Muu päätös 370/2021

Asia Jätehuoltomääräyksiä koskeva kunnallisvalitus

Muutoksenhakija Helsingin kaupungin kaupunkiympäristön toimialan palvelut ja luvat - palvelukokonaisuuden ympäristöjohtaja

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 3.12.2019 nro 19/0795/5

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän (HSY) hallitus on päätöksellään 18.1.2019 (§ 2) hyväksynyt pääkaupunkiseudun ja Kirkkonummen uudet jätehuoltomääräykset. Samalla HSY:n hallitus on määrännyt määräykset tulemaan voimaan 1.3.2019, kuitenkin niin, että jätehuoltomääräysten 13 §:n mukaiset erilliskeräysvelvoitteet tulevat voimaan 1.1.2021.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt muiden ohella Helsingin kaupunkiympäristölautakunnan ympäristö- ja lupajaoston valituksen Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän (HSY) hallituksen päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti, siltä osin kuin nyt on kysymys:

Jätelain ja jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen säännöksiä ja niitä koskevia esitöitä

Jätelain 1 §:n mukaan tämän lain tarkoituksena on ehkäistä jätteistä ja jätehuollosta aiheutuvaa vaaraa ja haittaa terveydelle ja ympäristölle sekä vähentää jätteen määrää ja haitallisuutta, edistää luonnonvarojen kestävää käyttöä, varmistaa toimiva jätehuolto ja ehkäistä roskaantumista.

Jätelain 13 §:n 2 momentin mukaan jätteen keräyksessä ja kuljetuksessa sekä jätteen käsittelylaitoksen tai -paikan sijoittamisessa, rakentamisessa, käytössä ja käytön jälkeisessä hoidossa on erityisesti huolehdittava siitä, ettei jätehuollosta aiheudu ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavia päästöjä mukaan lukien melua ja hajua taikka viihtyisyyden vähentymistä.

Jätelain 91 §:n 1 momentin mukaan kunta voi antaa tämän lain täytäntöön panemiseksi tarpeellisia paikallisista oloista johtuvia, kuntaa tai sen osaa koskevia yleisiä määräyksiä:

1) 32 §:ssä tarkoitetussa toiminnassa syntyvän yhdyskuntajätteen määrän vähentämisestä, lajittelusta, säilyttämisestä, keräyksestä, kuljetuksesta, hyödyntämisestä ja loppukäsittelystä sekä näitä koskevista teknisistä vaatimuksista;

2) 13 §:n 1 ja 2 momentissa säädettyjen vaatimusten noudattamiseksi muiden kuin 1 kohdassa tarkoitettujen jätteiden keräyksen, vastaanoton ja kuljetuksen käytännön järjestelyistä kiinteistöillä tai jätteen vastaanottopaikoilla sekä näitä koskevista teknisistä vaatimuksista;

3) toimista roskaantumisen ehkäisemiseksi;

4) velvollisuudesta antaa kunnan jätehuoltoviranomaiselle tai kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle tietoja 1 kohdassa tarkoitetuista jätteistä tai 39 §:ssä tarkoitetuista jätteen kuljetuksista.

Jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen 10 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kiinteistön haltijan, kunnan, jätteen haltijan, tuottajan, jakelijan ja muun toimijan on järjestäessään yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan jätteen keräyksen huolehdittava siitä, että jäteastioiden käytöstä ja tyhjennyksestä ei aiheudu loukkaantumisen vaaraa käyttäjälle tai tyhjentäjälle eikä muuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle.

Jätelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 199/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu 91 §:n osalta muun ohella, että pykälässä säädettäisiin kunnan valtuudesta antaa paikallisista oloista johtuvia jätehuoltomääräyksiä. Kunnan jätehuoltomääräykset pääosin koskisivat operatiivisen jätehuollon järjestämistä. Määräysten antamisen taustalla olisi lähinnä ympäristö- tai terveyshaitan tai sen vaaran torjuminen. Pykälän 1 momentin 1 kohdan nojalla kunta voisi antaa 5 luvun mukaan vastuulleen kuuluvan jätteen määrän vähentämistä, keräystä, lajittelua, säilytystä, kuljetusta, hyödyntämistä ja loppukäsittelyä koskevia määräyksiä. Määräykset voisivat koskea esimerkiksi tiettyjen jätelajien keräystä tai lajittelua ottaen huomioon niiden suunniteltu käsittelytapa. Määräykset voisivat koskea myös jätehuollon teknisiä vaatimuksia, kuten jäteastioiden tai kuljetuskaluston laatua ja sallittuja kiinteistön jäteastioiden tyhjennysaikoja. Määräysten laatimisessa kuntaa sitovat hallinnon yleiset periaatteet, kuten tarkoitussidonnaisuuden ja suhteellisuuden periaate.

