Muu päätös 755/2023

Asia

Itä-Uudenmaan vaihemaakuntakaavaa koskevat valitukset

Muutoksenhakijat

1. MTK-Uusimaa ry, Nylands svenska producentförbund NSP r.f., Metsänhoitoyhdistys Länsi-Uusimaa ry, Metsänhoitoyhdistys Uusimaa ry ja Skogsvårdsföreningen Skogsreviret rf.

2. Uudenmaan maakuntahallitus

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 24.9.2021 nro H4584/2021

Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 22.2.2022 taltionumero H563/2022 myöntänyt valitusluvan MTK-Uusimaa ry:lle ja sen asiakumppaneille sekä Uudenmaan maakuntahallitukselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian niiltä osin kuin muutoksenhakijoille on myönnetty valitusluvat.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan Uudenmaan maakuntahallituksen valituksesta siltä osin kuin hallinto-oikeus on Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksista osittain kumonnut maakuntavaltuuston päätöksen vaihemaakuntakaavan hyväksymisestä. Edellä mainittujen tahojen valitukset hallinto-oikeudelle hylätään näiltä osin.

Muilta osin valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muilta osin muuteta. Maakuntavaltuuston päätös vaihemaakuntakaavan hyväksymisestä jää siten kokonaisuudessaan voimaan.

Asian tausta

(1) Uudenmaan liiton maakuntavaltuusto on 25.8.2020 (§ 21) hyväksynyt Itä-Uudenmaan vaihemaakuntakaavan. Maakuntavaltuusto on samana päivänä tekemillään eri päätöksillä hyväksynyt myös Helsingin seudun ja Länsi-Uudenmaan vaihemaakuntakaavat. Mainitut kolme vaihemaakuntakaavaa muodostavat Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuuden.

(2) Helsingin hallinto-oikeus on maakuntavaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset enemmälti hyläten kumonnut vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevan päätöksen

• Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksesta siltä osin kuin päätöksellä on kumottu kaavaselostuksen liitteessä 3 ”Kumottavat merkinnät” esitetyllä tavalla voimassa olleissa maakuntakaavoissa ollut ominaisuusmerkintä ”Natura 2000 -verkostoon kuuluva tai ehdotettu alue” mainittujen osa-alueiden osalta,
• Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksesta siltä osin kuin päätöksellä on kumottu aiemmissa maakuntakaavoissa olleet luonnonsuojelualueita koskevat merkinnät, ja
• Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta taajamatoimintojen kehittämisvyöhykettä koskevan suunnittelumääräyksen viimeisen kappaleen määräyksen, joka koskee merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajoja muilla kuin pääkaupunkiseudulla sijaitsevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä, osalta.

(3) Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin maakuntavaltuuston päätös on kumottu, perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Aiemmissa maakuntakaavoissa esitettyjen Natura 2000 -verkostoon kuuluvia tai ehdotettuja alueita sekä luonnonsuojelualueita koskevien merkintöjen kumoaminen

(4) (Kaava)ratkaisu poikkeaa siltä osin kuin alle viiden hehtaarin suuruiset Natura-alueen osa-alueet on jätetty esittämättä kaavakartalla sekä esitystapaa koskevista säännöksissä tarkoitetusta lähtökohdista että vakiintuneesta kaavoituskäytännöstä eli siitä, että maakuntakaavassa käytetyt kaavamerkinnät selityksineen tulee kaikilta osin ilmaista myös kaavakartalla. Edellä lausuttu huomioon ottaen valtakunnallisesti merkittävien kohteiden osittaista kartalla esittämättä jättämistä ei voida perustella sillä maakuntahallituksen lausunnossa viitatulla perusteella, että maakuntakaavamerkintöjen ulkopuolisilla alueilla tarkempaa alueidenkäytön suunnittelua joka tapauksessa ohjaavat maakuntakaavan oikeusvaikutteiset yleiset suunnittelumääräykset. Samasta syystä ja ottaen erityisesti huomioon mahdollisuus esittää osa varauksista oikeusvaikutteisilla liitekartoilla, valtakunnallista arvoa omaavien kohteiden esittämättä jättämistä ei voida perustella myöskään kaavaselostuksessa esitetyllä kaavakartan selkeyteen liittyvällä tavoitteella tai maakuntakaavan lähtökohtaisella yleispiirteisyydellä. Se, että maakuntakaavan oikeusvaikutteiset yleiset suunnittelumääräykset sinänsä edellyttävät, että suunnittelussa tulee käyttää valtioneuvoston Natura-alueita koskeviin päätöksiin sisältyviä aluerajauksia ja viimeisimpiä Natura-tietolomakkeita, ei näin ollen hallinto-oikeuden käsityksen mukaan poista valtakunnallisesti arvokkaiden osa-alueiden esittämättä jättämisestä seuraavaa oikeudellista epäselvyyttä kaavan kuntakaavoitusta ohjaavan kartalta ilmenevän sisällön ja tavoitteena olevien oikeusvaikutusten välillä.

(5) Kun Natura-alueiden osa-alueiden osoittamatta jättäminen oikeusvaikutteisella kaavakartalla saattaa aiheuttaa tulkinnanvaraisuutta yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa, Natura-alueita koskevia maakuntakaavan oikeusvaikutteisia yleisiä suunnittelumääräyksiä ilman vastaavaa karttamerkintää ei voida näissä oloissa pitää oikeudellisesti riittävänä eikä riittävän selkeänä maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa säädetyn ohjausvaikutuksen kannalta eikä siten myöskään 28 §:n 2 momentissa ja 3 momentin 6 kohdassa säädetyn luonnonarvojen vaalimiseen liittyvän maakuntakaavan sisältövaatimuksen mukaisena.

(6) Tähän nähden ja kun Natura-alueiden osa-alueiden esittämättä jättämiselle ei niiden valtakunnallinen merkitys huomioon ottaen ole esitetty muutakaan hyväksyttävää perustetta, kaavan hyväksymistä koskeva päätös on lainvastaisena kumottava siltä osin kuin sillä on kumottu kaavaselostuksen liitteessä 3 ”Kumottavat merkinnät” esitetyllä tavalla voimassa olleissa maakuntakaavoissa ollut ominaisuusmerkintä ”Natura 2000 -verkostoon kuuluva tai ehdotettu alue” mainittujen osa-alueiden osalta oikeusvaikutuksiltaan epäselvänä ja maakuntakaavan esitystapaa koskevista säännöksistä poikkeavana. Mainittujen alueiden osalta voimaan jää siis aiempien maakuntakaavojen kaavakartoilla oleva ominaisuusmerkintä ”Natura 2000 -verkostoon kuuluva tai ehdotettu alue”. Koska valituksissa ei ole katsottava vaaditun Natura-alueita koskevan yleisen suunnittelumääräyksen kumoamista, Natura-alueiden osoittamista koskevaa ratkaisua ei ole syytä kumota muilta osin.

(7) Siltä osin kuin kysymys on muista aiempien maakuntakaavojen kumotuista luonnonsuojelumerkinnöistä, valitusten johdosta hallinto-oikeudelle annetun maakuntahallituksen lausunnon liitteestä 26.1.2021 (Liite 1: Uusimaa-kaava 2050 kokonaisuus: aiempien maakuntakaavojen luonnonsuojelumerkinnöistä kumotut alueet, jotka poistettu maakuntakaavasta) ilmenee, että muutosta on 50 kohteen osalta perusteltu kohteen pienialaisuudella. Hallinto-oikeus toteaa tältä osin, että maakuntahallitus voi harkintavaltansa puitteissa lähtökohtaisesti päättää esimerkiksi siitä, että jonkin tietyn pinta-alan alittavia enintään maakunnallista arvoa omaavia kohteita ei esitetä kaavakartalla. Perustetta tulee kuitenkin soveltaa paitsi johdonmukaisesti myös siten, että se ei perusteettomasti johda luontoarvoiltaan arvokkaiden kohteiden osoittamatta jättämiseen. Tällaisia ovat esimerkiksi alueet tai kohteet, joilla yksin tai yhdessä läheisen alueen kanssa on edelleen suojeluarvoja.

(8) Kaavaselostuksen mukaan pienialaisina on käsitelty alle 5 hehtaarin kokoisia tai alle 200 metrin leveitä (esim. jokivarret) alueita. Hallinto-oikeus toteaa, että pienialainen, kuten myös kaavaselostuksessa käytetty esimerkki viittaa varsin pieniin alueisiin. Esimerkiksi metsälain soveltamisohjeissa pienialaisena pidetään yleensä enintään kahden hehtaarin suuruisia alueita. Saadusta selvityksestä ilmenee, että pienialaisuutensa vuoksi kumottujen varausten pinta-alat vaihtelevat kuitenkin viidestä hehtaarista runsaaseen kymmeneen hehtaariin. Vaikka poiston perusteena ei näiltä osin ole kohteen pinta-ala, vaan mahdollisesti alle 200 metrin leveys, kohteita ei hallinto-oikeuden käsityksen mukaan voida pitää käsitteellisesti pienialaisina tai muutoinkaan tällä perusteella suojeluarvonsa tai maakunnallisen merkityksensä menettäneinä. Kun näiden alueiden kumoamiselle ei ole esitetty luontoarvojen heikentymiseen tai muitakaan kaavan sisältövaatimuksiin liittyvää perustetta, ratkaisua on myös tältä osin pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja 28 §:n 3 momentin 6 kohdassa säädettyjen maakuntakaavan luonnonarvojen vaalimista koskevien sisältövaatimusten sekä 32 §:n 1 momentissa säädetyn ohjausvaikutuksen kannalta lainvastaisena.

