä kuten luki- ja kirjoitushäiriöistä mahdollisesti johtuvat erityistarpeet ja lähtökohdat. Koulutuksen järjestäjän on kerättävä palautetta henkilökohtaistamisesta ja kehitettävä henkilökohtaistamista yhteistyössä siihen osallistuvien kanssa.
Määräyksen 2 §:n (Näyttötutkintoon ja siihen valmistavaan koulutukseen hakeutuminen) mukaan koulutuksen järjestäjän on selvitettävä hakeutujan esittämien luotettavien asiakirjojen ja muiden mahdollisten selvitysten perusteella hänen osaamisensa sekä muut lähtökohtansa. Mikäli yhteisesti todetaan, että hakeutujan tavoittelema tutkinto ei ole hänelle tasollisesti soveltuva, hakeutujaa tulee ohjata hänelle soveltuvaan tutkintoon. Osaaminen on tunnistettava käyttämällä monipuolisesti erilaisia alalle soveltuvia menetelmiä. Tämän jälkeen tulee myös päättää miltä osin hakeutujan esittämien asiakirjojen pohjalta jo osoitettu osaaminen voidaan ehdottaa tunnustettavaksi. Osaamisen tunnistamisen perusteella on lisäksi arvioitava, miltä osin
– hakeutuja voidaan hänen jo saavuttamansa osaamisen perusteella ohjata suoraan hänelle soveltuvan tutkinnon, tutkinnon osan tai osien suorittamiseen tai
– hakeutuja on ohjattava tarvittavan lisäammattitaidon hankkimiseen.
Tällöin on hakeutujalle myös selvitettävä ne erilaiset oppimisen mahdollisuudet, joita koulutuksen järjestäjällä on mahdollisuus tarjota, ja yhteisesti arvioitava niiden sopivuus hakeutujalle. Samalla tulee selvittää hänelle soveltuvat tutkinnon tai tutkinnon osan suoritusten järjestelyt sekä mahdollisen ohjauksen ja erityisten tukitoimien tarve.
Määräyksen 4 §:n (Tarvittavan ammattitaidon hankkiminen) mukaan oppimisen suunnittelussa ja toteutuksessa on otettava huomioon opiskelijan elämäntilanne, aikaisemmin hankittu osaaminen, todetut oppimistarpeet ja työssä oppimisen mahdollisuudet. Lisäksi henkilökohtaistamisessa on yhteisesti suunniteltava opiskelijalle soveltuvat opiskelu- ja arviointimenetelmät sekä ohjaustoimet.
Määräyksen 5 §:n (Dokumentointi) mukaan henkilökohtaistaminen on dokumentoitava näyttötutkintoon ja siihen valmistavaan koulutukseen hakeutumisessa, tutkinnon suorittamisessa ja tarvittavan ammattitaidon hankkimisessa. Dokumentointi kootaan henkilökohtaistamista koskevaksi asiakirjaksi. Tutkinnon suorittajan sekä koulutuksen järjestäjän ja tarvittaessa tutkinnon hankkijan tulee allekirjoittaa tämä asiakirja ja siihen mahdollisesti tehtävät muutokset. Henkilökohtaistamisen toteutumista on arvioitava tutkinnon suorittamisen ja tarvittavan ammattitaidon hankkimisen edetessä osapuolten keskenään sopimalla tavalla.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 18 §:n 2 momentin mukaan opiskelija ja työnantaja voivat yhteisellä sopimuksella purkaa oppisopimuksen välittömästi. Sen lisäksi, mitä työsopimuslain 1 luvun 4 §:ssä ja 8 luvun 1 ja 3 §:ssä säädetään, oppisopimus voidaan yksipuolisesti purkaa, kun työnantaja lopettaa liikkeensä, joutuu konkurssiin tai kuolee. Koulutuksen järjestäjän luvalla oppisopimus voidaan purkaa myös perusteilla, jotka työsopimuslain mukaan oikeuttaisivat työsopimuksen irtisanomiseen. Koulutuksen järjestäjä voi purkaa oppisopimuksen opiskelijaa ja työnantajaa kuultuaan, jos työpaikalla järjestetyssä koulutuksessa ei noudateta ammatillisesta koulutuksesta annetun lain tai sen nojalla annetun asetuksen säännöksiä tai mainitun lain 17 §:ssä tarkoitetun koulutuksen järjestäjän ja työnantajan välillä tehdyn sopimuksen määräyksiä.
2.1.5 Oppisopimuskoulutuksen rahoitus
2.1.5.1 Vuoden 1998 rahoituslaki
Oppisopimuskoulutuksena järjestettävään ammatilliseen peruskoulutukseen ja lisäkoulutukseen myönnettävä rahoitus on vuoden 1998 rahoituslaissa tarkoitettua koulutuksen järjestäjän käyttökustannuksiin myönnettävää valtionosuutta.
