Muu päätös 2077/2019
Asia Valitus ympäristönsuojelua koskevassa asiassa
Valittaja Vestia Oy
Päätös, jota valitus koskee
Vaasan hallinto-oikeus 24.10.2017 nro 17/0460/3
Asian aikaisempi käsittely
Vestia Oy on hakenut kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 35 §:n mukaista poikkeuslupaa yli 10 prosenttia orgaanista ainesta sisältävän jätteen loppusijoittamiselle Ylivieskan jätekeskuksen kaatopaikalle. Hakemus on sisältänyt hakemuksen toiminnan aloittamisesta muutoksenhausta huolimatta.
Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on hylännyt 17.6.2016 antamallaan päätöksellä nro 95/2016/1 yhtiön poikkeuslupahakemuksen. Ratkaisun antaminen ympäristönsuojelulain 199 §:n mukaisesta toiminnan aloittamisesta mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta on rauennut, koska hakemus on hylätty.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Vestia Oy:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä sekä vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Aluehallintoviraston menettelyä ja päätöksen perusteluja koskevat vaatimukset
Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
Hallintolain 8 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin.
Hallintolain 22 §:n 1 momentin mukaan, jos viranomaiselle toimitettu asiakirja on puutteellinen, viranomaisen on kehotettava lähettäjää määräajassa täydentämään asiakirjaa, jollei se ole tarpeetonta asian ratkaisemiseksi. Asiakirjan lähettäjälle on ilmoitettava, miten asiakirjaa on täydennettävä.
Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.
Ympäristönsuojelulain (527/2014) 39 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista.
Ympäristönsuojelulain 40 §:n 1 momentin mukaan, jos hakemus on puutteellinen tai asian ratkaiseminen edellyttää erityistä selvitystä, hakijalle on varattava tilaisuus täydentää hakemusta viranomaisen asettamassa määräajassa. Hakemus, jota ei ole täydennetty määräajassa, voidaan jättää tutkimatta.
Yhtiö on valituskirjelmässään esittänyt, että aluehallintoviraston olisi tullut pyytää tarkempia selvityksiä, jos hakemuksessa ja sen täydennyksessä esitetyt seikat eivät lupaviranomaisen käsityksen mukaan olleet riittävät poikkeuksen myöntämiseksi. Lisäksi yhtiö on katsonut, että asiassa olisi tullut järjestää opastava neuvottelu.
Vestia Oy:n vireille panemassa asiassa on ollut kysymys poikkeuksen saamisesta valtioneuvoston asetuksessa säädettyyn velvoitteeseen. Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin perusteella hakijan on hakemuksessaan esitettävä ne seikat, joihin hakemuksensa perustaa. Ympäristönsuojelulain 40 §:n 1 momentin ja hallintolain 22 §:n 1 momentin mukaisesti lupaviranomaisen on varattava hakijalle tarvittaessa tilaisuus täydentää hakemustaan ennen päätöksen antamista. Hallinto-oikeus toteaa, että asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella aluehallintovirasto on 26.1.2016 päivätyllä kirjeellään pyytänyt hakijaa täydentämään hakemustaan. Pyynnössä on yksilöity ne kohdat, joihin erityisesti tarvitaan täydennystä. Kun otetaan huomioon, ettei lupaviranomaisella ole velvollisuutta varata hakijalle tilaisuutta hakemuksen täydentämiseen, kunnes luvan myöntämisen edellytysten voidaan katsoa täyttyvän, aluehallintovirasto on toiminut poikkeuslupahakemusta käsitellessään lainsäädännön edellyttämällä tavalla. Aluehallintoviraston päätöstä olla järjestämättä hakemuksen käsittelyä neuvottelemalla ja opastamalla sekä lupaehdoista keskustelemalla ei ole pidettävä lainvastaisena, kun otetaan huomioon hallintolain 8 §:ään sisältyvä tapauskohtainen harkinta neuvonnan antamisessa, hakijan rooli kunnallisena jäteyhtiönä ja ratkaistavana oleva poikkeuksen myöntämistä koskeva kysymys.
Muutoksenhakijayhtiö on edelleen katsonut, että aluehallintoviraston valituksenalaisen päätöksen perustelut ovat ylimalkaiset ja epätarkat eivätkä ne täytä hallintolain 45 §:ssä säädettyjä perusteluvaatimuksia. Yhtiölle on jäänyt epäselväksi, mitä sen olisi pitänyt tehdä, jotta hakemus olisi voitu hyväksyä. Epäselväksi on myös jäänyt, mitä esikäsittely- ja hyödyntämistoimintoja olisi tarjolla hakemuksen mukaisille jätejakeille ja mihin hakemuksen mukaiset jätekuormat toimitetaan, kun loppusijoitus kaatopaikalle ei ole mahdollista.
Koska kyse on ollut mahdollisen poikkeuksen myöntämisestä haetuille jätelajeille, hallinto-oikeus katsoo, että myös ratkaisun perustelut olisi tullut lähtökohtaisesti antaa jätelajeittain. Jätelajikohtaiset perustelut hakemuksen hylkäämiselle ovat aluehallintoviraston päätöksessä jääneet joiltain osin yleiselle tasolle. Kun toisaalta otetaan huomioon, ettei aluehallintoviraston tehtävä poikkeuslupahakemuksen käsittelijänä ole kielteisen päätöksen perusteluissa kertoa, miten toiminnanharjoittajan tulee jatkossa menetellä hakemuksen kohteena olleiden jätelajien osalta, hallinto-oikeus katsoo, että päätöksen perustelut täyttävät ympäristönsuojelulain ja hallintolain vaatimukset.
Edellä mainituilla perusteilla päätöstä ei ole lainvastaisen menettelyn tai perusteluiden puutteellisuuden johdosta tarpeen kumota ja palauttaa uudelleen käsiteltäväksi.
Poikkeuslupa-asiassa sovellettavat oikeusohjeet
Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.
Ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset jätteistä ja jätehuollosta jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamiseksi. Luvassa on tarvittaessa annettava määräys jätelain 32 §:n mukaisesti kunnan vastuulle kuuluvan hyödynnettävän tai loppukäsiteltävän sekalaisen yhdyskuntajätteen taikka loppukäsiteltävän muun jätteen toimittamisesta mainitun lain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettuun käsittelylaitokseen.
Saman lainkohdan 2 momentin mukaan jätteen käsittelyä koskeva ympäristölupa voidaan rajoittaa tietynlaisen jätteen käsittelyyn. Jätelain 32 §:n mukaisesti kunnan vastuulle kuuluvan sekalaisen yhdyskuntajätteen hyödyntämistä tai loppukäsittelyä taikka muun jätteen loppukäsittelyä koskevassa luvassa voidaan tarvittaessa määrätä, että toiminnassa saa käsitellä vain tietyltä alueelta peräisin olevaa jätettä.
Edelleen ympäristönsuojelulain 58 §:n 3 momentin mukaan lupaviranomainen voi ympäristöluvassa antaa määräyksen, joka poikkeaa jätelain 14 §:n nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen vaatimuksesta siinä säädetyin perustein. Määräys voidaan antaa myös erillisen hakemuksen johdosta noudattaen soveltuvin osin, mitä lupahakemuksen käsittelystä säädetään.
Ympäristönsuojelulain 70 §:n 2 momentin mukaan, jos valtioneuvoston asetuksella annetaan ympäristönsuojelulain tai jätelain nojalla jo myönnetyn luvan määräystä ankarampia säännöksiä tai luvasta poikkeavia säännöksiä luvan voimassaolosta tai tarkistamisesta, asetusta on luvan estämättä noudatettava.
Ympäristönsuojelulain 123 §:n 1 momentin mukaan, jos onnettomuudesta, ennakoimattomasta tuotantohäiriöstä tai muusta niihin rinnastettavasta yllättävästä, toiminnasta riippumattomasta poikkeuksellisesta syystä taikka rakennelman tai laitteen purkamisesta luvanvaraisessa tai rekisteröitävässä toiminnassa aiheutuu päästöjä tai syntyy jätettä siten, että aiheutuu tilanne, jonka vuoksi ympäristölupaa tai toimintaa koskevan valtioneuvoston asetuksen vaatimuksia ei voida noudattaa tai tilanne, jossa voi aiheutua välitöntä ja ilmeistä ympäristön pilaantumisen vaaraa tai jätteen määrän tai ominaisuuksien vuoksi tavanomaisesta poikkeavia toimia jätehuollossa, on toiminnasta vastaavan tai jätteen haltijan ilmoitettava tapahtuneesta viipymättä kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle, taikka valtion valvontaviranomaiselle, jos valtion ympäristölupaviranomainen myöntää toimintaan ympäristöluvan, tai 116 §:n 2 momentin mukainen ilmoitus on tehty valtion valvontaviranomaiselle. Toiminnasta vastaavan tai jätteen haltijan on viipymättä ilmoituksen jälkeen toimitettava viranomaiselle suunnitelma, jonka mukaisesti toiminnan päästöjä ja jätteitä sekä niistä aiheutuvaa ympäristön pilaantumista voidaan rajoittaa poikkeuksellisen tilanteen aikana.
Saman lainkohdan 2 momentin mukaan viranomaisen on ilmoituksen johdosta tehtävä päätös ja annettava tarpeelliset määräykset toiminnan palauttamiseksi lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten mukaiseksi sekä tilanteesta aiheutuvan haitan ja vaaran poistamiseksi ja samalla asetettava määräaika, johon mennessä tämä on tehtävä. Lisäksi on tarvittaessa annettava toiminnan harjoittajan suunnitelman ja muun tiedon perusteella väliaikaiset määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräykset voidaan antaa tai toiminta kieltää, vaikka ilmoitusvelvollisuus olisi lyöty laimin.
Jätelain (646/2011) 8 §:n 1 momentin mukaan kaikessa toiminnassa on mahdollisuuksien mukaan noudatettava seuraavaa etusijajärjestystä: Ensisijaisesti on vähennettävä syntyvän jätteen määrää ja haitallisuutta. Jos jätettä kuitenkin syntyy, jätteen haltijan on ensisijaisesti valmisteltava jäte uudelleenkäyttöä varten tai toissijaisesti kierrätettävä se. Jos kierrätys ei ole mahdollista, jätteen haltijan on hyödynnettävä jäte muulla tavoin, mukaan lukien hyödyntäminen energiana. Jos hyödyntäminen ei ole mahdollista, jäte on loppukäsiteltävä.
Saman lainkohdan 2 momentin mukaan toiminnanharjoittajan, jonka tuotannossa syntyy jätettä tai joka ammattimaisesti kerää taikka ammatti- tai laitosmaisesti käsittelee jätettä, ja 48 §:ssä tarkoitetun tuottajan sekä muun jätehuoltoon osallistuvan ammattimaisen toimijan on noudatettava etusijajärjestystä sitovana velvoitteena siten, että saavutetaan kokonaisuutena arvioiden lain tarkoituksen kannalta paras tulos. Arvioinnissa otetaan huomioon tuotteen ja jätteen elinkaaren aikaiset vaikutukset, ympäristönsuojelun varovaisuus- ja huolellisuusperiaate sekä toiminnanharjoittajan tekniset ja taloudelliset edellytykset noudattaa etusijajärjestystä.
Jätelain 12 §:n 2 momentin mukaan jätteen haltijan on oltava selvillä jätteen alkuperästä, määrästä, lajista, laadusta ja muista jätehuollon järjestämiselle merkityksellisistä jätteen ominaisuuksista sekä jätteen ja jätehuollon ympäristö- ja terveysvaikutuksista ja tarvittaessa annettava näitä koskevat tiedot muille jätehuollon toimijoille.
Jätelain 14 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun muassa käsittelylaitokseen tai -paikkaan vastaanotettavaa jätettä koskevista vaatimuksista tai rajoituksista taikka kiellosta toimittaa jätettä käsittelylaitokseen tai -paikkaan.
Saman lainkohdan 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää, että ympäristönsuojelulaissa tarkoitettu lupaviranomainen voi tapauskohtaisesti poiketa 1 momentin 2‒6 kohdan nojalla annetun valtioneuvoston asetuksen vaatimuksista siinä säädetyin perustein siten kuin ympäristönsuojelulaissa säädetään.
Jätelain 19 §:n 1 momentin mukaan jätelaissa tarkoitettujen viranomaisten on jätehuollon suunnittelussa ja ohjauksessa pidettävä tavoitteena sitä, että maassa on riittävästi ja tarvetta vastaavasti mahdollisuuksia 32 §:n mukaisesti kunnan vastuulle kuuluvan sekalaisen yhdyskuntajätteen hyödyntämiseen tai loppukäsittelyyn sekä muun jätteen loppukäsittelyyn (omavaraisuusperiaate). Mahdollisuuksia arvioitaessa on otettava huomioon jätehuollon etusijajärjestys sekä maantieteelliset olosuhteet ja tarve tiettyjen jätteiden erityiskäsittelyyn.
Saman lainkohdan 2 momentin mukaan jätteen haltijan on huolehdittava siitä, että 1 momentissa tarkoitettu jäte toimitetaan käsiteltäväksi johonkin lähimmistä tarkoitukseen soveltuvista laitoksista (läheisyysperiaate).
Edelleen saman lainkohdan 3 momentin mukaan kunnan ja muiden jätehuollon toimijoiden on jätehuollon järjestämisessä otettava huomioon, mitä 1 momentissa säädetään.
Jätelain 28 §:n 1 momentin mukaan jätteen haltijan on järjestettävä jätehuolto, jollei jätelain 4, 5 tai 6 luvussa toisin säädetä.
Jätelain 32 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä seuraavien, muiden kuin vaarallisten jätteiden jätehuolto: 1) vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvä jäte, mukaan lukien sako- ja umpikaivoliete; 2) sosiaali- ja terveyspalveluissa ja koulutustoiminnassa syntyvä yhdyskuntajäte; 3) valtion, kuntien, seurakuntien ja muiden julkisoikeudellisten yhteisöjen sekä julkisoikeudellisten yhdistysten hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvä muu kuin 2 kohdassa tarkoitettu yhdyskuntajäte; 4) liikehuoneistossa syntyvä yhdyskuntajäte, joka kerätään kiinteistöllä yhdessä 1‒3 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa; 5) muu yhdyskuntajäte, joka kerätään yhdessä 1‒4 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa alueellisessa putkikeräys- tai muussa vastaavassa keräysjärjestelmässä.