(9) Kun lisäksi otetaan huomioon, että osa suojelualuemerkintöjen poistoista perustuu (---) selvityksiin tai arviointeihin, jotka eivät ole olleet, eivätkä ole voineetkaan olla maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyn vuorovaikutusmenettelyn kohteena, aiemmissa maakuntakaavoissa osoitettujen suojeluvarausten kumoamista koskeva ratkaisu on eri perustein lukuisien kohteiden osalta lainvastaisena kumottava.

(10) Koska kaavan on tarkoitettu muodostavan luontoarvot turvaava kokonaisuus, ja koska maakuntakaavan osittainen kumoaminen johtaisi sekä oikeudellisesti että kuntakaavoituksen ohjausvaikutuksen kannalta epäselvään tilanteeseen, aiempien maakuntakaavojen luonnonsuojelumerkintöjen kumoamista koskeva valituksenalainen päätös on näissä oloissa kumottava. Näin ollen aiemmissa maakuntakaavoissa esitetyt luonnonsuojelualueet ja niitä koskevat merkinnät jäävät kokonaisuudessaan voimaan Uusimaa 2050 -kaavassa esitettyjen suojelualueiden ohella.

(11) Se, että alueiden kumoamiselle on mahdollisesti kaavan nähtävillä pitämisen jälkeen valmistuneissa selvityksissä tai arvioinneissa joiltakin osin esitetty sinänsä asianmukaiset perusteet, ei näissä oloissa anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja muilla kuin pääkaupunkiseudulla sijaitsevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä

(12) Pääkaupunkiseudun ulkopuolella keskustatoimintojen alueilla ei ole kaupan mitoitusta eikä laadun rajoitusta. Pääkaupunkiseudun ulkopuolella saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikköjä erikseen sijoituspaikaksi osoitetuille kaupan alueille, joille on osoitettu maakuntakaavassa kaupan alueiden enimmäismitoitukset (30 000–125 000 k-m²). Lisäksi erikseen merkittyjen palvelukeskittymien alueille saa sijoittaa 6 000 k-m². Pääkaupunkiseudun ulkopuolella saa edellä kerrottujen lisäksi sijoittaa kehittämisperiaatemerkinnällä osoitetulle taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeelle kaupallisia palveluja aina 10 000 k-m²:iin asti ilman, että kysymyksessä on merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikkö.

(13) Hallinto-oikeus toteaa tarkastelunsa lähtökohtana, että maakuntahallituksen lausunnossakin viitatun yleisen suunnittelumääräyksen kohdan ”Merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajat ovat seuraavat, ellei selvitysten perusteella muuta osoiteta” sanamuoto edellyttää uusia selvityksiä käytännössä ainoastaan siinä tapauksessa, että poikkeaminen tapahtuu rajasta ylöspäin, koska määräys ei sitovasti edellytä rajojen uudelleen arviointia yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa, vaan ainoastaan, mikäli niistä halutaan poiketa. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon vähittäiskauppaa koskevien maankäyttö- ja rakennuslain säännösten tarkoitus, on valituksissa tarkoitetulle alarajan nostolle maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:ssä tarkoitetusta 4 000 k-m²:sta merkittävästi korkeammalle esitettävä riittävät perusteet jo maakuntakaavaa varten laadituissa selvityksissä eikä niitä voi jättää pelkästään kuntakaavoituksen varaan. Näin ollen sille maakuntaliiton lausunnossa viitatulle seikalle, että rajoista on mahdollista poiketa selvitysten perusteella, ei voida antaa ratkaisevaa oikeudellista merkitystä sen paremmin vähittäiskaupan suuryksiköitä koskevien erityisten sisältövaatimusten kuin vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittumista koskevien säännöstenkään kannalta.

(14) Samasta syystä ja kun otetaan huomioon, että kaavan on täytettävä maankäyttö- ja rakennuslain 71 b ja c pykälien vaatimukset siinäkin tilanteessa, että kaikki kaavan mahdollistama mitoitus toteutuu, ratkaisevaa merkitystä ei voida antaa myöskään sille lausunnossa viitatulle seikalle, että selvityksissä on pidetty epätodennäköisenä, että näin suuret kauppapaikat voisivat tosiasiallisesti kaikissa kunnissa ja kaikilta osin toteutua.

(15) Hallinto-oikeus toteaa, että selvityksistä ilmenee, että 10 000 k-m²:n alarajaa voidaan pitää asukasmääriltään ja ostovoimaltaan pääkaupunkiseudulla ja joidenkin suurimpien kuntien osalta siinä määrin alhaisena, että rajan nostamista lain tarkoittamaa 4 000 kerrosneliömetriä suuremmaksi voidaan pitää vähittäiskaupan sijoittumisen ja keskustojen ensisijaisuuden kannalta ongelmattomana. Suuressa osaa kuntia valituksenalainen määräys ja merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alarajan nosto 10 000 k-m²:iin yhdessä muiden maakuntakaavan kauppaa koskevien merkintöjen kanssa nostaa kaupan kokonaismitoituksen kuitenkin niin korkeaksi, ettei maakuntakaavaratkaisu enää voi maankäyttö- ja rakennuslain 9 a luvussa tarkoitetulla tavalla ohjata vähittäiskaupan sijoittumista. Merkitykseltään seudullisiksi katsottavien vähittäiskaupan suuryksikköjen sijoittuminen tulisi tässä tilanteessa tosiasiallisesti ratkaistavaksi kuntien yleis- ja asemakaavoissa eikä maakuntakaavoissa, mikä olisi vastoin maankäyttö- ja rakennuslain mukaista kaavaohjausjärjestelmää, jossa seudullinen maankäyttö ratkaistaan maakuntakaavassa.

(16) Maakuntakaavassa valitun ratkaisun ohjausvaikutuksen heikentymistä korostaa osaltaan lisäksi se, että valituksenalaisen määräyksen lisäksi kaavassa on osoitettu pääsääntöisesti useita palvelukeskittymiä, jotka mahdollistavat maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:ssä tarkoitettua 4 000 kerrosneliömetriä suurempien vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittumisen osin hyvinkin etäälle keskustatoimintojen alueista. Selvitysten perusteella on ilmeistä, että osassa kuntia pelkästään palvelukeskittymien ja valituksenalaisen määräyksen mahdollistama mitoitus ylittää selvästi laskelmat, joiden mukaan kerrosalaltaan 5 000 neliömetrin kokoinen myymälä tarvitsee noin 12 000 asukasta ja 10 000 neliömetrin myymälä noin 26 000 asukasta, vaikka eri ostovoimaa lisäävät tekijät, kuten esimerkiksi vapaa-ajan asumisen ja matkailun sekä tavoitteelliset ostovoiman siirtymät otetaan huomioon.

(17) Näistä lähtökohdista hallinto-oikeus toteaa, että maakuntakaavan seudullisuuden koon alarajoja on maakuntakaavassa tarkasteltu koko kunnan väestömäärän pohjalta siten, että merkitystä ei ole annettu esimerkiksi kuntaliitoskuntien monikeskustaisille rakenteille. Näissä oloissa, kun erityisesti otetaan huomioon, että edes koko väestömäärään pohjautuvaan tarkastelutapaan perustuvat ennusteet eivät riittävästi tue nyt valittuja alarajoja, ei asiassa laadittujen selvitysten valossa ole siten varmistettu, että vähittäiskaupan ratkaisulla valituksenalaisilta osin ei olisi maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n 1 momentin 1–3 kohdissa tarkoitettuja merkittäviä haitallisia vaikutuksia keskusta-alueiden kaupallisiin palveluihin ja niiden kehittämiseen ja palvelujen saavutettavuuteen joukkoliikenteellä ja kevyellä liikenteellä. Selvityksistä ei riittävällä varmuudella ole liioin pääteltävissä, että valittu ratkaisu edistäisi sellaisen palveluverkon kehitystä, jossa asiointimatkojen pituudet ovat kohtuulliset ja liikenteestä aiheutuvat haitalliset vaikutukset mahdollisimman vähäiset.

(18) Tähän nähden ja kun kysymyksessä olevan ratkaisun ei siten selvitysten perusteella riittävällä varmuudella ole katsottava ohjaavan alemmantasoista kaavoitusta varmistamaan Uudenmaan erilaisten kuntien erityyppisten keskusta-alueiden ensisijaisuutta vähittäiskaupan suuryksikköjen sijoittumisessa, on päätös valituksenalaiselta osin maankäyttö- ja rakennuslain vastaisena kumottava. Hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että kumoamisen johdosta muilla kuin pääkaupunkiseudulla sijaitsevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä tulee noudatettavaksi maakuntakaavan kauppaa ja elinkeinoja koskeva yleinen suunnittelumääräys.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Petteri Leppikorpi ja Esa Hakkola, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(19) MTK-Uusimaa ry ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan ja vaihemaakuntakaava palautetaan uuteen valmisteluun.

MTK-Uusimaa ry ja sen asiakumppanit ovat perustelleet vaatimuksiaan keskeisesti seuraavasti:

(20) Kaavoitusprosessissa ei ole noudatettu maankäyttö- ja rakennuslain velvoitteita vuorovaikutteisesta kaavoitusprosessista. Vaihemaakuntakaavassa osoitetuilla laaja-alaisilla suojelualuemerkinnöillä (SL) on niin suuri oikeudellinen ja taloudellinen merkitys maa- ja metsätalousmaan omistajille, että kaikkia maanomistajia, joiden kiinteistöt sisältyvät suojelualueeseen, olisi tullut informoida ja kuulla henkilökohtaisesti. Selvityksiä, joihin SL-rajaukset perustuvat, ei myöskään ole ollut saatavilla vielä kaavaehdotuksen nähtävillä ollessakaan. Kaavaan osalliset eli maanomistajat eivät siten ole pystyneet riittävällä tavalla perehtymään kaavaehdotuksen perusteisiin ja vaikuttamaan mailleen tuleviin rajauksiin ja rajoituksiin. Maakuntakaavan selostuksessa ei ole esitetty kaavaprosessin aikana maankäyttö- ja rakennusasetuksen 10 §:n edellyttämiä tarpeellisia tietoja.