Oppisopimuskoulutuksen rahoituksesta säädetään vuoden 1998 rahoituslain 5, 11 ja 19 §:ssä. Oppisopimuskoulutuksen käyttökustannusten rahoitus perustuu laskennallisiin opiskelijaa kohden maksettaviin yksikköhintoihin. Lain 5 §:n mukaan rahoituksen perusteena on opiskelijamäärä ja opiskelijaa kohden maksettava laskennallinen yksikköhinta.
Lain 11 §:n 2 momentin mukaan koulutuksen järjestäjälle myönnetään rahoitusta oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen lisäkoulutuksen käyttökustannuksia varten euromäärä, joka saadaan, kun mainittua koulutusta saavien opiskelijoiden määrät kerrotaan mainittua koulutusta varten opiskelijaa kohden määrätyillä yksikköhinnoilla.
Ammatillisessa peruskoulutuksessa ennakollinen rahoitus määräytyy edellisen varainhoitovuoden toteutuneen opiskelijamäärän perusteella. Rahoitus tarkistetaan varainhoitovuoden keskimääräisen opiskelijamäärän mukaiseksi.
Oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen lisäkoulutuksen yksikköhinnat määrää opetus- ja kulttuuriministeriö vuosittain valtion talousarvion rajoissa erikseen ammattitutkintoon ja erikoisammattitutkintoon valmistavaa koulutusta sekä erikseen muuta ammatillista lisäkoulutusta varten.
Ammatillisena peruskoulutuksena järjestettävässä oppisopimuskoulutuksessa opiskelijamäärää ei säännellä, vaan opiskelijamäärät ovat koulutuksen järjestäjän päätettävissä. Ammatillisen lisäkoulutuksen järjestämisluvassa määrätään oppisopimusten vuotuinen vähimmäismäärä. Valtion talousarviossa päätetään vuosittain ammatillisen lisäkoulutuksen oppisopimusopiskelijoiden enimmäismäärästä sekä koulutuksen järjestäjäkohtaisista enimmäismääristä ministeriön kiintiöpäätösten yhteydessä.
Valtionapuviranomainen myöntää vuoden 1998 rahoituslain 45 §:n 1 momentin mukaan valtionosuuden sekä rahoituksen käyttökustannuksiin hakemuksetta kunnalle tai muulle 1 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjälle siten kuin kuntien valtionosuuslain 16 §:n 2 momentissa säädetään.
Lain 45 §:n 2 momentin mukaan valtionapuviranomainen tarkistaa 1 momentin mukaan myönnetyn rahoituksen varainhoitovuoden keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi varainhoitovuoden loppuun mennessä. Ammatillisessa peruskoulutuksessa rahoitus tarkistetaan kuitenkin enintään ammatillisen koulutuksen järjestämisluvassa määrätyn kokonaisopiskelijamäärän mukaiseksi.
Lain 46 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen maksaa 45 §:n 1 momentissa tarkoitetun rahoituksen käyttökustannuksiin kunnalle tai muulle 1 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjälle siten kuin kuntien valtionosuuslain 17 §:n 1 momentissa säädetään.
Lain 46 §:n 2 momentin mukaan mainitun lain 45 §:n 2 momentissa tarkoitettujen tarkistusten edellyttämät suoritukset maksetaan valtionosuuden saajille tai peritään valtiolle varainhoitovuotta seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä.
2.1.5.2. Vuoden 2009 rahoituslaki
Oppisopimuskoulutuksen rahoituksesta säädetään vuoden 2009 rahoituslain 5, 25 ja 27 §:ssä. Myös tämän lain 5 §:n mukaan rahoituksen perusteena on opiskelijamäärä ja opiskelijaa kohden maksettava laskennallinen yksikköhinta. Tarkemmin yksikköhinnoista säädetään ammatillisen peruskoulutuksen osalta lain 25 §:ssä ja ammatillisen lisäkoulutuksen osalta lain 27 §:ssä.
Lain 50 §:n 1 momentin mukaan opetusministeriö myöntää 6, 10 ja 19-22 §:ssä tarkoitetun valtionosuuden sekä 7, 11-18 §:ssä tarkoitetun rahoituksen käyttökustannuksiin hakemuksetta kunnalle tai muulle 1 ja 2 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjälle.