Jätehuoltomääräys 31 § ja sen perustelut

HSY:n hallitus on valituksenalaisella päätöksellä jätelain 91 §:n nojalla hyväksynyt Helsinkiä, Espoota, Kauniaisia, Vantaata ja Kirkkonummea koskevat jätehuoltomääräykset. Jätehuoltomääräysten 31 §:ssä on määrätty seuraavasti: ”Jätteiden kuormaaminen on sallittu maanantaista perjantaihin kello 6 ̶ 22 lukuun ottamatta Helsingin kantakaupungin alueelle muodostettua ympäristövyöhykkeen aluetta, jolla jätteiden kuormaaminen on sallittu maanantaista perjantaihin kello 5 ̶ 22. Lisäksi jätteiden kuormaaminen on sallittu lauantaisin ja sunnuntaisin klo 7 ̶ 21. Useamman pyhäpäivän sattuessa peräkkäin on jätteiden kuormaaminen sallittu pyhänä kuten lauantaisin ja sunnuntaisin.”

Jätehuoltomääräyksiin liittyvässä perustelumuistiossa on todettu, että jätteenkuormauksen aloitusajankohdan aikaistaminen mahdollistaa tyhjennystyön toteuttamisen ennen liikenteen aamuruuhkan alkamista, mikä vähentää merkittävästi ruuhkaisimpien alueiden liikenteen sekä liikenteen melun aiheuttamia häiriöitä ja parantaa alueiden ilmanlaatua. Varhennettu tyhjennystyö parantaa merkittävästi tyhjennystyön työturvallisuutta sekä alueen asukkaiden, jalankulkijoiden, pyöräilijöiden ja muiden kadulla liikkujien turvallisuutta, kun jäteauto ei joudu toimimaan ja esimerkiksi peruuttamaan ruuhkaisilla väylillä. Tyhjennystyön suorittaminen ennen liikenneruuhkaa lisäksi nopeuttaa merkittävästi tyhjennystyön suorittamista. On perusteltua, että tyhjennystyön aloittaminen on mahdollista riittävän aikaisin, jotta jätteenkuljetusten ajoreittien suunnittelussa voidaan huomioida riittävällä tavalla erityisesti tyhjennystyön kannalta kaikkein haastavimmat kohteet. Varhennettu keräys tehostaa työn suunnittelua ja optimointia, kaluston hallintaa, käyttöastetta ja mahdollistaa tasalaatuisen yhtenevän palvelun, kustannus- ja ympäristötehokkaalla tavalla.

Helsingin (---) ympäristönsuojelumääräykset

Helsingin ympäristönsuojelumääräysten 22 §:n mukaan erityisen häiritsevää melua tai tärinää aiheuttava toiminta on kielletty asuin- ja majoitushuoneistojen sekä hoitolaitosten läheisyydessä yöaikaan kello 22.00–7.00. Kielto ei koske muun ohella liikenneväyliin tai yhdyskuntatekniikkaan liittyvää rakennus- ja kunnossapitotyötä tai muuta sellaista tilapäistä työtä, jota on liikenneturvallisuuden, liikenteen sujuvuuden tai muusta perustellusta syystä pidettävä yöaikaan välttämättömänä.

(---)

Valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuuden arviointi

(---) Valitusten mukaan jätteenhuoltomääräysten 31 § on vastoin kaupunkien ympäristönsuojelumääräyksiä. Jätteen kuormaaminen jätehuoltomääräysten 31 §:ssä sallitulla tavalla voi aiheuttaa kunnan asukkaille terveydensuojelulaissa tarkoitettua terveyshaittaa. (---)

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisella päätöksellä on hyväksytty uudet jätehuoltomääräykset, joista päättäminen kuuluu jätelain 23 ja 91 §:n nojalla HSY:n hallituksen toimivaltaan. Jätelain 91 §:n perusteella jätehuoltomääräyksissä voidaan määrätä muun ohella jätteen keräyksestä, joten HSY:n hallituksen toimivallassa on ollut määrätä myös jätteen keräyksen sallituista kuormaamisajoista.

Kunta voi ympäristönsuojelulain 202 §:n 1 momentin perusteella antaa ympäristönsuojelulain täytäntöön panemiseksi tarpeellisia paikallisista olosuhteista johtuvia, kuntaa tai sen osaa koskevia yleisiä määräyksiä (kunnan ympäristönsuojelumääräykset). Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 84/1999 vp) on voimassa olevaa ympäristönsuojelulain 202 §:ää vastaavaa ympäristönsuojelulain (86/2000) 19 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että ympäristönsuojelumääräyksiä voitaisiin antaa lain täytäntöönpanemiseksi. Määräykset tulisi perustaa lain säännöksien tai sen nojalla annettujen säädösten konkretisointiin ympäristön suojelemiseksi paikallisesti. Määräyksiä voitaisiin antaa vain muusta kuin ympäristönsuojelulain mukaan luvan- tai ilmoituksenvaraisista toimista. Määräysten tulisi kohdistua selkeästi rajattuihin toimintoihin tai yleisiin käyttäytymistapoihin, joita ei voida muutoin säädellä.