(21) Kaavaratkaisu ei perustu suojelualuemerkintöjen osalta riittäviin selvityksiin. Kaava-aineistoon ei myöskään sisälly selvitystä edellytyksistä muodostaa suojelualueet luonnonsuojelulain mukaisiksi luonnonsuojelualueiksi. Maankäyttö- ja rakennuslaki velvoittaa ottamaan maakuntakaavoituksessa huomioon luonnonsuojelulain mukaisessa menettelyssä perustetut luonnonsuojelualueet, mutta ei oikeuta tekemään suojelualuemerkintöjä heikoin luonnontieteellisin perustein ja ilman maanomistajan suostumusta. Maakuntakaavan suojelualuemerkinnällä on oltava selkeä peruste, joka on muodostunut luonnonsuojelulain mukaisessa menettelyssä. Suojelualuemerkintöjä koskevat suunnittelumääräykset ovat sekä maanomistajien että muiden toimijoiden kannalta epäselviä, eivätkä täytä kaavan oikeusvaikutusten selkeyden vaatimusta.

(22) Metsälaki ei ole voimassa maakuntakaavassa suojelualuemerkinnällä osoitetuilla alueilla, jos maakuntakaava on ainoa alueella voimassa oleva kaava. Kestävän metsätalouden rahoituslain mukaiset rahoitusmahdollisuudet ja kannustinjärjestelmät eivät nekään ole käytettävissä näillä alueilla. Vaihemaakuntakaava rajaa laajasti maanomistajien oikeutta käyttää omaisuuttaan, mutta ei kuitenkaan takaa maanomistajalle minkäänlaista korvausta määräämisoikeuden menettämisestä. Perustuslain 15 § edellyttää, että omaisuuden ottaminen yleiseen tarpeeseen tapahtuu lain voimalla ja täyttä korvausta vastaan. Suojelualuemerkinnät yksityisten maanomistajien alueilla aiheuttavat maanomistajille kohtuutonta haittaa.

(23) Uudenmaan maakuntahallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n ja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksista osin kumonnut maakuntavaltuuston päätöksen, ja että maakuntavaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset näiltä osin hylätään.

Maakuntahallitus on perustellut vaatimuksiaan luonnonsuojelualueiden osalta keskeisesti seuraavasti:

(24) Hallinto-oikeus on ylittänyt toimivaltansa kumotessaan kaavaratkaisulla kumoutuviksi tarkoitettuja luonnonsuojelualuemerkintöjä. Hallinto-oikeuden päätös perustuu lisäksi virheelliseen lainsoveltamiseen. Hallinto-oikeuteen ei ole valitettu sillä perusteella, että kaavassa esitetty luonnonsuojelua koskeva ratkaisu olisi lainvastainen.

(25) Maakuntavaltuuston päätös hyväksyä kaava ei sisällä erillistä ratkaisua kumota suojelualuevarauksia tai mitään muitakaan merkintöjä. Maakuntavaltuusto on hyväksynyt kaavan, joka voimaantullessaan kumoaisi ja korvaisi Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavan ratkaisun myös suojeluratkaisun osalta. Hallinto-oikeus ei ole voinut kumota kaavan hyväksymispäätöksessä kumoutuviksi tarkoitettuja alueita ilman, että se olisi ottanut kantaa hyväksytyn kaavan suojeluratkaisun lainmukaisuuteen kokonaisuutena. Maakuntaliiton harkintavaltaan kuuluu ratkaista, miten yleispiirteisesti tai yksityiskohtaisesti se kaavaratkaisun sisällön esittää. Koska Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavan luonnonsuojelualueita koskevat aluevarausmerkinnät jäävät hallinto-oikeuden päätöksen perusteella voimaan, aiheutuu myös epäselvyyttä siitä, mitkä samoille alueille osoitetuista hyväksytyn kaavan muista merkinnöistä ja määräyksistä ovat voimassa.

(26) Suojelualueita koskevassa vaikutusten arvioinnissa on tarkasteltu ekologisen verkoston kokonaisuutta. Alle viiden hehtaarin kohteilla tai kapeilla alueilla ei ole vastaavaa merkitystä maakuntatason alueidenkäytön ohjauksen kannalta kuin laajemmilla alueilla. Yleisten suunnittelumääräysten mukaisesti yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä on otettava huomioon ympäristön arvokkaat ominaispiirteet ja turvattava luontoarvot. Tämä määräys koskee myös pienialaisia luonnonsuojelullisesti arvokkaita kohteita. Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuuden liitekartassa esitetään maakunnallisesti arvokkaat luontokohteet, joita ei esitetä kaavakartalla.

(27) Suojelualueita koskeva ratkaisu on kaava-asiakirjoissa perusteltu ja se perustuu riittäviin selvityksiin niin osoitettujen kuin kumottavaksi tarkoitettujen alueiden osalta. Suojelualueratkaisu ja sitä koskevat selvitykset ovat olleet keskeisiltä osin osallisten arvioitavissa kaavan ehdotusvaiheen kuulemisessa. Kaavaehdotuksen uudelleen nähtäville asettamisen kynnys ylittyy vasta, jos kaavaa on muutettu olennaisesti ehdotusvaiheen jälkeen.

Maakuntahallitus on perustellut vaatimuksiaan Natura 2000 -kohteisiin kuuluvien alueiden osalta keskeisesti seuraavasti:

(28) Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut 4. vaihemaakuntakaavassa osoitettujen suojelualueiden pysyttämistä, mutta valitus ei ole kohdistunut Natura 2000 -alueita koskevaan ominaisuusmerkintään. Hallinto-oikeus on ylittänyt toimivaltansa siltä osin kuin kumoamisratkaisu on ulotettu muihin kuin valituksessa esitettyihin seikkoihin ja merkintöihin.

(29) Natura 2000 -kohteiden alueet osoitetaan maa- ja vesialueilla rasterimerkinnällä ja jokikohteet viivamerkinnällä. Merkinnöillä ei ole omaa suunnittelumääräystä, mutta kaavaan sisältyy yleismääräys Natura 2000 -alueiden huomioon ottamiseksi. Natura 2000 -kohteiden huomioon ottaminen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tapahtuu kuitenkin ensisijaisesti luonnonsuojelulain kautta. Luonnonsuojelulaki edellyttää kaavaratkaisusta riippumatta, ettei Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja saa merkittävästi heikentää.

(30) Vaikka kaavakartalla ei osoiteta alle viiden hehtaarin suuruisia Natura-alueita, myös pienet alueet on otettu Natura-arvioinneissa huomioon. Pienialaisten alueiden esitystavan muutos on osa Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuudessa vaihemaakuntakaavoille asetettuja tavoitteita, joiden perusteella Uudenmaan liitto on päättänyt laatia kaavan ohjaustavaltaan aiempaa yleispiirteisempänä ja strategisempana. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteella jäisi voimaan Natura 2000 -alueiden ominaisuusmerkintöjä merialueilla, jotka eivät enää kuulu Natura 2000 -alueiden rajauksiin.

Maakuntahallitus on perustellut vaatimuksiaan vähittäiskaupan suuryksiköiden osalta keskeisesti seuraavasti:

(31) Vaihemaakuntakaavassa osoitettu kaupan mitoitus osoittaa uuden liiketilan tarpeen Uudellamaalla ja se sisältää sekä paikallisesti että seudullisesti merkittävän liiketilan. Maakuntakaavaa laatiessaan ja kaavaratkaisussaan Uudenmaan liitto on pyrkinyt ottamaan huomioon myös toimivan kilpailun edellytykset esittämällä kaupan ratkaisussa väljyyttä ja vaihtoehtoisia sijaintipaikkoja. Mitä tiheämpi palveluverkko, sen paremmin palvelut ovat saavutettavissa ja asiointimatkat lyhyempiä.

(32) Maakuntakaavalla ohjataan seudullisesti merkittävää kauppaa. Kauppa kysymyksessä olevilla pääkaupunkiseudun ulkopuolisilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä ei ole riittävän vetovoimainen seudullisesti, jos vähittäiskaupan suuryksikkökoko on vähäisempi kuin 10 000 k-m². Kaavassa on suunnattu kokonaisuudessaan vain neljännes Uudenmaan kaupan mitoituksesta keskustan ulkopuolisiin vähittäiskaupan suuryksiköihin.

(33) Jos keskustojen ulkopuolelle sijoittuu paikallista kauppaa, se on kuntakaavoituksessa osoitettava ja selvitettävä asia. Jos keskustan ulkopuolelle taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeelle sijoittuu 9 999 k-m²:n suuruinen myymälä tai myymäläkeskittymä, sillä on todennäköisesti vaikutusta läheisen pienen keskustan elinvoimaan, mutta tämä vaikutus on paikallista. Selvityksen perusteella alle 10 000 k-m²:n kokoinen myymälä ei ole siinä määrin vetovoimainen, että se vaikuttaisi seudullisesti naapurikunnan keskustan elinvoimaisuuteen. Vaikutus läheiseen keskustaan on samansuuntainen, jos taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeelle sijoittuu 3 999 k-m²:n suuruinen myymälä. Ratkaisut ovat paikallisia ja paikallisesti merkittäviä.