Pykälän 2 momentin mukaan opetusministeriö tarkistaa, ammattikorkeakouluille myönnettävää rahoitusta lukuun ottamatta, 1 momentin mukaan myönnetyn rahoituksen varainhoitovuoden keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi varainhoitovuoden loppuun mennessä. Ammatillisessa peruskoulutuksessa rahoitus tarkistetaan kuitenkin enintään ammatillisen koulutuksen järjestämisluvassa määrätyn kokonaisopiskelijamäärän mukaiseksi. Tässä laissa tarkoitetun perusopetuksen rahoitus tarkistetaan, lukuun ottamatta 13 §:n 3 momentissa tarkoitettujen perusopetuksen kurssien ja 16 §:ssä tarkoitetun joustavan perusopetuksen oppilasmäärää, varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun 20 päivän ja varainhoitovuoden syyskuun 20 päivän keskimääräisen oppilasmäärän mukaiseksi.
Lain 51 §:n mukaan valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus maksaa 50 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetun rahoituksen käyttökustannuksiin kunnalle tai muulle 1 ja 2 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjälle siten kuin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 49 §:ssä säädetään. Valtionavustus maksetaan koulutuksen järjestäjälle kalenterivuoden loppuun mennessä.
Tarkemmin ammatillisen koulutuksen opiskelijamäärien laskemisesta säädetään opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1766/2009).
2.1.6 Perusteettoman edun palautus
Vuoden 1998 rahoituslain 57 §:n 1 momentin mukaan rahoituslaissa tarkoitettuun rahoitukseen sovelletaan kuntien valtionosuuslain 19 §:n säännöksiä perusteettoman edun palauttamisesta.
Vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 19 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomaisen tai asianomaisen muun ministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi, jos valtionavun saaja on saanut perusteettomasti valtionosuutta. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu.
Lain 19 §:n 2 momentin mukaan etuus voidaan jättää määräämättä palautettavaksi, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana. Valtionapuviranomainen tai muu asianomainen ministeriö voi pykälän 3 momentin mukaan päättää, että palautettava etuus vähennetään myöhemmin seuraavien valtionosuuksien yhteydessä.
Lain 20 §:n mukaan velvollisuus suorittaa saamatta jäänyt etuus tai palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu.
Vuoden 2009 rahoituslain 62 §:n 1 momentin mukaan, jos edellä 1 tai 2 §:ssä tarkoitettu opetuksen tai muun toiminnan järjestäjä on saanut perusteettomasti tässä lain nojalla myönnettyä valtionosuutta tai rahoitusta, opetusministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus maksettu.
Pykälän 2 momentin mukaan, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Pykälän 3 momentin mukaan opetusministeriö voi päättää, että palautettava etuus vähennetään myöhemmin seuraavan vuoden valtionosuuden yhteydessä.
Lain 63 §:n mukaan velvollisuus suorittaa saamatta jäänyt etuus tai palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen varainhoitovuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu.
2.1.7 Hallinnon oikeusperiaatteet
Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
2.1.8 Kuntayhtymää koskeva säätely
Kuntalain (365/1995) 78 §:n 1 momentin mukaan kuntayhtymä perustetaan kuntien välisellä valtuustojen hyväksymällä sopimuksella (perussopimus). Pykälän 3 momentissa on säädetty, että perussopimuksella on sovittava muun ohella siitä, miten kuntayhtymä puretaan ja loppuselvitys suoritetaan.
Lain 83 §:n mukaan kuntayhtymän sellaisten menojen rahoituksesta, joita ei muuten saada katetuiksi, vastaavat jäsenkunnat siten kuin kuntien välisestä vastuunjaosta on perussopimuksessa sovittu.
Koillis-Pohjanmaan ammatillisen koulutuksen kuntayhtymän perussopimuksen 24 §:n 1 momentin mukaan jäsenkunnan osuus kuntayhtymän varoihin sekä vastuu veloista ja velvoitteista määräytyvät peruspääomaosuuksien suhteessa.
Perussopimuksen 36 §:n 1 momentin mukaan kuntayhtymän purkamisesta päättävät jäsenkuntien valtuustot. Kuntayhtymän purkautuessa yhtymähallituksen on huolehdittava loppuselvityksestä, elleivät jäsenkunnat sovi muusta järjestelystä. Kuntayhtymän varat, joita ei tarvita loppuselvityksen kustannusten ja velkojen suorittamiseen eikä sitoumusten täyttämiseen, jaetaan jäsenkunnille peruspääomaosuuksien suhteessa. Jos kustannusten ja velkojen suorittamiseen sekä sitoumusten täyttämiseen tarvittava määrä on varoja suurempi, jäsenkunnat ovat velvolliset suorittamaan erotuksen edellä mainittujen osuuksien suhteessa.
