Muu päätös 332/2021

Asia Maakuntakaavaa koskevat valituslupahakemukset ja valitukset

Muutoksenhakijat

1. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

2. A, B, C ja D

3. Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry

4. Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 29.11.2019 nro 19/0776/5

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan liiton maakuntavaltuusto on 12.6.2018 (§ 19) hyväksynyt Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan Östersundomin alueen osalta. Samalla valtuusto on päättänyt kumota voimassa olevista maakuntakaavoista merkinnät, jotka on esitetty kaava-asiakirjoissa erillisellä kartalla.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt muutoksenhakijoiden valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

(---)

2 Vaihemaakuntakaavan sisältöä ja selvityksiä koskevat valitusperusteet

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 4 momentin mukaan maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Aluevarauksia osoitetaan vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 27 §:n 1 momentin mukaan maakunnan liiton tulee huolehtia tarpeellisesta maakuntakaavan laatimisesta, kaavan pitämisestä ajan tasalla ja sen kehittämisestä. Pykälän 2 momentin mukaan maakuntakaava voidaan laatia myös vaiheittain tai osa-alueittain.

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä huomiota maakunnan oloista johtuviin erityisiin tarpeisiin. Kaava on mahdollisuuksien mukaan yhteen sovitettava maakuntakaava-alueeseen rajoittuvien alueiden maakuntakaavoituksen kanssa.

Pykälän 3 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota:

1) maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen;

2) alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen;

3) ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin;

4) vesi- ja maa-ainesvarojen kestävään käyttöön;

5) maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin;

6) maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen; sekä

7) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen.

Pykälän 4 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on myös pidettävä silmällä alueiden käytön taloudellisuutta ja sitä, ettei maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle aiheudu kohtuutonta haittaa. Kaavaa laadittaessa on selvitettävä, kenen toteutettavaksi kaava ja sen edellyttämät toimenpiteet kuuluvat. Pykälän 5 momentin mukaan edellä tässä pykälässä mainitut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 30 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan maakuntakaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa (maakuntakaavamääräykset). Pykälän 2 momentin mukaan, jos jotakin aluetta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, maakuntakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset).

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan maakuntakaava ei ole oikeusvaikutteisen yleiskaavan eikä asemakaavan alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun kaavojen muuttamista koskevan vaikutuksen osalta. Pykälän 3 momentin mukaan maakuntakaava ei ole oikeusvaikutteisen yleiskaavan eikä asemakaavan alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun kaavojen muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 48 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on 32 §:ssä säädetyllä tavalla ohjeena yhteistä yleiskaavaa laadittaessa ja muutettaessa. Pykälän 2 momentin mukaan yhteinen yleiskaava voidaan perustellusta syystä laatia sisällöltään 1 momentin säännöksestä poiketen. Tällöin on kuitenkin huolehdittava siitä, että yhteinen yleiskaava sopeutuu maakuntakaavan kokonaisuuteen ja otettava soveltuvin osin huomioon, mitä 28 §:ssä säädetään maakuntakaavan sisältövaatimuksista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi, mitä tässä laissa säädetään, noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus itse on hankkeen suunnittelija tai toteuttaja, ympäristöministeriö päättää, mikä toinen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus antaa lausunnon. Ympäristöministeriön päätökseen ei saa erikseen valittamalla hakea muutosta.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

2.2 Maakuntakaavan suunnittelualueesta ja tavoitteista kaavaselostuksen mukaan

Kaavaselostuksen kohdassa 2.3 on suunnittelualueesta todettu seuraavaa:

”Östersundomin maakuntakaava-alueeseen kuuluu osia Helsingin ja Vantaan kaupungeista ja Sipoon kunnasta. Alue sijaitsee Helsingin ja Vantaan tiiviin kaupunkirakenteen itäreunalla. Idässä kaava-alue rajautuu Sipoonjokeen, Sipoon Söderkullan taajaman länsipuolelle. Suunnittelualueen pinta-ala on 7 900 ha, josta taajamaa on 2 600 ha (YKR taajama 2015). Suurin osa alueesta on asemakaavoittamatonta.

Östersundomin alueen kautta kulkee merkittäviä valtakunnallisia liikenneväyliä. Porvoonväylä (vt 7) halkoo alueen toiminnallisesti etelä- ja pohjoisosiin. Porvoonväylä sekä suunnittelualueen länsipuolella kulkeva Kehä III ovat osa E18-verkostoa ja merkittäviä tavara- ja henkilöliikenteen väyliä mm. Vuosaaren satamaan. Maantiellä 170 on merkitystä seudullisessa liikenteessä. Uudenmaan aluerakenteessa merkittävän seutukeskuksen Porvoon yhteydet pääkaupunkiseudulle kulkevat suunnittelualueen kautta.

Suunnittelualueella asui vuonna 2015 yli 8 800 asukasta, joista noin puolet Vantaan kaupungin alueella. Asukkaista neljännes on helsinkiläisiä ja toinen neljännes sipoolaisia. Tiiveintä asutus on Vantaan Länsimäen kerrostaloalueilla. Kaupunkimaista asutusta on rakenteilla myös Sipoon Majvikin lähistöllä sijaitsevaan Sipoonrantaan. Muilta osin rakennuskanta on pientalovaltaista ja maisema maaseutumaista. Työpaikkoja Östersundomin alueella on noin 2 000, joista suuri osa teollisuudessa. Valtaosa alueesta on maa- ja metsätalousaluetta.

Suurin osa kaava-alueesta on erilaisten luonto- ja viljelysmaiden vallitsemaa maisemaa. Alueella sijaitsee valtakunnallisesti merkittäviä viher- ja luonnonsuojelualueita, mm. Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alue. Östersundomin laajat metsät niin sen pohjois- kuin eteläosissa ovat osa maakunnallista ekologista verkostoa. Vuonna 2011 perustetun Sipoonkorven kansallispuiston eteläisin reuna ulottuu kaava-alueelle. Kansallispuistoon mutta myös laajemmin kaava-alueelle kohdistuu voimistuvaa virkistyskäyttöpainetta. Mustavuori ja Kasaberget ovat luonnon- ja maisemansuojelun kannalta valtakunnallisesti arvokkaita kallioalueita. Östersundomin maisemaa leimaavat pellot ja metsäsaarekkeet sekä etelämpänä merenranta ja sen ruovikot. Suurimmat saaret ovat Granö ja Karhusaari.

Länsisalmen ja Sipoonlaakson kulttuurimaisemat sekä Westerkullan kartanon alueet ovat maakunnallisesti merkittäviä kulttuuriympäristöjä ja edustavat alueen vanhoja kartano- ja viljelymaisemia. Östersundomin kulttuurimaisemaan alueen keskiosassa kuuluu Östersundomin kartanon, kappelin ja Björkuddenin huvilan valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö. Kaava-alueen suurin saari Granö on osa Sipoon saariston kulttuurimaisemaa, jota leimaa vanha perinteinen saaristoasutus ja uudempi kesähuvila-asutus.”

Maakuntakaavan tavoitteista on kaavaselostuksen kohdassa 3 todettu muun ohella seuraavaa:

”Östersundomin maakuntakaavalla tarkistetaan, täydennetään ja yhdenmukaistetaan Uudenmaan ja Itä-Uudenmaan voimassa olevia maakuntakaavoja Östersundomin alueelta. Maakuntakaavan tavoitteena on valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden (VAT) ja Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan perusrakenteen lisäksi sovittaa alue kaava-alueeseen rajoittuviin voimassa oleviin maakuntakaavoihin ratkaisemalla merkittävän idän suunnan kasvuvyöhykkeen kytkeytyminen maakunnan aluerakenteeseen. ---

Östersundomin alueen maakuntakaavassa on kaksi kaavaratkaisuun keskeisesti vaikuttavaa suunnitteluperiaatetta: 1. Uusi taajamarakenne sidotaan raideliikenteeseen ja raideyhteyden toteuttamiseen. 2. Kaavalla turvataan alueen tärkeät ekologiset yhteydet, eikä heikennetä merkittävästi Natura-alueiden luonnonarvoja.”