(34) Vaikutukset keskustan ensisijaisuuteen kaupan sijaintipaikkana eivät ole välittömästi yhteydessä kaupan mitoituksen alarajaan. Jo 4 000 k-m²:n suuruinen yksikkö keskustan ulkopuolella voi vaikuttaa pienen keskustan elinvoimaan. Seudullisesti merkittävän vähittäiskaupan suuryksikön koon määrittelyyn ei siten vaikuta vain se, että löytyykö sille asiakkaita oman kunnan alueelta, vaan myös se, miten paljon sen ennakoidaan saavan asiakkaita oman kuntansa ulkopuolelta ja se minkä kokoisella kaupan alueella, kaupan laatu (toimiala) huomioon ottaen, voidaan katsoa olevan seudullisia vaikutuksia.

(35) Merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajat seudulliselle keskustahakuiselle kaupalle ja paljon tilaa vaativalle erikoiskaupalle on selvitetty riittävästi ajantasaisiin selvityksiin perustuen ja kaavalle asetetut tavoitteet ja kaupan toimintaedellytykset huomioon ottaen. Selvityksin on varmistuttu, että ratkaisu ei vaaranna keskustakaupan toimintaedellytyksiä. Myös kestävä saavutettavuus on otettu Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuudessa huomioon yhtenä keskeisenä suunnittelun lähtökohtana, sillä taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeet ovat keskusten lisäksi juuri niitä maakunnan alueita, joissa on jo nykyisellään hyvät edellytykset kestävälle liikkumiselle ja parhaat edellytykset kestävän liikkumisen edellytysten kehittämisen kannalta.

(36) Lisäksi hallinto-oikeuden päätös, jolla vaihemaakuntakaavan suunnittelumääräys on kumottu osittain, tosiasiallisesti muuttaa kaupan mitoitusta ja koko kauppaa koskevaa Uudenmaan liiton tekemää suunnitteluratkaisua.

(37) Uudenmaan maakuntahallitus on antanut lausuman MTK-Uusimaa ry:n ja sen asiakumppaneiden valituksen johdosta.

(38) Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ja Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry ovat antaneet lausuman Uudenmaan maakuntahallituksen valituksen johdosta.

(39) MTK-Uusimaa ry ja sen asiakumppanit ovat antaneet Uudenmaan maakuntahallituksen lausuman johdosta vastaselityksen.

(40) Uudenmaan maakuntahallitus on antanut Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n lausumien johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Suojelualueet ja Natura 2000 -alueet

1.1 Ratkaisun lähtökohdat

1.1.1 Suojelualueita koskeva kaavaratkaisu

(41) Vaihemaakuntakaavan aluevarausmerkinnällä Suojelualue osoitetaan merkinnän kuvauksen mukaan luonnonsuojelulain nojalla suojellut tai suojeltavaksi tarkoitetut alueet. Niitä ovat kansallispuistot, luonnonpuistot ja muut luonnonsuojelualueet tai muutoin maakunnallisesti arvokkaiksi todetut luontoalueet. Merkinnällä osoitetaan myös suojeluohjelmien alueita sekä Natura 2000 -ohjelman alueita siltä osin kuin päätösten yhteydessä on toteuttamiskeinoksi päätetty luonnonsuojelulaki. Suojelualueena voi olla myös alue, jolle viranomainen on tehnyt hallinnassaan olevaa aluetta koskevan muun kuin luonnonsuojelulakiin perustuvan suojelun turvaavan päätöksen. Toteutuneen suojelualueen tarkat rajat ja aluetta koskevat rauhoitusmääräykset ilmenevät asianomaisesta viranomaispäätöksestä. Merkintään liittyy maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n mukainen rakentamisrajoitus. Merkintään ei liity maankäyttö- ja rakennuslain 30 §:n mukaisia suojelumääräyksiä.

(42) Suojelualue-merkintään liittyvän suunnittelumääräyksen mukaan suojelualueeksi osoitetulle alueelle ei saa suunnitella toimenpiteitä, jotka vaarantavat tai heikentävät niitä luonto- ja ympäristöarvoja, joiden perusteella alueesta on muodostettu suojelualue tai tavoitteena on siitä perustaa sellainen.

(43) Vaihemaakuntakaavan yleisissä suunnittelumääräyksissä (ympäristön voimavarat ja vetovoima) on muun ohella määrätty, että laajat yhtenäiset luonnon- ja kulttuurimaisema-alueet tulee ottaa huomioon ilmastonmuutoksen hillinnän ja siihen sopeutumisen, maa- ja metsätalouden ja niitä tukevien elinkeinojen kehittämisen sekä luonnon monimuotoisuuden ja virkistyskäytön kannalta. Laajojen, yhtenäisten rakentamattomien alueiden pirstomista ja pinta-alan pienentämistä on vältettävä erityisesti taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeiden ulkopuolisilla alueilla.

(44) Kaavaselostuksesta ilmenee Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuuden suojelualueita koskevan kaavaratkaisun osalta muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 45–51):

(45) Suojelualueina osoitetaan luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja tai suojeltaviksi tarkoitettuja alueita. Uusina suojelualueina osoitetaan toteutunutta suojelualueverkostoa täydentäviä, vähintään maakunnallisesti arvokkaita luontokohteita, joilla on arvioitu olevan perusteet toteutua luonnonsuojelualueina. Alueet perustuvat Uudenmaan liiton tekemien luontoselvitysten tuloksiin, kuntakaavoituksen yhteydessä tuotettuihin luontoselvityksiin sekä muihin tietoihin vähintään maakunnallisista luontoarvoista.

(46) Suojelualueiden osoittamisen yleisenä perusteena on se, että alueella on luonnonsuojelulain kautta toteutettavaksi soveltuvia vähintään maakunnallisia luontoarvoja.

(47) Valtakunnallisesti arvokkaiden soiden osalta suojelualuemerkinnät perustuvat soidensuojelun täydennysehdotuksen valmistelun yhteydessä (2012–2015) tuotettuun luontotietoon ja paikkatietoaineistoon. Suojelualuemerkinnällä on osoitettu soidensuojelun täydennysehdotuksen rajaukset, koska ne ovat luontoarvoiltaan valtakunnallisia sekä luonnonsuojelulain kautta toteutettavaksi soveltuvia.

(48) Suojelualueita osoitetaan enemmän kuin voimassa olevissa maakuntakaavoissa. Kaikkiaan suojelualuemerkintöjen pinta-ala näissä kaavoissa on yhteensä 105 489 hehtaaria, josta uusina osoitettavat alueet ovat noin 14 prosenttia. Uusina osoitettuja alueita on yhteensä 14 533 hehtaaria, josta suurin osa on jo luonnonsuojelualueina toteutuneita alueita ja monet laajat alueet sijoittuvat merialueille. Selostuksen liiteaineistossa on kuvattu tarkemmin niiden suojelualueiden ratkaisujen perusteluita, jotka on merkitty kaavakartalle.

(49) Suojelualueina osoitetaan luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja tai suojeltavaksi tarkoitettuja alueita. Pienialaisia, eli alle viiden hehtaarin kokoisia tai alle 200 metriä leveitä (esimerkiksi jokivarret) suojelualueita kaavoissa ei osoiteta. Ratkaisun keskeiset perusteet ovat tavoite kaavakartan selkeydestä ja maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä suunnitelmana. Alle viiden hehtaarin kohteilla tai kapeilla alueilla ei ole vastaavaa merkitystä maakuntatason alueidenkäytön ohjauksen kannalta kuin laajemmilla alueilla. Jo toteutuneilla pienialaisilla suojelualueilla on suoja luonnonsuojelulain mukaisten päätösten kautta ja osa alueista on hankittu valtiolle luonnonsuojelua varten. Yleisten suunnittelumääräysten mukaisesti yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä on otettava huomioon ympäristön arvokkaat ominaispiirteet ja turvattava luontoarvot. Tämä määräys koskee myös pienialaisia luonnonsuojelullisesti arvokkaita kohteita.

(50) Luontoinventoinneissa tunnistetut maakunnallisesti arvokkaat alueet tulee ottaa huomioon yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa myös suoraan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti, sillä kuntakaavoitusta koskevat maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n ja 54 §:n sisältövaatimukset. Luonnonsuojelulain mukainen luonnonsuojelualueen perustaminen on osalla näistäkin alueista mahdollista. Liitekartassa esitetään maakunnallisesti arvokkaat luontokohteet, joita ei esitetä kaavakartalla.

(51) Kaavaehdotusten nähtävilläolon jälkeen on tehty joitakin suojelualueiden rajausten pienennyksiä ja joidenkin suojelualueiden poistoja muistutusten sekä muiden uusien tietojen takia. Poistetun suojelualueen osan tilalle ei osoiteta muita sellaisia merkintöjä, jotka eivät jo olleet nähtävillä olleissa maakuntakaavojen ehdotuksissa.

1.1.2 Natura 2000 -alueiden esittäminen kaavakartalla

(52) Vaihemaakuntakaavassa valtioneuvoston päätöksien mukaiset Natura 2000 -ohjelman alueet osoitetaan ominaisuusmerkinnällä Natura 2000 -alue. Maa- ja vesialueet osoitetaan rasterimerkinnällä ja jokikohteet viivamerkinnällä.

(53) Vaihemaakuntakaavan yleisten suunnittelumääräysten mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on otettava huomioon Natura 2000 - ohjelmaan kuuluvat tai siihen kuuluviksi ehdotetut alueet, turvattava alueiden yhtenäisyys, arvioitava suunnitelmasta alueelle kohdistuvat vaikutukset ja huolehdittava, ettei merkittävästi heikennetä niitä luonnonarvoja, joiden perusteella alue on ehdotettu tai sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Suunnitelman vaikutukset ja hyväksymisedellytykset tulee arvioida siten kuin luonnonsuojelulaissa on säädetty. Vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon mahdolliset yhteisvaikutukset muiden suunnitelmien ja hankkeiden kanssa. Suunnittelussa tulee käyttää valtioneuvoston Natura-alueita koskeviin päätöksiin sisältyviä aluerajauksia sekä viimeisimpiä Natura-tietolomakkeita.