Lainkohdan 2 momentin mukaan kunnan on lisäksi järjestettävä asumisessa syntyvän vaarallisen jätteen vastaanotto ja käsittely. Maa- ja metsätaloudessa syntyvän vaarallisen jätteen vastaanotto ja käsittely kuuluu kunnan vastuulle, jollei kysymys ole kohtuuttomasta määrästä jätettä.
Jätelain 33 §:n mukaan kunnan on järjestettävä muun kuin 32 §:ssä tarkoitetun jätteen jätehuolto, jos jätteen haltija tätä muun palvelutarjonnan puutteen vuoksi pyytää ja jäte laadultaan ja määrältään soveltuu kuljetettavaksi tai käsiteltäväksi kunnan jätehuoltojärjestelmässä. Jos kysymyksessä on jatkuvasti ja säännöllisesti tarvittava jätehuoltopalvelu, kunnan on tehtävä jätteen haltijan kanssa sopimus, jonka kesto on enintään kolme vuotta kerrallaan.
Jätelain 120 §:n 1 momentin mukaan 118 §:n 1 momentissa tarkoitetun toiminnan harjoittajan on seurattava ja tarkkailtava järjestämäänsä jätehuoltoa säännöllisesti ja suunnitelmallisesti sen varmistamiseksi, että toiminta täyttää sille tässä laissa ja sen nojalla säädetyt ja määrätyt vaatimukset ja että valvontaviranomaiselle voidaan antaa toiminnan valvomiseksi tarpeelliset tiedot.
Saman lainkohdan 2 momentin mukaan ympäristöluvanvaraisen jätteen käsittelytoiminnan harjoittajan on esitettävä lupaviranomaiselle suunnitelma jätteen käsittelyn seurannan ja tarkkailun järjestämisestä. Suunnitelmaan on sisällytettävä tarpeelliset tiedot jätehuollon seurannan ja tarkkailun järjestämiseksi. Jos käsiteltävän jätteen laatu tai määrä taikka käsittelyn järjestelyt muuttuvat, toiminnanharjoittajan on arvioitava ja tarvittaessa tarkistettava suunnitelmaa ja ilmoitettava tästä valvontaviranomaiselle.
Ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (713/2014) 6 §:n mukaan, jos toiminta koskee jätteen hyödyntämistä tai loppukäsittelyä, lupahakemuksessa on oltava selvitys muun muassa hyödynnettäväksi tai loppukäsiteltäväksi aiotun jätteen laadusta ja määrästä; alueesta, jolta jätettä aiotaan ottaa hyödynnettäväksi tai loppukäsiteltäväksi; jätteen hyödyntämisestä ja loppukäsittelystä sekä kaaviopiirros hyödyntämisen tai loppukäsittelyn kulusta sekä hyödyntämisen tai loppukäsittelyn tuottaman jätteen lajista, laadusta ja määrästä sekä siinä syntyvän jätteen hyödyntämisestä tai loppukäsittelystä.
Saman lainkohdan 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä jätelain 120 §:ssä tarkoitettu jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelma.
Asetuksen 16 §:n mukaan kaatopaikkaa koskevassa lupapäätöksessä on oltava määräys muun ohella kaatopaikalle sijoitettavaksi hyväksytyn jätteen määrästä ja lajista jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (179/2012) 4 §:ssä tarkoitetun luettelon mukaisesti.
Kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen (331/2013) 14 §:n 1 momentin mukaan kaatopaikalle ei hyväksytä: 1) nestemäistä jätettä; 2) jätettä, joka on kaatopaikkaolosuhteissa jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/98/EY liitteen III korvaamisesta annetussa komission asetuksessa (EU) N:o 1357/2014 säädetyn mukaisesti räjähtävää, syövyttävää, hapettavaa tai syttyvää; 3) sairaalassa ja eläinlääkäriasemalla sekä niihin rinnastettavassa toiminnassa syntynyttä jätettä, joka on 2 kohdassa mainitussa komission asetuksessa säädetyn mukaisesti tartuntavaarallista; 4) tutkimus-, kehitys- tai opetustoiminnassa syntyviä käytöstä poistettuja kemiallisia aineita, joita ei tunnisteta tai joiden vaikutuksia ei tunneta; 5) käytöstä poistettuja auton, työkoneen tai muun ajoneuvon renkaita tai niiden silppua; kielto ei koske rengassilpun hyödyntämistä kaatopaikan pintarakenteen tiivistyskerroksen yläpuolella olevissa rakenteissa; 6) jätettä, joka ei täytä 5 luvussa säädettyjä kelpoisuusvaatimuksia.
Lainkohdan 3 momentin mukaan jätettä ei saa laimentaa tai sekoittaa muuhun jätteeseen tai aineeseen vain kaatopaikalle hyväksyttävälle jätteelle asetettujen kelpoisuusvaatimusten täyttämiseksi.
Asetuksen 15 §:n mukaan kaatopaikalle hyväksytään vain esikäsiteltyä jätettä. Vaatimus ei koske sellaista pysyvää jätettä, jota ei voida esikäsitellä teknisesti käyttökelpoisella tavalla eikä muutakaan jätettä, jos esikäsittely ei edistä 1 §:ssä säädetyn tarkoituksen saavuttamista vähentämällä jätteen määrää tai haitallisuutta taikka jätehuollosta aiheutuvaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle.
Asetuksen 16 §:n 1 momentin mukaan jätteen kaatopaikkakelpoisuuden arvioinnissa on sovellettava kolmitasoista menettelyä, joka jakaantuu seuraaviin vaiheisiin: 1) jätteen perusmäärittely, jossa standardoiduin menetelmin selvitetään riittävän tarkasti jätteen ominaisuudet sen osoittamiseksi, että jäte täyttää kulloisenkin luokan mukaiselle kaatopaikalle sijoitettavalle jätteelle määritellyt kaatopaikkakelpoisuusvaatimukset ja että jätteen sijoittaminen kaatopaikalle on turvallista pitkälläkin aikavälillä; 2) jätteen vastaavuustestaus, jossa standardoiduin lyhytkestoisin menetelmin säännöllisesti mitataan perusmäärittelyssä tunnistetut jätteen tyypilliset ominaisuudet sen varmistamiseksi, että jäte täyttää lupamääräykset; 3) kaatopaikalla tehtävä jätteen tarkastus, jolla varmistetaan, että jäte vastaa esitettäviä asiakirjoja.
Saman lainkohdan 2 momentin mukaan kaatopaikkakelpoisuuden arvioinnin on perustuttava luotettaviin tietoihin jätteen alkuperästä ja ominaisuuksista. Ominaisuuksia koskevia arviointiperusteita ovat: 1) jätteen koostumus; 2) jätteen orgaanisen aineksen määrä ja hajoavuus; 3) jätteen haitallisten aineiden määrä ja liukoisuusominaisuudet; 4) jätteen ja siitä muodostuvan kaatopaikkaveden ekotoksikologiset ominaisuudet.
Edelleen lainkohdan 3 momentin mukaan arvioinnin on lisäksi perustuttava kaatopaikkaa koskeviin seuraaviin tietoihin: 1) kaatopaikan ominaisuudet ja laatutaso sekä sen ympäristön suojelu; 2) ympäristönsuojelujärjestelyiden laatutaso ja niiden turvaaminen; 3) jätetäytön vakaus ja sen turvaaminen; 4) ihmisen terveyttä uhkaavien vaarojen torjunta.
Asetuksen 17 §:n 1 momentin mukaan kaatopaikalle hyväksyttävästä jätteestä on tehtävä perusmäärittely. Määrittely on tehtävä jäte-erittäin. Myös säännöllisesti syntyvästä jätteestä on tehtävä perusmäärittely ennen ensimmäisen jäte-erän hyväksymistä kaatopaikalle, mutta tämän jälkeen riittää perusmäärittelyyn perustuva vastaavuustestaus.
Saman lainkohdan 2 momentin mukaan perusmäärittelyssä on: 1) hankittava ja koottava merkitykselliset tiedot jätteestä ja sen muuttumisesta kaatopaikalla; 2) selvitettävä jätteen esikäsittelyn tarve, edellytykset ja vaihtoehdot; 3) arvioitava jäte 5 luvussa säädettyjen kelpoisuusvaatimusten perusteella; 4) selvitettävä jätteen tyypilliset ominaisuudet.
Edelleen lainkohdan 3 momentin mukaan jätteen tuottajan tai muun haltijan on varmistettava perusmäärittelyssä käytettävien tietojen oikeellisuus.
Asetuksen 18 §:n 1 momentin mukaan perusmäärittelyä varten on jätteestä oltava käytettävissä seuraavat perustiedot: 1) jätteen tuottajan tai muun haltijan nimi sekä tämän toimipaikan sijainti ja osoite; 2) kuvaus prosessista, jossa jäte on syntynyt; 3) selvitys 15 §:n mukaisesti toteutetusta jätteen esikäsittelystä tai siitä, miksi esikäsittelyä ei pidetä mahdollisena tai tarpeellisena; 4) jätteen koostumus ja tarvittaessa liukoisuusominaisuudet; 5) jätteen haju, väri, fysikaalinen olomuoto ja muut vastaavat ominaisuudet; 6) jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:ssä tarkoitetun jäteluettelon, jäljempänä jäteluettelo, mukainen jätenimike; 7) vaarallisesta jätteestä 14 §:n 1 momentin 2 kohdassa mainitussa komission asetuksessa säädetyn mukaiset pääasialliset vaaraominaisuudet; 8) tiedot sen selvittämiseksi, että jätteen sijoittaminen ei ole 14 ja 15 §:n vastaista eikä jätteen sijoittaminen ole muutoinkaan kielletty; 9) kaatopaikan luokka, jonka mukaiselle kaatopaikalle jäte voidaan hyväksyä; 10) jätteen muuttuminen kaatopaikalla ja siihen liittyvät mahdollisesti tarvittavat lisävarotoimet; 11) jätteen kierrätys- tai muut hyödyntämismahdollisuudet.
Saman lainkohdan 2 momentin mukaan säännöllisesti syntyvästä jätteestä tehtävää perusmäärittelyä varten on oltava seuraavat lisätiedot: 1) jätteen koostumuksen vaihtelut ja niiden rajat; 2) jätteen tyypillisten ominaisuuksien vaihtelut ja niiden rajat; 3) tarvittaessa jätteen liukoisuusominaisuudet määritettynä läpivirtaustestein, ravistelutestein tai pH-vaikutustestein taikka niiden yhdistelmin; 4) avainmuuttujat vastaavuustestausta varten ja tiedot testauksen laajuuden ja toistamisen tiheyden määrittelemiseksi; 5) sellaiset tiedot jätteiden vastaavuutta koskevasta arvioinnista, jotka perustuvat riittävään määrään määrityksiä jätteen tyypillisistä ominaisuuksista niiden vaihtelun selvittämiseksi, jos kysymys on samanlaisessa prosessissa mutta eri laitoksissa syntyvistä jätteistä.
Asetuksen 24 §:n mukaan kaatopaikalle hyväksyttävän jätteen on täytettävä kulloisenkin luokan mukaiselle kaatopaikalle tässä luvussa säädetyt kelpoisuusvaatimukset. Jos raja-arvoja tai muita kelpoisuusvaatimuksia ei ole määritelty tai vaatimuksia on tarpeen täydentää, niistä on päätettävä tapauskohtaisesti 4 luvussa säädetyn arvioinnin perusteella.
Asetuksen 27 §:n 1 momentin mukaan jäteluettelon nimikeryhmässä 20 mainitut tavanomaisiksi jätteiksi luokitellut yhdyskuntajätteet voidaan hyväksyä suppean testauksen perusteella tavanomaisen jätteen kaatopaikalle, jos: 1) jäte on esikäsitelty 15 §:n mukaisesti; 2) jäte ei ole pilaantunut siten, että lisääntyneen ympäristöriskin takia on perusteltua käsitellä jäte muulla tavoin; ja 3) jätettä ei sijoiteta kaatopaikan osaan, johon sijoitetaan kipsipohjaista jätettä tai vakaata reagoimatonta vaarallista jätettä.
Saman lainkohdan 2 momentin mukaan suppeassa testauksessa on selvitettävä jätteen sisältämän biohajoavan ja muun orgaanisen aineksen pitoisuus sen osoittamiseksi, että jätteen sijoittaminen kaatopaikalle ei ole kiellettyä 28 §:n perusteella.
Asetuksen 28 §:n mukaan tavanomaisen jätteen kaatopaikan pintarakenteen tiivistyskerroksen alla olevaan jätetäyttöön tai rakenteeseen hyväksytään vain sellaista tavanomaista jätettä, jonka biohajoavan ja muun orgaanisen aineksen pitoisuus määritettynä orgaanisen hiilen kokonaismääränä tai hehkutushäviönä on enintään 10 prosenttia. Tämä ei koske seuraavia jätteitä: 1) energiantuotannossa tai jätteen polttamisessa syntyvä lento- tai pohjatuhka, jos sen liuenneen orgaanisen hiilen pitoisuus on alle 800 milligrammaa kilogrammassa määritettynä nesteen ja kiinteän aineen suhteessa 10 litraa kilogrammaa kuiva-ainetta kohden joko jätteen omassa pH:ssa tai pH:ssa 7,5–8; 2) pilaantunut maa-ainesjäte, pilaantunut ruoppausjäte tai asbestijäte, jos se sijoitetaan erillään muista jätteistä; 3) jätelain 3 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetussa sivutuoteasetuksessa tarkoitetut eläimistä saatavat sivutuotteet, jos asetuksessa tai sen täytäntöönpanosäännöksissä hyväksytään niiden hautaaminen maahan, tai muutkin jätteet erityistilanteessa, jos niiden sijoittaminen kaatopaikalle on välttämätöntä eläintautien torjumiseksi; 4) metsäteollisuudessa massan valmistuksessa syntyvä soodasakka tai keräyspaperin siistauksessa syntyvä liete ja 5) 29–31 §:ssä tarkoitettu jäte.