Edellä todettuun nähden ja kun otetaan huomioon jätelain 91 §, jonka perusteella jätteen keräyksestä voidaan määrätä kunnan jätehuoltomääräyksissä sekä jätelain 13 §:n 2 momentissa ja jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa jätteenkeräykselle asetetut vaatimukset, hallinto-oikeus katsoo, että melua tuottavalle toiminnalle asetettuja aikarajoja koskevia ympäristönsuojelumääräyksiä ei tule soveltaa jätteenkeräykseen. Tähän nähden valituksenalainen jätehuoltomääräys ei ole lainvastainen sillä perusteella, että se on ristiriidassa valittajakaupunkien ympäristönsuojelumääräysten kanssa. Asiassa tulee kuitenkin arvioida, täyttävätkö jätehuoltomääräyksessä jätteenkeräykselle asetetut aikarajat jätelaissa jätteenkeräykselle asetetut vaatimukset.

Jätteen keräystä järjestettäessä tulee jätelain 13 §:n ja jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen 10 §:n perusteella ottaa huomioon, ettei jätehuollosta aiheudu terveyshaittaa kuten melua. Jätelain 13 §:ää koskevista yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee, että terveyshaitan käsite on pykälässä sama kuin ympäristönsuojelulaissa ja terveydensuojelulaissa.

Jätehuoltomääräys voidaan antaa jätelain täytäntöön panemiseksi paikalliset olosuhteet huomioon ottaen. HSY:n hallitus on perustellut jätteen keräystä koskevaa jätehuoltomääräystä muun ohella liikenneruuhkiin liittyvillä seikoilla. Liikenneruuhkia ja niistä jätteen keräykselle aiheutuvia haasteita voidaan pitää erityisesti pääkaupunkiseudulla sellaisina paikallisina olosuhteina, jotka on voitu ottaa jätteenkeräystä koskevissa jätehuoltomääräyksissä huomioon.

Valituksissa viitatun asunnon ja muun oleskelutilan terveydellisistä olosuhteista sekä ulkopuolisten asiantuntijoiden pätevyysvaatimuksista annetun sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen (545/2015) 12 §:n 3 momentin mukaan yöaikaista (klo 22 ̶ 7) mahdollisesti unihäiriötä aiheuttavaa melua arvioidaan yhden tunnin keskiäänitasona mitattuna niissä tiloissa, jotka on tarkoitettu nukkumiseen. Asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin arvioida, että edellä mainitussa asetuksessa säädetyt melun toimenpiderajat ylittyisivät aiheutuvat melutasot ja niiden kesto huomioon ottaen.

Se seikka, että jätteen keräys uudessa jätehuoltomääräyksessä sallittuina kellonaikoina voi yksittäisten asuntojen kohdalla mahdollisesti aiheuttaa melua, joka voidaan kokea häiritseväksi, ei tee valituksenalaista jätehuoltomääräystä lainvastaiseksi. Jätteen keräyksestä vastaava on jätehuoltomääräyksistä riippumatta velvollinen järjestämään jätteen keräyksen siten, ettei jätehuollosta aiheudu jätelain 13 §:ssä ja jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen 10 §:ssä tarkoitettua meluhaittaa. Viime kädessä jätelain säännösten noudattamista valvoo kunnan ympäristönsuojeluviranomainen.

(---)

HSY:n hallituksen valituksenalaisella päätöksellä hyväksymä jätehuoltomääräys 31 § ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeuden päätökseen liitetty muutoksenhakuohjaus

Jätelain 137 §:n 2 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Marja Viima ja Annamari Laakkonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Helsingin kaupungin kaupunkiympäristön toimialan palvelut ja luvat - palvelukokonaisuuden ympäristöjohtaja on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän (HSY) hallituksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan uudelleen valmisteluun HSY:lle jätehuoltomääräyksen 31 §:n osalta.

Ympäristöjohtaja on muutoksenhakukirjelmässään todennut, että Helsingin kaupunkiympäristölautakunnan ympäristö- ja lupajaosto, joka toimii Helsingin kaupungin ympäristönsuojelu- ja terveysviranomaisena, on päätöksellään 13.12.2019 § 247 siirtänyt muutoksenhakutoimivaltansa ympäristöjohtajalle.

Vaatimustensa tueksi ympäristöjohtaja on uudistanut asiassa aikaisemmin esitetyn ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Jätehuoltomääräyksiin tehdyt jätteen kuormaamista koskevat muutokset, joiden mukaan jätteenkuormaus asuinkiinteistöllä olisi sallittua Helsingin ns. ympäristövyöhykkeellä yöaikaan jo kello viidestä alkaen ja muualla kello kuudesta alkaen, aiheuttaisivat merkittävää pysyvää yöaikaista melua ja mahdollisesti terveyshaittaa suurelle joukolle kaupunkilaisia.