(54) Kaavaselostuksesta ilmenee Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuuden Natura 2000 -alueiden esittämisen osalta muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 55–56):

(55) Natura 2000 -verkosto esitetään vaihemaakuntakaavoissa sellaisena kuin se on viimeisimmän valtioneuvoston päätöksen (5.12.2018) jälkeen. Alueiden merkintätapa noudattaa vaihemaakuntakaavoissa voimassa olevien maakuntakaavojen merkintätapaa. Poikkeuksen tekevät alle viiden hehtaarin kokoiset alueet, joita ei esitetä kaavakartalla. Syynä on kaavakartan mittakaava 1:250 000, mikä ei anna edellytyksiä kaikkein pienempien alueiden esittämiselle kaavakartalta vaadittavalla selkeydellä. Yhtään Natura-tunnuksen alla olevaa aluekokonaisuutta ei poistettu kokonaisuudessaan, vaan ainoastaan näiden osa-alueita. Tällaisia pieniä osa-alueita on yhteensä 47 kappaletta. Vaikutusten arvioinnissa se sijaan ovat mukana kaikki Natura-alueet, myös alle viiden hehtaarin alueet.

(56) Kaavaehdotuksia laadittaessa on otettu huomioon Natura-alueiden sijainti suhteessa muuhun maankäyttöön. Aikaisemmista maakuntakaavoista poiketen vaihemaakuntakaavoissa ei anneta merkintäkohtaisten suunnittelumääräysten yhteydessä Natura-alueiden huomioon ottamista koskevia määräyksiä. Natura-alueiden huomioon ottaminen on toteutettu kaavaehdotuksissa yleismääräyksen kautta.

1.2 Kaavan osittainen kumoaminen

1.2.1 Kysymyksenasettelu

(57) Vaihemaakuntakaavan oikeusvaikutteisella kaavakartalla ei ole osoitettu suojelualueina kaikkia aikaisemmissa maakuntakaavoissa osoitettuja luonnonsuojelualueita. Myöskään kaikkia vaihemaakuntakaavan kaava-alueeseen sisältyviä Natura 2000 -kohteisiin kuuluvia alueita ei ole esitetty oikeusvaikutteisella kaavakartalla Natura 2000 -alueen ominaisuusmerkinnällä. Nämä aikaisemmin maakuntakaavan kaavakartalla esitetyt ja nyt esittämättä jätetyt alueet ilmenevät tarkemmin kaavaselostuksen liitteestä ”Kumottavat merkinnät”.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Uudenmaan maakuntahallituksen valituksesta ensin ratkaistava, onko hallinto-oikeus voinut toimivaltansa puitteissa kumota vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevan maakuntavaltuuston päätöksen edellä mainituilta osin Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksesta.

1.2.2 Oikeudellinen arviointi

(58) Maakuntakaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaisesti muutosta kunnallisvalituksella. Valituksen voi kuntalain 135 §:n 2 momentin mukaan tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

(59) Korkeimman hallinto-oikeuden vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (esimerkiksi KHO 2009:30) hallintotuomioistuin voi kunnallisvalituksen johdosta kumota kaavan hyväksymistä koskevan päätöksen joko kokonaan tai osittain taikka hylätä valituksen. Jos kaavan hyväksymistä koskeva päätös kumotaan osittain, kumotuksi tulevan kaavanosan tulee muodostaa sellainen maankäytöllinen kokonaisuus, jonka suunnitteleminen myöhemmällä kaavaratkaisulla on mahdollista. Voimaan jäävän kaavanosan tulee lisäksi täyttää kaavalle asetettavat sisältövaatimukset. Hallintotuomioistuin ei siten voi kunnallisvalituksen johdosta sisällöllisesti muuttaa valituksen kohteena olevaa kunnan tai tässä tapauksessa maakunnan liiton toimielimen tekemää päätöstä.

(60) Uudenmaan maakuntavaltuusto on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään hyväksynyt Uusimaa-kaava 2050 -kokonaisuudesta Itä-Uudenmaan vaihemaakuntakaavan. Hyväksymispäätös on maakuntakaavan esittämistapaa koskeva maankäyttö- ja rakennuslain 29 § huomioon ottaen koskenut kaavakarttaa ja siihen liittyviä merkintöjä ja määräyksiä. Sen sijaan maakuntakaavaselostus ja sen liiteaineisto kuten oikeusvaikutuksettomat liitekartat eivät ole hyväksymispäätöksen myötä vahvistuvia kaava-asiakirjoja.

(61) Uusi hyväksytty kaava korvaa samalla alueella voimassa olevan samantasoisen kaavan, ellei kaavan hyväksymispäätöksessä ole nimenomaisesti toisin määrätty. Vaihekaavan osalta tämä tarkoittaa niitä asiakokonaisuuksia tai toimintoja, taikka sitä maantieteellistä osa-aluetta, jota vaihekaava koskee. Vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevassa maakuntavaltuuston päätöksessä on tässä tapauksessa nimenomaisesti todettu, että uusi vaihemaakuntakaava kumoaa voimaan tullessaan kaava-alueelle sijoittuvat maakuntakaavat lukuun ottamatta Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavassa esitettyä tuulivoimaratkaisua. Hyväksytty vaihemaakuntakaava on siten tarkoitettu korvaamaan alueella voimassa olevat aiemmat maakuntakaavat myös Natura 2000 -alueita ja luonnonsuojelualueita koskevien merkintöjen osalta.

(62) Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä kumottavaksi sillä perusteella, että merkittävä määrä aiemmissa maakuntakaavoissa osoitettuja suojeluvarauksia ja suojeluvarauksien osia tulisi vaihemaakuntakaavan voimaantulon myötä kumoutumaan. Valituksessa tarkoitettuihin suojeluvarauksiin on sisältynyt myös Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden osa-alueita. Hallinto-oikeus ei siten ole ylittänyt asiassa toimivaltaansa sillä maakuntahallituksen valituksessa esitetyllä perusteella, että yhdistyksen valitus on hallinto-oikeudessa tutkittu myös Natura 2000 -ominaisuusmerkinnällä osoitettuihin alueisiin kohdistuvana.

(63) Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valitus hallinto-oikeudelle on edellä todetusti koskenut ensisijaisesti sellaisia aikaisempien maakuntakaavojen luonnonsuojelualueita ja Natura 2000 -verkoston alueita koskevia merkintöjä, joita ei ole sisällytetty nyt muutoksenhaun kohteena olevaan vaihemaakuntakaavaan, ja jotka tulisivat vaihemaakuntakaavan voimaantulon myötä kumoutumaan. Vaihemaakuntakaavan hyväksymispäätöstä koskevassa muutoksenhaussa on päätöksestä tehdyn valituksen johdosta kuitenkin ollut ratkaistavana, täyttääkö hyväksytty vaihemaakuntakaava, siinä muodossa kuin se on hyväksytty, maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut vaatimukset.

(64) Hallinto-oikeus ei ole näin ollen ole voinut vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskevien valitusten perusteella ratkaista erillisenä kysymyksenä sitä, onko yhdistyksen valituksessa mainittujen merkintöjen kumoutumiselle esitetty hyväksyttävät perusteet. Hallinto-oikeuden kumoamisratkaisu, jolla on tarkoitettu saattaa osin voimaan aikaisempien maakuntakaavojen merkintöjä, on myös eri tavoin muuttanut kaavaratkaisun sisältöä toiseksi kuin kaavan hyväksynyt maakuntavaltuusto on tarkoittanut.

(65) Hallinto-oikeus on edellä mainitut seikat huomioon ottaen ylittänyt asiassa toimivaltansa. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on lainvastaisena kumottava, siltä osin kuin hallinto-oikeus on Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n valituksesta osittain kumonnut maakuntavaltuuston päätöksen vaihemaakuntakaavan hyväksymisestä.

1.3 Kaavaratkaisun lainmukaisuus suojelualueiden ja Natura 2000 -alueita koskevien merkintöjen osalta

1.3.1 Kysymyksenasettelu

(66) Hallinto-oikeuden päätöksen tultua edellä kumotuksi asiassa on Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen johdosta vielä ratkaistavana, perustuuko maakuntavaltuuston päätöksellä hyväksytty vaihemaakuntakaava arvokkaiden luontoalueiden huomioon ottamista koskevilta osin riittäviin selvityksiin ja täyttääkö kaavaratkaisu tältä osin luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen. Kysymys on erityisesti siitä, onko luonnonarvojen vaaliminen otettu kaavaratkaisussa riittävällä tavalla huomioon, vaikka pienialaisiksi määriteltyjä luonnonsuojelualueita ja Natura 2000 -verkostoon kuuluvia alueita ei kaavan esitystavasta johtuen esitetä oikeusvaikutteisella kaavakartalla.

(67) Kuten edellä kappaleessa 1.1.1 selostetusta ilmenee, vaihemaakuntakaavassa on myös osoitettu aikaisemmin voimassa olleeseen maakuntakaavaan verrattuna uusia suojelualueita. Asiassa on MTK-Uusimaa ry:n ja sen asiakumppanien valituksesta ensin ratkaistavana, onko vaihemaakuntakaavan valmistelussa menetelty suojelualueiden osoittamisen osalta maankäyttö- ja rakennuslain vuorovaikutusta koskevien säännösten mukaisesti. Yhdistyksen ja sen asiakumppanien valituksen johdosta on myös arvioitavana, onko suojelualueiden osoittaminen perustunut riittäviin selvityksiin ja onko kaavaratkaisusta tältä osin maanomistajille aiheutuvia vaikutuksia pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 4 momentissa tarkoitettuna kohtuuttomana haittana.