Asetuksen 35 §:n mukaan lupaviranomainen voi päättää, että biohajoavaa ja muuta orgaanista ainesta sisältävän jätteen sijoittamista koskevaa 28 §:n mukaista rajoitusta ei sovelleta 15 §:n mukaisesti esikäsiteltyyn jätteeseen, jos luotettavasti osoitetaan, että jäte ei ominaisuuksiensa vuoksi sovellu käsiteltäväksi muulla tavoin kuin sijoittamalla kaatopaikalle. Lupaviranomainen voi myös myöntää rajoituksesta poikkeuksen määräajaksi enintään vuodeksi kerrallaan, jos luotettavasti osoitetaan, että korvaava käsittelykapasiteetti saadaan käyttöön asetettavassa määräajassa.
Asetuksen 38 §:n 1 momentin mukaan toimitettaessa jätettä sijoitettavaksi kaatopaikalle jätteen haltijan tai muun tuojan on annettava kaatopaikan pitäjälle: 1) tiedot jätteen alkuperästä; 2) tiedot jätteen luokittelusta jäteluettelon mukaisesti; 3) jätelain 121 §:ssä tarkoitetusta jätteestä sitä koskeva siirtoasiakirja; 4) toisesta maasta siirrettävästä jätteestä, jätteiden siirrosta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1013/2006 edellytetyt asiakirjat; 5) jäljennös 17–19 §:n mukaista jätteen perusmäärittelyä koskevista merkityksellisistä asiakirjoista.
Asetuksen 39 §:n mukaan kaatopaikan pitäjän on huolehdittava, että jätettä kaatopaikalle vastaanotettaessa muun muassa tarkastetaan jätettä koskevat 38 §:n 1 momentissa tarkoitetut tiedot ja asiakirjat sekä varmistetaan, että jäte on lupapäätöksessä hyväksytty sijoitettavaksi kaatopaikalle ja pidetään jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen 22 §:n mukaisesti kirjaa vastaanotetun ja kaatopaikalle sijoitetun jätteen lajista, laadusta, määrästä, alkuperästä, toimituspäivämäärästä ja tuottajasta tai, jos kysymys on yhdyskuntajätteestä, jätteen tuojasta.
Asetuksen 52 §:n 1 momentin mukaan kaatopaikan ympäristölupaa koskevasta hakemuksesta ja lupa-asian käsittelystä säädetään ympäristönsuojelulaissa ja ympäristönsuojeluasetuksessa.
Asetuksen voimaantuloa ja siirtymäsäännöksiä koskevan 53 §:n 1 momentin mukaan asetus tulee voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2013. Saman lainkohdan 3 momentin mukaan asetuksen 27 ja 28 §:n säännöksiä jätteen biohajoavan ja muun orgaanisen aineksen pitoisuuden selvittämisestä ja rajoittamisesta sovelletaan 1 päivästä tammikuuta 2016, rakennus- ja purkujätteen lajittelussa ja muussa mekaanisessa käsittelyssä syntyvän jätteen osalta kuitenkin vasta 1 päivästä tammikuuta 2020. Viimeksi mainitun jätteen biohajoavan ja muun orgaanisen aineksen pitoisuus määritettynä orgaanisen hiilen kokonaismääränä tai hehkutushäviönä ei kuitenkaan saa olla 1 päivästä tammikuuta 2016 suurempi kuin 15 prosenttia.
Ympäristöministeriön 23.4.2013 päivätyssä perustelumuistiossa koskien ehdotusta valtioneuvoston asetukseksi kaatopaikoista on todettu muun muassa, että asetuksen 3 luvussa säädettäisiin jätteen sijoittamista kaatopaikalle koskevista yleisistä vaatimuksista. Muistion mukaan jätteen hyväksymistä kaatopaikalle olisi selvitettävä kokonaisuutena muun muassa seuraavien säännösten perusteella: jätelain 8 §:n nojalla jäte hyväksytään kaatopaikalle vain, jos sen hyödyntäminen ei ole mahdollista; toiminnanharjoittajan, joka ammattimaisesti tai laitosmaisesti käsittelee jätettä, on noudatettava lain 8 §:n mukaista etusijajärjestystä sitovana velvoitteena siten, että saavutetaan lain tarkoituksen kannalta paras tulos; jätteen kaatopaikalle sijoittamista koskevan päätöksen on tämän mukaisesti perustuttava tarkasteluun kyseisen jätteen eri käsittelyvaihtoehtojen vaikutuksista; etusijajärjestyksen soveltamisessa ei siis ole kysymys tarkoituksenmukaisuusharkinnasta. Asetuksen 14 §:n 1 momentissa mainittujen jätteiden sijoittaminen kaatopaikalle on kategorisesti kielletty. Asetuksen 15 §:n mukaan jäte on esikäsiteltävä ennen sen sijoittamista kaatopaikalle; tämä voi esimerkiksi edellyttää, että jätteestä on poistettava siinä oleva orgaaninen aines polttamalla tai muulla tavoin ennen jätteen hyväksymistä kaatopaikalle. Kaatopaikalle sijoitettavan jätteen on eräin poikkeuksin täytettävä asetuksen 5 luvussa säädetyt yksityiskohtaiset laatuvaatimukset, mukaan lukien jätteen orgaanisen aineksen pitoisuudelle asetetut rajoitukset.
Asetuksen 28 §:ä koskevan perustelukohdan mukaan ehdotuksessa säädettäisiin, että tavanomaisen jätteen kaatopaikan pintarakenteen tiivistyskerroksen alla olevaan jätetäyttöön tai rakenteeseen saisi vuodesta 2016 hyväksyä vain sellaista jätettä, jonka biohajoavan ja muun orgaanisen aineksen pitoisuus määritettynä orgaanisen hiilen kokonaismääränä tai hehkutushäviönä olisi enintään 10 prosenttia. Siirtymäsäännösten mukaan rakennus- ja purkujätteen lajittelussa ja muussa mekaanisessa käsittelyssä syntyvälle jätteelle raja-arvo olisi kuitenkin 2016–2020 välisenä aikana 15 prosenttia.
Jäte voitaisiin sijoittaa kaatopaikalle, jos joko TOC- tai LOI-määrityksen tulos olisi enintään 10 (tai 15) prosenttia. Esimerkiksi hehkutushäviölle asetetun raja-arvon ylittyminen ei siten estäisi jätteen sijoittamista kaatopaikalle, jos orgaanisen hiilen kokonaismäärä alittaisi 10 (tai 15) prosentin raja-arvon. Jätteen epäorgaanisuuden varmistamiseksi raja-arvon tulisi olla mahdollisimman alhainen. Määritysmenetelmien rajoitusten vuoksi 10 prosentin raja-arvo on perusteltu, jotta vältyttäisiin alkuainehiilen ja mahdollisesti karbonaattisuolojen aiheuttamilta aiheettomilta raja-arvon ylityksiltä.
Pykälässä säädettäisiin eräiden jätteiden osalta poikkeuksista kiellosta sijoittaa orgaanisen aineksen raja-arvon ylittäviä jätteitä kaatopaikalle. Kuten edellä 3 lukuun liittyvissä asetuksen perusteluissa todetaan, tällöin on otettava huomioon, että jätteen hyväksyminen kaatopaikalle ei määräydy vain nyt puheena olevan 28 §:n mukaan. Jätteiden sijoittamisen ja hyödyntämisen kaatopaikalla on täytettävä myös muun muassa jätelain 8 §:n jätehuollon etusijajärjestystä koskevat ja asetusehdotuksen 3 luvussa säädetyt vaatimukset. Sijoittaminen kaatopaikalle ei määräydy tarkoituksenmukaisuusharkinnan perusteella niissäkään tapauksissa, joihin 28 §:ää ei sovelleta.
Asetuksen 35 §:ä koskevassa perustelukohdassa on todettu, että pykälässä säädettäisiin lupaviranomaisen mahdollisuudesta myöntää eräissä tapauksissa poikkeuksia 28 §:ssä säädetyistä rajoituksista. Poikkeuksia voitaisiin myöntää esimerkiksi, jos osoitetaan, ettei jätteelle ole muuta soveltuvaa käsittelymenetelmää. Pykälässä oleva viittaus asetuksen 15 §:ään olisi informatiivinen ja korostaisi, että jätteet olisi tällaisissakin tapauksissa pääsääntöisesti aina esikäsiteltävä ennen sijoittamista kaatopaikalle.
Ympäristöministeriön 15.3.2017 päivätyn orgaanisen jätteen kaatopaikkakiellon soveltamista koskevan muistion (YM3/401/2017) mukaan tavoitteena on, että orgaanisen jätteen sijoittamisesta tavanomaisen jätteen kaatopaikalle pääosin luovutaan. Käytännössä jäte on toimitettava esikäsittelyyn ennen kaatopaikalle sijoittamista tai kaatopaikan sijasta muihin käsittelylaitoksiin. Jätteen orgaanisen aineksen rajoituksella tuetaan jätteiden kierrätystä, muuta hyödyntämistä ja uusien jätteenkäsittelymenetelmien kehittämistä. Tarkoitus on, että kaatopaikka-asetuksen mukaista poikkeusmenettelyä käytetään erittäin harkitusti ja että poikkeukset vähenevät selkeästi vuosittain jätteen käsittelymenetelmien kehittyessä.
Asetuksessa säädetyt orgaanisen jätteen sijoittamista koskevat rajoitukset ja jätteiden esikäsittelyä koskevat vaatimukset täydentävät toisiaan. Molempien vaatimusten tavoitteena on, että kaatopaikalle ei enää toimiteta esikäsittelemätöntä orgaanista jätettä. Käytännössä jäte hyväksytään kaatopaikalle vain, jos tämä on ympäristönsuojelun kannalta paras käsittelyvaihtoehto. Etusijajärjestyksen soveltamisessa ei ole kyse tarkoituksenmukaisuusharkinnasta.
Kaatopaikan pitäjä voi hakea lupaviranomaiselta tapauskohtaista poikkeusta jätteen orgaanisen aineksen pitoisuutta koskevasta rajoituksesta esittämällä luotettavat selvitykset kyseisestä jätteestä ja sen käsittelystä. Käytännössä tarvittavat selvitykset antaa jätteen tuottaja tai muu haltija. Selvityksiin kuuluvat muun ohella kaatopaikka-asetuksen 4 luvussa säädetyn kaatopaikkakelpoisuuden arviointimenettelyn mukainen jätteen perusmäärittely, mukaan lukien tiedot jätteen laatuominaisuuksista sekä arviot jätteen kelpoisuusvaatimusten täyttymisestä ja käsittelymahdollisuuksista. Poikkeuslupahakemuksessa on myös esitettävä selvitys asetuksen 15 §:n mukaisesta jätteen esikäsittelystä ja sen vaikutuksista.
Hakemus
Vestia Oy on hakenut valtioneuvoston asetuksen kaatopaikoista (331/2013) 35 §:n mukaisesti poikkeuslupaa yli 10 % orgaanista ainesta sisältävän jätteen loppusijoittamiselle Ylivieskan jätekeskuksen kaatopaikalle. Poikkeuslupaa on haettu vuosille 2016–2020.
Poikkeuslupaa on haettu yhdyskuntajätteiden sijoittamiselle kaatopaikalle polttolaitoksen poikkeustilanteissa. Sijoitettava yhdyskuntajätemäärä olisi enintään 5 000 tonnia vuodessa. Muut määrältään suurimmat loppusijoitettavaksi haettavat jätelajit ovat mekaanisen jätteenkäsittelyn rejekti enintään 2 000 tonnia vuodessa ja rakennus- ja maarakennustoiminnassa syntyvät jätteet enintään 1 500 tonnia vuodessa. Lisäksi on haettu poikkeuslupaa sijoittaa kaatopaikalle tulipalojätteitä, syntypaikkalajiteltuja PVC- ja lujitemuovia, terveydenhuollon riskijätettä, pölyävää materiaalia, vedenvalmistuksessa syntyvää jätettä, elintarviketeollisuuden suodatusmateriaaleja, pintakäsittelyteollisuuden maali- ja lakkajätteitä, jätevedenkäsittelyn välppäjätettä, jätevedenkäsittelyn lietepusseja, tuhkaa ja kuonaa, valvotusti tuhottavaa materiaalia sekä lannoitteita ja maanparannusaineita. Poikkeusluvalla loppusijoitettavaksi haettava jätemäärä on yhteensä enintään 12 110 tonnia vuodessa.
Yhtiön esittämät yleiset perusteet valituksen hyväksymiselle
Yhtiö on perustellut vaatimustaan poikkeusluvan myöntämiseksi muun muassa sillä, että jätteiden toimittaminen muulla tavoin käsiteltäväksi aiheuttaisi lisääntyneen liikenteen johdosta enemmän hiilidioksidipäästöjä kuin sijoittaminen kaatopaikalle, mikä olisi säädöksen tavoitteen vastaista. Hallinto-oikeus toteaa, että poikkeus kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 28 §:ssä säädetystä kaatopaikkakelpoisuudesta voidaan asetuksen 35 §:n mukaisesti myöntää vain, jos jäte ei ominaisuuksiensa vuoksi sovellu käsiteltäväksi muulla tavoin kuin sijoittamalla kaatopaikalle. Koska asetuksessa ei ole säädetty muuta perustetta poiketa pääsäännöstä, asiassa ei tule yhtiön esittämällä tavalla arvioitavaksi, voisiko jonkin jäte-erän sijoittaminen kaatopaikalle olla jollain muulla perusteella hyväksyttävissä. Asetuksessa säädettyjen suppeiden perusteiden johdosta myöskään sillä seikalla, että jätteen kuljetus- ja käsittelykustannukset ovat korkeammat toimitettaessa jäte kaatopaikkasijoittamisen asemesta lainsäädännön edellyttämään käsittelyyn, ei ole asiassa oikeudellisesti ratkaisevaa merkitystä.
Yhtiö on valituksessaan katsonut, että jätelain 19 §:ssä säädettyä omavaraisuus- ja läheisyysperiaatetta tulisi tulkita valituksenalaisessa asiassa siten, että se tukisi yhtiön hakemusta sijoittaa joitain jätejakeita poikkeuslupahakemuksen mukaisesti kaatopaikalle. Jätelaissa säädetyllä omavaraisuus- ja läheisyysperiaatteella on tarkoitus ohjata viranomaisia ja muun muassa kunnallisia toimijoita järjestämään jätehuolto siten, että maassa on riittävästi ja tarvetta vastaavasti mahdollisuuksia 32 §:n mukaisesti kunnan vastuulle kuuluvan sekalaisen yhdyskuntajätteen hyödyntämiseen tai loppukäsittelyyn sekä muun jätteen loppukäsittelyyn. Hallinto-oikeus toteaa, että omavaraisuus- ja läheisyysperiaatetta ei tule tulkita yhtiön tarkoittamalla tavalla siten, että jätteen sijoittaminen kaatopaikalle tulisi hyväksyä asetetuista kelpoisuusvaatimuksista huolimatta sillä perusteella, että muunlaista käsittelyä ei ole lähialueella järjestetty kaatopaikan pitäjän tai muun jätehuollon toimijan toimesta.