Hallinto-oikeus on päätöksessään käyttänyt termiä jätteen keräys sekaannusta aiheuttavalta tavalla. Jätelain mukaan jätteen keräyksellä tarkoitetaan jätteen kokoamista kiinteistön haltijan, kunnan, tuottajan, jakelijan tai muun järjestämään vastaanottopaikkaan omatoimista käsittelyä varten tai jätteen kuljettamiseksi käsittelyyn, mukaan lukien jätteen alustava lajittelu ja tilapäinen varastointi. Jätteen kuormaaminen, mistä ympäristö- ja lupajaoston valituksessa on kyse, ei ole osa jätteen keräystä. Harhaanjohtava termien käyttö vaikeuttaa hallinto-oikeuden päätöksen arviointia. Tältä osin hallinto-oikeuden päätöstä on myös selkeytettävä.

Lisäksi jätehuoltomääräykset olisivat jätteen kuormaamisen osalta ristiriidassa Helsingin kaupungin ympäristönsuojelumääräysten 22 §:n kanssa. Mainitussa määräyksessä kielletään erityisen häiritsevää melua tai tärinää aiheuttava toiminta asuin- ja majoitushuoneistojen sekä hoitolaitosten läheisyydessä yöaikaan kello 22.00–7.00. Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että ympäristönsuojelumääräyksissä erityisen häiritsevän melun esiintymiselle asetettuja aikarajoja ei tule soveltaa jätteenkeräykseen. Hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan ympäristönsuojeluviranomainen ei siis voisi yksittäistapauksissa puuttua jätteen kuormaamisesta aiheutuvaan meluhaittaan ympäristönsuojelumääräysten nojalla. On kuitenkin tyypillistä, että samaan toimintaan kohdistuu eri lakien tai niiden nojalla annettujen säädösten tai määräysten mukaisia velvoitteita, joita kaikkia toimijan tulee noudattaa. Hallinto-oikeuden päätös on siten tältä osin virheellinen.

Hallinto-oikeus on perusteluissaan viitannut jätelain 13 §:n 2 momenttiin ja jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (jäteasetus) 10 §:n 1 momentin 3 kohtaan. Jäteasetuksen 10 pykälän 1 momentissa säädetään vaatimuksista jätteen keräyspaikalle. Tämän vuoksi mainittua kohtaa ei voida soveltaa jätteen kuormaamisesta aiheutuvaan meluhaittaan. Jätteen kuormauksen aiheuttaman meluhaitan estämisestä mainitaan jäteasetuksen 10 §:n 3 momentissa, jonka mukaan vastaanottopaikan järjestäjän, eli esimerkiksi kiinteistön haltijan, ja jätteen kuljettajan on huolehdittava jätteen kuormaamisen ajoittamisesta ja muista kuljetusjärjestelyistä siten, että vastaanottopaikan läheisyydessä asuville ja oleskeleville ei aiheudu meluhaittaa tai muuta vastaavaa häiriötä. Sen mukaan jätteiden kuljetuksen järjestämisestä vastaavalle eli HSY:lle ei jätehuoltomääräysten antajana kuuluisi mitään vastuuta kuormaamiseen liittyvien meluhaittojen torjunnasta, vaikka jätteen kuljettajan työtavoilla on merkitystä meluhaitan syntymisen kannalta. Kiinteistöjen olosuhteet huomioon ottaen kiinteistön haltijan toimilla ei juuri voida vaikuttaa kuormauksen aiheuttamaan meluun.

Ympäristönsuojeluviranomaiselle on tullut vain muutamia valituksia sen jälkeen, kun aikaistetut kuormaukset on ollut mahdollista aloittaa. Toisaalta ympäristönsuojeluviranomaisella ei ole tietoa siitä, miten laajasti tätä mahdollisuutta on hyödynnetty. Riippumatta siitä, mikä on lopullinen ratkaisu jätteenkuormauksen aikaistamiseen liittyen, asialla on merkitystä käytännön valvonnan kannalta, koska kuormaukseen liittyviä valituksia on odotettavissa. Asiassa on tarpeen saada korkeimman hallinto-oikeuden näkemys siitä, mitä säännöksiä jätteen kuormauksen valvonnassa voidaan soveltaa ja kenellä on vastuu mahdollisten haittojen ehkäisemisestä. Kuntaliiton jätehuoltomääräysten laatimista koskevassa ohjeessa (Luukkonen ym. 2014, Jätehuoltomääräysten laatiminen. Opas kunnallisten jätehuoltomääräysten valmistelijoille ja päättäjille) esitetyn näkemyksen mukaan on tärkeää, että jätehuolto- ja ympäristönsuojelumääräysten jätteen kuormaamista koskevat kellonajat olisivat samansisältöiset.