1.3.2 Oikeudellinen arviointi suojelualueiden osoittamiseen liittyvän menettelyn osalta

(68) MTK-Uusimaa ry ja sen asiakumppanit ovat esittäneet kaavan vaikutuksien olevan suojelualueiden osoittamisen osalta niin merkittäviä maanomistajille, että niistä olisi tullut tiedottaa laajemmin ja henkilökohtaisesti. Tältä osin korkein hallinto-oikeus toteaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 8 lukuun sisältyvät säännökset kaavoitusmenettelyyn liittyvästä vuorovaikutuksesta viranomaisten ja osallisten kesken on lähtökohtaisesti tarkoitettu tyhjentäviksi. Hallintolain säännökset asianosaisen henkilökohtaisesta kuulemisesta eivät siten tule kaava-asiassa sovellettavaksi.

(69) Kaavaselostuksesta ja maakuntahallituksen hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamista lausunnoista ilmenevien tietojen mukaan osallisilla on ollut mahdollisuus antaa mielipiteensä osallistumis- ja arviointisuunnitelmasta, valmisteluaineistosta, kaavaluonnoksista sekä muistutus kaavaehdotuksista. Nähtävilläolosta on kuulutettu osallistumis- ja arviointisuunnitelman mukaisesti Uudenmaan liiton verkkosivuilla, Uudenmaan liiton ja jäsenkuntien virallisilla ilmoitustauluilla sekä Uudenmaan liiton ilmoituslehdissä. Maakuntahallituksen lausuntojen mukaan kaikille avoimia esittelytilaisuuksia on lisäksi ollut useita ja kaavan ratkaisuja sekä aineistoja on esitelty laajasti muun muassa kaavan internetsivuilla.

(70) Kaava-aineistoon kuuluvassa kaavaselostuksessa esitetään muun ohella yhteenveto kaavan vaikutusten arvioimiseksi laadituista selvityksistä. Kaavaselostuksen liiteaineistossa on esitetty kaavakartalla esitettävistä suojelualueista kohdekohtainen luettelo, jossa on mainittu myös alueen osoittamisen perusteena oleva päätös tai selvitys. Kaavaselostuksen voidaan näin ollen katsoa sisältävän maankäyttö- ja rakennusasetuksen 10 §:ssä edellytetyt tiedot. Vuorovaikutusmenettelyn lainmukaisuuden edellytyksenä ei ole, että kaikki kaavaan liittyvät selvitykset liitetään osaksi kaavaselostusta tai että selvitykset ovat osallisten luettavissa esimerkiksi maakunnan liiton internetsivuilta.

(71) Vaihemaakuntakaavan kaavoitusmenettelyn voidaan näin ollen katsoa täyttävän vuorovaikutuksen ja tiedottamisen osalta maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt vaatimukset.

1.3.3 Oikeudellinen arviointi suojelualueiden osoittamista koskevan kaavaratkaisun lainmukaisuuden osalta

(72) Suojelualueen aluevarausmerkinnällä osoitetaan luonnonsuojelulain nojalla suojeltuja tai suojeltaviksi tarkoitettuja alueita. Uusina suojelualueina on osoitettu vähintään maakunnallisesti arvokkaita luontokohteita, joilla on arvioitu olevan perusteet toteutua luonnonsuojelualueina. Suojelualueita koskevien aluevarausmerkintöjen oikeusvaikutukset kohdistuvat ensisijaisesti näiden alueiden yksityiskohtaisempaan suunnitteluun.

(73) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että jonkin tietyn alueen osoittaminen maakuntakaavassa suojelualueena ei edellytä, että alue olisi jo aikaisemmin muodostettu luonnonsuojelualueeksi luonnonsuojelulain mukaisessa menettelyssä. Lisäksi on kiinnitettävä huomiota siihen, että luonnonsuojelualueen perustamisen edellytyksistä säädetään luonnonsuojelulaissa, eivätkä suojelualueina vaihemaakuntakaavassa osoitetut alueet siten muodostu luonnonsuojelulain mukaisiksi suojelualueiksi pelkästään maakuntakaavamerkinnän perusteella. Luonnonsuojelulain mukaisen suojelualueen perustaminen voi tilanteesta riippuen edellyttää perustamisen yleisten edellytysten täyttymisen lisäksi myös maanomistajan suostumusta.

(74) Suojelualueiden osoittaminen on saadun selvityksen mukaan perustunut Uudenmaan liiton tekemien luontoselvitysten tuloksiin, kuntakaavoituksen yhteydessä tuotettuihin luontoselvityksiin sekä muihin tietoihin vähintään maakunnallisista luontoarvoista. Selvitysten merkitystä osana kaavaratkaisun perusteluja on arvioitava ensisijaisesti niiden sisällön perusteella. Näin ollen esimerkiksi valtakunnallisen soidensuojeluohjelman täydennysehdotuksen yhteydessä laadittua inventointiraporttia on myös voitu käyttää maakuntakaavan selvitysaineistona, vaikka inventoinnit on laadittu soidensuojeluohjelman täydennystä varten eikä suojeluohjelman jatkosta ole tehty päätöksiä. Kaavaratkaisun voidaan katsoa perustuvan uusien suojelualueiden osoittamisen osalta riittäviin selvityksiin.

(75) Suojelualueiden osoittamisen perusteena ovat edellä todetusti olleet selvitykset näiden alueiden vähintään maakunnallisesti merkittävistä luontoarvoista. Luonnonarvojen vaalimiseen on tullut maakuntakaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetettujen sisältövaatimusten mukaisesti kiinnittää huomiota vaihemaakuntakaavaa laadittaessa. Suojelualuemerkintä osoittaa alueella todetut luontoarvot, eikä merkintää tähän nähden ole pidettävä oikeusvaikutuksiltaan epäselvänä sillä perusteella, että suojelualueiden perustaminen luonnonsuojelualueiksi joissakin tilanteissa edellyttää maanomistajan suostumusta.

(76) Suojelualueiden osoittamisesta näiden alueiden maanomistajille aiheutuvia kielteisiä vaikutuksia, kuten esimerkiksi näiden alueiden jäämistä metsälain soveltamisalan ulkopuolelle, ei edellä mainitut merkinnän perusteet huomioon ottaen ole pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n 4 momentissa tarkoitettuna kohtuuttomana haittana. Siltä osin kuin merkintä aiheuttaa rajoituksia näiden alueiden käyttämiselle rakentamiseen, rajoitus on maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:ssä tarkoitetulla tavalla ehdollinen. Alueen osoittaminen vaihemaakuntakaavassa suojelualueeksi ei merkitse kyseisen alueen pakkolunastamista eikä muutoinkaan vaikuta maanomistajan oikeusasemaan tavalla, jota olisi pidettävä perustuslain takaaman omaisuudensuojan vastaisena.

(77) Kaavaratkaisu ei ole myöskään suojelualueiden osoittamisen osalta MTK-Uusimaa ry:n ja sen asiakumppanien valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

1.3.4 Oikeudellinen arviointi merkintöjen esittämistavan ja luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen täyttymisen osalta

(78) Kuten edellä on todettu, asiassa on Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen johdosta vielä arvioitava, onko luonnonarvojen vaaliminen otettu kaavaratkaisussa riittävällä tavalla huomioon, vaikka pienialaisiksi määriteltyjä luonnonsuojelualueita ja Natura 2000 -verkostoon kuuluvia alueita ei kaavan esitystavasta johtuen esitetä oikeusvaikutteisella kaavakartalla.

(79) Korkein hallinto-oikeus toteaa arvioinnin lähtökohtana, että maakuntakaava on maankäytön suunnittelujärjestelmän yleispiirteisin kaavamuoto, jolla osoitetaan maakunnan alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet. Maakuntakaavalle asetetuista luonnonarvojen vaalimista ja luonnonsuojelulaissa tarkoitettujen luonnonsuojeluohjelmien ja päätösten ohjeena pitämistä koskevista vaatimuksista ei siten seuraa, että kaikki vähintään maakunnallista arvoa omaavat luontoalueet olisi niiden pinta-alasta riippumatta ehdottomasti osoitettava tyhjentävästi maakuntakaavassa oikeusvaikutteisin merkinnöin. Maakuntakaavan sisällöllisen lainmukaisuuden arvioinnin lähtökohtana ovat kaavamerkintöjen ja niitä koskevien suunnittelumääräyksien muodostama kokonaisuus, ja maakuntavaltuusto voi maankäyttö- ja rakennuslain asettamissa rajoissa päättää maakuntakaavan esitystavasta. Kaavaratkaisu ei ole lainvastainen yksinomaan sillä perusteella, että se poikkeaa lähtökohdiltaan ja esitystavaltaan alueella voimassa olevista maakuntakaavoista. Kaavaratkaisussa on kuitenkin valitusta esitystavasta riippumatta tunnistettava vähintään maakunnallisesti merkittävät luontoarvot ja ohjattava muuta alueiden käyttöä siten, että vaatimus luonnonarvojen vaalimisesta toteutuu.

(80) Kaavaratkaisun perusteena olevissa selvityksissä ovat mukana kaikki kaava-alueelle sijoittuvat vähintään maakunnallisesti arvokkaat luontoalueet ja Natura 2000 -verkoston alueet niiden pinta-alasta riippumatta. Myös pienialaiset suojelukohteet on siten huomioitu vaihemaakuntakaavan maankäyttöratkaisuissa. Kaavaratkaisun perusteena olevia selvityksiä voidaan tässä sekä edellä kappaleessa 1.3.3 mainituilla perusteilla pitää kaavan suunnittelutarkkuuteen nähden riittävinä. Siltä osin kuin suojelualueita koskevat selvitykset ovat täydentyneet ja kaavaehdotusta on joidenkin suojelualueiden ja suojelualueiden rajauksien osalta muutettu vielä kaavaehdotuksen nähtävillä olon jälkeen, kysymys on ollut sellaisista merkitykseltään vähäisistä muutoksista, jotka eivät maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 § huomioon ottaen ole edellyttäneet kaavan asettamista uudelleen nähtäville.