Yhtiö on hakemuksen hyväksymistä koskevassa vaatimuksessaan viitannut muiden aluehallintovirastojen vastaavanlaisissa asioissa tekemiin myönteisiin päätöksiin. Yhtiö on katsonut, että heillä on ollut hallintolain 6 §:n luottamuksen suoja huomioon ottaen perusteltu syy olettaa, että näissä hakemuksissa esitetyt selvitykset ovat riittävät hakemuksen hyväksymiseksi. Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa esitettyjen selvitysten riittävyys ja niistä tehtävät johtopäätökset arvioidaan tapauskohtaisesti. Lisäksi on otettava huomioon, ettei vastaavanlaisissa asioissa tehdyillä aluehallintovirastojen hallintopäätöksillä ole oikeudellista merkitystä asiaa tuomioistuimessa arvioitaessa.
Ratkaistavana oleva kysymys
Kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 35 §:n mukaisesti asiassa on hallinto-oikeudessa ratkaistavana kysymys siitä, onko hakijayhtiö hakemuksessaan luotettavasti osoittanut, etteivät hakemuksessa tarkoitetut jätteet ominaisuuksiensa vuoksi sovellu käsiteltäväksi muulla tavoin kuin sijoittamalla kaatopaikalle. Jos jätteitä ei voida käsitellä muulla tavoin kuin sijoittamalla kaatopaikalle, asiassa on vielä arvioitava, voitaisiinko esikäsittelyllä vähentää jätteen määrää tai haitallisuutta ennen kaatopaikalle sijoittamista.
Poikkeuslupahakemuksen sisältövaatimukset
Kun otetaan huomioon kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 52 § ja ympäristönsuojelulain 58 §:n 3 momentti, poikkeuslupaa koskevaan hakemukseen on liitettävä ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaisesti lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Ympäristönsuojeluasetuksen 6 §:n ja 16 §:n perusteella hakemuksessa on esitettävä tiedot kaatopaikalle sijoitettavaksi suunnitellun jätteen määrästä ja lajista.
Valtioneuvoston asetus kaatopaikoista on tullut voimaan 1.6.2013 ja sitä on ympäristönsuojelulain 70 §:n 2 momentin säännös huomioon ottaen noudatettava ympäristölupapäätöksen estämättä.
Jos hakemus koskee muuta jätettä kuin jätelain 32 §:ssä kunnan velvollisuuteen kuuluvaa jätettä, hakemuksessa tulisi olla mahdollisuuksien mukaan selvitys jätteen tuottajan tai muun haltijan jätelain 12 §:n ja kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 38 §:n 1 momentin mukaisesti antama tieto jätteen syntypaikasta sekä jätteen määrästä, lajista, laadusta ja muista jätehuollon järjestämiselle merkityksellisistä jätteen ominaisuuksista. Lisäksi hakemuksessa tulisi olla kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 18 §:n mukaiset selvitykset, kuten jätteen tuottajan selvitys 15 §:n mukaisesti toteutetusta jätteen esikäsittelystä tai siitä, miksi esikäsittelyä ei pidetä mahdollisena tai tarpeellisena sekä selvitys jätteen kierrätys- tai muista hyödyntämismahdollisuuksista.
Jos hakemus koskee kaatopaikalle aikaisemmin sijoitettuja jätteitä, on niiden osalta hakemuksessa esitettävä muun muassa kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 16–18 §:ien sekä 27 §:n mukaiset kaatopaikkakelpoisuuden arviointia koskevat tiedot muun muassa jätteen perusmäärittelystä, mukaan lukien tiedot jätteen laatuominaisuuksista sekä arviot jätteen kelpoisuusvaatimusten täyttymisestä ja esikäsittely- ja hyödyntämismahdollisuuksista.
Jätelain 8 § ja kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 14, 15, 28 ja 35 § huomioon ottaen hakemuksessa on tarkasteltava kunkin jätelajin osalta jätteen eri käsittelyvaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia jätehuollon etusijaperiaatteen mukaisen ja jätelain tarkoituksen kannalta parhaan tuloksen saavuttamiseksi. Hakemuksessa on lisäksi esitettävä selvitys asetuksen 15 §:n mukaisesta esikäsittelystä ja sen vaikutuksista sekä mahdollisuuksista esikäsittelyä tehostamalla vähentää kaatopaikalle sijoitettavan jätteen määrää tai haitallisuutta.
Kun otetaan huomioon, että toiminnan tulee täyttää ympäristönsuojelulain 48 §:n mukaiset luvan myöntämisen edellytykset myös poikkeusluvan mahdollisen myöntämisen jälkeen, hakemuksessa on esitettävä selvitys toiminnan keskeisistä ympäristövaikutuksista ja poikkeusluvan myöntämisen vaikutuksista niihin. Lisäksi hakemuksessa on esitettävä, että toimintaa harjoitetaan voimassa olevan jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten mukaisesti.
Jätelajikohtainen tarkastelu
Yhdyskuntajäte
Yhtiö on hakenut poikkeuslupaa 5 000 tonnin vuotuisen yhdyskuntajätemäärän (20 03 01) sijoittamiselle kaatopaikalle. Hakemuksen mukaan biohajoavan jätteen osuus yhdyskuntajätteessä on arviolta 30‒50 %. Jätteen orgaanisen aineksen kokonaispitoisuuden arvioidaan olevan noin 85‒90 %.
Kun otetaan huomioon kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 35 §:n tavoite, mikä ilmenee myös ympäristöministeriön 23.4.2013 päivätystä muistiosta, erityisesti biohajoavaa jätettä sisältävän sekalaisen yhdyskuntajätteen sijoittamisesta kaatopaikalle tulisi luopua. Hallinto-oikeus katsoo, että tällainen jäte on jätelain 8 § ja kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 15 §:n säännökset huomioon ottaen pyrittävä ensisijaisesti käsittelemään muulla tavoin kuin sijoittamalla ilman laitosmaista esikäsittelyä kaatopaikalle. Hakemuksessa ei ole esitetty riittäviä perusteita sille, että kyseiselle jätteelle ei ole olemassa muuta käsittelyvaihtoehtoa kuin kaatopaikalle sijoittaminen tai että esikäsittelyllä ei kyetä vähentämään jätteen biohajoavan tai orgaanisen aineksen pitoisuutta. Poikkeusluvan myöntämisedellytyksiä harkittaessa ei ole ratkaisevaa merkitystä sillä, että jätettä sijoitettaisiin kaatopaikalle hakemuksen mukaisesti vain osan aikaa vuodesta eikä välttämättä kaikkina vuosina, joille poikkeuslupaa on haettu.
Tulipalojätteet
Yhtiö on hakenut poikkeuslupaa tulipalojätteiden tai vastaavien satunnaisesti syntyvien jätteiden sijoittamiselle kaatopaikalle. Tällaisten jätteiden määräksi on arvioitu 250 tonnia vuodessa. Hakemuksen mukaan tulipalojätteiden laatu voi aiheuttaa käsittelyriskin tai käsittely ei paranna jätteen ominaisuuksia eivätkä hyödyntämismahdollisuudet kasva käsittelyllä.
Kyse on poikkeuksellisessa tilanteessa syntyvistä jätteistä, joiden määrää ja laatua ei ole esitetty eikä kaikilta osin voitukaan esittää luvan hakemisvaiheessa niin täsmällisesti, että poikkeusluvan myöntämisharkinta olisi voitu tehdä lainsäädännön tarkoittamalla tavalla. Näin ollen aluehallintovirasto on voinut olla myöntämättä poikkeusta haetun mukaisesti. Hallinto-oikeus toteaa, että niissä tapauksissa, joissa on kyse ympäristönsuojelulain 123 §:n tarkoittamasta tilanteesta, valvontaviranomainen voi toiminnasta vastaavan tai jätteen haltijan ilmoituksesta päättää jätehuollossa tarvittavista toimista.
Jätteen mekaanisen käsittelyn rejekti
Yhtiö on hakenut poikkeuslupaa sijoittaa vuodessa 2 000 tonnia mekaanisen lajittelun rejektiä kaatopaikalle. Jäte syntyy jäteasemalla koneellisesti ja käsin tehtävässä lajittelussa. Mekaanisen käsittelyn rejektin sisältö vaihtelee lajiteltavan jätteen mukaan. Orgaanisen jätteen kokonaispitoisuuden arvioidaan olevan hehkutushäviönä mitattuna 10‒50 %. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan kaatopaikalle sijoitetun mekaanisen käsittelyn rejektin määrä on ollut vuosina 2013‒2015 noin 1 500 tonnia vuodessa.
Hakemuksessa tarkoitettu jäte syntyy jätekeskuksessa tapahtuvassa esikäsittelyssä. Hakemuksessa ei kuitenkaan ole selvitystä, voitaisiinko esikäsittelyä tehostamalla vähentää kaatopaikalle sijoitettavaksi tulevan jätteen määrää tai sen orgaanisen aineksen pitoisuutta. Myöskään kaatopaikoista annetun asetuksen mukaisia selvityksiä jätteen laadusta ei ole esitetty. Asiakirjoista ei selviä, miltä osin jätteissä on kyse jätelain 32 §:n mukaisesti kunnan vastuulle kuuluvista jätteistä.
Syntypaikkalajiteltu PVC- ja lujitemuovi
Yhtiö on hakenut poikkeuslupaa sijoittaa vuodessa 500 tonnia PVC- ja lujitemuovijätteitä kaatopaikalle. Hakemuksen mukaan PVC- ja lujitemuovierät ovat syntypaikkalajiteltuja jäte-eriä pääosin teollisuudesta ja rakennus- ja purkutoiminnasta. Hakemuksessa ei ole selvitystä vuosina 2013‒2015 kaatopaikalle sijoitetuista jätemääristä, jätteen laadusta tai jätteen alkuperästä. Orgaanisen jätteen kokonaispitoisuuden arvioidaan olevan hehkutusmenetelmällä määritettynä 80‒95 % kokonaismassasta.
Poikkeuslupaa on haettu jätteille, joiden jätehuollosta vastaa pääosin jätteen tuottaja. Jätelain 33 §:n mukaan kunta voi ottaa vastattavakseen myös muun kuin sille 32 §:n mukaan kuuluvan jätteen jätehuollon, jos jäte muun muassa laadultaan soveltuu käsiteltäväksi kunnan jätehuoltojärjestelmässä. Jätelain 33 §:n tarkoittamassa tilanteessa voidaan pitää lähtökohtana, että kunnan jätehuoltojärjestelmä täyttää jätelain ja sen nojalla annettujen asetusten vaatimukset. Jos kunta ottaa vastaan muita jätteitä kuin sen vastuulle laissa määrättyjä jätteitä sijoittaakseen ne kaatopaikalle vastoin kaatopaikoista annetussa asetuksessa säädettyä kelpoisuusvaatimusta, on asiassa ennen poikkeusluvan myöntämistä tarpeen selvittää yhdessä jätteen tuottajan kanssa muut mahdolliset käsittelytavat. Kun otetaan huomioon, että kunnan jätehuoltojärjestelmä ei ilman poikkeuslupamenettelyä sovellu tällaisten jätteiden vastaanottoon, asiakirjoissa olisi tullut olla muun muassa jätelain 12 § ja kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 18 § huomioon ottaen jätteen tuottajan selvitys jätehuoltovaihtoehdoista. Selvityksessä olisi tarkasteltava mahdollisuutta noudattaa jätelain 8 §:ssä tarkoitettua etusijajärjestystä ja tarvittaessa kaatopaikoista annetun asetuksen 15 §:ssä tarkoitettua esikäsittelyvaatimusta.
Terveydenhuollon riskijäte
Yhtiö on hakenut poikkeuslupaa sijoittaa vuodessa 200 tonnia terveydenhuollossa syntyvää riskijätettä kaatopaikalle. Hakemuksen mukaan terveydenhuollon riskijätteellä tarkoitetaan pääasiassa pistävää ja viiltävää jätettä sekä näytteenoton ei-tunnistettavaa biologista materiaalia, joka ei aiheuta erityistä tartuntavaaraa. Terveydenhuollon riskijäte on lajiteltu, luokiteltu ja pakattu lähettäjän toimesta. Kaatopaikalle sijoitettu jätteen määrä on vuosina 2013–2015 ollut noin 15 tonnia vuodessa.
Hakemuksen mukaan mainittu riskijäte ei sisällä kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 14 §:ssä kiellettyä tartuntavaarallista jätettä. Asiassa on siis kyse lähinnä sairaala- ja hoitotoiminnassa syntyvästä metalli-, lasi-, muovi- ja tekstiilijätteestä. Asiassa ei kuitenkaan ole kysymys jätelain 32 §:ssä tarkoitetusta kunnan vastuulla olevasta sosiaali- ja terveyspalveluissa syntyvästä yhdyskuntajätteestä.
Koska jäte lajitellaan ja pakataan jätteen tuottajan toimesta, hakemukseen olisi tullut liittää jätteen tuottajan selvitys jätteen laadusta, määrästä ja jätteen muista mahdollisista jätehuoltovaihtoehdoista. Hakemuksessa ei ole selvitystä, miksi poikkeuslupa olisi tarpeen huomattavasti suuremmalle jätemäärälle kuin mitä kaatopaikalle edeltävinä vuosina on sijoitettu.
Pölyävät materiaalit
Yhtiö on hakenut poikkeuslupaa lähinnä teollisuudesta peräisin olevien pölyävien jätteiden sijoittamiselle kaatopaikalle. Hakemuksen mukaan jäte voi olla imuautolla poistettua pölyä tai pölyseoksia, siivousjätteitä tai rakennus- ja purkujätettä. Orgaanisen jätteen kokonaispitoisuuden on arvioitu olevan hehkutushäviönä mitattuna 10–80 %. Lupaa on haettu 150 tonnin vuotuiselle määrälle. Vuonna 2014 kaatopaikalle sijoitettu jätemäärä oli 5 tonnia.
