Muu päätös H3222/2021

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Muutoksenhakija Vantaan kaupunki

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Markkinaoikeus 1.12.2020 nro 529/20

Asian aikaisempi käsittely

Vantaan kaupungin konserni- ja asukaspalvelujen apulaiskaupunginjohtaja on 4.10.2019 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 121/2019) päättänyt hankkia Vantaan asiakastietojärjestelmästä (VATJ) Apotti-järjestelmään siirrettävien tietojen poiminnan määrittely-, suunnittelu-, toteutus- ja testaustyön sekä koordinoinnin ja seurannan CGI Suomi Oy:ltä. Päätöksen mukaan hankinnassa on ollut kysymys julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 136 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetusta, Vantaan kaupungin ja CGI Suomi Oy:n aiemman sopimuksen muuttamisesta. Hankinnasta ei ole järjestetty tarjouskilpailua.

Hankintasopimus on tehty 22.10.2019. Hankintayksikkö on 10.12.2019 julkaissut hankinnasta suorahankintaa koskevan ilmoituksen.

Hankinnan arvo on suorahankintailmoituksen mukaan 381 330 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Digital Workforce Services Oy on ollut valittajana ja Vantaan kaupunki vastapuolena, on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, todennut Vantaan kaupungin menetelleen hankinnassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole järjestänyt kysymyksessä olevan hankinnan johdosta hankintasäännösten mukaista tarjouskilpailua. Markkinaoikeus on määrännyt Vantaan kaupungille päätöksestään ilmenevän seuraamuksen, velvoittanut kaupungin korvaamaan Digital Workforce Services Oy:n oikeudenkäyntikulut 2 100 eurolla viivästyskorkoineen ja hylännyt kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Markkinaoikeus on perustellut ratkaisuaan, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

Pääasia

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valittajan esittämän johdosta kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on muuttanut ilman uutta hankintamenettelyä sen ja CGI Suomi Oy:n välillä vuonna 2012 tehtyä puitesopimusta siten, että sopimukseen on sisällytetty Apotti-järjestelmän käyttöönottoon liittyvien VATJ:n tietojen poimintaan liittyvien asiantuntijapalveluiden hankinta.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä (tuomio 11.7.2013, komissio v. Alankomaat, C-576/10, EU:C:2013:510, 52–54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ilmenee, että sovellettavat direktiivin säännökset ovat lähtökohtaisesti ne, jotka ovat voimassa sillä hetkellä, jolloin hankintaviranomainen valitsee noudatettavan menettelytyypin ja päättää lopullisesti siitä, onko se velvollinen järjestämään kilpailun ennen julkisen hankintasopimuksen antamista. Markkinaoikeus toteaa, että vastaava koskee kansallisia hankintasäännöksiä.

Muutoksenhaun kohteena on hankintayksikön 4.10.2019 tekemä hankintapäätös § 121/2019, jossa se on päättänyt toteuttaa Apotti-järjestelmän käyttöönottoon liittyvien VATJ:n tietojen poimintaan liittyvien asiantuntijapalveluiden hankinnan sopimusmuutoksena CGI Suomi Oy:n kanssa aikaisemmin tehdyn puitesopimuksen puitteissa. Markkinaoikeus katsoo, että vaikka alkuperäinen hankintayksikön ja CGI Suomi Oy:n (aikaisemmin Logica Suomi Oy) välinen puitesopimus on tehty 20.12.2012, hankintayksikkö on 4.10.2019 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut kysymyksessä olevassa palveluhankinnassa noudatettavan menettelytavan ja päättänyt lopullisesti siitä, onko se velvollinen käynnistämään sen osalta uuden hankintamenettelyn. Arvioitaessa 4.10.2019 tehdyllä päätöksellä ilman kilpailuttamista toteutettujen sopimusmuutosten hankintasäännösten mukaisuutta on sovellettava 1.1.2017 voimaan tullutta julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettua lakia (jäljempänä hankintalaki).