(81) Vaihemaakuntakaavan aikaisemmasta poikkeavaa suojelualueiden merkintöjen esittämistapaa, jossa pienialaisiksi määriteltyjä arvokkaita alueita ei osoiteta kaavakartalla, voidaan pitää ongelmallisena sekä ohjausvaikutuksen kannalta että siitä näkökulmasta, että yksittäisen alueen pinta-ala ei ole suoraan verrannollinen sen kanssa, mikä on tällaisen alueen luonnonsuojelullinen merkitys. Maakuntakaavoituksessa on kuitenkin lähtökohtaisesti hyväksyttävää keskittyä sellaisiin laajempiin alueisiin tai aluekokonaisuuksiin, joilla on erityistä merkitystä maakuntatasoisen alueiden käytön suunnittelun kannalta. Vaihemaakuntakaavan esittämistapaa koskeva ratkaisu ei myöskään vaikuta sellaisiin pienialaisiksi määriteltyihin kohteisiin, jotka on jo perustettu luonnonsuojelualueiksi. Vaihemaakuntakaavan yleinen suunnittelumääräys edellyttää ottamaan yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä huomioon ympäristön arvokkaat ominaispiirteet ja turvaamaan luontoarvot myös muiden pienialaisiksi määriteltyjen arvokkaiden luontoalueiden osalta. Vaihemaakuntakaava täyttää siten suojelualueiden osalta luonnonarvojen vaalimista koskevan kaavan sisältövaatimuksen.

(82) Korkein hallinto-oikeus toteaa kuitenkin samoin kuin hallinto-oikeus, että kaavaratkaisu poikkeaa sekä kaavan esittämistapaa koskevista lähtökohdista että vakiintuneesta kaavoituskäytännöstä siltä osin kuin Natura 2000 -alueita ei ole kaikilta osin ilmaistu ominaisuusmerkinnällä kaavakartalla. Kun lisäksi otetaan huomioon Natura 2000 -alueiden suojelullinen merkitys sekä mahdollisuus esittää osa varauksista esimerkiksi oikeusvaikutteisilla liitekartoilla, kaavaselostuksessa esitetyt kaavakartan selkeyteen tai maakuntakaavan lähtökohtaiseen yleispiirteisyyteen liittyvät tavoitteet eivät sellaisenaan ole peruste pienialaisten Natura 2000 -alueiden osa-alueiden osoittamatta jättämiselle vaihemaakuntakaavassa. Kaikkia kaava-alueelle sijoittuvia Natura 2000 -alueita koskee kuitenkin niiden pinta-alasta riippumatta edellä selostettu ja sisällöltään yksiselitteiden suunnittelumääräys, joka edellyttää Natura-alueiden huomioon ottamista yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa valtioneuvoston päätöksiin sisältyvien aluerajausten mukaisesti. Lisäksi asiassa on otettava huomioon, että vaihemaakuntakaavaa toteutettaessa Natura 2000 -verkostoa koskevat luonnonsuojelulain 10 luvun säännökset on maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin nojalla jo muutoinkin otettava huomioon.

(83) Asiassa ei ole myöskään selvitystä siitä, että vaihemaakuntakaavassa olisi osoitettu Natura 2000 -verkostoon kuuluvien pienialaisten alueiden lähelle sellaista maankäyttöä, joka olisi sillä tavoin ristiriidassa Natura 2000 -alueen suojeluarvojen kanssa, että kaavaratkaisua olisi näiltä osin pidettävä lainvastaisena maakuntakaavan sisältövaatimusten kannalta.

(84) Natura 2000 -alueita koskevasta kaavan esittämistavasta ei näin ollen voida katsoa aiheutuvan niin merkittävää epäselvyyttä vaihemaakuntakaavan yksityiskohtaisempaan kaavoitukseen kohdistuvien ohjausvaikutusten tai sisältövaatimusten täyttymistä koskevan arvioinnin kannalta, että kaavaratkaisua olisi pidettävä Natura 2000 -alueisiin liittyvien merkintöjen osalta lainvastaisena.

(85) Vaihemaakuntakaava ei edellä esitetty huomioon ottaen ole lainvastainen Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n hallinto-oikeudelle tekemässä valituksissa esitetyillä, suojelualueita ja Natura 2000 -verkoston alueita koskevilla perusteilla. Tämän vuoksi yhdistyksen valitus hallinto-oikeudelle on näiltä osin hylättävä.

2. Seudullisesti merkittävän vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeellä

2.1 Kysymyksenasettelu

(86) Hallinto-oikeus on Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta kumonnut taajamatoimintojen kehittämisvyöhykettä koskevaan kehittämisperiaatemerkintään liittyvän suunnittelumääräyksen viimeisen kappaleen määräyksen, joka koskee merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajoja muilla kuin pääkaupunkiseudulla sijaitsevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä.

(87) Suunnittelumääräys on kuulunut kokonaisuudessaan seuraavasti (kumottu kappale kursiivilla):

”Merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajat ovat seuraavat, ellei selvitysten perusteella muuta osoiteta:

Taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeellä pääkaupunkiseudulla (Espoo, Helsinki, Kauniainen ja Vantaa)

• Keskustahakuinen kauppa (päivittäistavaran kauppa ja muun erikoistavaran kauppa) 10 000 k-m²
• Paljon tilaa vaativa erikoistavaran kauppa 30 000 k-m²

Muilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä

• Keskustahakuinen kauppa (päivittäistavaran kauppa ja muun erikoistavaran kauppa) 10 000 k-m²
• Paljon tilaa vaativa erikoistavaran kauppa 10 000 k-m².”

(88) Asiassa on Uudenmaan maakuntahallituksen valituksesta ratkaistavana, onko merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alarajan määrittely hallinto-oikeuden kumoamilta osin perustunut riittäviin selvityksiin ja täyttääkö vaihemaakuntakaava tältä osin maakuntakaavalle asetetut sisältövaatimukset.

2.2 Vähittäiskaupan suuryksikköjä koskevat säännökset ja lain esityöt

(89) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:n mukaan vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan mainitussa laissa yli 4 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää.

(90) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:n säännös on tullut voimaan 1.5.2017 lakimuutoksella 230/2017. Mainittua lakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 251/2016 vp) todetaan, että vähittäiskaupan suuryksikön kokorajan määrittelyllä 4 000 kerrosneliömetriin voidaan suuryksikköjä koskeva erityinen sijainnin ohjaus rajata koskemaan niitä myymälöitä, joilla on erityisen merkittäviä vaikutuksia yhdyskuntarakenteeseen, liikenteeseen tai kaupan palvelujen saavutettavuuteen.

(91) Edellä mainitussa hallituksen esityksessä viitataan lisäksi ympäristöministeriön julkaisuun ”Vähittäiskaupan palveluverkkoselvityksistä maakuntakaavoituksessa” (Ympäristöministeriön raportteja 13/2016), jonka mukaan merkitykseltään seudullisen päivittäistavarakaupan koon alarajat ovat korkeintaan 5 000 kerrosneliömetriä. Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että mikäli vähittäiskaupan suuryksikön kokoraja olisi 5 000 kerrosneliömetriä, tarkoittaisi se usein sitä, että merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksikköjen sijoittuminen ratkaistaisiin tosiasiallisesti kuntien yleis- ja asemakaavoissa eikä maakuntakaavoissa. Tämä olisi vastoin maankäyttö- ja rakennuslain mukaista kaavaohjausjärjestelmää, jossa seudullinen maankäyttö ratkaistaan maakuntakaavassa.

(92) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n 1 momentin mukaan osoitettaessa maakunta- tai yleiskaavassa vähittäiskaupan suuryksiköitä on sen lisäksi, mitä maakunta- ja yleiskaavasta muutoin säädetään, katsottava, että: 1) suunnitellulla maankäytöllä ei ole merkittäviä haitallisia vaikutuksia keskusta-alueiden kaupallisiin palveluihin ja niiden kehittämiseen; 2) alueelle sijoittuvat palvelut ovat mahdollisuuksien mukaan saavutettavissa joukkoliikenteellä ja kevyellä liikenteellä; sekä 3) suunniteltu maankäyttö edistää sellaisen palveluverkon kehitystä, jossa asiointimatkojen pituudet ovat kohtuulliset ja liikenteestä aiheutuvat haitalliset vaikutukset mahdollisimman vähäiset.

(93) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n 2 momentin mukaan maakuntakaavassa tulee esittää merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja. Vähittäiskaupan suuryksiköiden enimmäismitoitus on osoitettava maakuntakaavassa osoitettujen keskustatoimintojen alueiden ulkopuolella riittävällä tarkkuudella.

(94) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n säännös on tullut voimaan 15.4.2011 lakimuutoksella 319/2011. Pykälän 2 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 309/2010 vp) mukaan seudullisesti merkittävällä vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan sellaista kaupan yksikköä, jolla voidaan arvioida olevan yhtä kuntaa laajempia, seudullisia vaikutuksia. Seudullista merkitystä omaavan suuryksikön koon kynnys voi olla erilainen riippuen kyseessä olevasta alueesta ja olosuhteista sekä kaupan laadusta. Alaraja voi siten vaihdella maan eri osissa ja myös yksittäisen maakunnan alueella.