Kun otetaan huomioon, että kyseisen jätteen jätehuollossa on kyse pääosin jätteen tuottajan vastuulla olevista jätteistä, hakemukseen olisi tullut liittää jätteen tuottajan selvitys jätteen laadusta, määrästä ja jätteen muista mahdollisista jätehuoltovaihtoehdoista. Lisäksi hakemukseen olisi tullut liittää kaatopaikoista annetun asetuksen mukaiset tiedot jätteen laadusta ja kaatopaikkakelpoisuuden varmistamiseksi tehdyistä testeistä. Kun lisäksi otetaan huomioon, että vuodesta 2016 alkaen kaatopaikkoja koskevaa sääntelyä on tiukennettu siten, että kaatopaikoille sijoitettaisiin entistä vähemmän erityisesti orgaanista ainesta sisältävää jätettä, hakemuksessa olisi tullut olla muun ohella selvitys siitä, millä perusteella yhtiö katsoo, että jatkossa on tarpeen sijoittaa orgaanista ainesta sisältävää jätettä kaatopaikalle enemmän kuin aikaisemmin.
Veden käsittelyssä syntyvät jätteet
Yhtiö on hakenut poikkeuslupaa sijoittaa vuodessa yhteensä 250 tonnia puhtaan veden valmistuksessa ja käsittelyssä syntyviä suodatinmateriaaleja ja välppäjätteitä kaatopaikalle. Orgaanisen jätteen kokonaispitoisuuden arvioidaan olevan hehkutushäviönä mitattuna 10‒50 %. Vuosina 2013‒2015 kaatopaikalle sijoitettujen jätteiden määrästä ei ole tietoa.
Hakemuksessa ei ole esitetty muun muassa kaatopaikoista annetun asetuksen mukaisia tietoja kaatopaikalle sijoitetun ja hakemuksessa tarkoitetun jätteen määrästä tai laadusta. Myöskään selvitystä jätteen esikäsittelystä ja siitä, voitaisiinko esikäsittelyllä vähentää jätteen orgaanisen aineksen pitoisuutta ja sillä tavoin vähentää kaatopaikalle sijoitettavaksi tulevaa jätemäärää ei ole esitetty.
Elintarviketeollisuuden suodatusmateriaalit
Yhtiö on hakenut poikkeuslupaa sijoittaa vuodessa yhteensä 200 tonnia elintarviketeollisuudessa tai muussa elinkeinotoiminnassa syntyviä suodatinmateriaaleja ja niiden seoksia kaatopaikalle. Orgaanisen jätteen kokonaispitoisuuden arvioidaan olevan hehkutushäviönä mitattuna 10‒50 %. Vuosina 2013‒2015 kaatopaikalle on sijoitettu kyseistä jätettä yhteensä noin 5 tonnia.
Kun otetaan huomioon, että kyseisen jätteen jätehuollossa on kyse pääosin jätteen tuottajan vastuulla olevista jätteistä, hakemukseen olisi tullut liittää jätteen tuottajan selvitys jätteen laadusta, määrästä, esikäsittelystä ja muista mahdollisista jätehuoltovaihtoehdoista. Lisäksi hakemukseen olisi tullut liittää kaatopaikoista annetun asetuksen mukaiset tiedot jätteen laadusta ja kaatopaikkakelpoisuuden varmistamiseksi tehdyistä testeistä. Hakemuksessa olisi tullut olla muun ohella selvitys siitä, millä perusteella yhtiö katsoo, että jatkossa on tarpeen sijoittaa kyseistä orgaanista ainesta sisältävää jätettä kaatopaikalle enemmän kuin aikaisemmin.
Maali- ja lakkajäte
Yhtiö on hakenut poikkeuslupaa sijoittaa vuodessa yhteensä 250 tonnia pintakäsittelyteollisuudesta peräisin olevia maali- ja lakkajätteitä kaatopaikalle. Maali- ja lakkajäte on lähinnä pulverimaaleja ja kovetettuja hartseja. Orgaanisen jätteen kokonaispitoisuus vaihtelee ja sen arvioidaan olevan hehkutushäviönä mitattuna 70‒90 %. Vuosina 2013‒2015 kaatopaikalle on sijoitettu kyseistä jätettä noin 50 tonnia vuodessa.
Kun otetaan huomioon, että kyseisen jätteen jätehuollossa on kyse pääosin jätteen tuottajan vastuulla olevista jätteistä, hakemukseen olisi tullut liittää jätteen tuottajan selvitys muun muassa jätteen laadusta, määrästä ja jätteen muista mahdollisista jätehuoltovaihtoehdoista. Lisäksi hakemukseen olisi tullut liittää kaatopaikoista annetun asetuksen mukaiset tiedot kaatopaikalle sijoitetun ja hakemuksessa tarkoitetun jätteen määrästä laadusta ja kaatopaikkakelpoisuuden varmistamiseksi tehdyistä testeistä.
Jätevedenkäsittelyn välppäjäte ja viemärinpuhdistusjäte
Yhtiö on hakenut poikkeuslupaa sijoittaa vuodessa yhteensä 200 tonnia jätevedenkäsittelyssä syntyvää hiekkapitoista välppäjätettä ja yhteensä 250 tonnia vuodessa jätevedenkäsittelyssä syntyvää viemärinpuhdistusjätettä kaatopaikalle. Jätteiden orgaanisen aineen kokonaispitoisuuden arvioidaan olevan hehkutushäviönä mitattuna 10‒50 %. Vuosina 2013‒2015 välppäjätettä on sijoitettu kaatopaikalle noin 50 tonnia vuodessa ja viemärinpuhdistusjätettä 40‒140 tonnia vuodessa.
Hakemuksessa ei ole esitetty kaatopaikoista annetun asetuksen mukaisia eikä muitakaan tietoja kaatopaikalle aikaisemmin sijoitetun jätteen laadusta. Myöskään selvitystä jätteen esikäsittelystä ja siitä, voitaisiinko esikäsittelyllä vähentää jätteen orgaanisen aineksen pitoisuutta ja sillä tavoin vähentää kaatopaikalle sijoitettavaksi tulevaa jätemäärää, ei ole esitetty.
Jätevedenkäsittelyn lietepussit
Yhtiö on hakenut poikkeuslupaa sijoittaa vuodessa yhteensä 10 tonnia vuodessa pienpuhdistamojen lietepusseja kaatopaikalle. Orgaanisen jätteen kokonaispitoisuuden arvioidaan olevan hehkutushäviönä mitattuna 85‒95 %. Hallinto-oikeus katsoo, että kyseisen jätteen sijoittaminen kaatopaikalle ei lähtökohtaisesti täytä jätelain 8 §:n mukaista etusijajärjestystä. Jäte saattaa olla mahdollista käsitellä muulla tavoin. Jätteen sijoittaminen kaatopaikalle heikentää kaatopaikan suotovesien laatua. Hakemuksessa ei ole esitetty riittäviä perusteita sille, että kyseiselle jätteelle ei ole olemassa muuta käsittelyvaihtoehtoa kuin kaatopaikalle sijoittaminen.
Rakennus- ja maanrakennustoiminnassa syntyvät jätteet
Yhtiö on hakenut poikkeuslupaa sijoittaa vuodessa yhteensä 1 500 tonnia vuodessa rakennus- ja maanrakennustoiminnassa syntyvää jätettä kaatopaikalle. Hakemuksen mukaan kyse on syntypaikkalajitelluista jätteistä, joissa orgaanisen aineksen kokonaispitoisuuden arvioidaan olevan hehkutushäviönä mitattuna 15‒50 %. Jäte sisältää toisiinsa sekoittuneita jätejakeita, josta ei ole eroteltavissa hyödynnettäviä jätteitä koneellisella lajittelulla. Vuosina 2013‒2015 kaatopaikalle sijoitetun jätteen määrästä ei ole tietoja.
Hakemuksen mukaan vastaanotettava jäte on syntypaikkalajiteltua. Jätteiden tuottajasta, syntytavasta ja -paikkalajittelusta taikka jätteen määrästä tai laadusta ei ole esitetty tarkempaa selvitystä. Hakemuksessa ei ole selvitystä, voitaisiinko näiden jätteiden esikäsittelyä tehostamalla vähentää kaatopaikalle sijoitettavaksi tulevan jätteen määrää ja sen orgaanisen aineksen pitoisuutta. Kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen mukaisia selvityksiä jätteen laadusta ja kaatopaikkakelpoisuudesta ei ole liitetty hakemukseen. Asiakirjoista ei myöskään selviä, miltä osin jätteissä on kyse jätelain 32 §:n mukaisesti kunnan vastuulle kuuluvista jätteistä.
Tuhka ja kuona
Yhtiö on hakenut poikkeuslupaa sijoittaa vuodessa yhteensä 250 tonnia vuodessa tuotantohäiriöissä muodostuvaa tuhkaa, kuonaa tai sivutuotetta kaatopaikalle. Näiden jätteiden liuenneen orgaanisen hiilen pitoisuus ylittää kaatopaikoista annetun asetuksen 28 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisen pitoisuuden 800 mg/kg. Orgaanisen jätteen kokonaispitoisuuden arvioidaan olevan hehkutushäviönä mitattuna 10‒20 %. Hakemuksen mukaan jätteitä ei käsitellä jätekeskuksessa, vaan se sijoitetaan suoraan kaatopaikalle. Vuosina 2013-2015 jätteitä on sijoitettu kaatopaikalle 6‒31 tonnia vuodessa.
Kun otetaan huomioon, ettei jätteen vastaanottaja esikäsittele jätettä kaatopaikoista annetun asetuksen vaatimusten täyttämiseksi, hakemuksessa olisi tullut olla jätteen tuottajilta saatu selvitys jätteen laadusta, määrästä, mahdollisuuksista esikäsitellä jäte kelpoisuusvaatimusten täyttämiseksi ja mahdollisista muista käsittelyvaihtoehdoista. Hakemuksessa ei ole selvitystä, miksi poikkeuslupa olisi tarpeen suuremmalle jätemäärälle kuin mitä kaatopaikalle edeltävinä vuosina on sijoitettu.
Valvotusti tuhottava materiaali
Yhtiö on hakenut poikkeuslupaa sijoittaa vuodessa yhteensä 100 tonnia vuodessa viranomaisten talteen ottamia jätteitä kaatopaikalle. Vuosina 2013‒2015 jätteitä on sijoitettu kaatopaikalle 3‒24 tonnia vuodessa.
Hakemuksessa tarkoitettuja jätteitä syntyy satunnaisesti. Jätteiden esikäsittelystä, kuten pakkausten erillisestä käsittelystä ei ole selvitystä. Myöskään muita mahdollisia jätteiden käsittelymenetelmiä ei ole tarkasteltu. Hakemuksessa ei ole selvitystä, miksi poikkeuslupa olisi tarpeen suuremmalle jätemäärälle kuin mitä kaatopaikalle edeltävinä vuosina on sijoitettu.
Lannoitteet ja maanparannusaineet
Yhtiö on hakenut poikkeuslupaa sijoittaa vuodessa yhteensä 1 000 tonnia vuodessa lannoitelainsäädännön mukaisia maa-aineksia, maanparanteita, kompostia tai lannoitteita kaatopaikalle. Kyse on lähinnä mekaanisen käsittelyn rejektistä, vedenkäsittelyn tai teollisuuden suodatusmateriaaleista sekä rakennus- ja maanrakennustoiminnan jätteinä vastaanotetuista jätteistä. Vuosina 2013‒2015 kaatopaikalle sijoitetuista jätemääristä ei ole tietoa.
Jätteiden tuottajasta, syntytavasta, esikäsittelystä taikka jätteiden määrästä ja laadusta ei ole esitetty kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen mukaisia tai muita selvityksiä. Hakemuksessa ei ole selvitystä, voitaisiinko näiden jätteiden esikäsittelyä tehostamalla vähentää kaatopaikalle sijoitettavaksi tulevan jätteen määrää tai sen orgaanisen aineksen pitoisuutta tai mitä muita jätteenkäsittelyvaihtoja voisi olla käytettävissä. Asiakirjoista ei myöskään selviä, miltä osin jätteissä on kyse jätelain 32 §:n mukaisesti kunnan vastuulle kuuluvista jätteistä.
Yhteenveto
Hallinto-oikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on voinut hylätä Vestia Oy:n poikkeuslupahakemuksen. Yhtiön asiassa esittämät selvitykset eivät ole olleet riittävät poikkeuksen myöntämiselle haetuille jätelajeille ja jätemäärille. Hakemuksen tueksi esitettävien selvitysten on oltava riittävän yksityiskohtaiset, jotta niiden perusteella voidaan varmistua siitä, että poikkeusluvan myöntämisen edellytykseksi asetuksessa määritetyt kriteerit täyttyvät. Tällä ratkaisulla ei ole otettu kantaa siihen, voitaisiinko hakemuksessa tarkoitetuille jätteille tai osalle niistä myöntää poikkeuslupa riittävien selvitysten esittämisen jälkeen.
Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, valittajana olevalle yhtiölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Petri Forma, Riikka Mäki, Sauli Viitasaari, joka on myös esitellyt asian, ja Jenni Korpeinen.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Vestia Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja hakemuksen mukainen poikkeuslupa ja lupa toiminnan aloittamiseen myönnetään. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että luvan myöntämisen edellytysten vahvistetaan olevan olemassa ja asia palautetaan aluehallintovirastolle päätöksen tekemistä varten. Viimesijaisesti vaaditaan, että asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi puutteellisten perustelujen vuoksi.
Lisäksi yhtiö on vaatinut, että sen oikeudenkäyntikulut on korvattava täysimääräisesti korkoineen, koska oikeudenkäynnin tarve johtuu aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden virheellisestä menettelystä.
Vaatimusten tueksi on viitattu asiassa aikaisemmin esitettyyn ja lisäksi esitetty muun ohella seuraavaa:
Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden olisi tullut tulkinnassaan ottaa huomioon myös perustuslain- ja laintasoiset normit ja siten normihierarkian kokonaisuus, sen sijaan, että ne ovat tulkinnassaan kokonaisuudessaan painottuneet ja keskittyneet vain kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen (kaatopaikka-asetus) yhteen säännökseen (35 §).