2.2 Tosiseikat ja oikeudellinen arviointi
2.2.1 Kuuleminen
OSEKK on antanut Opetushallitukselle tarkastuskertomuksen luonnoksen johdosta lausunnon ja toimittanut sille asiaan liittyvää lisäselvitystä. Tarkastuskertomuksen valmistuttua OSEKK on antanut ministeriölle kertomuksen johdosta lausunnon ja vielä sen jälkeen Opetushallituksen lausunnon johdosta uuden lausunnon. Molempien ministeriölle annettujen lausuntojen määräaikaa on OSEKK:n pyynnön mukaisesti jatkettu.
Ministeriö on 1.11.2013 lähettänyt OSEKK:lle kutsun 14.11.2013 pidettävään suullisen kuulemistilaisuuteen. Ministeriön mukaan tilaisuuden tarkoituksena oli varata OSEKK:lle vielä ennen päätöksentekoa mahdollisuus suulliseen vuorovaikutukseen ja varmistua siitä, että kaikki asiassa huomioon otettava on varmasti esitetty. Ministeriö lähetti 7.11.2013 OSEKK:lle takaisinperintäpäätöksen luonnoksen, joka perustui tarkastuskertomukseen ja sen johdosta lausuttuun. Ennen kuulemistilaisuutta ministeriö toimitti OSEKK:lle takaisinperintään vielä liittyvän korkolaskelman.
Kutsu suulliseen kuulemistilaisuuteen on lähetetty OSEKK:lle asian laatuun nähden lyhyeksi katsottavalla määräajalla. Kuulemistilaisuus on kuitenkin ollut luonteeltaan vain aikaisempia kuulemisia täydentävä, eikä ministeriöllä edes ole ollut hallintolakiin tai muuhun lakiin perustuvaa velvollisuutta kuulla OSEKK:ä takaisinperintäpäätöksen luonnoksesta tai korkolaskelmasta suullisesti. OSEKK:lle on tätä ennen asian käsittelyn aikana useaan otteeseen varattu tilaisuus lausua mielipiteensä tarkastuskertomuksesta ja muista takaisinperintään vaikuttavista seikoista ja antaa niiden johdosta selvitystä. Kuulemisiin varattuja määräaikoja ei voida pitää asian laatuunkaan nähden riittämättöminä. Kuuleminen ei ole ollut virheellistä.
2.2.2 Takaisinperinnän kohdistaminen
Varainhoitovuosien 2007 ja 2008 osalta takaisinperintä koskee KOIPAK:lle maksettuja valtionosuuksia. KOIPAK:n jäsenkuntien Pudasjärven kaupungin ja Taivalkosken kunnan valtuustot ovat kuntayhtymän perussopimuksen 36 §:n mukaisesti 11.11.2008 tekemillään päätöksillä päättäneet, että kuntayhtymä puretaan 31.12.2008 purkamisesta ja omaisuuden jaosta laaditun sopimuksen mukaisesti.
Järjestelystä on laadittu kuntien valtuustojen, KOIPAK:n ja OSEKK:n hyväksymä luovutussopimus, jossa luovuttajina ovat kunnat ja vastaanottajana OSEKK. Luovutussopimuksella purettavan KOIPAK:n toiminnot, sopimukset ja vastuut siirtyvät OSEKK:lle 1.1.2009 lukuun ottamatta kiinteän omaisuuden omistusta. Sopimuksen kohdassa 3 on sovittu vastuusta siirtyvien toimintojen kuluista ja tuotoista. OSEKK ottaa luovutussopimuksella vastatakseen irtaimistoon kohdistuvista veloista ja muista vastuista, jotka kohdistuvat tällä sopimuksella OSEKK:n hoidettaviksi siirtyviin toimintoihin. KOIPAK:n jäsenkunnat sitoutuvat sopeuttamaan ohjausryhmän esitysten mukaisesti koulutustarjonnan ja sen kustannukset ja mikäli valtionosuudet ja muut toiminnan tuotot eivät kata koulutusyksikön toiminnasta aiheutuvia kuluja, sitoutuvat kunnat maksamaan OSEKK:lle ylimenevät kustannukset.
Koska KOIPAK on 31.12.2008 purettu, takaisinperintää ei voida enää kohdistaa siihen. Kun takaisinperintäsaatavat eivät ole tämän johdosta suoraan lakanneet, asiassa on ratkaistava, onko takaisinperintä voitu kohdistaa OSEKK:n koulutustoiminnan vastaanottajana ja jatkajana. Vastuunjaosta kysymyksenkaltaisessa tilanteessa ei ole laissa erityisesti säädetty.