Hallinto-oikeuden tulkinta, että asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, että kuormauksesta aiheutuisi sosiaali- ja terveysministeriön asetuksessa (545/2015, asumisterveysasetus) tarkoitettua yöaikaisen keskisäänitason toimenpiderajat ylittävää melua (LAeq 30 dB) asuin- ja oleskelutiloissa, on virheellinen. HSY:n 19.1.2015 teettämien melumittausten tulosten mukaan toimenpideraja voi ylittyä selvästikin (Insinööritoimisto Heikki Helimäki Oy. Raportti 6199-2a, 5.2.2015). Helsingin kantakaupungissa Malmikadulla tehdyissä mittauksissa keskiäänitaso oli jäteastioiden tyhjennyspaikalla 75–83 dB. Kun vanhojen rakennusten julkisivun ääneneristävyys on 20–30 dB, tyhjennyksen aikainen keskiäänitaso olisi ollut asuinrakennuksen sisällä mittausraportin mukaan 45–63 dB. Tyhjennykset kestivät Malminkadulla 3–4,5 minuuttia, jolloin koko yöajan keskiäänitaso saattoi olla asunnoissa jopa 42 dB. Edellä mainittujen tietojen perusteella voidaan hyvin luotettavasti päätellä, että toimenpideraja asuinhuoneistoissa ylittyy.

Koko yöajan keskiäänitaso ei ole yksinään riittävä suure, kun arvioidaan yöaikaisen melun häiritsevyyttä asunnon sisällä. Asumisterveysasetuksessa annetaan myös yöaikaisen melun enimmäistasolle (LAFmax) toimenpideraja, joka on 33–45 dB riippuen siitä, kuinka usein melua kuuluu. Myös tämän toimenpiderajan ylittyminen on 19.1.2015 tehtyjen mittausten mukaan hyvin mahdollista. Malmikadulla enimmäistaso oli jäteastioiden tyhjennyspaikalla 112 dB ja toistuvasti yli 90 dB. Asunnoissa enimmäistaso olisi tällöin ollut 82–92 dB ja toistuvasti enemmän kuin 60–70 dB. Tuollainen melutaso asunnossa yöaikaan kello 22.00–7.00 herättää varmasti ja saattaa olla tulkittavissa terveyshaittaa aiheuttavaksi.

Vastaavia kohteita ja olosuhteita, joissa mittaukset toteutettiin, esiintyy todennäköisesti yleisesti kantakaupungissa. Tällä seikalla on asian ratkaisun kannalta huomattava merkitys, koska mahdolliset jätteen kuormauksesta aiheutuvat meluhaitat ovat keskeisin syy, miksi ympäristö- ja lupajaosto on suhtautunut kielteisesti jätteen kuormauksen aikaistamiseen asuinkiinteistöillä ja niiden läheisyydessä. Hallinto-oikeus on kuitenkin esittänyt käsityksenään, että häiritsevää melua aiheutuisi mahdollisesti vain yksittäisten asuntojen kohdalla. Tämä ei vastaa ympäristönsuojeluviranomaisen käsitystä asiasta.

Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän (HSY) hallitus on antanut ympäristöjohtajan muutoksenhakukirjelmän johdosta vastineen. HSY:n hallitus on vaatinut, että valitus hylätään ja hallinto-oikeuden päätös pysytetään. Lisäksi vastineessa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Jäteasetuksen 10 §:ssä säädetään säännöksen otsikon mukaisesti jätteen keräyksestä. Pykälässä säännellään tosiasiallisesti kuitenkin myös kuormaamisesta, vastaavasti kuin esimerkiksi jäteasetuksen kuljetusta koskevassa 11 §:ssä, jonka otsikossa mainitaan vain kuljetus. Valituksenalaisen päätöksen tekemisessä on näin ollen voitu soveltaa jäteasetuksen 10 §:n 1 momentin 3 kohtaa.

Jäteasetuksen 10 §:n 3 momentin velvoitteet kohdistuvat puolestaan muihin tahoihin kuin HSY:ään, joten kyseinen lainkohta ei asiaan sovellu, vaikka se kuormausta koskeekin. HSY:n tekemien selvitysten perusteella kuormauksessa käytettävällä kalustolla ja jätehuoltoyhtiön henkilökunnan toimintatavoilla on suuri merkitys kuormauksesta aiheutuvan melun torjunnassa. Lisäksi myös vastaanottopaikan järjestäjä eli kiinteistön haltija voi useilla toimillaan huomioon ottaen käytännön olosuhteet kiinteistöillä vaikuttaa kuormaustapahtuman meluun. Siten on perusteltua, että tosiasiallisesta, kiinteistöllä tapahtuvasta meluntorjunnasta vastuussa ovat jäteasetuksen 10 §:n 3 momentin mukaiset tahot eli vastaanottopaikan järjestäjä ja jätteen kuljettaja.