2.3 Hallinto-oikeuden toimivalta ja maakuntakaavan tarkoitus

Maakuntakaavan hyväksyvällä maakuntaliiton toimielimellä on maankäyttö- ja rakennuslain asettamissa rajoissa oikeus päättää siitä, minkälainen kaava suunnittelualueelle laaditaan. Koska kunnallisvalitusta ei voi tehdä tarkoituksenmukaisuusperusteella, mahdollisia muita suunnitteluvaihtoehtoja ei voida hallinto-oikeuden päätöksessä arvioida, vaan hallinto-oikeus ottaa valitusten johdosta kuntalain 135 §:ssä tarkoitetulla tavalla kantaa vain siihen, onko valituksenalainen päätös lainvastainen. Jos kaavan hyväksymistä koskeva päätös on valituksissa esitetyllä perusteella kokonaan tai joltakin osin lainvastainen, päätös tulee joko kokonaan tai osittain kumota. Kaavan muuttaminen valituksissa esitetyllä tavalla ei sen sijaan kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan maankäyttö- ja rakennuslain 203 §:ssä mainittua poikkeusta lukuun ottamatta.

Maakuntakaava on maankäytön suunnittelujärjestelmän yleispiirteisin kaavamuoto, joka ohjaa yleiskaavalla ja asemakaavalla tapahtuvaa yksityiskohtaisempaa suunnittelua. Maakuntakaavan tehtävänä on muun ohella osoittaa maakunnan tasolla alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja maakunnan kehityksen kannalta tarpeelliset alueet. Maakuntakaavalla ei sen tarkoitus ja maankäyttö- ja rakennuslain eri kaavatasoja koskevat säännökset huomioon ottaen ole tarpeen eikä yleensä mahdollistakaan ratkaista rakentamisen tai muunkaan maankäytön edellyttämiä tarkempia yksityiskohtia. Maakuntakaavalla ei myöskään sen maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 ja 2 momentista ilmenevät oikeusvaikutukset ja saman pykälän 3 momentin ilmenevät voimassaoloa koskevat rajoitukset huomioon ottaen ole välittömiä tietyllä alueella harjoitettavaan toimintaan kohdistuvia oikeusvaikutuksia.

(---)

3 Maakuntakaavassa osoitetut valkoiset alueet

3.1 Yleistä valkoisista alueista

Maakuntakaavan valkoisia alueita koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue, jolle maakuntakaavakartalla ei ole osoitettu erityistä käyttötarkoitusta, on tarkoitettu ensisijaisesti maa- ja metsätalouden ja niitä tukevien sivuelinkeinojen käyttöön. Alueelle suuntautuvaa asuin- ja työpaikkarakentamista on ohjattava taajamatoimintojen alueille ja kyliin. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa voidaan alueelle osoittaa muutakin vaikutuksiltaan paikallisesti merkittävää maankäyttöä. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on selvitettävä ja otettava huomioon maiseman ja kulttuuriympäristön ominaispiirteet, sekä maa- ja metsätaloudellisesti, ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät pelto-, metsä ja muut luontoalueet ja vältettävä niiden tarpeetonta pirstomista. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on erityisesti Helsingin Östersundomin Salmenkallion ja Talosaaren alueilla huolehdittava, että paikallisesti merkittävä maankäyttö ei merkittävästi heikennä Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen Mustavuorenlehto ja Östersundomin lintuvedet FI0100065 suojelun perusteena olevia luonnonarvoja, erityisesti ottaen huomioon luontodirektiivin liitteen I luontotyyppi kasvipeitteiset silikaattikalliot ja lintudirektiivin liitteen I lajit.

Valkoisista alueista on kaavaselostuksessa todettu muun ohella seuraavaa: ”Maakuntakaavan alueita, joille ei ole osoitettu erityistä käyttötarkoitusta, kutsutaan valkoisiksi alueiksi. Nämä alueet ovat pääasiassa maa- ja metsätalousalueita maaseudulla ja saaristossa. Valkoisille alueille voi sijoittua paikallisesti merkittävää maankäyttöä, ja niiden suunnittelusta päättää kunta. Se, ovatko maankäyttö ja sen vaikutukset paikallisia vai maakunnallisia, on aina arvioitava tapauskohtaisesti sekä suunnittelualueesta että sille suunniteltavasta maankäytöstä riippuen. Kunnan on alueen käytöstä päättäessään otettava huomioon maakuntakaavassa alueelle esitetyt ominaisuusmerkinnät suunnittelumääräyksineen. --- Östersundomin alueen maakuntakaavassa on valkoisia alueita koskevaan suunnittelumääräykseen tehty lisäys koskien Salmenkallion ja Talosaaren alueen yksityiskohtaisempaa suunnittelua. Suunnittelumääräyksen mukaan on yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa huolehdittava Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden suojelun perustana olevien luonnonarvojen vaalimisesta. Tämä lisäys on tarpeen sen jälkeen, kun Salmenkallion ja Talosaaren alueet päätettiin osoittaa suurelta osin valkoisina alueina.”

Hallinto-oikeus toteaa, että valkoisia alueita koskeva määräys on viimeksi mainittua lisäystä lukuun ottamatta sama kuin Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa käytetty valkoisten alueiden määräys.

3.2 Salmenkallion-Kasabergetin sekä Talosaaren valkoiset alueet

3.2.1 Kysymyksenasettelu ja kaavaratkaisun sisältö

Uudenmaan ELY-keskuksen, Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n ja Tringa ry:n valituksissa on vaadittu, että Uuden Porvoontien eteläpuolella osoitettuja niin kutsuttuja valkoisia alueita koskevat kaavamerkinnät on kumottava. Valituksissa on erityisesti katsottu, että valkoinen alue ei riittävästi turvaa alueella sijaitsevan neljästä erillisestä osa-alueesta koostuvan Natura-alueen muodostaman ekologisen kokonaisuuden säilymistä. Valitusten mukaan suunnittelumääräyksissä olevat maininnat Natura-alueiden huomioon ottamisesta kuntakaavoituksessa eivät riitä takaamaan luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen arviointi- ja lausuntomenettelyn johtopäätösten riittävää huomioon ottamista. Lieventämistoimenpiteistä olisi pitänyt määrätä jo maakuntakaavassa.

Kaavaratkaisua on tältä osin perusteltu muun ohella seuraavasti: ”Kaavaselostuksen mukaan Kaavaehdotus oli nähtävillä 27.11.2017–3.1.2018. Ehdotuksessa Salmenkallion-Kasabergetin ja Talosaaren alueet osoitettiin valkoisina alueina kuten lausunnoilla olleessa kaavaehdotuksessa. Ratkaisun keskeinen peruste on Natura-alueille erityisesti virkistyskäytöstä kohdistuvien luonnonarvoja vaarantavien vaikutusten pienentäminen. Kaavaehdotuksen valkoiset alueet mahdollistavat Natura-arvioinnissa esitetyt yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa toteutettavat haitallisten vaikutusten lieventämistoimenpiteet. Tarkasteltaessa kaavaehdotusta kokonaisuutena on katsottu, ettei alueelle ole tarvetta kohdistaa maakunnallista maankäyttöä lukuun ottamatta viheryhteystarpeen merkintöjä kaavan tavoitevuoteen 2035 mennessä.”

Valkoiselle alueelle ei ole maakuntakaavassa osoitettu erityistä käyttötarkoitusta, mutta suunnittelumääräyksen mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on erityisesti Helsingin Östersundomin Salmenkallion ja Talosaaren alueilla huolehdittava, että paikallisesti merkittävä maankäyttö ei merkittävästi heikennä Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet FI0100065 suojelun perusteena olevia luonnonarvoja, erityisesti ottaen huomioon luontodirektiivin liitteen I luontotyyppi kasvipeitteiset silikaattikalliot ja lintudirektiivin liitteen I lajit.