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 136 §:n momentin mukaan hankintasopimusta tai puitejärjestelyä ei saa EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa tai kansalliset kynnysarvot ylittävissä liitteen E mukaisissa palveluhankinnoissa taikka käyttöoikeussopimuksissa olennaisesti muuttaa sopimuskauden aikana ilman mainitun lain mukaista uutta hankintamenettelyä. Olennaisena pidetään ainakin muutosta, jos:

l) muutoksella otetaan käyttöön ehtoja, jotka, jos ne olisivat alun perin kuuluneet hankintamenettelyyn, olisivat mahdollistaneet muiden kuin alun perin valittujen ehdokkaiden osallistumisen menettelyyn tai muun kuin alun perin hyväksytyn tarjouksen hyväksymisen tai jotka olisivat tuoneet hankintamenettelyyn lisää osallistujia;

2) sopimuksesta tai puitejärjestelystä tulee muutoksen jälkeen taloudellisesti edullisempi sopimuskumppanille sellaisella tavalla, jota alkuperäisessä hankintasopimuksessa tai puitejärjestelyssä ei ollut määritetty;

3) muutos laajentaa sopimuksen tai puitejärjestelyn soveltamisalaa huomattavasti;

4) sopimuskumppani, jonka kanssa hankintayksikkö on alun perin tehnyt sopimuksen, korvataan uudella sopimuskumppanilla.

Hankintalain 136 §:n 2 momentin mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, hankintasopimukseen ja puitejärjestelyyn voidaan tehdä muutos ilman uutta hankintamenettelyä, jos:

l) se perustuu hankintamenettelyn aikana tiedossa olleisiin ja hankinta- asiakirjoissa mainittuihin sopimusehtoihin tai niiden muuttamista koskeviin ehtoihin, niiden rahallisesta arvosta riippumatta, ja nämä ehdot ovat selkeät, täsmälliset ja yksiselitteiset, eivätkä ne muuta hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn yleistä luonnetta;

2) alkuperäisen sopimuskumppanin on tarpeen suorittaa lisätöitä tai -palveluja taikka ylimääräisiä tavarantoimituksia, jotka eivät sisältyneet alkuperäiseen sopimukseen, ja jos sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole mahdollista taloudellisista tai teknisistä syistä ja aiheuttaisi merkittävää haittaa tai kustannusten merkittävää päällekkäisyyttä hankintayksikölle;

3) muutoksen tarve johtuu olosuhteista, joita huolellinen hankintayksikkö ei ole voinut ennakoida eikä muutos vaikuta hankintasopimuksen yleiseen luonteeseen;

4) alkuperäinen sopimuskumppani korvataan uudella sopimuskumppanilla 1 kohdan mukaisella yksiselitteisellä sopimuksen muuttamista koskevalla ehdolla tai alkuperäisen sopimuskumppanin asema siirtyy yhtiön rakennejärjestelyn, yritysostojen, sulautumisten ja määräysvallan muutosten tai maksukyvyttömyyden seurauksena kokonaan tai osittain toiselle toimittajalle, joka täyttää alun perin vahvistetut laadulliset soveltuvuusvaatimukset edellyttäen, ettei tästä aiheudu muita olennaisia muutoksia sopimukseen eikä tällä pyritä kiertämään tämän lain soveltamista;

5) kyse on sellaisesta vähäarvoisesta sopimusmuutoksesta, joka alittaa liitteessä E tarkoitettuja palveluja koskevissa hankinnoissa sekä käyttöoikeussopimuksissa kansalliset kynnysarvot tai muissa hankinnoissa EU-kynnysarvot eikä vaikuta sopimuksen yleiseen luonteeseen.

Hankintalain 136 §:n 3 momentin mukaan pykälän 2 momentin 2 ja 3 kohdassa tarkoitetun muutoksen arvo ei saa olla enemmän kuin 50 prosenttia alkuperäisen sopimuksen arvosta. Jos 2 momentin 2 tai 3 kohdassa tarkoitettuja muutoksia tehdään peräkkäin useampia, arvioidaan jokaista muutosta itsenäisenä. Tällaisten muutosten tavoitteena ei saa olla tämän lain säännösten kiertäminen.