HSY:llä on oman, jäsenkaupungeilta delegoidun toimivaltansa puitteissa vastuu muun muassa jätteen vastaanoton, kuljetuksen ja käsittelyn järjestämisestä. Jätelain ja ympäristönsuojelulain määräysten mukaisesti kukin toimija osaltaan - sekä kiinteistön haltija, jätehuoltoyritys että HSY järjestämisvastuunsa nojalla - kantavat vastuun toiminnasta ja meluntorjunnasta. HSY voi siten sopimusten ja jätehuoltomääräysten nojalla kantaa vastuunsa jätehuollon aiheuttamasta meluhaitasta tiettyyn pisteeseen asti, mutta yksittäisen kiinteistöllä aiheutuvasta tosiasiallisesta meluhaitasta vastuussa ovat jäteasetuksen 10 §:n 3 momentissa säädetyt tahot.

Hallinto-oikeuden päätös on oikea siltä osin kuin ympäristönsuojelumääräyksen melua tuottavalle toiminnalle asetettuja aikarajoja ei ole sovellettu kuormaukseen. Jätehuoltomääräykset ovat ympäristönsuojelumääräyksiin nähden erityissääntelyä, joten niillä on soveltamisalallaan jätehuollossa etusija yleisiin ympäristönsuojelumääräyksiin nähden. Ympäristönsuojelulaki ja sen nojalla annettavat ympäristönsuojelumääräykset ovat kaikkeen ympäristöä pilaavaan toimintaan sovellettavaa yleissääntelyä, eikä ympäristönsuojelumääräyksissä voida siten ottaa huomioon kaikkia toimintoja ja niiden ympäristövaikutuksia kuin yleisellä tasolla. Sen sijaan jätelaissa ja jätehuoltomääräyksissä sovitetaan yhteen eri näkökulmat ja intressit mukaan lukien ympäristönsuojelu nimenomaisesti jätehuoltotoiminnan osalta. Tälle sektorialakohtaiselle arvioinnille ja päätöksenteolle tuleekin antaa painoarvoa siinä varsin poikkeuksellisessa tilanteessa, että jätehuoltomääräyksissä ja ympäristönsuojelumääräyksissä olisi epäyhteneväisyys.

Tämä ei siis tarkoita, että ympäristönsuojelunäkökohdat ohitettaisiin jätelainsäädäntöön perustuvassa päätöksenteossa. Jätelain 13 §:n 2 momentin mukaan jätteestä ja jätehuollosta ei saa aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, roskaantumista, yleisen turvallisuuden heikentymistä tai muuta näihin rinnastettavaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Jätteen keräyksessä ja kuljetuksessa on erityisesti huolehdittava siitä, ettei jätehuollosta aiheudu ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavia päästöjä mukaan lukien melua ja hajua taikka viihtyisyyden vähentymistä. HSY on jätehuoltomääräysten 31 §:ää asettaessaan noudattanut jätelain sääntelyä suoraan lain nojalla ja arvioinut, ettei aikaistetun kuormaamisen mahdollistamisesta aiheudu jätelain 13 §:n vastaisia vaikutuksia.

Vaikka jätteen kuormaamiseen ei sovellettaisi kunnallisia ympäristönsuojelumääräyksiä, kunnallisilla ympäristön- ja terveydensuojeluviranomaisilla on mahdollisuus puuttua toimivaltansa alaisten lakien vaikutuksia aiheuttavaan toimintaan ympäristönsuojelulain 169 ja 180 §:n sekä terveydensuojelulain 51 §:n nojalla. Kunnan ympäristö- ja terveydensuojeluviranomaiset voivat muun muassa hallintopakkomenettelyllä puuttua toimintaan, jonka vaikutukset ovat heidän alaisuuteensa kuuluvien sektorilakien vastaisia.

Jätehuoltomääräysten 31 § ei ole minkään voimassa olevan säädöksen tai määräyksen vastainen taikka aiheuta muutoinkaan kategorisesti terveyshaittaa tai muita haitallisia vaikutuksia. Valitus tulee näin ollen hylätä perusteettomana.

Helsingin kaupungin kaupunkiympäristön toimialan palvelut ja luvat -palvelukokonaisuuden ympäristöjohtajalle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiselle HSY:n hallituksen vastineen johdosta. Vastaselitystä ei ole annettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Hallinto-oikeuden päätökseen liitetty virheellinen muutoksenhakuosoitus oikaistaan kuulumaan siten, että valitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei edellytä valituslupaa.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Muutoksenhakuosoituksen oikaiseminen

Jätelain 137 §:n 4 momentin (1062/2015) mukaan kunnan jätehuoltomääräysten hyväksymistä koskevaan päätökseen on saanut hakea valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain 142 §:n 1 momentin (410/2015) mukaan hallinto-oikeuden päätöksestä on saanut valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Kuntalain 142 §:n 1 momenttia on muutettu 1.1.2020 voimaan tulleella lailla (1575/2019). Lainmuutoksen voimaantulosäännöksen mukaan muutoksenhaussa ennen mainitun lain voimaantuloa tehtyyn hallinto-oikeuden päätökseen sovelletaan mainitun lain voimaan tullessa voimassa ollutta 142 §:ää.