Pudasjärvi ja Taivalkoski vastaavat KOIPAK:n perussopimuksen mukaisesti kuntayhtymän varat ylittävistä kustannuksista, veloista ja sitoumuksista osuuksiensa suhteessa. Järjestelystä laadittujen sopimusten perusteella kunnat ovat luovuttaneet KOIPAK:n järjestämän toiminnan OSEKK:lle, purkaneet KOIPAK:n ja ottaneet vastatakseen siirrettävään toimintaan kohdistuvista kustannuksista, joita valtionosuudet ja muut toiminnan tuotot eivät kata. Pudasjärvi ja Taivalkoski eivät ole olleet OSEKK:n jäsenkuntia eivätkä ne ole järjestelyn yhteydessäkään siihen liittyneet. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että järjestelyä ei voida pitää sellaisena kuntayhtymien välisenä yleisseuraantona, jossa vastuu KOIPAK:n vuosilta 2007 ja 2008 saamista valtionosuuksista, joiden palauttamista koskeva peruste on vahvistettu vasta takaisinperintäpäätöksellä 19.12.2013, olisi siirtynyt OSEKK:lle. Kun O:n kuntayhtymä ei ole muullakaan perusteella vastuussa näistä valtionosuuksista, siihen kohdistettu vuosia 2007 ja 2008 koskeva takaisinperintä on kumottava.
Takaisinperinnän kohteena olevat varainhoitovuosien 2009 ja 2010 valtionosuudet on maksettu OSEKK:lle, jonka järjestämisvastuulla toiminta on ollut. Takaisinperintä on siten voitu kohdistaa näiltä vuosilta OSEKK:ään.
2.2.3 Vuotta 2007 koskevan takaisinperinnän vanhentuminen
Kun otetaan huomioon edellä kohdassa 2.2.2 lausuttu, vuotta 2007 koskevan takaisinperinnän vanhentumista koskevasta väitteestä ei ole tarpeen lausua.
2.2.4 Yhdenvertaisuus
Hallintolain 6 §:stä ilmenevällä tasapuolisuuden vaatimuksella ei ole sellaista vaikutusta, että kysymyksessä oleva takaisinperintäpäätös olisi kumottava lainvastaisena sen johdosta, että Opetushallitus on selostamillaan valintaperusteilla valinnut tarkastusten kohteiksi vain osan oppisopimuskoulutuksen järjestäjistä.
2.2.5 Takaisinperinnän perusteet ja kohtuullistaminen
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana on tämän jälkeen opetus- ja kulttuuriministeriön vuosien 2009 ja 2010 valtionosuuksien takaisinperintää koskevan päätöksen ja vuotta 2010 koskevan oikaisuvaatimuspäätöksen lainmukaisuus. Ratkaistavana on myös oikeuskysymys siitä, onko takaisinperittävää määrää kohtuullistettava.
Päätöksen lainmukaisuus edellyttää, että päätöksentekijä on osoittanut päätöksen perusteluissa, että takaisinperinnälle on ollut perusteet. Koulutuksen järjestäjän on toisaalta huolehdittava, paitsi koulutuksen asianmukaisesta toteuttamisesta sinänsä, myös siitä, että valtionosuuksien maksamisen edellytysten toteutuminen on jälkikäteenkin selkeästi todennettavissa asiakirja-aineistosta ja muusta selvityksestä. Ratkaisevana asiassa ei ole pidettävä yksin sitä, onko asiakirja-aineistossa oikein otsikoitua selvitystä, vaan olennaista on, voidaanko koko olemassa olevan aineiston perusteella katsoa riittävästi selvitetyksi, että koulutus on sisällöltään ja laadultaan vastannut säädettyjä vaatimuksia.
Takaisinperintä on perustunut havaintoihin puutteista erityisesti opiskelijoiden aiemman osaamisen tunnustamisessa ja koulutuksen henkilökohtaistamisessa. Ministeriön takaisinperintäpäätöksen ja sen perusteena olevan Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan kaikista 510 tarkastetuista oppisopimuksista puuttui säädösten mukaan laadittu henkilökohtainen opiskeluohjelma. Kuvaus opiskelijan keskeisistä työtehtävistä puuttui kaikista näistä oppisopimuksesta. Tietopuolinen opetussuunnitelma puuttui kokonaan 91 prosentista perustutkinnon ja 53 prosentista lisäkoulutuksen oppisopimuksista. Niiltä osin kuin oppisopimuksen liitteenä oli tietopuolinen opetussuunnitelma, se viittasi siihen, että kyseessä oli täydennys- tai henkilöstökoulutus. Tietopuolista koulutusta oli väitetty järjestetyn 50 päivää, mutta tosiasiassa sitä oli järjestetty vain 0-44 päivää. 365 perustutkinto-opiskelijan asiakirjoissa oli osaamiskartoitus, mutta kartoituksissa oli suuria eroja ja osa niistä oli laadittu huomattavan myöhäisessä vaiheessa. Tutkintoajat olivat perustutkinto-opiskelijoilla 2,1 vuotta ja lisäkoulutusta saavilla 1,7 vuotta, vaikka huomattavalla osalla oli verrattain pitkä työkokemus. Henkilökohtainen näyttösuunnitelma eli suunnitelma tutkintotilaisuuksista sisältyi 205 perustutkinto-opiskelijan asiakirjoihin, mutta pääsääntöisesti näytöt oli aikataulutettu oppisopimusajan loppuun opiskelijan todetusta osaa³mi³sesta huolimatta, eikä suunnitelmissa yleensä ollut mainittu näyttöjen sisältöä.