3.2.2 Alueelle kohdistuvat Natura-arvioinnit

Kaavaselostuksen mukaan ”Östersundomin maakuntakaavan alueella tai sen läheisyydessä sijaitsee kolme Natura 2000-verkostoon kuuluvaa aluetta: Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet (FI0100065), Sipoonkorpi (FI0100066) ja Sipoonjoki (FI0100068). Kaavaehdotuksen vaikutuksista Natura 2000 -alueisiin on teetetty kaksi vaikutusten arviointia. Molemmat ovat lajikohtaisia, luonnonsuojelulain edellyttämiä selvityksiä. Pohjoisen vaihtoehdon vaikutukset Mustavuoren lehdon ja Östersundomin lintuvesiin (FI0100065) sekä Sipoonkorven Natura-alueeseen (FI0100066) arvioitiin vuonna 2016 (Ramboll, 15.12.2016) ja Suoran eteläisen vaihtoehdon vaikutukset Mustavuoren lehtoon ja Östersundomin lintuvesiin vuonna 2017 (Ramboll 28.2.2017). Arvioinneissa on otettu huomioon maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä suunnitelmana. Molemmat arvioinnit osoittavat vaikutuksia syntyvän, mutta että Natura-alueiden luonnonarvoja merkittävästi heikentäviä vaikutuksia ei enää syntyisi, kun arvioinneissa esitetyt lieventämistoimenpiteet otetaan täysimääräisesti käyttöön maakuntakaavassa ja erityisesti yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.

Niin sanotun suoran vaihtoehdon, joka lähinnä vastaa hyväksyttyä maakuntakaavaa, mukaisen 17.3.2017 päivätyn Natura-arvioinnin johtopäätöksissä on todettu muun ohella seuraavaa: ”Nähtävillä olleesta kaavaehdotuksesta saatujen lausuntojen perusteella kaavaa on muokattu uudeksi, ns. suoran vaihtoehdon kaavaehdotukseksi. Nähtävillä olleeseen kaavaehdotukseen verrattuna kaavaa on tarkistettu erityisesti taajamarakenteen, viherrakenteen ja metrolinjauksen osalta. Natura-arvioinnin kannalta merkittävimpiä muutoksia kaavassa ovat olleet Salmenkallion ja Talosaaren alueiden jättäminen maankäytön ulkopuolelle, taajamatoimintojen rajaaminen uuden Porvoonväylän pohjoispuolelle, vaihtoehtoinen metrolinjaus sekä virkistysalueiden rajauksia koskevat muutokset.

Ilman lieventäviä toimenpiteitä silikaattikalliot ja lehdot direktiiviluontotyyppeihin kohdistuvat vaikutukset ovat virkistyskäytön lisääntymisen vuoksi merkittävän kielteisiä. Kun lieventävät toimenpiteet toteutetaan, Natura-alueelle kohdistuvat vaikutukset jäävät vähäisiksi. Maakuntakaavaehdotuksen päivitetyssä versiossa (13.3.2017) ekologisena yhteytenä toimivaa virkistysalueen rajausta on tarkennettu ja tältä osin vaikutukset pyyhyn arvioidaan korkeintaan kohtalaisiksi, kun arvioinnissa esitetyt toimenpiteet on otettu huomioon yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Pyyn kohdalla merkittävin lieventämistoimenpide on Länsisalmen kalliometsän ja Kärrin välisen peltoalueen sekä Sotungintien ja Porvoonväylän välillä Krapuojan varren sisällyttäminen ekologisena yhteytenä toimivaan virkistysalueeseen alueen tarkemmassa suunnittelussa. Muiden lajien kohdalla merkittäviä vaikutuksia ei arvioida muodostuvan.

Natura-arvioinnissa on esitetty lieventämistoimenpiteet, jotka huomioimalla direktiiviluontotyyppeihin kohdistuvat vaikutukset ovat enintään kohtalaisia tai vähäisiä. Pyyn ja Natura-alueen eheyden kannalta merkityksellisimpiä ovat ekologista yhteyttä koskevat lieventämistoimenpiteet. Lisäksi lieventämistoimenpiteistä virkistyskäytön rajoittaminen ja ohjaaminen alueen tarkemmassa suunnittelussa on ensiarvoisen tärkeää silikaattikalliot ja boreaaliset lehdot luontotyyppeihin ja kehrääjään (vähäisemmin myös pyyhyn) kohdistuvien vaikutusten kannalta.

Maakuntakaava yleispiirteisenä suunnitelmana mahdollistaa esitettyjen toimenpiteiden toteuttamisen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Suunnittelumääräysten kautta maakuntakaava ohjaa viranomaisten toimintaa tavalla, joka edellyttää riittävien ja asianmukaisten toimenpiteiden toteuttamisen.”

3.2.3 Luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen lausunto Natura-arvioinnista ja kaavaehdotukseen lausunnon jälkeen tehty muutos

Uudenmaan ELY-keskus on 7.6.2017 antanut luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen lausunnon Östersundomin alueen maakuntakaavan niin sanotun suoran vaihtoehdon Natura-arvioinnista. ELY-keskus on lausuntonsa yhteenvedossa todennut muun ohella seuraavaa:

”Uudenmaan ELY-keskus katsoo, että Östersundomin alueen maakuntakaavaehdotus nykyisellään aiheuttaisi Natura-arvioinnissa esitetyistä lieventämistoimista huolimatta merkittäviä heikentäviä vaikutuksia Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet (Fl0100065) Natura 2000 -alueen suojelun perusteena oleville luonnonarvoille, mutta merkittävät vaikutukset voidaan välttää, jos kaavaehdotukseen tehdään seuraavat muutokset:

- Molemmissa vaihtoehdoissa Salmenkallion-Talosaaren valkoisen alueen maankäyttö ratkaistaan siten, että Salmenkallion alueet merkitään liikkumisrajoitustarpeen osalta suojelualueena ja muutoin turvataan alueen säilyminen pääosin rakentamattomana nykyisen kaltaisessa käytössä merenlahtien muodostaman ekologisen kokonaisuuden turvaamiseksi. Tällä muutoksella vältetään kehrääjään, pyyhyn, silikaattikallioihin ja lehtoihin sekä Natura-alueen eheyteen kohdistuvat merkittävästi heikentävät vaikutukset.

- Lisäksi Suorassa vaihtoehdossa Salmenkallion alueelta Sipoonkorpeen toimivan virkistysalueen rajaus laajennetaan vastaamaan Natura-arvioinnissa esitettyä vaatimusta. Tällä vältetään pyyhyn ja Natura-alueen eheyteen kohdistuvat merkittävästi heikentävät vaikutukset.

ELY-keskus katsoo, että maakuntakaavaehdotus ei yksistään tai yhdessä muiden tiedossa olevien hankkeiden ja suunnitelmien kanssa merkittävästi heikennä Sipoonkorven (Fl0100066) Natura 2000 -alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja, kun arvioinneissa esitetyt lieventämistoimet toteutetaan.”

Lisäksi lausunnossa on kohdassa ”Vaikutusten seuranta” todettu muun ohella seuraavaa: ” Maakuntakaavaehdotuksen toteuttamisesta aiheutuu tässä lausunnossa vaadituista muutoksista ja arvioinnissa esitetyistä lieventämistoimista huolimatta todennäköisesti ainakin vähäisiä heikentäviä vaikutuksia useille suojelun perusteena oleville luonnonarvoille sekä Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet että Sipoonkorpi Natura-alueilla. Uudenmaan ELY-keskus korostaa, että jatkosuunnittelussa on tarpeen laatia kattava seurantasuunnitelma, jonka tavoitteena tulee olla tieteelliset vaatimukset täyttävillä menetelmillä seurata rakentamisesta, kasvavasta virkistyskäyttöpaineesta sekä muista muutoksista Natura-alueiden suojelun perusteena oleville luonnonarvoille aiheutuvia vaikutuksia.”

Salmenkallion ja Sipoonkorven välistä virkistysaluetta on lopulliseen kaavaehdotukseen 23.4.2018 laajennettu jonkin verran Natura-arvioinnin ja ELY-keskuksen lausunnon pohjana olleeseen kaavaehdotukseen 13.3.2017 nähden.