Hankintalain 136 §:n 1 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 226) on todettu, että julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.4.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (jäljempänä hankintadirektiivi) 72 artiklan 4 kohdassa on määritelty, minkä kaltaisia muutoksia pidetään olennaisina muutoksina ja millaisten muutosten pitäisi näin ollen johtaa uuteen hankintamenettelyyn. Hankintadirektiivin mukaan hankintasopimukseen tai puitejärjestelyyn sen voimassaoloaikana tehtyä muutosta pidetään merkittävänä muutoksena, jos hankintasopimus tai puitejärjestely on sen seurauksena luonteeltaan huomattavasti erilainen alun perin tehtyyn sopimukseen verrattuna. Tätä voidaan pitää myös momentin tarkoittamana pääsääntönä olennaisesta muutoksesta. Pykälän l momentissa esitetään luettelo, jonka tarkoittamia muutoksia ei saa hankintasopimuksiin tehdä niiden sopimuskaudella. Luettelon muutoksista yhdenkin kohdan täyttyminen tarkoittaa sitä, että sopimukseen on tehty olennainen muutos.

Vielä esitöissä (HE 108/2016 vp s. 227) on todettu, että hankintalain 136 §:n 1 momentin nojalla muut kuin momentissa tarkoitetut olennaiset muutokset eivät johda uudelleenkilpailuttamiseen, kun taas 2 momentin tarkoittamissa tilanteissa uudelleenkilpailuttamisvelvoitetta ei ole myöskään sinänsä olennaisten sopimusmuutosten yhteydessä. Uudelleenkilpailuttaminen on tehtävä, mikäli kyseessä olisi sellainen l momentissa tarkoitettu olennainen sopimusmuutos, johon ei voida soveltaa mitään 2 momentissa tarkoitettua poikkeussäännöstä.

Hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 kohdan esitöissä (HE 108/2016 vp s. 228) on todettu, että hankintadirektiivin johdanto-osan perustelukappaleen 108 mukaan hankintaviranomaiset voivat joutua tilanteisiin, joissa tarvitaan lisää rakennusurakoita, tavaroita tai palveluja. Tällaisissa tapauksissa alkuperäisen hankintasopimuksen muuttaminen ilman uutta hankintamenettelyä voi olla perusteltua erityisesti, jos lisäsuoritukset on tarkoitus toteuttaa joko jo sovittujen palvelujen, tavaroiden tai asennusten osittaisena korvaamisena tai lisäyksenä, kun suorittajan vaihto edellyttäisi sitä, että hankintaviranomainen hankkii materiaaleja, urakoita tai palveluja, joilla on erilaiset tekniset ominaisuudet, mistä voi aiheutua yhteensopimattomuutta tai kohtuuttomia teknisiä vaikeuksia toiminnan ja huollon osalta.

Hankintasopimus ja siihen hankintapäätöksen mukaisesti tehtävät muutokset

Vantaan kaupunki ja Logica Suomi Oy (sittemmin CGI Suomi Oy) ovat 20.12.2012 tehneet ohjelmisto- ja palvelutoimitusten puitesopimuksen, jonka mukaan sopijapuolet sopivat kyseisellä sopimuksella liitesopimuksissa kuvattujen toimitusprojektien ja palvelujen toimittamisesta kyseisen sopimuksen ja sen liitteiden mukaisesti. Vantaan kaupunki ja CGI Suomi Oy ovat muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessä todetun mukaan puitesopimuksen liitesopimuksena tehneet 11.1.2018 VATJ palvelun palvelusopimuksen, johon on kuulunut sopimuksessa määriteltyjen VATJ:ia koskevien palveluiden tuottaminen Vantaan kaupungille.

Hankintayksikkö on 4.10.2019 tehnyt päätöksen § 121/2019 Apotti- järjestelmän käyttöönottoon liittyvien vaiheen 10 asiantuntijapalveluiden hankinnasta. Hankintayksikkö on päättänyt toteuttaa kyseisen hankinnan sopimusmuutoksena hankintayksikön nykyiseltä VATJ:n palveluntuottaja CGI Suomi Oy:ltä. Hankintayksikkö on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

”Vantaan kaupunki käyttää sosiaali- ja terveystoimessaan CGI Suomi Oy:n toimittamaa Vantaan asiakastietojärjestelmää (myöhemmin VATJ). Vantaan kaupungilla ja CGI Suomi Oy:llä on voimassa oleva puitesopimus CGI Suomi Oy:n kanssa ohjelmisto- ja palvelutoimituksista (23523), allekirjoitettu 20.12.2012, VD/7994/02.08.00.00/2016, jonka liitesopimuksena on voimassa oleva ylläpitosopimus VATJ-palvelusta (283644), allekirjoitettu 11.1.2018, VD/1932/02.08.00.00/2018.