Edellytykset myönteiselle poikkeusluvalle ja toiminnan aloittamiselle muutoksenhausta huolimatta ovat olemassa siten kuin yhtiön 14.12.2015 hakemuksessa "Poikkeuslupahakemus orgaanista ainesta sisältävien jätteiden loppusijoitukseen" ja sen täydennyksessä 25.2.2016 sekä vastineessa aluehallintovirastolle 26.5.2016 on esitetty ja perusteltu.
Hallinto-oikeus on erehtynyt tulkinnoissaan ja päätynyt ratkaisuun, joka on sekä perustuslain, hallintolain, jätelain, ympäristönsuojelulain ja kaatopaikka-asetuksen vastainen.
Kaatopaikka-asetuksen perustelujen mukaan asetuksella edistetään jätehuollolle ja ilmastonsuojelulle asetettujen tavoitteiden toteutumista. Asetuksen 35 §:n säännös poikkeuksen myöntämisestä on säädetty nimenomaan tietoisena siitä, että kaikista käytettävissä olevista toimista huolimatta aina jää sellaista jätettä, joka ei täytä asetuksen kriteerejä kaatopaikkasijoittamiselle.
Aluehallintovirasto ja hallinto-oikeus ovat hylänneet kaikkien Pohjois-Suomen jätelaitosten poikkeuslupahakemukset, mikä johtaa siihen, että Pohjois-Suomessa ei ole käsittelykapasiteettia näille jätteille. Tämä on vastoin jätelain 19 §:n mukaista omavaraisuus- ja läheisyysperiaatetta sekä 8 §:n 2 momentin mukaisen etusijajärjestyksen toteuttamista.
Lupahakemuksen hylkäämisen seurauksena alueen jätteet on jouduttu varastoimaan tai kuljettamaan muualle Suomeen satojen kilometrien päähän sellaisiin jätelaitoksiin, jotka ovat saaneet poikkeusluvat. Jätelainsäädännön läheisyysperiaate ei toteudu ja ilmastonmuutosta aiheuttavien päästöjen määrät lisääntyvät kuljetusten takia. Lupahakemusten hylkäämisestä seuraa suuri riski sille, että kyseessä olevat jätteet tai ainakin osa niistä päätyy muuhun kuin asianmukaiseen käsittelyyn. Tämä johtuu siitä, että jätelaitokset eivät voi ottaa jätteitä vastaan, jätteen tuottajilla ei ole ympäristölupia jätteiden käsittelyyn ja viranomaiset eivät valvo jätteen tuottajia. Näin ollen ympäristönsuojelulain, jätelain ja kaatopaikka-asetuksen tavoitteet ympäristön ja ilmastonmuutoksen torjunnasta eivät toteudu.
Lupahakemuksen hylkääminen johtaa jätteiden tuottajan kannalta lainvastaiseen ja taloudellisesti mahdottomaan lopputulokseen, koska yli kolmen vuoden varastointi ei ole lain, ympäristöluvan eikä jäteveron takia hakijalle mahdollista, eikä jätettä ole mahdollista toimittaa laitokselle, jonka ympäristölupa sallisi tämän jätteen käsittelyn. Hallinto-oikeuden näkemys siitä, ettei lupaviranomaisen tarvitse ohjeistaa mihin jätteet vietäisiin, on vastuuton ja jätelain 1 §:n vastainen, sillä se tarkoittaa sitä, että jätehuolto jää järjestämättä. Toimiva jätehuolto on kuitenkin perustuslain turvaama perusoikeus (20 §).
Kaikissa lupahakemuksen johdosta annetuissa lausunnoissa viranomainen edellytti toimivan jätehuollon varmistamista ja puolsi poikkeusluvan myöntämistä. Lisäksi jätteen tuottaja (viemärilaitos) ja asiantuntijat (muun muassa jätelaitosyhdistys) totesivat tiettyjen jätteiden osalta, ettei muuta käsittelyä ole tarjolla.
Hallinto-oikeuden päätös on hallintolain 45 §:n vastainen siltä osin kuin se on katsonut, ettei aluehallintoviraston ole tullut kielteisen päätöksen perusteluissa kertoa, miten toiminnanharjoittajan tulee jatkossa menetellä hakemuksen kohteena olleiden jätelajien osalta. Esimerkiksi aluehallintoviraston perustelu, että hakemuksessa esitetyt jätteet soveltuvat ominaisuuksiensa vuoksi käsiteltäväksi muulla tavoin kuin sijoittamalla kaatopaikalle tai jätteet soveltuvat riittävästi esikäsiteltyinä poltettavaksi, kierrätysmateriaaliksi tai loppusijoitettavaksi kaatopaikalle, jättää täysin avoimeksi, millä perusteella nämä käsittelyt ovat mahdollisia. Ammattimaisena toimijana ja kaikkia teknisesti ja taloudellisesti mahdollisia esikäsittely- ja käsittelymenetelmiä jo nyt käyttävä Vestia Oy ei tiedä, mitä menetelmiä aluehallintovirasto tarkoittaa.
Hallintolain 45 §:n 2 momentin mukaiset perustelut on esitettävä erityisesti tilanteessa, jossa päätös merkitsee olennaista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön. Yhtiön hakemus on perustunut muiden jätelaitosten myönteisiin poikkeuslupapäätöksiin, joiden perusteella hakijalla on ollut oikeus olettaa (luottamuksensuoja) kyseessä olevien jätteiden olevan ominaisuuksiltaan sellaisia, että ne loppusijoitetaan muuallakin kaatopaikalle. Näin ollen loppusijoittaminen tulee jätelain 19 §:n mukaisesti hyväksyä hakijan kaatopaikallekin. Muiden aluehallintovirastojen myönteiset poikkeuslupapäätökset olivat Pohjois-Suomen aluehallintoviraston tiedossa, joten lupa olisi tullut myöntää.
Lausunnot tukevat yhtiön näkemystä siitä, että jätteen ominaisuudet ovat sellaisia, että ne estävät muun kuin kaatopaikkasijoittamisen ja että niiden ominaisuudet ovat riittävästi ja riittävän luotettavasti kuvattu. Esimerkiksi tulipalojätteiden, jätteen mekaanisen käsittelyn rejektin, PVC- ja lujitemuovi jätteen, terveydenhuollon riskijätteen, pölyävien materiaalien, jätevedenkäsittelyn välppä- ja viemärinpuhdistusjätteen, rakennus- ja maanrakennustoiminnassa syntyvän jätteen, tuhkan ja kuonan tai valvotusti tuhottavien materiaalien osalta hallinto-oikeus ei ole kirjannut jätelajikohtaisiin perusteluihin, että jätteen ominaisuuksia, jotka estävät muun kuin sijoittamisen kaatopaikkaan, ei ole kuvattu riittävän tarkasti. Tämä tukee yhtiön vaatimusta siitä, että lupa olisi tullut myöntää ainakin näiden jätteiden osalta.
Useissa kohdissa hallinto-oikeus on perustellut hylkäävää päätöstä sillä, että yhtiön olisi tullut esittää kaatopaikkakelpoisuusselvitykset poikkeuslupia haettavista jätteistä. Hallinto-oikeus katsoo perusteluissaan myös, että hakemukseen olisi tullut liittää jätteen tuottajan selvitys muun muassa jätteen laadusta, määrästä ja jätteen muista jätehuoltovaihtoehdoista. Kielteistä päätöstä ei voida perustella näillä puutteilla, koska aluehallintovirasto ei näitä selvityksiä ole pyytänyt.
Hallinto-oikeus perustelee päätöstään monen jätelajin osalta viittaamalla jätelain 33 §:än ja siihen, ettei yhtiön tarvitsisi edes ottaa jätteitä vastaan. Vaikka kaatopaikka-asetuksen 35 §:n kriteereissä ei oteta kantaa siihen, mistä toiminnasta jäte tulee, jätelain 1 § ja 19 § edellyttävät käytännössä, että ainakaan kunnan lakisääteisten tehtävien osalta toimintaa ei voi evätä eikä sitä saa jätelain 8 §:n mukaisesti tehdä lupaehdoilla mahdottomaksi. Kunnan lakisääteisen toiminnan osalta lupaehdoissa tai hylkäämisen perusteluissa ei voida asettaa velvoitteita jätteen tuottajille tai haltijoille kuten hallinto-oikeus tekee.
Ympäristöministeriössä on tiedostettu kaatopaikka-asetuksen 35 §:n kohtuuttoman tiukka tulkinta. Ministeriö on käynnistänyt hankkeen "Selvitys orgaanisen jätteen kaatopaikkakiellon vaikutuksista". Tavoitteena on selvittää, mitkä ovat olleet kaatopaikkakiellon toimeenpanon vaikutukset, mitkä ovat kiellon kannalta ongelmalliset jätejakeet ja miten sääntelyä tulisi kehittää tai muuttaa.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään sillä, ettei aluehallintoviraston velvollisuutena ollut hallintolain 7 ja 8 §:n mukaan antaa ohjausta ja neuvontaa kyseessä olevassa hakemusasiassa, koska hakija on kunnallinen jäteyhtiö. Perustelu on kestämätön ja vastoin lakia. Hallintolaissa ei ole poikkeusta kunnallisten jäteyhtiöiden osalta.
Aluehallintoviraston päätöksen perusteluissa todetaan, että asetus on annettu jo 2013 ja että hakijalla olisi ollut käytettävissä riittävästi aikaa varautua asetuksen voimaantuloon. Yli 90 prosentille aiemmin kaatopaikalle sijoitetuiksi päätyneille jätteille on kehitetty vaihtoehtoinen käsittelyratkaisu. Hakemuksessa kerrotaan, että loppusijoitettavan jätteen osuus käsitellystä yhdyskuntajätteestä oli jo vuonna 2014 noin 7 prosenttia. Lisäksi muun muassa jätteenpolttolaitoksen kanssa on käynnistetty neuvottelut polttokäsittelyn laajentamiseksi poikkeuslupahakemuksen alaisiin jätejakeisiin. Yhtiö on tehnyt omia selvityksiä ja parantanut lajittelua ja esikäsittelyä monella tavoin, ohjannut jätteentuottajia parempaan lajitteluun ja käyttänyt hyödyksi yli 30 jätelaitoksen verkostoa ja selvityksiä käsittely- ja hyödyntämismahdollisuuksista. Kaikki ne käsittelymahdollisuudet, joita tällä hetkellä on olemassa, ovat käytössä. Poikkeuslupaa on haettu vasta viime vaiheessa ja vain niille jätteille, jotka ominaisuuksiensa vuoksi eivät sovellu muulla tavalla käsiteltäviksi kuin loppusijoittamalla kaatopaikalle.
Yhtiön hakemuksen mukaiset jätteet ovat vain pieni osa loppusijoitettavista jätteitä. Suurin osa nykyisin loppusijoitettavista jätteistä ei sisällä orgaanista ainesta yli asetuksen 28 §:n sallimien määrien. Osa hakemuksen kohteena olevista jätteistä ei yleisen tietämyksen mukaan ole biohajoavia, joten kaatopaikkakaasua ei niiden osalta muodostu. Näitä ovat muun muassa PVC- ja lujitemuovit. Hakemuksen mukaiset jätteet ovat asetuksen 28 §:n mukaista tavanomaista jätettä, jota on aikaisemminkin sijoitettu kaatopaikalle. Kakki edellä selostetut yhtiön toimenpiteet huomioiden kaatopaikka-asetuksen 1 §:n perustelujen mukaiset tavoitteet Ylivieskan jätekeskuksen kielteisten terveys- ja ympäristövaikutusten ehkäisemiseksi toteutuvat täysin.
Jätelain 8 §:n keskeisimmän jätehuoltoa ohjaavan periaatteen, etusijajärjestyksen mukaan ensisijaisesti on vähennettävä syntyvän jätteen määrää ja haitallisuutta. Jos jätettä kuitenkin syntyy, jätteen haltijan on ensisijaisesti valmisteltava jäte uudelleenkäyttöä varten tai toissijaisesti kierrätettävä se. Jos kierrätys ei ole mahdollista, jätteen haltijan on hyödynnettävä jäte muulla tavoin, mukaan lukien hyödyntäminen energiana. Jos hyödyntäminen ei ole mahdollista, jäte on loppukäsiteltävä eli sijoitettava kaatopaikalle. Loppusijoittamista kaatopaikalle edeltävät kaikki muut vaihtoehdot siis vaativat hyödyntämiskohteen. Jätteet eivät häviä minnekään hallinnollisilla päätöksillä.
Hallinto-oikeuden näkemys siitä, että poikkeuslupa edellyttäisi aina esikäsittelyn on virheellinen. Kaatopaikka-asetuksen perusteluissa sanotaan, että viittaus saman asetuksen 15 §:ään on informatiivinen ja korostaisi, että jätteet olisi tällaisissakin tapauksissa pääsääntöisesti aina esikäsiteltävä ennen sijoittamista kaatopaikkaan. Yhtiön hakemuksessa on kuvattu esikäsittely- ja käsittelymenetelmät ja ne kuvaavat parasta käytössä olevaa tekniikkaa. Niiden jätteiden osalta, joita ei käsitellä jätekeskuksessa, on kuitenkin käytetty esikäsittelynä syntypaikkalajittelua. Nämä jätteet ovat sellaisia, etteivät niiden ominaisuudet muutu käytettävissä olevilla käsittelyillä eikä niiden ominaisuuksia saada muutettua tai parannettua. Tällaisia ovat esimerkiksi PVC- ja lujitemuovijätteet ja viemärinpuhdistusjätteet.
Jätelain 33 §:n mukaan kunnan velvollisuus on tarjota muidenkin kuin 32 §:n mukaisten jätteiden käsittelemiseksi jätehuoltopalveluja. Lain perusteluissa todetaan, että velvoite koskee elinkeinotoiminnan jätettä, joka on pääsääntöisesti jätteen haltijan vastuulla, mutta jolle ei ole yksityistä jätehuoltopalvelua kohtuullisesti saatavilla. Pohjois-Suomen alueelta muu kuin kunnan järjestämä jätehuollon käsittelypalvelu usein puuttuu. Yhtiön toimialueella nämä palvelut puuttuvat lupaa haettavilta jätteiltä. Tällöin kunnan tarjoamat jätehuoltopalvelut ovat käytännössä ainoa vaihtoehto. Toimiva jätehuolto on kuitenkin perustuslain 20 §:n mukaisen ympäristöperusoikeuden toteutumisen edellytys.