3.2.4 Valkoisten alueiden oikeudellinen arviointi

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä määriteltyjen maakuntakaavan sisältövaatimusten mukaisesti maakuntakaavan tehtävänä on valtakunnallisesti merkittävien luonnonarvojen ohella myös maakunnallisesti arvokkaiden luonnonarvojen vaaliminen. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan alueen luontoarvot ovat vähintäänkin maakunnallisia, joten valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaavan sisältövaatimukset edellyttävät lähtökohtaisesti niiden ottamista huomioon maakuntakaavassa. Asiassa on tämän johdosta arvioitava, turvaako alueen osoittaminen valkoiseksi alueeksi siihen kuuluvine Natura-aluetta koskevine alemman tason kaavoitusta ohjaavine suunnittelumääräyksineen riittävässä määrin Natura-alueiden muodostaman ekologisen kokonaisuuden säilymisen ja onko sanottu määräys maakuntakaavan sisältövaatimusten ja luonnonsuojelulain mukainen.

Hallinto-oikeus toteaa, että maakuntakaavan valkoisen alueen merkintä sallii muun ohella paikallisesti merkittävää rakentamista. Suunnittelumääräyksestä ilmenee, että asuinrakentaminen on kuitenkin ensisijaisesti ohjattava taajamatoimintojen alueille, eikä valkoista aluetta siten ole tarkoitettu osoittaa tehokkaaseen rakentamiseen. Alueelle mahdollisesti osoitettavaa rakentamista rajoittaa lisäksi edellä selostettu maakuntakaavan suunnittelumääräys, jossa on maiseman ja kulttuuriympäristön ominaispiirteiden huomioimisen lisäksi määrätty erityisesti Helsingin Östersundomin Salmenkallion ja Talosaaren alueiden osalta Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet FI0100065 suojelun perusteena olevia luonnonarvojen, erityisesti luontodirektiivin liitteen I tarkoittamien kasvipeitteisten silikaattikallioiden ja lintudirektiivin liitteen I lajien huomioimisesta. Hallinto-oikeus toteaa, että määräystä tulkittaessa on erityisesti otettava huomioon se, että Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa ei ole valkoisella alueella vastaavaa rajoitusta.

Hallinto-oikeus toteaa, että alueelle osoitettu valkoisen alueen merkintä mahdollistaa yhdessä Salmenkallion ja Sipoonkorven välisen virkistysalueen laajentaminen jälkeen myös tarvittavien virkistysalueiden ja ekologisten yhteyksien osoittamisen sekä lintudirektiivin liitteen I lajin, pyyn kannalta riittävien lieventämistoimien toteuttamisen alueella. Siltä osin kuin valituksissa on katsottu, että osoitetut viheryhteydet eivät edelleenkään ole riittävät, tai että ne eivät voi toteutua oikea-aikaisesti, hallinto-oikeus toteaa, että erityisesti pyyn kannalta kriittisten yhteyksien yksityiskohtainen suunnittelu jää alemmantasoisen suunnittelun varaan, minkä yhteydessä on kuitenkin mahdollista paitsi osoittamalla riittävän laajoja alueita kokonaan rakentamattomiksi ja esimerkiksi myös riittävillä ajoitusmääräyksillä varmistua siitä, että yhteydet toteutuvat oikea-aikaisesti ja että ne ovat toteuttamiskelpoisia turvaamaan lajin liikkumisen alueiden välillä.

Kuten edellä on todettu, maakuntakaavassa omaksuttu ratkaisu jättää suojelun yksityiskohtaisen toteutumisen alemman tasoisessa kaavoituksessa ratkaistavaksi. Kun kuitenkin otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu maakuntakaavan tarkoituksesta ja yleispiirteisyydestä, ei maakuntakaavaa voi yksin tällä perusteella pitää lainvastaisena, mikäli asiassa voidaan riittävästi varmistua siitä, että suojelun toteutuminen on mahdollista varmistaa alemman tasoisessa kaavoituksessa.

Edellä siteeratun, 17.3.2017 päivätyn Natura-arviointilausunnon mukaan lausunnossa esitetyt lieventämistoimenpiteet on mahdollista toteuttaa yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Hallinto-oikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevaa maakuntakaavaratkaisua arvioitaessa on otettava huomioon myös se, että Natura-arvioinnissa ja ELY-keskuksen Natura-arvioinnista antamassa lausunnossa tarpeellisiksi katsottujen lieventämistoimenpiteiden toteuttamisesta voidaan suurelta osin määrätä vasta yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä.

Kun otetaan huomioon maakuntakaavan tavoite ja tehdyt selvitykset sekä maakuntakaavassa osoitetut luontotyyppejä ja lajeja turvaavat suunnittelumääräykset sekä niiden mahdollistama suunnitteluvara alemman tasoisessa kaavoituksessa, kaavaratkaisu ohjaa ottamaan huomioon Natura-alueiden perustana olevat suojeluarvot alueen jatkosuunnittelussa luonnonsuojelulain edellyttämällä tavalla. Kun lisäksi otetaan huomioon se, että yleis- ja asemakaavan laatiminen edellyttää Natura-arvioinnin suorittamista tässä vaiheessa valittavan kaavaratkaisun pohjalta sekä se, että luonnonsuojelulain 64 a § edellyttää heikentämiskiellon huomioon ottamista siinäkin tapauksessa, että toiminta ei edellytä mitään lupaa tai kytkeydy suoraan kaavan toteuttamiseen, maakuntakaavan ei voida katsoa olevan valituksissa tarkoitetulla tavalla maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetyn luontoarvojen vaalimista koskevan vaatimuksen tai luonnonsuojelulain vastainen. Valituksenalaisella päätöksellä hyväksytystä maakuntakaavasta ei aiheudu 65 §:n 1 momentissa tarkoitettuja Natura-alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia eikä saman lain 66 §:n 1 momentti ei siten ole ollut esteenä maakuntakaavan hyväksymiselle. Näin ollen valituksissa tarkoitetun alueen osoittaminen valkoiseksi alueeksi ei ole lainvastaista, eikä päätöstä ole valituksissa esitetyillä perusteilla syytä kumota.

(---)

9. Yhteenveto ja lopputulos

Maakuntavaltuuston päätös ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Valitukset on siten hylättävä. (---)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Petteri Leppikorpi ja Esa Hakkola, joka on myös esittelyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan Uuden Porvoontien eteläpuolella Helsingin kaupungin alueella sijaitsevien valkoisten alueiden osalta. Maakuntakaavan täytäntöönpano on kiellettävä.

Vaatimustensa tueksi ELY-keskus on viitannut hallinto-oikeudessa esittämäänsä sekä lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Maakuntakaavassa osoitetaan taajamatoimintojen alueet 100 000 asukkaalle ratkaisematta neljästä osa-alueesta muodostuvan Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alueen ekologisen kokonaisuuden säilymistä. Kaavaratkaisu ei ota huomioon Natura-arviointi- ja lausuntomenettelyä, joka osoittaa erityisesti kehrääjään kohdistuvien merkittävästi heikentävien häiriövaikutusten torjumisen vaativan virkistyskäytön huomattavaa rajoittamista lajin tärkeimmillä elinympäristöillä, jotka Salmenkallion alueella sijoittuvat myös Natura-alueen ulkopuolelle. Alueet, joilla virkistyskäytön rajoittaminen on tarpeen, tulee osoittaa jo maakuntakaavassa suojelualueina. Natura-alueen merenlahtien muodostaman ekologisen kokonaisuuden turvaaminen Salmenkallion-Talosaaren alueella vaatii lisäksi alueen osoittamista rakentamattomana nykyisen kaltaisessa käytössä.

Maakuntakaavan valkoisten alueiden tilanne on avoin kaiken tulevan maankäytön ja siten muun muassa asukasmäärän osalta. Helsingin yleiskaavaa koskevassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2018:151 todettiin Vartiosaaren osalta 7 000 asukkaan alueen olevan Helsingissä paikallisesti merkittävä. Valkoisen alueen merkintä ei varmista tarvittavien virkistysalueiden ja ekologisten yhteyksien osoittamista tai pyyn kannalta riittävien lieventämistoimien toteuttamista alueella. Tätä käsitystä tukee myös keväällä 2019 valmistunut Uusimaakaava 2050:een liittyvä Natura-arviointi.

Kaavoitus on kokonaisharkintaa ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet välittyvät kuntakaavoitukseen kullekin kaavatasolle maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjen sisältövaatimusten kautta. Luonnonympäristöä ja virkistyskäyttöä koskevat tavoitteet eivät tässä tapauksessa toteudu, eivätkä kaavan sisältövaatimukset näiltä osin täyty.