APOTTI-järjestelmän käyttöönotto edellyttää tietojen poimintaa nykyisestä käytössä olevasta VATJ:stä. APOTTI- järjestelmän käyttöönoton myötä Vantaan kaupunki luopuu VATJ:stä. APOTTI-järjestelmän käyttöönotto edellyttää siis CGI Suomi Oy:ltä VATJ-järjestelmässä olevien siirrettävin tietojen määrittelyä, siirtojen toteutusta ja niiden koordinointia.

CGI Suomi Oy on 24.9.2019 päivätyssä tarjouksessaan T10102445 tarjonnut vaiheen 10 VAT:stä siirrettävien tietojen määrittelytyötä, suunnittelu-, toteutus- ja testaustyötä sekä koordinointia ja seurantaa hintaan 381.330 € (alv 0 %).

[--]

Määrittelytyö ja toteutustyö kohdistuvat olemassa olevaan sovellukseen, jota ollaan vaihtamassa. Määrittelytyön ja aineiston siirron toteutustyön pystyy toteuttamaan muun ohella liikesalaisuuksien suojaamiseen liittyvistä syistä ainoastaan nykyinen sovellustoimittaja. Töitä ei voida erottaa aiheuttamatta hankintayksikölle yhteensopimattomuutta sekä merkittävää teknistä ja taloudellista haittaa.

Hankintasopimuksen muutos ei ylitä hankintalain 136 §:n 3 momentissa määriteltyä enimmäismäärää ottaen huomioon 5 momentissa mainittu indeksiehto. Näin ollen kysymys on hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaisesta sallitusta hankintasopimuksen muutoksesta. Toimituksessa noudatetaan Vantaan kaupungin ja CGI Suomi Oy:n välisen nykyisen sopimuksen ehtoja.”

Sopimusmuutoksena toteutetun hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 381 330 euroa. Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudessa, että VATJ-palvelun kustannukset vuosina 2019 ja 2020 ovat 11 698 859,99 euroa.

Asian arviointi

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikön ja CGI Suomi Oy:n välillä 20.12.2012 tehtyyn puitesopimukseen on sen liitesopimuksena 11.1.2018 tehdyn VATJ palveluna -palvelusopimuksen mukaan kuulunut VATJ:ia koskevien palveluiden tuottaminen, mutta ei Apotti-järjestelmän käyttöönottoon liittyvien asiakas- ja potilastietojen siirtäminen VATJ:sta Apotti-järjestelmään. Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla hankintapäätöksellään päättänyt laajentaa edellä mainittua puitesopimusta sen kohteen osalta hankkimalla edellä mainitut Apotti-järjestelmän käyttöönottoon liittyvät lisäpalvelut CGI Suomi Oy:ltä. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan puitesopimusta ja VATJ palveluna -palvelusopimusta ei ole kilpailutettu hankintasäännösten mukaisesti. Kun otetaan huomioon kyseisen puitesopimuksen arvo, luonne ja osapuolet, markkinaoikeus katsoo, että kyseessä olevaa sopimusta on pidettävä hankintasopimuksena.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä olevan sopimusmuutoksena toteutetun hankinnan arvo on ylittänyt palveluhankinnoille säädetyn EU- kynnysarvon ja sopimusmuutoksella on laajennettu aikaisemman sopimuksen soveltamisalaa palveluihin, joista sopimuksessa ei alun perin ole ollut kysymys. Sopimusmuutosta on hankintayksikönkin arvioimin tavoin pidettävä olennaisena.