Yksityisiä jätteiden loppusijoituspalveluja ei ole tarjolla Pohjois-Suomessa. Lisäksi kuten hakemuksessa ja valituksessa on todettu, yhtiö pyrkii neuvonnalla ja hinnoittelulla ohjaamaan myös elinkeinotoiminnan jätehuoltoa siten, että jätteet lajitellaan jo syntypaikalla siten, että ne voidaan hyödyntää. Jos kaikesta huolimatta jätelaitokselle tuodaan lajittelematonta tai esilajiteltua jätettä, lajitellaan se yhdessä lain 32 §:ssä tarkoitetun jätteen kanssa esikäsittely- ja käsittelyprosesseissa. Näin jäljelle jää vain sellainen jäte, jolle ei ole tehtävissä ominaisuuksiensa vuoksi muuta kuin loppusijoittaa kaatopaikalle. Poikkeuslupaa tarvitaan, koska osa tästä jätteestä on sellaista, joka ei täytä kaatopaikka-asetuksessa edellytettyä orgaanisen jätteen osuutta ja joka ominaisuuksiensa vuoksi ei sovellu käsiteltäväksi muuten kuin loppusijoittamalla kaatopaikalle.
Hakemuksen kohteena olevia jätteet voivat olla sekä jätelain 32 §:n että 33 §:n mukaan kunnan velvollisuuksiin kuuluvia jätteitä (muun muassa yhdyskuntajäte, tulipalojäte, mekaanisen käsittelyn rejekti, PVC- ja lujitemuovi, terveydenhuollon riskijäte, pölyävät materiaalit, vedenkäsittelyn jätteet, viemärinpuhdistusjäte, pienpuhdistamoiden jäte rakennusjäte, tuhka ja kuona). Jätelain 33 §:n mukaisia jätteitä esikäsitellään ja käsitellään samoissa prosesseissa 32 §:n jätteiden kanssa Yhtiö ei esikäsittely- ja käsittelyprosesseissa pysty erottelemaan kyseessä olevia jätteitä eikä sellaiselle toiminnalle ole muutoinkaan mitään lainsäädännöllisiä, teknisiä eikä taloudellisia perusteita. Vain jäte-erät, jotka loppusijoitetaan ilman mitään käsittelyä jätekeskuksessa voidaan jatkossa raportoida eriteltyinä.
Poikkeuslupaa on haettu vuonna 2015, jolloin asetuksen 28 § ei ollut vielä voimassa, vaan hakemuksen kohteena olevat jätteet voitiin sijoittaa kaatopaikalle. Poikkeuslupahakemukseen ei ole voitu liittää tietoja ja selvityksiä jätteistä, joita ei sellaisenaan ole hakemushetkellä vielä tullut jätelaitokseen eikä veloittaa mahdollisia jätteentuottajia sellaisia toimittamaan. Yhtiöllä ei myöskään hakemusvaiheessa ole ollut vielä käytettävissä lupahakemuksessa esitettävien esikäsittely- ja käsittelyprosessien tuloksia, vaan perusteluina on käytetty muiden jätelaitosten kokemuksia ja tuloksia menetelmistä sekä poikkeuslupien perusteluja ja myönnettyjä poikkeuslupia. Hakemuksella on varauduttu nimenomaa tuleviin jätteisiin siten, että alueella on riittävästi ja tarvetta vastaavasti mahdollisuuksia 32 §:n mukaisesti kunnan vastuulle kuuluvan sekalaisen yhdyskuntajätteen hyödyntämiseen tai loppukäsittelyyn sekä muun jätteen (33 §) loppukäsittelyyn (omavaraisuusperiaate) niiltäkin osin kuin kyse on sellaisista jätteistä, jotka eivät ominaisuuksiensa puolesta sovellu muutoin käsiteltäväksi kuin sijoitettavaksi kaatopaikalle.
Hallinto-oikeus on katsonut, että ratkaisun perustelut tulee lähtökohtaisesti antaa jätelajeittain. Yksityiskohtaisissa perusteluissaan hallinto-oikeus on todennut vain yhdyskuntajätteen ja makkijätteen osalta, että hakemuksessa ei ole kuvattu ja esitetty riittäviä perusteita sille, että kyseiselle jätteelle ei ole olemassa muuta käsittelyvaihtoehtoa kuin sijoittaminen kaatopaikalle. Aluehallintovirasto ei ole yksityiskohtaisia perusteluita edes kirjoittanut. Nämä tukevat yhtiön näkemystä siitä, että ainakin muiden jätteiden osalta ominaisuudet on riittävästi kuvattu.
Poikkeuslupaa haettiin yhdyskuntajätteelle jätteenpolttolaitoksen mahdollisiin pidempikestoisiin poikkeustilanteisiin. Kyse on syntypaikkalajitellusta jätteestä, josta on eroteltu jo materiaalina hyödynnettävät jätteet. Muihin polttolaitoksiin jätettä ei voida toimittaa, koska millään laitoksella ei ole ylimääräistä kapasiteettia kaiken varalta. Jätettä syntyy kuitenkin jatkuvasti, satoja tonneja viikossa. Jätelain 8 §:n etusijajärjestyksen mukaan, jos energiana hyödyntäminenkään ei ole mahdollista, jäte on loppukäsiteltävä. Ympäristönsuojelulain 123 §:n käyttö voisi johtaa yhtiön kannalta lain vastaiseen ja taloudellisesti mahdottomaan lopputulokseen, koska todennäköisesti ELY-keskus vain ohjeistaisi varastoimaan jätteen tai toimittamaan jätteen muualle luvan omaavaan paikkaan. Jos sellaista ei ole käytettävissä, niin mihin jäte lainmukaisesti silloin ohjattaisiin? Yli kolmen vuoden varastointi ei ole lain, ympäristöluvan eikä taloudellisista syistä jäteveron takia hakijalle mahdollista. Yhtiölle olisi tullut myöntää poikkeuslupa, jossa ehtona olisi ollut ennakkoilmoitus tai ennakkohyväksyntä ELY-keskukselta.
Tulipalojätteiden osalta hallinto-oikeus on todennut, että niissä tapauksissa, joissa on kyse ympäristönsuojelulain 123 §:n tarkoittamasta ti-lanteesta, valvontaviranomainen voi toiminnasta vastaavan tai jätteen haltijan ilmoituksesta päättää jätehuollossa tarvittavista toimista. Esimerkiksi onnettomuustapausten raivaustöissä tai tulipalojätteitä käsiteltäessä jätteet on toimitettava pelastusviranomaisten määräyksestä pois. Käytännössä valvova viranomainen ohjeistaa toimittamaan tai toimituttaa jätteen luvanvaraiseen paikkaan. Kielteisen poikkeuslupapäätöksen jälkeen epäselväksi jää, mihin jäte silloin toimitettaisiin ja voiko valvova viranomainen velvoittaa lain perusteella jäteyhtiön ottamaan vastaan jätettä, jolle ei ole käsittelyä ja jonka loppusijoittaminen tuomioistuimen päätöksellä on lain ja kaatopaikan ympäristöluvan vastaista.
Jätteen mekaanisen käsittelyn rejektin osalta hallinto-oikeus on perustellut päätöstään selvitysten puutteilla. Aluehallintovirasto ei kuitenkaan ole pyytänyt yhtiöltä tällaisia selvityksiä eikä hylkäävän päätöksen oikeellisuutta voi siten perustella selvitysten puutteella.
Syntypaikkalajitellusta PVC- ja lujitemuovista koostuvat jätteet syntyvät alueella pienistä kohteista ja ovat peräisin suurelta osin yksityisten ihmisten rakennus- ja purkutoiminnasta. Jäte voi olla joko jätelain 32 § tai jätelain 33 § mukaista. Samaa jätettä syntyy hakemuksessa ja hakemuksen täydennyksessä kuvatusti jätekeskuksen toiminnassa käsiteltäessä jätelain 32 § mukaisia jätteitä. Hallinto-oikeuden väite, ettei hakemuksessa ole selvitystä vuosina 2013‒2015 kaatopaikalle sijoitetuista jätemäärästä on virheellinen. Yhtiön hakemuksessa on kuvattu haettava määrä, ja hakemuksen täydennyksessä on kerrottu, ettei punnitustositteiden perusteella tarkka määrä ole todennettavissa. PVC- ja lujitemuovijätteiden kaatopaikkakielto on järjetön. Maaperässämme on lukematon määrä muun muassa PVC-putkia vesi- ja viemäriputkina. Kun ne jostain syystä kaivetaan ylös, muodostuu niistä jätettä, jota ei voida sijoittaa edes kaatopaikalle. PVC-jätettä ei voida sen sisältämän kloorin takia hyödyntää energiana. Kaatopaikka-asetuksen perusteluissa on todettu, että maissa, joissa on kielletty vain biohajoavan jätteen sijoittaminen kaatopaikalle, hyväksytään muun orgaanisen jätteen kaatopaikkasijoitus, jos osoitetaan, että jäte ei ole biohajoavaa (esimerkkinä muovijäte).
Terveydenhuollon erityisjätteen osalta hallinto-oikeus on todennut, että koska jäte lajitellaan ja pakataan jätteen tuottajan toimesta, hakemukseen olisi tullut liittää jätteen tuottajan selvitys jätteen laadusta, määrästä ja jätteen muista mahdollisista jätehuoltovaihtoehdoista. Hakemuksessa ei ole selvitystä, miksi poikkeuslupa olisi tarpeen suuremmalle jätemäärälle kuin mitä kaatopaikalle edeltävinä vuosina on sijoitettu. Poikkeuslupahakemuksen täydennyksessä on kuvattu terveydenhuollon erityisjätteen laatua seuraavasti: "Terveydenhuollon riskijäte on pääasiassa pistävää ja viiltävää jätettä, sekä näytteenoton ei tunnistettavaa biologista materiaalia, joka ei aiheuta erityistä tartuntavaaraa". Aluehallintovirasto olisi voinut pyytää jätteen tuottajan selvitystä jätteen laadusta, mikäli kuvausta ei ole pidetty riittävänä. Aluehallintovirastolla olisi myös ollut mahdollisuus myöntää lupa pienemmälle määrälle kuin hakemuksessa on arvioitu.
Pölyävistä materiaaleista koostuvat jätteet syntyvät lähinnä kertaluonteisina puhdistus- ja siivoustoimissa tai rakennus- ja purkutoiminnasta yksityisten ihmisten tai yritysten osalta. Yritysten osalta myös muu lainsäädäntö pakottaa näihin siivoustoimiin muun muassa pölyn takia räjähdysvaarallisten tilojen siivouksessa. Jätteen tuottajalle siivoustilanne voi syntyä yllättäen normaalista toiminasta poikkeavien huolto- tai häiriötöiden seurauksena. Vaikka kysymys on pääasiassa tuottajan vastuulla olevasta jätteestä, osa siitä syntyy myös jätelain 32 §:n mukaisesta toiminnasta, esimerkiksi vanhojen talojen ala- ja yläpohjien suurtehoimuroinneissa. Hakemukseen ei voida liittää näissä tapauksissa jätteen tuottajan selvityksiä jätteen määrästä ja laadusta, kun jätettä ei ole edes tullut jätelaitokseen. Syntyvää jätettä ei voi kummassakaan tapauksessa kuitenkaan jättää odottamaan, vaan jätehuolto on järjestettävä.
Vedenpuhdistuksessa syntyvien jätteiden osalta hallinto-oikeus on todennut, että hakemuksessa ei ole esitetty kaatopaikoista annetun asetuksen mukaisia eikä muitakaan tietoja kaatopaikalle aikaisemmin sijoitetun jätteen määrästä tai laadusta. Hakemuksen täydennyksessä on kuvattu ne esikäsittelyn tavat, jotka jätteelle tehdään tai voidaan tehdä, muun muassa kompostointi. Jätteen ominaisuudet, jotka estävät muun kuin sijoittamisen kaatopaikalle on kuvattu hakemuksessa ja hakemuksen täydennyksessä. Kaatopaikkasijoitus on vasta viimeinen keino, jollei jäte sovellu muuhun käsittelyyn.
Elintarviketeollisuuden suodatusmateriaalien sekä maali- ja lakkajätteiden osalta päätöstä ei voida perustella jätteen tuottajan selvitysten puutteilla, koska aluehallintovirasto ei ole sellaisia selvityksiä pyytänyt. Aluehallintovirasto ei ole myöskään pyytänyt kaatopaikkakelpoisuusselvityksiä. Poikkeuslupa olisi voitu myöntää pienemmälle määrälle kuin hakemuksessa on arvioitu.
Jätevedenkäsittelyn välppäjätteen- ja viemärinpuhdistusjätteen osalta hylkäävää päätöstä on perusteltu sillä, ettei ole esitetty riittäviä tietoja jätteen laadusta. Jätteen laatua on kuvattu suppeasti, mutta yhtiön mielestä riittävästi, koska aluehallintovirasto ei ole päätöstään perustellut siten, että kuvaus olisi ollut riittämätön. Yhtiö katsoo jätteen laadun olevan yleisesti tiedossa. ELY-keskus on lausunnossaan todennut, että viemärinpuhdistusjätteelle ei ole tällä hetkellä alueella käsittelymenetelmää. Samoin on todennut Vesikolmio Oy viemäriverkoston haltijana. Kaatopaikkakelpoisuustestiä ei ole tehty. Pyydettäessä perusmäärittely olisi voitu toimittaa. Määrästä olisi aluehallintovirasto voinut pyytää parhaan arvion, se olisi pyydettäessä toimitettu.
Rakennus- ja maanrakennustoiminnassa syntyvien jätteiden osalta hylkäävää päätöstä on perusteltu, ettei ole esitetty riittäviä tietoja jätteen tuottajasta, syntytavasta ja -paikkalajittelusta taikka jätteen määrästä tai laadusta. Yhtiön käsityksen mukaan jätteen laatua on kuvattu suppeasti mutta riittävästi. Pyydettäessä tehdyt perusmäärittelyt olisi voitu toimittaa.