Maakuntakaavan heikentäviä vaikutuksia ei ole riittävästi poissuljettu Natura-alueen suojelun perusteena oleviin lintulajeihin pyy ja kehrääjä, Natura-alueen merenlahtien linnustollisesti arvokkaaseen aluekokonaisuuteen eikä luontotyyppeihin silikaattikalliot ja lehdot. Tämän vuoksi on olemassa vaara, että maakuntakaavassa osoitetut rakentamisalueet ja niiden toteutumisen myötä voimakkaasti kasvava virkistyskäyttöpaine heikentävät merkittävästi Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja. Maakuntakaavan sisältövaatimukset eivät täyty valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisen osalta, eikä kaavaratkaisu ota riittävästi huomioon luonnonarvojen vaalimista ja virkistysalueiden riittävyyttä kysymyksessä olevalla maakuntakaavakartan valkoiseksi osoitetulla alueella.

2. A, B, C ja D ovat E:n kuolinpesän oikeudenomistajina pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan siitä tarkemmin ilmenevin perustein vaatineet, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan Westerkullan kartanon tilakeskuksen ja peltojen alueelle maakuntakaavassa osoitetun virkistysaluemerkinnän sekä Gubbackan alueelle osoitetun Raideliikenteeseen tukeutuva taajamatoimintojen alue -varauksen osalta.

3. Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan ainakin hallinto-oikeudelle osoitetussa valituksessa yksilöidyiltä osin. Päätösten täytäntöönpano on kiellettävä.

Yhdistys on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut maakuntakaavaa kumottavaksi kuuden valituksessa tarkemmin yksilöidyn taajama-aluevarauksen, yhden työpaikka-alueen aluevarauksen, kolmen valkoisena alueen osoitetun alueen, yhden virkistysaluevarauksen, ylijäämämaiden sijoituspaikan sekä ohjeellisen voimajohtolinjauksen osalta. Maakuntakaavan valkoisista alueista on vaadittu kumottavaksi muun ohella alue, joka kattaa Salmenkallion alueen, Salmenkallion ja Talosaaren väliset alueet sekä valtaosan Talosaaresta.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Maakuntakaava on ristiriidassa Natura-arviointimenettelyn tulosten kanssa. Kaavan toteuttaminen johtaisi Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -kohteen suojeluarvojen merkittävään heikentymiseen. Kaavaratkaisu ei perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin, eivätkä lain 28 §:n mukaiset maakuntakaavan sisältövaatimukset toteudu alueiden käytön ekologisen kestävyyden, luonnonarvojen vaalimisen, virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyden eikä maakunnan tarkoituksenmukaisen alue- ja yhdyskuntarakenteen osalta. Valituksessa tarkoitetut varaukset poistamalla voidaan merkittävästi vähentää maakuntakaavan toteuttamisesta Natura-alueille kohdistuvaa haittaa ja edesauttaa kaavan sisältövaatimusten täyttymistä.

Kaavaratkaisussa on jätetty valtaosa luontoarvojen suojelusta yksityiskohtaisemman suunnittelun varaan. Esimerkkinä tästä on Natura-alueiden välinen laaja valkoinen alue. Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -aluetta koskevat selvitykset osoittavat selvästi kaavan ongelmat.

4. Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valituksenalainen maakuntakaava mahdollistaa taajamatoimintojen alueiden toteuttamisen jopa 100 000 uudelle asukkaalle Östersundomin alueelle, mikä muun ohella aiheuttaa merkittävää virkistyskäyttöpainetta lähialueilla. Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alueen itä- ja eteläpuolisen alueen jättäminen kaavamerkinnältään tarkemmin määrittelemättömäksi valkoiseksi alueeksi ei turvaa alueen merkittäviä luonnonarvoja. Valkoisella alueella sijaitsee useita mainitun Natura-alueen suojelun perusteena olevan lajin, häirinnälle herkän kehrääjän reviirejä. Kehrääjälle tärkeillä alueilla liikkumista tulisi rajoittaa lajiin kohdistuvan häiriövaikutuksen estämiseksi. Myös valtakunnallisesti merkittävä metsäekologinen yhteys Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alueen ja Sipoonkorven välillä heikentyisi merkittävästi kaavan toteutumisen myötä.

Suunnittelumääräyksissä mainittu Natura-alueen huomioon ottaminen kuntakaavoituksessa ei riitä varmistamaan Natura-alueen arvojen säilymistä luonnonsuojelulain tarkoittamalla tavalla. Arvot turvaavat ratkaisut olisi tullut esittää maakuntakaavassa.

Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry on täydentänyt valituslupahakemustaan ja valitustaan.

Täydennyksessä on muun ohella esitetty, että maakuntakaavan suunnittelumääräykset eivät ole riittävän yksityiskohtaisia ja siirtävät vastuun luontoarvojen turvaamisesta alemmille kaavatasoille. Kaava-alueen maankäyttö on välttämätöntä ratkaista jo maakuntakaavavaiheessa varsinkin Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alueen osalta, jotta alueiden suojelun perusteena olevat luontoarvot ja niiden säilyminen saadaan turvattua. Se, että vastuu Natura-alueen suojelun perusteena olevien arvojen turvaamisesta siirretään alemmille kaavatasoille, ei noudata luonnonsuojelulain ja luontodirektiivin vaatimuksia Natura-alueiden huomioon ottamisesta. Alueiden ympärille olisi tullut osoittaa sellaiset suojavyöhykkeet, jotka estävät ihmistoiminnan aiheuttaman haitallisen vaikutuksen ulottumisen alueelle.

Uudenmaan liiton maakuntahallitus on antanut lausunnon, jossa se on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon, vaatinut valituslupahakemusten ja valitusten hylkäämistä sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Maakuntakaava perustuu kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä on maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellyttämällä tavalla otettu huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus yleispiirteisenä suunnitelmana. Käytetty selvitysaineisto tukee riittävästi valittua kaavaratkaisua.

Uudenmaan ELY-keskus on antanut vastaselityksen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on antanut vastaselityksen.

Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian siltä osin kuin Uudenmaan ELY-keskuksen, Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n ja Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n valituslupahakemuksissa on vaadittu hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätösten kumoamista vaihemaakuntakaavassa valkoisina alueina osoitettujen Salmenkallion-Kasabergetin sekä Talosaaren alueiden osalta sillä perusteella, että mainittujen alueiden osoittaminen valkoisina alueina ei riittävällä tavalla turvaa kaava-alueelle sijoittuvan neljästä erillisestä osa-alueesta koostuvan Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alueen suojelun perusteena olevien luontoarvojen säilymistä.

Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n ja hänen asiakumppaniensa valituslupahakemus hylätään. Uudenmaan ELY-keskuksen, Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n ja Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n valituslupahakemukset hylätään muilta kuin kohdassa 1 mainituilta osin. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua tässä kohdassa mainittuihin muutoksenhakijoiden valituksiin.

3. Lausuminen täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Ratkaisu valituksiin

Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on Uudenmaan ELY-keskuksen, Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n sekä Helsingin Seudun Lintutieteellinen Yhdistys – Helsingforstraktens Ornitologiska Förening Tringa ry:n valituksista ratkaistavana, turvaako hyväksytty kaavaratkaisu, jossa Salmenkallion-Kasabergetin ja Talosaaren alueet on osoitettu valkoisina alueina, riittävällä tavalla kaava-alueelle sijoittuvan neljästä erillisestä osa-alueesta koostuvan Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alueen suojelun perusteena olevien luontoarvojen säilymisen, ja onko Natura-arviointi- ja lausuntomenettelyn johtopäätökset näiltä osin otettu kaavaratkaisussa riittävässä määrin huomioon.