Hankintayksikkö on perustellut hankintalain 136 §:n 1 momentista ilmenevästä kilpailuttamisvelvollisuudesta poikkeamista sillä, että sopimusmuutos on ollut saman pykälän 2 momentin 2 kohdan nojalla sallittu ilman uutta hankintamenettelyä. Asiassa on siten arvioitava, onko hankintayksikkö voinut sanotulla perusteella toteuttaa hankinnan ilman uutta kilpailutusta.

Euroopan unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään suorahankintaperusteen olemassaoloa arvioidessaan todennut, että poikkeamista kilpailuttamista koskevista säännöistä on tulkittava suppeasti, ja sen, joka haluaa vedota poikkeamista koskeviin säännöksiin, on osoitettava, että poikkeukselliset olosuhteet, joihin on vedottu, ovat todella olemassa (tuomio 14.9.2004, komissio v. Italia, C-385/02, EU:C:2004:522, 19 ja 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Edelleen unionin tuomioistuin on mainitussa tuomiossaan katsonut, että hankinnan kohteen vaikeus, arkaluonteisuus ja tekniseen yhteensopivuuteen liittyvät perusteet sopimuksen antamiselle vain yhdelle toimittajalle tulee pystyä yksityiskohtaisesti osoittamaan (21 kohta).

Hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 kohdassa säädetyn sallitun sopimusmuutoksen soveltamisen edellytyksenä edellä todetuin tavoin on muun ohella, että sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole mahdollista taloudellisista tai teknisistä syistä. Edellä esitetyn mukaisesti näyttövelvollisuus säännöksessä mainittujen edellytysten täyttymisestä on hankintayksiköllä.

Hankintayksikkö on ensinnäkin vedonnut siihen, ettei tiedonsiirto olisi ollut toteutettavissa ilman, että olisi ollut tarpeellista saada käyttöön järjestelmätoimittajan liikesalaista tietoa. Hankintayksikön mukaan VATJ:ia koskevan sopimuksen tekijänoikeudet ovat kuuluneet CGI Suomi Oy:lle tai kolmannelle osapuolelle, eikä hankintayksiköllä ole ollut ilman CGI Suomi Oy:n lupaa oikeutta jatkokehittää järjestelmää eikä oikeutta sen lähdekieliseen versioon. Valittaja on tältä osin esittänyt, ettei sen tarjoama ratkaisu olisi tarvinnut kuin pääsyn ohjelmiston käyttöliittymärajapintaan, eikä esimerkiksi pääsy ohjelmiston lähdekoodiin olisi ollut tarpeen. Myöskään tarvetta VATJ:n jatkokehittämiselle ei olisi ollut. Markkinaoikeus toteaa, ettei hankintayksikkö ole esittänyt asiassa sellaista selvitystä, josta kävisi ilmi jokin tekijänoikeudesta tai muusta liikesalaisuudesta johtuva seikka, joka olisi ollut esteenä hankinnan kilpailuttamiselle.

Siltä osin kuin hankintayksikkö on esittänyt, että VATJ:sta ei olisi ollut sen käyttöliittymän kautta mahdollista saada kaikkea tietosisältöä ja tämän lisäksi olisi tullut tehdä vielä poimintoja tietokanta- ja käyttöliittymätasolla, on hankintayksikön vastineessaan ja sen salaisessa liitteessä l esittämän perusteella selvää, että myös sen mukaan järjestelmän kehittäminen robotiikkaa varten olisi sinänsä ollut mahdollista, mutta se olisi vaatinut erityisesti kertaluonteisia poimintoja varten merkittävää lisäkehitystyötä. Tämä lisäkehitystyö olisi hankintayksikön mukaan aiheuttanut myös merkittäviä lisäkustannuksia.

Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan esittänyt asiassa mitään selvitystä siitä, mitkä sanotun jatkokehittämisen mahdolliset kustannukset tai laajuus olisivat olleet. Asiassa ei ole niin ikään esitetty selvitystä siitä, ettei CGI Suomi Oy olisi ylipäänsä voinut suorittaa tai suostunut suorittamaan todettua kehitystyötä.