Lisäksi takaisinperintäpäätös on perustunut tarkastuskertomuksessa tehtyihin havaintoihin muista puutteista koulutuksen järjestämisessä. Koulutuksen järjestäjä oli säädösten vastaisesti ulkoistanut toiminnan järjestäjän vastuutaan. Suurin osa opiskelijoista suoritti logistiikan ja rakennusalan perustutkintoja. Näiden tutkintojen opiskelijat oli usein säädösten vastaisesti nimetty toistensa työpaikkakouluttajiksi. Kuorma- ja linja-autonkuljettajien ammattipätevyyden jatkokoulutusta oli säädösten vastaisesti rahoitettu ammatilliseen perustutkintoon valmistavan koulutuksen rahoituksella. Puutteellisten asiakirjojen vuoksi opiskelijoiden työpaikkojen soveltuvuutta työssäoppimispaikoiksi ei voitu arvioida.
OSEKK on valituksessaan katsonut, että osaamisen tunnustamisella voidaan opiskelijalle lukea hyväksi ja korvata opintoja, mutta tämä edellyttää sitä, että opiskelija vaatii henkilökohtaistamista. OSEKK on myöntänyt, että sille KOIPAK:stä siirretyt henkilökohtaiset opiskeluohjelmat ovat olleet opiskelijoiden keskeisten työtehtävien kuvausten osalta ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momenttiin nähden puutteellisia, mutta se on katsonut, että oppisopimusten liitteenä olevat asiakirjat, joissa on mainittu opiskelijan silloinen työtehtävä, osaltaan korvaavat puuttuvat työtehtäväkuvaukset. OSEKK on katsonut, että tämä tai muutkaan väitetyt puutteet asiakirjoissa eivät ole laadultaan niin merkittäviä, että ne voisivat suhteellisuusperiaate huomioon ottaen johtaa takaisinperintään. OSEKK:n mukaan lainsäädäntö sekä viranomaisohjeet ja -valvonta ovat olleet erityisesti henkilökohtaistamisen osalta tarkastuksen kohteena olevina vuosina niin epäselviä ja puutteellisia, ettei siltä ole voitu edellyttää muunlaisia menettelytapoja.
Kun otetaan huomioon ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 10 §:n säännös toiminnan järjestäjän vastuusta, sillä seikalla, että Suomen Tekniikkaopisto Oy ja muut toimijat ovat sopimusten perusteella järjestäneet huomattavan osan oppisopimuskoulutuksesta, ei ole merkitystä arvioitaessa OSEKK:n vastuuta asiassa.
Takaisinperintä on kohdistettu kaikkiin tarkastettuihin oppisopimuksiin. Ottaen huomioon, että ministeriön mukaan kuvaus keskeisistä työtehtävistä on puuttunut kaikkien opiskelijoiden asiakirjoista ja osassa on lisäksi ollut muita puutteita, on ilmeistä, että tämän puutteen on katsottu olleen keskeinen peruste takaisinperinnälle. Asiassa on näin ollen erityisesti arvioitava, ovatko asiakirjat olleet väitetyllä tavalla puutteellisia ja mikä merkitys keskeisten työtehtävien kirjaamisella henkilökohtaisiin opiskeluohjelmiin on oppisopimuskoulutuksen järjestämiselle.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että oppisopimukseen liitettävien henkilökohtaisten opiskeluohjelmien merkitystä on pidettävä ministeriön päätöksessä todetuin tavoin tärkeänä erityisesti, kun otetaan huomioon oppisopimuskoulutuksen luonne kunkin opiskelijan taustaan ja tavoitteisiin sovitettuna kokonaisuutena. Opiskeluohjelmien päätehtävät liittyvät koulutuksen suunnitteluun ja seurantaan, mutta niillä on tärkeä merkitys myös sen todentamisessa, että koulutus on vastannut valtionosuuteen oikeuttavalle koulutukselle asetettuja vaatimuksia. Esimerkiksi auton tai maanrakennuskoneen kuljettajan keskeisten työtehtävien tarkempi kuvaaminen opiskeluohjelmassa saattaa kuitenkin olla käytännössä hankalaa, eikä keskeisten työtehtävien tarkemmallakaan kirjaamisella välttämättä olisi saavutettu aidon henkilökohtaistamisen edellyttämää lopputulosta. Näin ollen ministeriö ei ole päätöksessään osoittanut, että valtionosuuden kannalta riittävä selvitys opiskelijan keskeisistä työtehtävistä olisi puuttunut jokaisesta oppisopimuksesta.