Kaava-alueen kuvaus kysymyksessä olevilta osin

Salmenkallion-Kasabergetin ja Talosaaren alueet on osoitettu muutoksenhaun kohteena olevassa vaihemaakuntakaavassa valkoisina alueina. Mainittu valkoinen alue rajautuu länsiosastaan Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alueeseen sisältyviin Kasabergetin ja Porvarinlahden alueisiin, etelässä ja idässä mereen sekä Natura-alueeseen sisältyviin Bruksvikenin ja Torpvikenin ja Kapellvikenin alueisiin. Mainitun valkoisen alueen pohjois- ja eteläosiin on Natura-alueen eri osa-alueiden välille osoitettu viheryhteystarve. Salmenkallion-Kasabergetin alueelle on osoitettu vaihemaakuntakaavassa lisäksi arvokasta harjualuetta ja muuta geologista muodostumaa osoittava merkintä.

Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alue on osoitettu maakuntakaavassa kokonaisuudessaan luonnonsuojelualueena ja Natura 2000 -verkostoon kuuluvana alueena. Natura-alueen ja kysymyksessä olevan valkoisen alueen pohjoispuolelle Kasabergetin välittömään läheisyyteen on osoitettu raideliikenteeseen tukeutuva taajamatoimintojen alue ja tiivistettävä alue, näitä palveleva raideyhteys sekä Salmenkallion alueelta Sipoonkorpeen ulottuva virkistysalue.

Valkoisia alueita koskevan suunnittelumääräyksen mukaan alue, jolle maakuntakaavakartalla ei ole osoitettu erityistä käyttötarkoitusta, on tarkoitettu ensisijaisesti maa- ja metsätalouden ja niitä tukevien sivuelinkeinojen käyttöön. Alueelle suuntautuvaa asuin- ja työpaikkarakentamista on ohjattava taajamatoimintojen alueille ja kyliin. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa voidaan alueelle osoittaa muutakin vaikutuksiltaan paikallisesti merkittävää maankäyttöä. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on selvitettävä ja otettava huomioon maiseman ja kulttuuriympäristön ominaispiirteet, sekä maa- ja metsätaloudellisesti, ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät pelto-, metsä ja muut luontoalueet ja vältettävä niiden tarpeetonta pirstomista. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on erityisesti Helsingin Östersundomin Salmenkallion ja Talosaaren alueilla huolehdittava, että paikallisesti merkittävä maankäyttö ei merkittävästi heikennä Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet FI0100065 suojelun perusteena olevia luonnonarvoja, erityisesti ottaen huomioon luontodirektiivin liitteen I luontotyyppi kasvipeitteiset silikaattikalliot ja lintudirektiivin liitteen I lajit.

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaavaa laadittaessa on valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettava huomioon. Kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä huomiota maakunnan oloista johtuviin erityisiin tarpeisiin. Kaava on mahdollisuuksien mukaan yhteen sovitettava maakuntakaava-alueeseen rajoittuvien alueiden maakuntakaavoituksen kanssa.

Mainitun pykälän 3 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota:

1) maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen;

2) alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen;

3) ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin;

4) vesi- ja maa-ainesvarojen kestävään käyttöön;

5) maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin;

6) maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen; sekä

7) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen.

Luonnonsuojelulain 10 lukuun sisältyvillä lain 65 ja 66 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY, jäljempänä luontodirektiivi, 6 artiklan 3 ja 4 kohta.

Luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaan Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää.

Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi mainitun direktiivin tavoitteisiin.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.

Luontodirektiivin 7 artiklan mukaan mainitun direktiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun neuvoston direktiivin (79/409/ETY, lintudirektiivi) 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat velvoitteet, kun on kyse 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista luontodirektiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion lintudirektiivin mukaisesti tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi.

Luontodirektiiviä koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja komission ohje

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on korostettu, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa erotetaan toisistaan kaksi vaihetta. Säännöksen ensimmäinen virke koskee ensimmäistä, arviointivelvollisuuden sisältävää vaihetta. Säännöksen toisen virkkeen mukainen vaihe seuraa arviointia ja liittyy suunnitelman tai hankkeen hyväksymiseen.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen perusteella tehdyssä arvioinnissa ei saa olla aukkoja, ja siinä pitää olla täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys asianomaisella suojelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista (ks. muun muassa tuomio 17.4.2018, komissio v. Puolan tasavalta, C-441/17, 114 kohta, tuomio 11.4.2013, Sweetman ym., C-258/11, 44 kohta ja tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C-387/15 ja C388/15, 50 kohta). Kyseisen 6 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla tehtävä alueelle suunnitelmasta tai hankkeesta aiheutuvien vaikutusten asianmukainen arviointi merkitsee sitä, että alaa koskeva paras tieteellinen tieto huomioon ottaen on yksilöitävä suunnitelman tai hankkeen kaikki näkökohdat, jotka voivat yksinään tai yhdistettyinä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa vaikuttaa kyseisen alueen suojelutavoitteisiin (ks. muun muassa tuomio 17.4.2018, komissio v. Puolan tasavalta, C-441/17, 113 kohta ja tuomio 21.7.2016, Orleans ym., C-387/15 ja C388/15, 51 kohta).

Oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua suunnitelmaa tai hanketta koskeva lupa voidaan siten myöntää vain edellyttäen, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat varmistuneet siitä, että se ei vaikuta pysyvällä tavalla haitallisesti kyseisen alueen koskemattomuuteen. Näin on silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä tällaisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä (ks. muun muassa tuomio 17.4.2018, komissio v. Puolan tasavalta, C-441/17, 117 kohta, tuomio 11.4.2013, Sweetman ym., C-258/11, 40 kohta ja tuomio 8.11.2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C-243/15, 42 kohta).

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan komission tiedonantona 21.11.2018 julkaistu ohje ”Natura 2000 -alueiden suojelu ja käyttö - Luontodirektiivin 92/43/ETY 6 artiklan säännökset” (2019/C 33/01). Suomessa ympäristöministeriö on julkaissut niin ikään oikeudellisesti sitomattoman, mutta selvitysaineistoa sisältävän oppaan luontoselvityksistä ja luontovaikutusten arvioinnista kaavoituksessa, YVA-menettelyssä ja Natura-arvioinnissa (Ympäristöopas 109/2003). Ympäristöoppaan 109/2003 mukaan linnustokohteen Natura-arvioinnissa tulee suojeluperusteena olevien lintulajien lisäksi ottaa huomioon lajien elinympäristöjen ominaispiirteet ja hankkeen vaikutus näihin ominaispiirteisiin.

Natura-arviointi 17.3.2017 ja Uudenmaan ELY-keskuksen Natura-lausunto 7.6.2017

Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alue sisältyy Natura 2000 -verkostoon sekä lintu- että luontodirektiivin mukaisena alueena (SPA ja SAC). Natura-alue koostuu neljästä eri osa-alueesta ja sen kokonaispinta-ala on noin 355 hehtaaria.

Maakuntakaavan valmistelun aikana käsittelyssä olleiden eri kaavaversioiden vaikutuksista Natura 2000 -alueisiin on laadittu useita vaikutusten arviointeja. Hyväksytty maakuntakaava vastaa lähinnä niin sanottua suoraa vaihtoehtoa, jota on tarkasteltu 17.3.2017 päivätyssä Natura-arvioinnissa. Laadittu arviointi on lajikohtainen, luonnonsuojelulain edellyttämä selvitys.

Natura-arvioinnin mukaan suorassa vaihtoehdossa taajamatoimintojen alue ja tiivistettävä alue sekä näitä palveleva metroyhteys on siirretty Natura-alueen läheisyyteen sen pohjoispuolelle. Kulutukselle herkät kallioalueet ja osa lehdoista sijaitsee Natura-alueen pohjoispäässä kaavaehdotuksessa osoitettuun taajamatoimintojen alueeseen rajautuen, minkä vuoksi on todennäköistä, että lisääntyvä virkistyskäyttö kohdentuu nimenomaan Mustavuoren, Labbackan ja Kasabergetin alueille. Tämän vuoksi kaavaluonnoksen vaikutukset direktiiviluontotyyppeihin kasvipeitteiset silikaattikalliot ja boreaaliset lehdot on arvioitu merkittävän kielteisiksi.

Natura-arvioinnissa on tarkasteltu Natura-alueen suojelun perusteena olevista lintudirektiivin liitteen I lajeista erityisesti kehrääjää ja pyytä, joiden osalta maakuntakaavan toteuttamisesta johtuvat heikentävät vaikutukset on arvioitu merkittävimmiksi.