Hankintayksikkö on vielä vedonnut markkinaoikeudessa erinäisten päällekkäisten kustannusten syntymiseen niiden määrää kuitenkaan tarkemmin erittelemättä. Hankintayksikkö on lisäksi väittänyt, ettei valittaja ole perustellut väitettään siitä, että tiedonsiirto olisi ollut toteutettavissa edullisemmin ohjelmistorobotiikan avulla. Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on toimittanut väitteensä tueksi laskelman tiedonsiirtoprojektin vaatimista töistä. Laskelman mukaan valittajan hinta projektille on ollut huomattavasti nyt kysymyksessä olevan sopimusmuutoksena toteutetun hankinnan arvoa alhaisempi. Kun lisäksi otetaan huomioon, että näyttövelvollisuus hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 kohdassa mainittujen edellytysten täyttymisestä on hankintayksiköllä, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole osoittanut, että alkuperäisen sopimuskumppanin vaihtaminen olisi tullut aiheuttamaan sille siinä määrin päällekkäisiä kustannuksia, että hankintayksikkö olisi voinut toteuttaa nyt kysymyksessä olevan hankinnan ilman uutta hankintamenettelyä. Sopimusmuutoksena toteutetun hankinnan kokonaisarvo huomioon ottaen sopimusmuutosta ei voida perustella myöskään sillä, että kilpailuttamiskustannukset tai muu kilpailuttamisesta aiheutuva haitta olisi ollut todettuun kokonaisarvoon nähden suhteettoman suuri.

Hankintayksikkö ei ole siten esittänyt asiassa sellaista selvitystä, jonka perusteella voitaisiin todeta nyt kysymyksessä olevan hankinnan toteuttamisen olleen hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla sallittua ilman uutta hankintamenettelyä. Hankintayksikkö ei ole edes väittänyt, että sillä olisi ollut jollakin toisella hankintalain 136 §:n 2 momentissa mainitulla perusteella tai hankintalain 40 ja 41 §:ssä tarkoitetulla suorahankintaperusteella oikeus toteuttaa nyt kysymyksessä oleva hankinta ilman uutta hankintamenettelyä.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että nyt kysymyksessä olevalla menettelyllä on muutettu hankintayksikön ja CGI Suomi Oy:n aiempaa hankintasopimusta olennaisesti siten, että muutosten johdosta olisi tullut järjestää uusi hankintamenettely.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole järjestänyt kyseessä olevan hankinnan johdosta hankintasäännösten mukaista tarjouskilpailua. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

(- - -)

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n l ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n l momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Sami Myöhänen, Esko Pakka ja Jenni Poropudas.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vantaan kaupunki on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Digital Workforce Services Oy velvoitetaan korvaaman kaupungin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hankinnassa on ollut kyse hankintalain 136 §:n 2 momentissa tarkoitetusta sallitusta sopimusmuutoksesta. Kyse on ollut tietojen poiminnasta VATJ-järjestelmästä tiedonsiirtoa varten.

Digital Workforce Services Oy on esittänyt toteuttavansa hankinnan ohjelmistorobotiikalla. Hankinta ei ole kuitenkaan ollut teknisistä syistä toteutettavissa ohjelmistorobotiikalla normaalien käyttöliittymien kautta. Vaikka poimintojen tekijällä olisi riittävät käyttöoikeudet VATJ-järjestelmään, järjestelmästä ei ole käyttöliittymän kautta mahdollista saada kaikkea tarvittavaa tietosisältöä. Jotta tietojen poiminta olisi ollut mahdollista toteuttaa ohjelmistorobotiikalla, se olisi edellyttänyt erillisen SQL-adapterin asentamista tietokantaan. Näin tietokannasta olisi saatu poimittua tiedot, jotka eivät näy käyttöliittymällä. Vantaan kaupunki ei ole katsonut lisäkehitys- ja muutostöitä taloudellisesti kannattaviksi ja tarkoituksenmukaisiksi alasajettavassa tietojärjestelmässä.

Tekijänoikeussyistä kehitys- ja muutostyöt sekä tietojen siirto tietokannasta käyttöliittymään on ollut mahdollista hankkia vain tekijänoikeudet omistavalta CGI Suomi Oy:ltä. Mikäli hankintayksikkö olisi käyttänyt muun toimittajan ohjelmistorobotiikkaa tietojen poimimiseen käyttöliittymästä, se olisi joka tapauksessa joutunut tekemään suorahankintasopimuksen CGI Suomi Oy:n kanssa.