Keskeisten työtehtävien kuvauksen lisäksi ministeriön päätöksessä ja sen pohjana olevassa tarkastuskertomuksessa on tuotu esiin edellä mainittuja muitakin puutteita siinä asiakirja-aineistossa, jonka perusteella valtionosuuden perusteita on jälkikäteen arvioitava. Havaittuja puutteellisuuksia ja virheellisyyksiä on kokonaisuutena arvioiden pidettävä merkittävinä, ja ministeriön päätöksen perusteella on todettavissa, että puutteet ja virheellisyydet ovat kohdistuneet valtaosaan kysymyksessä olevista oppisopimuksista. Valtionosuusjärjestelmän rakenteen mukaista on, että valtionosuus on päätetty periä takaisin kokonaisuudessaan kaikkien niiden oppisopimusten osalta, jotka eivät täytä koulutukselle asetettuja edellytyksiä.
Siltäkin osin, kuin takaisinperinnälle on ollut peruste, ministeriön on tullut vielä arvioida, onko takaisinperittävää määrää näiltä vuosilta alennettava. Vaikka valtionosuusjärjestelmään ei sisälly sellaista elementtiä, että valtionosuutta voitaisiin maksaa jollakin tavoin alennettu määrä sellaiseen koulutukseen, joka vain osin täyttää säädetyt edellytykset, voi virheiden laatu johtaa takaisinperittävän määrän alentamiseen kohtuullistamisen kautta. Vaikka kohtuullistaminen voi perustua sellaisiin tarkoituksenmukaisuusnäkökohtiin, joiden arvioiminen ei kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan, on kohtuullistamista koskevassa harkinnassa otettava huomioon myös oikeudelliset seikat, kuten hallintolain 6 §:stä ilmenevät oikeusperiaatteet.
Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisen päätöksen mukainen perusteettoman edun määrä on vuodelta 2009 peruskoulutusta koskevien oppisopimuksen osalta 1 484 766,36 euroa ja ammatillisen lisäkoulutuksen osalta 69 297,94 euroa eli yhteensä 1 554 064,30 euroa ja vuodelta 2010 ammatillista peruskoulutusta koskevan oppisopimuksen osalta 217 755,45 euroa ja ammatillista lisäkoulutusta koskevien oppisopimusten osalta 22 490,93 euroa eli yhteensä 240 246,38 euroa.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että oppisopimuskoulutuksen valtionosuusjärjestelmän rakenteeseen liittyy piirteitä, jotka voivat olla ongelmallisia niin julkisten varojen käytön suunnitelmallisuuden kuin koulutuksen järjestäjien oikeusturvan kannalta. Kun valtionosuuksien maksaminen perustuu koulutuksen järjestäjän kahdesti vuodessa ilmoittamiin opiskelijamääriin, annettavan koulutuksen yhteensopivuus oppisopimuskoulutuksen vaatimusten kanssa ei tule siinä yhteydessä arvioitavaksi. Näin ollen valtionosuuksia voi tulla maksetuksi kohteisiin, jotka eivät täytä lainsäädännössä asetettuja edellytyksiä. Jos vaatimusten jääminen täyttymättä sittemmin ilmenee jälkikäteen tehtävän tarkastuksen yhteydessä, taloudelliset seuraamukset voivat nousta suuriksi. Tämä koskee erityisesti tilannetta, jossa merkittävän osan koulutuksesta ei erilaisten puutteiden vuoksi katsota täyttävän valtionosuuteen oikeuttavan koulutuksen vaatimuksia ja valtionosuus peritään tältä osin kokonaisuudessaan takaisin. Kun valtionosuusrahoitus on tällaisissakin tapauksissa voitu suurelta osin käyttää koulutustoimintaan, koulutuksen järjestäjä joutuu hankkimaan takaisinperinnän vaatimat varat muualta.