Kehrääjän osalta on todettu, että Salmenkallion ja Kasabergetin alueiden muodostama elinympäristökokonaisuus on lajin esiintymisen painopistealue Natura-alueella ja sen läheisyydessä. Kehrääjän tärkeimpien esiintymisalueiden on todettu sijoittuvan Natura-alueen ulkopuolelle Salmenkallion alueelle. Natura-arvioinnin mukaan maakuntakaavaehdotuksessa ei ole osoitettu suoraan kehrääjän Natura-alueen pesimäkantaan vaikuttavia elinympäristömenetyksiä, ja lajin Natura-alueella esiintymisen kannalta merkittäviksi arvioidut Salmenkallion alueet on jätetty maakuntakaavassa maankäytön ulkopuolelle. Lisäksi alueen kehrääjäkannan mahdollisesti ruokailualueenaan käyttämät merenpuoleiset pelto- ja merenlahtialueet säilyisivät valtaosin vailla seudullisesti tai maakunnallisesti merkittävää maankäyttöä. Maakuntakaavan merkittävimmät vaikutukset muodostuvat virkistyskäytöstä ja vähäisemmin muusta lähialueiden häiriöstä kuten valaistuksesta ja liikenteestä. Koska Salmenkallion ja Kasabergetin lähialueille on suunniteltu sekä tiiviin rakentamisen alueita että laajoja raideliikenteeseen tukeutuvia taajamatoimintojen alueita, virkistyskäytön heikentävät vaikutukset kehrääjän esiintymiseen olisivat merkittäviä. Virkistyskäytön vaikutuksia ei kuitenkaan ole arvioitu merkittäviksi, mikäli maakuntakaavan toteutuksessa huomioidaan lieventämistoimet. Kaavan toteuttamisen on todettu vaativan tarkemmassa suunnittelussa Salmenkallion alueen virkistyskäytön osalta aiempaakin vahvempaa kulun ohjausta, jotta virkistyskäytön merkittäviltä haitallisilta vaikutuksilta vältyttäisiin.

Pyytä esiintyy Natura-arvioinnin perusteella Natura-alueella ja sen läheisyydessä etenkin Mustavuoren, Labbackan ja Kasabergetin alueilla. Myös Talosaaren alueelta on tehty reviirihavaintoja. Pyyhyn kohdistuvien vaikutusten osalta on todettu, että suorat pyyn elinympäristöihin kohdistuvat vaikutukset ovat varsin vähäisiä. Kaavaratkaisun toteutuessa lajin runsauden Porvoonväylän eteläpuolella ei ole arvioitu muuttuvan maankäytön suorien vaikutusten johdosta. Pyyhyn kohdistuvista vaikutuksista merkittävimpiä ovat Natura-alueen ja Sipoonkorven välisten metsäalueiden kytkeytyneisyyden heikentyminen ja virkistyskäytön epäsuorat vaikutukset.

Natura-arvioinnissa on Natura-alueen eheyteen kohdistuvien vaikutuksien osalta korostettu Östersundomin merenlahtien ja niihin liittyvien peltojen ja niittyjen muodostamaa kokonaisuutta sekä Natura-alueen ja Sipoonkorven välisen metsäyhteyden merkitystä. Merenlahtien alueella pesivien lajien ja levähtävien muuttolajien liikkumismahdollisuudet merenlahtien välillä eivät arvioinnin mukaan heikenny ja muuttolajien kannalta tärkeinä ruokailualueina toimivat peltoalueet Talosaaren ja Sjöangenin alueilla säilyvät, koska kaavaratkaisussa Salmenkallion ja Talosaaren välisille alueille ei ole osoitettu maankäyttöä.

Haitallisten vaikutusten lieventämistoimenpiteenä on tuotu esiin Länsisalmesta Natura-alueelle suuntautuvan virkistyskäytön estäminen poistamalla käytöstä alikulkuja. Lisäksi on todettu, että kehrääjää, lehtoja, silikaattikallioita ja vähäisemmin myös pyytä koskien vaikutuksia voidaan lieventää virkistyskäytön suunnittelulla ja ohjaamisella. Vaikka Uusi Porvoonväylä toimiikin luontaisena kulkuesteenä Länsisalmen alueelta Salmenkallion suuntaan, virkistyskäytön ohjaamista voidaan arvioinnin mukaan tehostaa tarkemmassa suunnittelussa esimerkiksi olemassa olevista alikuluista luopumalla ja aitauksin. Aitoja voidaan osoittaa Uuden Porvoonväylän varrelle sekä Salmenkallion itäpuolisille reunoille. Merkittävintä Salmenkallion alueen virkistyskäytön kannalta on arvioinnin perusteella kuitenkin erillisen virkistyskäyttöä ja alueen hoitoa koskevan suunnitelman laatiminen.

Natura-arvioinnin johtopäätöksinä todetaan, että pyyn ja Natura-alueen eheyden kannalta merkityksellisimpiä ovat ekologista yhteyttä koskevat lieventämistoimenpiteet. Lisäksi virkistyskäytön rajoittaminen ja ohjaaminen alueen tarkemmassa suunnittelussa on todettu ensiarvoisen tärkeäksi kasvipeitteiset silikaattikalliot ja boreaaliset lehdot luontotyyppeihin ja kehrääjään kohdistuvien vaikutusten kannalta.

Uudenmaan ELY-keskus on 7.6.2017 antanut luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen lausunnon Östersundomin alueen vaihemaakuntakaavan niin sanottua suoraa vaihtoehtoa koskevasta Natura-arvioinnista.

Lausunnossa todetaan, että Salmenkallion alue lähiympäristöineen on nykyisellään vähäisessä virkistyskäytössä ja kehrääjälle erinomaista elinympäristöä sopivien, lähellä toisiaan sijaitsevien kallioisten pesimämetsien ja ympäristön monipuolisten ruokailualueiden ansiosta. Kehrääjä on herkkä häiriöille ja sen pesimäpaikat sijaitsevat syrjässä asutuksesta ja ihmisten kulkureiteistä.

Maakuntakaavaehdotuksen suorassa vaihtoehdossa mittavaa rakentamista on osoitettu Natura-alueeseen kuuluvan Kasabergetin ja Salmenkallion alueen välittömään läheisyyteen ja kaavan toteutuminen merkitsee väistämättä virkistyskäytön moninkertaistumista kehrääjän tärkeillä elinympäristöillä nykyiseen verrattuna. Natura-arviointi osoittaa, että kehrääjään kohdistuvien merkittävien vaikutusten lieventäminen edellyttää virkistyskäytön merkittävää rajoittamista lajin tärkeimmillä elinympäristöillä.

Kehrääjään kohdistuvien merkittävästi heikentävien vaikutusten poissulkeminen edellyttää lausunnon mukaan suojelualuemerkinnän laajentamista koskemaan lajin elinympäristöjä Salmenkallion alueella myös Natura-alueen ulkopuolella. Tarvittavien liikkumisrajoitusten asettaminen on mahdollista luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksillä. Kehrääjän elinympäristöjen osoittaminen suojelualueena vähentää olennaisesti myös pyyhyn kohdistuvia virkistyskäytön heikentäviä vaikutuksia.

Lausunnossa on Natura-alueen eheyteen kohdistuvien vaikutusten osalta todettu, että linnustoon kohdistuvien vaikutusten osalta olennaista on Östersundomin merenlahtien ja niihin liittyvien peltojen ja niittyjen muodostaman kokonaisuuden toimivuuden säilyminen samoin kuin Salmenkallion ja Sipoonkorven välisen metsäyhteyden säilyminen ekologisesti toimivana.