Tuhkan ja kuonan osalta hylkäävää päätöstä on perusteltu sillä, että olisi edellytetty jätteen tuottajien selvitystä jätteen laadusta määrästä, mahdollisuuksista esikäsitellä jäte kelpoisuusvaatimuksien täyttämiseksi ja mahdollisista muista käsittelyvaihtoehdoista. Näitäkään selvityksiä aluehallintovirasto ei ole pyytänyt, eikä hallinto-oikeus siten voi perustella päätöksen oikeellisuutta niiden puutteella.
Valvotusti tuhottavan materiaalin osalta hallinto-oikeus on todennut, että jätteiden esikäsittelystä, kuten pakkausten erillisestä käsittelystä ei ole selvitystä. Myöskään muita mahdollisia jätteiden käsittelymenetelmiä ei ole tarkasteltu. Aluehallintovirastolle lähetetyssä poikkeuslupahakemuksen täydennyspyynnössä on kuvattu valvotusti tuhottavan materiaalin sisältävän ovat muun muassa tullin, poliisin, puolustusvoimien tai muun vastaavan tahon takavarikoimia jätteitä, jotka on tuhottava viranomaisen valvonnassa ja viivytyksettä. Aluehallintovirasto olisi halutessaan voinut pyytää lisätietoja jätteen määrästä tai laadusta.
Lannoitteiden ja maanparannusaineiden osalta hallinto-oikeuden päätöstä on perusteltu sillä, ettei hakemuksessa ole selvityksiä jätteen tuottajasta, syntytavasta, esikäsittelystä, jätteen määrästä ja laadusta. Määrän osalta yhtiö on esittänyt lupahakemuksessaan arvion riittävästä kapasiteetista. Vuosittain vastaanotettava määrä on tätä pienempi. Edellisten vuosien osalta yhtiö on kuvannut, ettei punnitustositteiden perusteella ole tarkkaa määrää raportoitavissa. Näin yksilöivälle raportoinnille ei ole ollut silloin mitään perustetta.
Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:
Valitus ei anna aihetta aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätösten kumoamiseen tai palauttamiseen uudelleen käsiteltäväksi.
Ympäristöministeriö on tarkastellut 15.3.2017 päivätyssä muistiossaan (YM3/401/2017) jätteen orgaanisen aineksen pitoisuudelle asetettuja rajoituksia ja lupaviranomaisen mahdollisuutta myöntää poikkeuksia rajoituksista. Muistion johdannossa on todettu, että tarkoitus on, että kaatopaikka-asetuksen poikkeusmenettelyä käytetään erittäin harkitusti ja että poikkeukset vähenevät selkeästi vuosittain. Kuten muistiossakin on todettu, menettelyssä ei ole kysymys tarkoituksenmukaisuusharkinnasta. Poikkeusmenettelystä on säädetty, jotta orgaanisen aineksen sijoittaminen kaatopaikoille loppuisi, mikä johtaisi jätteiden käsittelymenetelmien kehittämiseen ja jätteiden käsittelyyn kaatopaikkasijoituksen sijaan muissa käsittelylaitoksissa tai muilla käsittelymenetelmillä.
Aluehallintovirasto voi myöntää poikkeuksen kaatopaikka-asetuksen 28 §:n mukaisista jätteen orgaanisen aineksen pitoisuuden rajoituksista vain 35 §:ssä säädetyin edellytyksin. Hakija ei ole hakemuksessaan esittänyt sellaisia perusteluja, jotka olisivat mahdollistaneet poikkeusluvan myöntämisen. Poikkeuslupien myöntäminen on edelleenkin mahdollista, mikäli hakemuksessa pystytään esittämään riittävät kaatopaikka-asetuksen 35 §:n mukaiset perustelut poikkeamiselle.
Vestia Oy:n valituksen liitteenä on kahdeksan aluehallintovirastojen ratkaisua valtioneuvoston kaatopaikoista antaman asetuksen 35 §:n mukaisista hakemuksista. Päätökset edustavat aluehallintovirastojen ratkaisukäytäntöä vuosilta 2015 ja 2016, jolloin kaatopaikka-asetuksen 35 §:n ratkaisukäytännössä vasta haettiin yhtenäistä linjaa. Kun tarkastellaan aluehallintovirastojen (ESAVI ja LSSAVI) liitteessä mainituille jätelaitoksille vuonna 2017 poikkeuslupahakemuksista annettuja ratkaisuja, voidaan todeta, että hakemukset ovat tulleet lähes poikkeuksetta hylätyksi myös näissä aluehallintovirastoissa, eikä Pohjois-Suomen aluehallintoviraston linja näin ollen tarkasteltuna poikkea muiden aluehallintovirastojen linjasta. Valtakunnallisen ratkaisukäytännön suuntaan lienee vaikuttanut muun muassa ympäristöministeriön asiasta antama ohje.
Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on ilmoittanut, että sillä ei ole lisättävää asiassa aikaisemmin esittämäänsä.
Ylivieskan ympäristönsuojeluviranomainen on antanut vastineen valituksen johdosta. Vastineessa on viitattu asiassa aikaisemmin esitettyyn, esitetty valituksen hyväksymistä ja todettu muun ohella seuraavaa:
Vestia Oy:n hakema poikkeuslupa koskee etupäässä määriltään vähäisiä jätejakeita, joille on vaikea löytää kestävää muuta käsittelytapaa ja joiden loppusijoittamisella jätekeskuksen kaatopaikalle ei voida katsoa olevan merkittäviä ympäristövaikutuksia. Silti yhtiö on etsinyt ja etsii jakeille muita käsittelyvaihtoehtoja. Poikkeustilanteissa syntyvän yhdyskuntajätteen määrä taas voi olla merkittävä ja jäte on myös laadultaan sellaista, että sen ensisijainen käsittelytapa on hyödyntäminen energiana polttolaitoksessa.
Vestia Oy näyttää joutuneen epäoikeudenmukaiseen asemaan aluehallintovirastolta saamansa päätöksen johdosta. Vastaavista jätteistä on annettu myönteisiä luparatkaisuja muualla. Aluehallintoviraston ratkaisussaan omaksuma linja vaarantaa luotettavan jätehuollon toteuttamisen alueella ja myös tarpeettomasti viivyttää yhtiön hakemaa poikkeuslupaa. Aluehallintoviraston ratkaisu merkitsee myös erilaista edellä mainittujen jätteiden jätehuoltoa eri puolilla Suomea.
Nykyinen tilanne, joka edellyttää, että yhtiö välivarastoi alueellaan eräitä jätejakeita sen varalta, että niille joskus löytyisi hyödyntämistapa, ei vastaa jätelain tavoitteita eikä laissa jätehuollolle asetettua etusijajärjestetystä. Päinvastoin, menettely on jo heikentänyt ympäristönsuojelun ja jätelain tavoitteiden mukaista jätehuollon toteuttamistapaa harvaanasutulla alueella, missä alueellisten erityispiirteiden perusteella olisi tarve aivan toisen kaltaisiin linjauksiin.
Ylivieskan kaupungille ja Ylivieskan terveydensuojeluviranomaiselle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituksen johdosta.
Vestia Oy on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:
Aluehallintoviraston lausunnossa on viitattu ympäristöministeriön muistioon 15.3.2017. Muistiota ei ollut olemassa silloin, kun kielteinen poikkeuslupapäätös tehtiin. Muistiossa esitetyt tulkinnat ja kannanotot eivät ole oikeudellisesti sitovia. Myös lausunnossa mainitut valikoidut aluehallintovirastojen ratkaisut on tehty vasta vuoden 2017 kesäkuukausina. Yhtiön kielteistä poikkeuslupapäätöstä tarkasteltaessa vertailuaineisto tulee hakea saman ajankohdan ja aiempien päätösten joukosta.
Vestia Oy on toimittanut vastaselityksen täydennyksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
2. Vestia Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.
Perustelut
1. Valituksen hylkääminen
Vestia Oy on valituskirjelmässään muun ohella esittänyt, että aluehallintoviraston olisi tullut pyytää tarkempia selvityksiä, jos yhtiön hakemuksessa ja sen täydennyksessä esitetyt seikat eivät lupaviranomaisen käsityksen mukaan olleet riittävät poikkeuksen myöntämiseksi. Erityisesti näin olisi yhtiön mukaan tullut menetellä, koska yhtiön hakemuksen johdosta annetuissa lausunnoissa on katsottu poikkeusluvan myöntämiselle olevan ainakin useimpien sen kohteena olleiden jätteiden osalta edellytykset.
Hallintolain 8 §:n 1 momentissa säädetään viranomaisen yleisestä neuvontavelvollisuudesta ja lain 22 §:n 1 momentissa viranomaisen täydentämiskehotuksesta sille toimitetun puutteellisen asiakirjan johdosta. Hallintolain yleistä sääntelyä täydentää ympäristönsuojelulain 40 §:n erityissäännös hakemuksen täydentämisestä. Ympäristönsuojelulain 40 §:n taustalla on lain esitöiden (HE 214/2013 vp s. 107) mukaan vesilain 11 luvun 5 §:n vastaava säännös. Ympäristönsuojelulain 40 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lisäksi, että hakemuksen täydentämistä koskevassa pyynnössä on hallintolain 22 §:n mukaisesti yksilöitävä, miltä osin hakemusta on täydennettävä. Vesilain (587/2011) hakemuksen täydentämistä koskevan 11 luvun 5 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 277/2009 vp s. 139) korostetaan hakemuksen tarkastuksen merkitystä asian käsittelyn joutuisuudelle. Pyrkimyksenä tulisi olla, että täydennyspyynnöt esitetään vasta hakemuksen tarkastamisen jälkeen mahdollisuuksien mukaan kerralla.
Vestia Oy:n poikkeuslupahakemus on tullut vireille aluehallintovirastossa 17.12.2015. Hakemus on koskenut kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 35 §:ssä tarkoitettujen poikkeusten myöntämistä 15 eri jäteluokkaan kuuluville jätteille pääosin vuosille 2016‒2020. Hakemuksessa on todettu asian olevan kiireellinen ja pyydetty asian käsittelyä ennakkoneuvontamenettelyssä ja toisaalta yhdessä Pohjois-Suomen muiden jätelaitosten poikkeuslupahakemusten kanssa.
Aluehallintovirasto on toimittanut yhtiölle 26.1.2016 hakemuksen täydennyspyynnön, jossa on todettu hakemuksen olevan puutteellinen ja yksilöity 12-kohtaisessa luettelossa, mitä lisäselvitystä hakijan tulisi toimittaa.
Yhtiö on toimittanut hakemuksen täydennyksen 26.2.2016, minkä jälkeen hakemuksen johdosta on pyydetty lausuntoja ja kuultu asianosaisia. Annetuissa valvontaviranomaisten lausunnoissa on pääosin katsottu, että poikkeuslupa voidaan myöntää hakemuksessa esitetyssä laajuudessa. Yhtiö on antanut lausuntojen johdosta vastineen. Aluehallintovirasto on tämän jälkeen tehnyt valituksen kohteena olevan päätöksen, jolla se on hylännyt yhtiön poikkeuslupahakemuksen.
Yhtiön hakemuksen tarkoituksena on ollut poikkeusluvan saaminen kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 28 §:ssä säädettyjen rajoitusten noudattamisesta, mihin yhtiöllä on ollut asetuksen 53 §:n 2 momentissa säädetyn noin kolmen ja puolen vuoden ajan mahdollisuus ennalta varautua erilaisin toimenpitein. Kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 53 §:n 2 momentin suhteellisen pitkä siirtymäaika on tarkoittanut, että hakijalla on myös ollut mahdollisuus kerätä poikkeuslupahakemuksen tueksi tarvittavia tietoja ja selvityksiä jo hyvissä ajoin ennen hakemuksen jättämistä joulukuussa 2015. Yhtiö on tuonut poikkeuslupaa koskevassa hakemuksessaan esiin, että hakemuksen käsittelyllä on ollut kiire. Aluehallintovirasto on tekemässään täydennyspyynnössä yksilöinyt jo varsin tarkasti, millaisia lisäselvityksiä se on pitänyt tarpeellisena.
Lähtökohtana on, että hakijan tulee esittää riittävä selvitys siitä, että poikkeuksen myöntämisen edellytykset täyttyvät. Hallintolain 8 §:n 1 momentin neuvontavelvollisuus tarkoittaa, että viranomaisen tulee yleisesti antaa tietoa hakemuksen käsittelyyn liittyvästä menettelystä ja siitä, millaisia selvityksiä hakemukseen tulee liittää, sekä vastata hakijan yksilöityihin kysymyksiin. Viranomaisen neuvontavelvollisuudesta ei kuitenkaan seuraa, että viranomaisen tulisi yksityiskohtaisesti esittää, millaisilla lisäselvityksillä hakemus voidaan hyväksyä. Hakemuksen täydentämistä koskevan sääntelyn tarkoituksena on ympäristönsuojelulain ja vesilain esitöiden perusteella erityisesti varmistaa, että asian käsittelyä muun muassa lain edellyttämässä lausunto- ja kuulemismenettelyssä voidaan jatkaa ilman viivytyksiä siten, että käsittelyn pohjaksi on olemassa kaikki laissa ja asetuksissa edellytetty selvitys.
Aluehallintoviraston ei ole täydennyspyynnön johdosta saamansa täydennyksen jälkeen ollut tarpeen pyytää yhtiöltä enää uudelleen lisäselvitystä. Vaikka kaatopaikoista annetun valtioneuvoston asetuksen 35 §:n mukaisessa poikkeuslupaharkinnassa voidaan jossain määrin ottaa huomioon myös alueelliset erityispiirteet ja esimerkiksi jätteenkuljetukseen liittyvät etäisyydet, perustuu poikkeuksen myöntäminen ensisijaisesti poikkeushakemuksen kohteena olevan jätteen ominaisuuksiin. Kun yhtiö ei ollut hakemuksessa tai sen täydennyksessä esittänyt kunkin hakemuksen kohteena olleen jätelajin osalta riittävää selvitystä jätteen määrästä ja niistä ominaisuuksista, joiden vuoksi jäte ei kaatopaikka-asetuksen 35 §:ssä tarkoitetulla tavoin sovellu käsiteltäväksi muulla tavoin kuin sijoittamalla kaatopaikalle, on aluehallintoviraston tullut hylätä yhtiön hakemus.
Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
2. Oikeudenkäyntikulut
Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Vestia Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Jaakko Autio, Pekka Aalto ja Monica Gullans sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Seppo Rekolainen ja Olli Malve. Asian esittelijä Tuire Taina.