Valtaosa valtionosuuksien maksamisen perusteena olleista opiskelijoista on suorittanut logistiikan tai maanrakennusalan tutkintoja. OSEKK:n opiskelijamäärän kasvun syyksi esittämää perustelua alueen tarkastettuina vuosina poikkeuksellisesti kasvaneesta työvoiman tarpeesta on pidettävä uskottavana ja sinällään hyväksyttävänä osasyynä kasvulle. Vaikka opiskelijamäärän kasvu ei ole oikeuttanut kuntayhtymää poikkeamaan pakottavista säännöksistä, ei koulutusta voida pitää työvoiman tarpeeseen nähden näennäisenä tai tarpeettomana. Kun otetaan huomioon opiskelijoiden usein merkittävä kokemus ja siten ilmeinen osaaminen, kysymys ei ole ollut siitä, ettei koulutus todella olisi ollut tarpeen ja sitä olisi myös annettu, vaan enemmänkin siitä, että opiskelijat on ohjattu suorittamaan lisäkoulutuksen sijaan peruskoulutusta tai heitä on pidetty liian pitkään valtionosuuksien saamiseen oikeuttavina opiskelijoina.
Näissä oloissa korkein hallinto-oikeus selvitystä kokonaisuutena arvioiden ja hallintolain 6 §:stä ilmenevä suhteellisuusperiaate huomioon ottaen katsoo, että vuosien 2009 ja 2010 valtionosuuksien takaisinperiminen OSEKK:lta kokonaan kaikkien oppisopimusten osalta on osaksi perusteetonta ja osaksi lainvastaisella tavalla kohtuutonta.
Kun otetaan huomioon koulutuskuntayhtymän toiminnassa todettujen virheiden ja puutteiden luonne sekä ministeriön päätökseen sisältyvien perusteluiden rakenne, asiassa ei voida tarkoin laskea sitä vuosilta 2009 ja 2010 maksettujen valtionosuuksien määrää, joka edellä esitetyt näkö³kohdat huomioon ottaen olisi voitu periä takaisin. Näin ollen takaisin³perittäväksi hyväksyttävä määrä on arvioitava. Korkein hallinto-oikeus arvioi, että takaisinperittävä määrä on alennettava edellä päätös³lau³sel³masta tarkemmin ilmenevällä tavalla noin 70 prosentiksi valituksen³alaisessa päätöksessä mainitusta perusteettoman edun määrästä. Alen³netulle määrälle on perittävä korkoa ministeriön valituksenalaisessa päätöksessä mainittujen perusteiden mukaisesti. Koron laskemisen osalta asia on palautettava ministeriön käsiteltäväksi.
3. Oulun seudun koulutuskuntayhtymän oikeudenkäyntikulut
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Hallintolainkäyttölain 75 §:n 2 momentin viittaussäännöksen perusteella sovellettavaksi tulevan oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 8 §:n 1 momentin mukaan korvattavia oikeudenkäyntikuluja ovat oikeudenkäynnin valmistelusta ja asian tuomioistuimessa ajamisesta sekä asiamiehen tai avustajan palkkiosta aiheutuneet kustannukset. Korvausta suoritetaan myös oikeudenkäynnin asianosaiselle aiheuttamasta työstä ja oikeudenkäyntiin välittömästi liittyvästä menetyksestä.
Takaisinperintä on vuosien 2007 ja 2008 osalta kohdistettu virheellisesti OSEKK:ään. Lisäksi vuosien 2009 ja 2010 takaisinperittävää määrää on alennettu. Näillä perusteilla olisi kohtuutonta, jos OSEKK joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan.
Ottaen huomioon, että kuntayhtymällä on arvonlisäverolain 8 ja 130 §:n perusteella oikeus saada palautuksena asiamiehen palkkioveloitukseen sisältyvä arvonlisäveron osuus, tätä osuutta ei ole luettava korvattavien oikeudenkäyntikulujen määrään. Ottaen lisäksi huomioon, että oikeudenkäyntiä korkeimmassa hallinto-oikeudessa edeltäneeseen oikaisuvaatimusmenettelyyn liittyvät kulut eivät voi tulla asiassa korvattaviksi, OSEKK on selvittänyt sillä olleen asiamiehen palkkiosta johtuneita oikeudenkäyntikuluja vuosia 2007-2009 koskeneen päätöksen osalta 12 890 euroa ja vuotta 2010 koskeneen päätöksen osalta 7 280 euroa.
Asian lopputulos huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus arvioi korvattavien oikeudenkäyntikulujen kohtuulliseksi yhteismääräksi 10 000 euroa ja hylkää vaatimuksen enemmälti.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä, Mikko Pikkujämsä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Antti Jukarainen.
Lyhyt ratkaisuseloste 22.3.2016/1008