Hankinta muilta kuin CGI Suomi Oy:ltä olisi aiheuttanut päällekkäisiä kustannuksia tietokantaan tehtävistä kehitys- ja muutostöistä, SQL-adapterin asentamisesta sekä poiminnoista käyttöliittymästä ja tietokannasta ohjelmistorobotiikalla. Ohjelmistorobotiikalla toteutettuna kustannukset muodostuvat käyttöliittymäpoimintojen kehittämisestä ohjelmistorobotille, käyttöliittymästä saatavien tietojen yhdistämisestä puuttuviin tietoihin, ohjelmistorobotiikan työmääräarviosta, ajoalustan kustannuksista sisältäen muun ohella eriytetyn robotiikkaympäristön ja kirjauskäytäntöjen muutoksista järjestelmän käytön historiassa. Näistä vain ohjelmistorobotiikan työarviot on sellainen osakokonaisuus, jonka olisi tekijänoikeudellisten syiden vuoksi voinut tehdä jokin muu toimittaja kuin CGI Suomi Oy.

Hankintaa ei olisi siinäkään tapauksessa kilpailutettu, että hankinta olisi toteutettu ohjelmistorobotiikalla. Tällöin hankinta olisi toteutettu käyttämällä CGI Suomi Oy:n kanssa voimassaolevaa puitesopimusta ohjelmistorobotiikasta.

Tietosuojaan sekä potilas- ja asiakasturvallisuuteen liittyvistä syistä hankintayksikkö halusi rajoittaa käsittelytoimien määrää siten, että tiedot poimittiin suoraan tietokannasta. Mikäli poiminnat olisi toteutettu käyttöliittymästä ja SQL-adapterin kautta tietokannasta, käsittelytoimien lukumäärä ja samalla riskit olisivat kasvaneet. Tietosuoja ei ole kuitenkaan suorahankintaperuste.

Kaupungin alkuperäisen sopimuskumppanin on ollut tarpeen suorittaa lisätöitä ja -palveluja. Sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole ollut mahdollista taloudellisista ja teknisistä syistä, ja se olisi aiheuttanut merkittävää haittaa ja kustannusten merkittävää päällekkäisyyttä hankintayksikölle. Sopimuksen muuttamiselle on ollut hankintalain 136 §:n 2 momentissa säädetty peruste. Myös hankintalain 40 §:n 1 momentin (oikeastaan 2 momentin) 2 kohdassa tarkoitetut suorahankinnan perusteet ovat täyttyneet.

Digital Workforce Services Oy on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään. Yhtiö on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Digital Workforce Services Oy on toteuttanut ohjelmistorobotiikalla useita tiedonsiirtoja VATJ-järjestelmää vastaavasta CGI Suomi Oy:n järjestelmästä Apotti-järjestelmään. Ohjelmistorobotiikka ei ole järjestelmäriippuvainen.

Asiassa ei ole selvitetty, mitä sellaista tietoa VATJ-järjestelmästä pitäisi poimia ja siirtää, joka ei ole järjestelmästä käyttäjien saatavilla. Vaikka joitakin tietoja tulisi poimia suoraan SQL-tietokannasta, tietojen poiminnan toteuttaminen on ohjelmistorobotiikan avulla yksinkertaista, eikä vaadi merkittäviä kehitys- tai muutostöitä järjestelmään. Markkinoilla on saatavilla lukuisia tarkoitukseen soveltuvia SQL-adaptereita. Adapterit tarvitsevat SQL-tietokantaan vain lukuoikeudet, eikä kantaan tarvitse tehdä muutoksia tietojen poimintaa varten. Adapterien käyttöönotto on korkeintaan yhden henkilötyöpäivän työ.