Hallinto-oikeuden päätös on annettu 3.12.2019. Valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä ei edellä mainitut säännökset huomioon ottaen edellytä valitusluvan myöntämistä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätökseen liitetty virheellinen muutoksenhakuohjaus on oikaistava siten, että valitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei edellytä valituslupaa.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut ympäristöjohtajan muutoksenhakukirjelmän valituksena hallinto-oikeuden päätöksestä.

2. Jätehuoltomääräysten hyväksymistä koskevan päätöksen lainmukaisuus

2.1 Kysymyksenasettelu

Kuntayhtymän hallitus on hyväksynyt muiden ohella Helsingin kaupunkia koskevat kunnalliset jätehuoltomääräykset. Jätehuoltomääräysten 31 §:n mukaan jätteiden kuormaaminen on sallittu maanantaista perjantaihin Helsingin kantakaupungin alueelle muodostetulla ympäristövyöhykkeellä jo klo 5.00 alkaen ja muualla Helsingissä klo 6.00 alkaen.

Asiassa on Helsingin ympäristönsuojeluviranomaisen valituksesta otettava kantaa siihen, aiheutuuko asukkaille jätehuoltomääräysten 31 §:n mukaisesta jätteen kuormauksen aloittamisajankohdan aikaistamisesta etukäteen arvioiden sellaista terveyshaitaksi luokiteltavaa melua, jonka johdosta määräyksen hyväksymistä on pidettävä lainvastaisena.

2.2 Sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa sovellettavien oikeusohjeiden osalta korkein hallinto-oikeus viittaa hallinto-oikeuden perusteluista ilmeneviin säännöksiin ja lain esitöihin. Niiden lisäksi korkein hallinto-oikeus viittaa seuraaviin oikeusohjeisiin:

Kuntalain 135 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Jätelain 6 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan mainitussa laissa jätehuollolla tarkoitetaan jätteen keräystä, kuljetusta, hyödyntämistä ja loppukäsittelyä, mukaan lukien tällaisen toiminnan tarkkailu ja seuranta sekä loppukäsittelypaikkojen jälkihoito ja toiminta välittäjänä.

Jätelain 13 §:n 2 momentin mukaan jätteestä ja jätehuollosta ei saa aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, roskaantumista, yleisen turvallisuuden heikentymistä taikka muuta näihin rinnastettavaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Jätteen keräyksessä ja kuljetuksessa sekä jätteen käsittelylaitoksen tai -paikan sijoittamisessa, rakentamisessa, käytössä ja käytön jälkeisessä hoidossa on erityisesti huolehdittava siitä, ettei jätehuollosta aiheudu ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavia päästöjä mukaan lukien melua ja hajua taikka viihtyisyyden vähentymistä. Toiminnan, laitoksen tai paikan on lisäksi sovelluttava ympäristöön ja maisemaan.

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) todetaan jätelain 13 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

”Ehdotettu säännös olisi yleisesti sovellettava jätehuoltoa koskeva vähimmäisvaatimus, joka kohdistuisi jätteen tuottajaan, käsittelijään, kuljettajaan ja muihin jätehuollon järjestämisestä vastaaviin tai siihen osallistuviin toimijoihin.

(---)

Säännöksellä katettaisiin jätehuollon kaikki vaarat ja haitat terveydelle ja ympäristölle. Terveyshaitan käsite olisi pykälässä sama kuin ympäristönsuojelulaissa ja terveydensuojelulaissa.

(---)

Säännöstä sovellettaisiin rinnakkain ympäristönsuojelulain pilaantumista koskevan sääntelyn kanssa. Selvyyden vuoksi jätelakiin ehdotetaan kirjattavaksi ympäristönsuojelulaissa omaksuttu muotoilu ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavien päästöjen, mukaan lukien haju ja melu ehkäisemisestä, johon viitataan myös jätedirektiivin 13 artiklassa.”

Jätelain 35 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun jätteen kuljetus järjestetään kiinteistön haltijan järjestämästä vastaanottopaikasta 36 tai 37 §:n mukaisesti (kiinteistöittäinen jätteenkuljetus). Kunta voi lisäksi huolehtia 32 §:n 1 momentissa tarkoitetussa toiminnassa syntyvän erilliskerätyn pakkausjätteen kiinteistöittäisen kuljetuksen järjestämisestä tuottajan järjestämään jätehuoltoon.