Johtopäätöksinään Uudenmaan ELY-keskus on katsonut, että Östersundomin alueen maakuntakaavaehdotus aiheuttaisi Natura-arvioinnissa esitetyistä lieventämistoimista huolimatta merkittäviä heikentäviä vaikutuksia Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alueen suojelun perusteena oleville luonnonarvoille, ellei Salmenkallion-Talosaaren valkoisen alueen maankäyttöä ratkaista siten, että Salmenkallion alueet merkitään liikkumisrajoitustarpeen osalta suojelualueena ja muutoin turvataan alueen säilyminen pääosin rakentamattomana nykyisen kaltaisessa käytössä merenlahtien muodostaman ekologisen kokonaisuuden turvaamiseksi. Tällä muutoksella vältetään kehrääjään, pyyhyn, silikaattikallioihin ja lehtoihin sekä Natura-alueen eheyteen kohdistuvat merkittävästi heikentävät vaikutukset. Lausunnossa on edelleen todettu, että ekologisena yhteytenä Salmenkallion alueelta Sipoonkorpeen toimivan virkistysalueen rajaus olisi laajennettava vastaamaan 28.2.2017 päivätyssä Natura-arvioinnissa esitettyä vaatimusta, jotta vältetään pyyhyn ja Natura-alueen eheyteen kohdistuvat merkittävästi heikentävät vaikutukset.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Maakuntakaava on maankäytön suunnittelujärjestelmän yleispiirteisin kaavamuoto, jolla osoitetaan maakunnan alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet. Maakuntakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä määritellyt sisältövaatimukset edellyttävät muun ohella, että kaavaa laadittaessa kiinnitetään erityistä huomiota luonnonarvojen vaalimiseen. Siltä osin kuin on kysymys Natura 2000 -verkostoon kuuluviin alueisiin kohdistuvista vaikutuksista, on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään.

Kaava-alueeseen sisältyvä Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alue on osoitettu vaihemaakuntakaavassa kokonaisuudessaan luonnonsuojelualueena ja Natura 2000 -verkostoon kuuluvana alueena, jonka maankäyttöä ei muuteta. Vaihemaakuntakaavasta ei siten kohdistu suoria vaikutuksia mainitulle Natura-alueelle.

Vaihemaakuntakaavan alueelle osoitetut uudet taajamatoimintojen alueet ja muut maankäyttömuutokset mahdollistavat alueen asukasmäärän huomattavan kasvun, minkä seurauksena erityisesti Natura-alueelle ja sen lähialueille suuntautuva virkistyskäyttö lisääntyisi laadittujen vaikutusten arviointien perusteella merkittävästi. Erityisesti virkistyskäytön lisääntymisestä johtuvat vaihemaakuntakaavan välilliset vaikutukset Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alueen suojelun perusteena oleville luontotyypeille silikaattikalliot ja boreaaliset lehdot on Natura-arvioinnissa todettu merkittävästi heikentäviksi, ellei arvioinnissa esitettyjä lieventämistoimenpiteitä toteuteta. Virkistyskäytöstä ja vähäisemmin myös muusta lähialueiden häiriöstä on arvioitu aiheutuvan heikentäviä vaikutuksia myös Natura-alueen suojelun perusteena oleville lintudirektiivin liitteen I lajeille ja erityisesti kehrääjälle, jonka osalta heikentävät vaikutukset on arvioitu merkittäviksi, ellei lieventämistoimenpiteitä toteuteta. Pyyn osalta merkittävästi heikentävien vaikutusten on todettu liittyvän lisääntyvän virkistyskäytön ohella myös nyt puheena olevan Natura-alueen ja Sipoonkorven välisten metsäalueiden kytkeytyneisyyden heikentymiseen.

Natura-arviointi- ja lausuntomenettelyssä esitettyjen lieventämistoimenpiteiden toteuttamisen kannalta keskeiset Salmenkallion-Kasabergetin ja Talosaaren alueet on osoitettu vaihemaakuntakaavassa valkoisina alueina. Valkoisina alueina osoitetaan maakuntakaavassa lähtökohtaisesti alueet, joille ei kohdistu merkitykseltään vähintään seudullista maankäyttöä tai muita maakunnallisia tai seudullisia tarpeita. Tässä tapauksessa vaihemaakuntakaavan valkoisia alueita koskevat edellä tarkemmin selostetut suunnittelumääräykset, joilla muun muassa ohjataan alueelle suuntautuvaa vaikutuksiltaan paikallisesti merkittävää maankäyttöä sekä kiinnitetään huomiota siihen, ettei paikallisesti merkittävä maankäyttö merkittävästi heikennä Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet suojelun perusteena olevia luonnonarvoja.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Natura-alueelle ja sen lähialueille suuntautuvan virkistyskäytön ja muun häiriövaikutuksen lisääntyminen on seurausta maakuntakaavatasoisista maankäyttöratkaisuista, joten myös Natura-alueelle kohdistuvien haitallisten vaikutusten rajoittamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä tulisi lähtökohtaisesti määrätä maakuntakaavassa siltä osin kuin se on maakuntakaavan esittämistapa ja -tarkkuus huomioon ottaen mahdollista. Salmenkallion-Kasabergetin ja Talosaaren alueiden osoittaminen vaihemaakuntakaavan valkoisina alueina merkitsee kuitenkin sitä, että Natura-alueen suojelun toteutumisen kannalta tarpeellisten lieventämistoimenpiteiden toteuttaminen jää näiden alueiden osalta alemman tasoisessa kaavoituksessa ratkaistavaksi, eikä kaavaratkaisu siten tältä osin erityisesti ilmennä niitä Salmenkallion-Kasabergetin ja Talosaaren alueiden jatkosuunnittelua koskevia maankäytöllisiä rajoituksia ja vaatimuksia, jotka muusta kaavaratkaisusta näille alueille jo maakuntakaavatasoisten selvitysten perusteella kohdistuvat.

Korkein hallinto-oikeus kiinnittää kuitenkin huomiota asiassa saatuun selvitykseen sekä vaihemaakuntakaavaa yksityiskohtaisemmalle kaavoitukselle asetettuihin vaatimuksiin ja katsoo, ettei vaihemaakuntakaavan hyväksymispäätös ole vielä edellä lausutulla perusteella lainvastainen. Huolimatta siitä, että lieventämistoimenpiteiden toteuttaminen jää Salmenkallion-Kasabergetin ja Talosaaren alueita koskevilta osin alemman tasoisessa kaavoituksessa ratkaistavaksi, Natura-arviointi- ja lausuntomenettely kuitenkin osoittaa, että kysymyksessä olevalle Natura-alueelle ja sen lähiympäristöön suuntautuvan virkistyskäytön rajoittamiseen ja ohjaamiseen liittyvät tarvittavat lieventämistoimenpiteet on mahdollista toteuttaa kaava-alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Tarpeelliseksi katsotut lieventämistoimenpiteet ovat lisäksi laadultaan pääosin sellaisia, että niistä on mahdollista määrätä vasta yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä.

Salmenkallion-Kasabergetin ja Talosaaren alueiden jättäminen maakunnallisesti merkittävän maankäytön ulkopuolelle mahdollistaa tarvittavien lieventämistoimenpiteiden toteuttamisen alueella. Sekä valkoisia alueita että taajamatoimintojen alueita koskevat suunnittelumääräykset ohjaavat lisäksi ottamaan Mustavuoren lehto ja Östersundomin lintuvedet Natura 2000 -alueen suojelun perusteena olevat luonnonarvot huomioon kaava-alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Vaihemaakuntakaava mahdollistaa yleispiirteisyydestään johtuen erilaisia paikalliset olosuhteet huomioon ottavia toteuttamisvaihtoehtoja, ja vaihemaakuntakaavaa toteuttavan yleis- tai asemakaavan laatiminen edellyttää uuden valittua kaavaratkaisua vastaavan vaikutusten arvioinnin ja Natura-arvioinnin suorittamista. Maakuntakaavan yleispiirteisyys ja yksityiskohtaisempaa suunnittelua ohjaavat suunnittelumääräykset mahdollistavat siten tässä tapauksessa sen, että maakuntakaavan toteuttamiselle on yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa löydettävissä Natura-alueen suojelun perusteena olevat luonnonarvot turvaava ratkaisu.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen näiltä osin ei ole perusteita.

2. Valituslupahakemusten hylkääminen

Sen perusteella, mitä muutoksenhakijat ovat esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 188 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 13 § 2 momentti

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa 126 § 1 momentti

3. Täytäntöönpanokieltoa koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Jaakko Autio, Monica Gullans ja Juha Lavapuro. Asian esittelijä Petri Hellstén.