Tekijänoikeussyiden ei ole selvitetty edellyttäneen hankintaa CGI Suomi Oy:ltä, kun otetaan muun ohella huomioon, että ohjelmistorobotiikalla toteutettuna tietojen poiminta käyttöliittymän kautta taikka suoraan tietokannasta ei vaadi lisäkehitystyötä järjestelmään. Hankintayksikön viittaamat kustannukset eivät olisi olleet merkittäviä eivätkä siten peruste jättää hankinta kilpailuttamatta. Ohjelmistorobotiikkasopimusta koskeva väite ei ole asiassa olennainen. Tietosuoja ei ole ollut edes hankintayksikön oman käsityksen mukaan suorahankinnan peruste.

Vantaan kaupunki on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Tietojen poiminta tietokannasta on esillä olevassa asiassa edellyttänyt tietojen tulkintaa. Ohjelmistorobotiikalla toimittaessa olisi ollut haasteellista ohjelmoida kaikki mahdolliset tapaukset. CGI Suomi Oy:n mukaan ei ole tiedossa, että VATJ-järjestelmää vastaavasta järjestelmästä olisi jokin toimittaja tehnyt poimintoja.

VATJ-tietokanta sisältää historiatietoja, joita ei voida poimia suoraan käyttöliittymän kautta. VATJ:ssa säilytetään varhaiskasvatuksen ja sosiaalihuollon asiakastietoja sekä eräitä terveydenhuollon potilastietoja. Tämän tarkempi yksilöinti ei ole asian kannalta merkityksellistä.

Vantaan kaupungilla on ollut laillinen peruste olla kilpailuttamatta hankintaa, vaikka se olisi toteutettu ohjelmistorobotiikalla. Vantaan kaupungilla ja CGI Suomi Oy:llä on voimassa oleva sopimus ohjelmistorobotiikasta. Mikäli hankintayksikkö olisi päättänyt toteuttaa hankinnan ohjelmistorobotiikalla, se olisi toteuttanut sen CGI Suomi Oy:n kanssa.

Tietosuojaan sekä asiakas- ja potilasturvallisuuteen liittyvät seikat ovat asian kannalta merkityksellisiä. Hankintapäätöksestä ilmenevin tavoin liikesalaisuuksien suojaamiseen liittyvät syyt eivät olleet ainoat perustelut hankintasopimuksen muuttamiselle. Muita syitä ei erikseen kirjattu hankintapäätökseen, vaan se jätettiin tarkoituksella avoimeksi.

Digital Workforce Services Oy on antanut lisäselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Vantaan kaupungille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Vantaan kaupungin valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Vantaan kaupungin vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 165 § ja markkinaoikeuden määräämä seuraamus huomioon ottaen markkinaoikeuden päätökseen saa hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta valituslupaa pyytämättä.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Vantaan kaupungin valituksen perusteella kysymys siitä, onko hankinta voitu toteuttaa ilman tarjouskilpailua hankintalain 136 §:n 2 momentissa säädetyllä perusteella. Lisäksi valituksen perusteella tulee arvioitavaksi, onko hankinnan toteuttamiselle tällä tavoin ollut kaupungin täällä esittämällä tavalla hankintalain 40 §:ssä tarkoitettua suorahankintaperustetta. Muilta osin markkinaoikeuden päätöksen lainmukaisuudesta ei valituksen perusteella ole kysymys.

Korkein hallinto-oikeus katsoo markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevin perustein, että hankintalain 136 §:n 2 momentissa säädettyä perustetta hankinnan toteuttamiselle ilman tarjouskilpailua ei ole ollut. Kaupungin esittämän selvityksen perusteella ei myöskään ole todettavissa, että hankintalain 40 §:ssä tarkoitettu suorahankintaperuste olisi ollut asiassa käsillä. Tämän vuoksi ja kun otetaan muutoin huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen pääasian osalta ei ole kaupungin valituksen perusteella aihetta.

Pääasian lopputulokseen nähden markkinaoikeus on voinut mainitsemillaan perusteilla hylätä Vantaan kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta ja velvoittaa kaupungin korvaamaan Digital Workforce Services Oy:n oikeudenkäyntikulut. Markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei siten ole tältä osin aihetta.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Vantaan kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Anne Nenonen, Joni Heliskoski, Tero Leskinen ja Toni Kaarresalo. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.