Jätelain 36 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä kiinteistöittäinen jätteenkuljetus, jollei 37 tai 41 §:stä muuta johdu (kunnan järjestämä jätteenkuljetus). Jätelain 36 §:n 2 momentin mukaan jätteen saa kunnan järjestämässä jätteenkuljetuksessa ottaa kuljetettavakseen vain kunta tai jätteen kuljettaja, joka toimii kunnan lukuun.

Jätelain 6 §:n 2 momentin mukaan mitä mainitussa laissa säädetään kunnasta, koskee myös pääkaupunkiseudun kuntien jätehuoltoa ja joukkoliikennettä koskevasta yhteistoiminnasta annetun lain (829/2009) 2 §:ssä tarkoitettua kuntayhtymää ja muuta kuntayhtymää siltä osin kuin sille on annettu kunnalle tässä laissa tai sen nojalla säädettyjä tehtäviä.

2.3 Oikeudellinen arviointi

Jätteen kuljetusta tai jätteen kuormausta ei ole jätelaissa erikseen määritelty. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että jätteen kuormaus jätteenkuljetusautoon on osa jätehuoltoa ja siihen sisältyvää jätteen kuljetusta.

Jätelain 13 §:n 2 momentin ja sen yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan kyseistä momenttia sovelletaan muun ohella jätteen kuljettajaan ja muihin jätehuollon järjestämisestä vastaaviin tai siihen osallistuviin toimijoihin. HSY:llä on jätelain nojalla kunnalle kuuluva jätehuollon järjestämisvelvollisuus toimialueellaan. HSY:n toimialueella jätelain 35 §:n 1 momentin mukainen kiinteistöittäinen jätteenkuljetus toteutetaan HSY:n järjestämänä, jätelain 36 §:n mukaisena kunnan järjestämänä jätteenkuljetuksena. Jätelain 36 §:n 2 momentin nojalla jätteen kuljettajana toimii tällöin HSY tai taho, joka toimii HSY:n lukuun.

Jätelain 13 §:n 2 momentin mukainen velvollisuus olla aiheuttamatta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle sekä velvollisuus jätteen kuljetuksessa muun ohella erityisesti huolehtia siitä, ettei jätehuollosta aiheudu ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavia päästöjä, mukaan lukien melua, koskee näin ollen myös HSY:ää ja kuljetusyritystä, joka HSY:n lukuun ottaa jätteen kuljetettavakseen.

Jätehuoltomääräysten 31 §:ssä sallitusta jätteen kuormauksen aloittamisajankohdan aikaistamisesta huolimatta jätteen kuormauksessa on jätelain 13 §:n 2 momentti huomioon ottaen edelleen huolehdittava siitä, ettei asukkaille aiheuteta melusta johtuvaa terveyshaittaa jätelain, ympäristönsuojelulain, terveydensuojelulain tai niiden nojalla annettujen säädösten vastaisesti. Mikäli kuormauksesta mahdollisesti aiheutuu terveyshaittaa, asiaan voidaan puuttua viranomaisvalvonnalla asiaan kulloinkin soveltuvien säädösten nojalla jätehuoltomääräysten 31 §:n määräyksestä riippumatta.

Tämän vuoksi ja kun myös otetaan huomioon valituksessa viitattu ja asiakirjoista muutoin saatava selvitys jätteen kuormauksen melutasoista ja niiden kestosta, jätehuoltomääräyksen 31 §:n mukaisesta jätteen kuormauksen aloitusajankohdan aikaistamisesta ei voida ennalta arvioiden katsoa aiheutuvan asukkaille valituksessa esitettyä merkittävää pysyvää yöaikaista melua ja siten sellaista terveyshaittaa, jonka johdosta päätös jätehuoltomääräysten hyväksymisestä olisi ollut lainvastainen.

Helsingin ympäristönsuojelumääräysten 22 §:n mukaan erityisen häiritsevää melua tai tärinää aiheuttava toiminta on kielletty asuin- ja majoitushuoneistojen sekä hoitolaitosten läheisyydessä yöaikaan kello 22.00– 7.00. Koska viranomaisvalvonnan toimenpitein voidaan yksittäistapauksissa puuttua jätteen kuormauksesta mahdollisesti aiheutuvaan meluun jätehuoltomääräyksen 31 §:n määräyksestä riippumatta silloin, kun kyse on todetusta terveyshaitasta, myöskään jätehuoltomääräysten ja kunnan ympäristönsuojelumääräysten välillä ei ole sellaista valituksessa tarkoitettua ristiriitaa, jonka nojalla jätehuoltomääräysten hyväksymistä koskeva päätös olisi lainvastainen.

2.4 Lopputulos

Kun otetaan huomioon edellä kohdissa 2.1–2.3 lausuttu ja edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Robert Utter ja Veronica Storträsk. Asian esittelijä Irene Mäenpää.