(95) Maankäyttö- ja rakennuslain 71 c §:n 1 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksiköiden ensisijainen sijaintipaikka on keskusta-alue, ellei muu sijainti kaupan palvelujen saavutettavuus huomioon ottaen ole perusteltu. Pykälän 2 momentin mukaan merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön sijoittaminen maakuntakaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle edellyttää, että vähittäiskaupan suuryksikön sijoituspaikaksi tarkoitettu alue on maakuntakaavassa erityisesti osoitettu tähän tarkoitukseen.

2.3 Kaavaratkaisu ja sen perusteena olevat selvitykset

(96) Kaavaselostuksen mukaan vaihemaakuntakaavan kaupan palveluverkon kokonaisratkaisu muodostuu keskustatoimintojen alueiden, kaupan alueiden, taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeiden, uusien raideliikenteeseen tukeutuvien taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeiden, palvelukeskittymien sekä lentoaseman liikennealuetta koskevien merkintöjen ja määräysten kokonaisuudesta.

(97) Maakuntakaavan yleisten suunnittelumääräysten (Kauppa ja elinkeinot) mukaan merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja on 4 000 k-m², ellei selvitysten perusteella muuta osoiteta ja ellei näissä suunnittelumääräyksissä muuta määrätä.

(98) Taajamatoimintojen kehittämisvyöhykettä koskevalla kehittämisperiaatemerkinnällä osoitetaan merkinnän kuvauksen mukaan suurimpiin ja monipuolisimpiin keskuksiin tukeutuvat, valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai seudullisesti merkittävät taajamatoimintojen vyöhykkeet, joiden yhdyskuntarakenteen kehittämisellä ja tehostamisella on erityistä merkitystä koko maakunnan kehittämisen kannalta.

(99) Merkintää koskevan suunnittelumääräyksen mukaan merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajat ovat taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeellä pääkaupunkiseudulla (Espoo, Helsinki, Kauniainen ja Vantaa) seuraavat, ellei selvitysten perusteella muuta osoiteta:

• Keskustahakuinen kauppa (päivittäistavaran kauppa ja muun erikoistavaran kauppa) 10 000 k-m²
• Paljon tilaa vaativa erikoistavaran kauppa 30 000 k-m²

Muilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä

• Keskustahakuinen kauppa (päivittäistavaran kauppa ja muun erikoistavaran kauppa) 10 000 k-m²
• Paljon tilaa vaativa erikoistavaran kauppa 10 000 k-m².

(100) Kaava-aineistoon sisältyvässä selvityksessä ”Uudenmaan palveluverkon mitoittaminen ja vaikutusten arviointi” (2018) on todettu, että suuryksikön seudullista merkitystä arvioidaan vaikutusten perusteella, miten suuryksikkö vaikuttaa alueen muissa kunnissa ja keskuksissa sijaitsevien vähittäiskaupan myymälöiden myyntiin ja miten paljon sen ennakoidaan saavan asiakkaita oman sijaintikuntansa ulkopuolelta tai muista keskushierarkialtaan saman tasoisista tai ylemmän tasoisista keskuksista.

(101) Edellä mainitussa selvityksessä on todettu lisäksi muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 103–106):

(102) Päivittäistavarakaupassa kerrosalaltaan 4 000 neliömetrin kokoinen myymälä tarvitsee yli 9 000 asukasta toimiakseen keskimääräisellä myyntitehokkuudella. Näin ollen asukasluvultaan pienissä kunnissa ei ole vain omaan väestöpohjaan perustuen edellytyksiä päivittäistavarakaupan suuryksiköille. Selvityksessä esitetyn laskelman mukaan kerrosalaltaan 5 000 neliömetrin kokoinen myymälä tarvitsee noin 12 000 asukasta ja 10 000 neliömetrin myymälä noin 26 000 asukasta. Oletuksena tällöin on, että kaikki asukkaat asioivat tässä myymälässä. Tulevaisuudessa tavoitemyynnin aikaansaamiseen riittää pienempi määrä asukkaita, koska ostovoima asukasta kohden kasvaa.

(103) Erikoiskauppa (muu kuin tilaa vaativa kauppa) keskittyy suurelta osin kunnan pääkeskuksiin sekä jonkin verran myös kaupan alueille, sen sijaan alakeskuksissa erikoiskauppaa on yleensä vähäisesti. Erikoiskaupassa vähittäiskaupan suuryksiköt ovat yleensä laajan tavaravalikoiman myymälöitä. Erikoiskaupassa vähittäiskaupan suuryksikkörajan kokoinen myymälä tarvitsee asukkaita lähes 6 000 toimiakseen paikallisena myymälänä, kun taas 10 000 k-m² myymälä edellyttää lähes 15 000 asukasta saavuttaakseen keskimääräisen myynnin.

(104) Kuuma-kunnissa sekä muissa suurissa kunnissa, Porvoossa, Lohjalla ja Raaseporissa, on riittävästi asukkaita, jotta 10 000 k-m² suuruinen vähittäiskaupan suuryksikkö keskustahakuisessa kaupassa on merkitykseltään paikallinen. Tämän suuruinen suuryksikkö ei myöskään ole niin vetovoimainen, että se vetäisi asiakkaita lähialuetta kauempaa. Uudenmaan maakunnan pienissä kunnissa seudullisesti merkittävän vähittäiskaupan suuryksikön alarajaksi suositellaan keskustahakuisessa kaupassa 4 000 k-m². Asukkaita on Hangossa, Inkoossa, Karkkilassa, Siuntiossa, Askolassa, Lapinjärvellä, Loviisassa, Myrskylässä ja Pukkilassa niin vähän, että yli 4 000 k-m²:n suuruista vähittäiskaupan myymälää voidaan keskustahakuisessa kaupassa pitää seudullisesti merkittävänä.

(105) Tilaa vaativassa kaupassa ”paikallisuus” kattaa laajemman alueen kuin keskustahakuisessa kaupassa ja paikallisuutta arvioitaessa koko kunnan asukasmäärä on merkitsevä. Kuuma-kunnissa ja muissa isoissa kunnissa riittää paikallista väestöä hyvin kerrosneliömetrimäärältään 10 000:n suuruiselle tilaa vaativalle kaupalle. Pienemmissä kunnissa tilaa vaativan kaupan alarajaksi suositellaan 4 000 kerrosneliömetriä. Näissä kunnissa tätä suuremmat myymälät pääsääntöisesti hakevat asiakkaita myös oman kunnan ulkopuolelta.

(106) Kaava-aineistoon sisältyvän selvityksen ”Uudenmaan palveluverkon mitoittaminen ja vaikutusten arviointi 2017 -herkkyysselvityksen jatkoselvitys: vaikutukset keskustoihin” (2019) mukaan kauppa ei ole riittävän vetovoimainen seudullisesti, jos vähittäiskaupan suuryksikkökoko on vähäisempi kuin 10 000 k-m².

(107) Saman selvityksen mukaan taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeen keskustahakuisen kaupan merkitykseltään seudullisen koon alaraja on pääkaupunkiseudun ulkopuolella ja pääkaupunkiseudulla sama. Sen sijaan pääkaupunkiseudulla väestötiheys on huomattavasti korkeampi kuin pääkaupunkiseudun ulkopuolella. Pääkaupunkiseudun ulkopuolella on alaraja korkea useassa kunnassa, jos tarkastellaan kunnan asukasmäärää ja sillä oletuksella, että koko alaraja toteutuu yhden toimialan keskittymänä. Jos paikallinen keskus toteutuisi päivittäistavarakauppana, sille ei riittäisi laskennallisesti paikallista ostovoimaa Mäntsälässä tai tätä pienemmissä kunnissa. Keskustakaupan alaraja (10 000 k-m²) on korkea Mäntsälässä ja tätä pienemmissä kunnissa, jos kyse on päivittäistavarakaupasta. Jos paikallinen keskus toteutuisi erikoiskauppana, sille ei riittäisi laskennallisesti paikallista ostovoimaa Mäntsälässä tai tätä pienemmissä kunnissa. Keskustakaupan alaraja (10 000 k-m²) on korkea Karkkilassa ja tätä pienemmissä kunnissa myös erikoiskauppaa koskien.

(108) Samassa selvityksessä on edelleen tarkasteltu, pitäisikö Länsi- ja Itä-Uudellamaalla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeen keskustakaupan seudullisen koon alaraja laskea 6 000 kerrosneliömetriin. Porvoon osalta on todettu, että keskustahakuisen kaupan alaraja 6 000 k-m² on alhainen verrattuna kaupungin asukaslukuun, kun myös 10 000 k-m²:lle riittää paikallista ostovoimaa. Keskustakaupan sijoittuminen Kuninkaanporttiin, jonne taajamatoimintojen kehittämisvyöhyke ulottuu, voi vaikuttaa kaupungin sisäiseen palveluverkkoon, mutta ei seudulliseen kaupan verkkoon tai naapurikuntien keskustoihin. Loviisan osalta on todettu, että keskustahakuisen kaupan alaraja 10 000 k-m² on kohtalaisen korkea verrattuna kunnan asukaslukuun ja ostovoimaan. Jos alaraja lasketaan 6 000 k-m²:een, paikallista ostovoimaa riittää paremmin. Loviisan kaupan alueella on tällä hetkellä keskustakauppaa jo kohtalaisen paljon eli noin 8 000 k-m², kun kaupan aluetta tarkastellaan laajana alueena. Vaikka raja säilyisi 10 000 k-m²:ssa, ei uutta keskustakauppaa voi alueelle merkittävästi rakentaa. Keskustakaupan sijoittuminen Loviisan kaupan alueelle voi vaikuttaa kaupungin sisäiseen palveluverkkoon ja suurimmat vaikutukset ovat Loviisan keskustaan. Lähimpiin muihin keskusta-alueisiin eli Porvooseen ja Lappträskiin Loviisan kaupan alueen kehittämisellä ei ole vaikutusta. Seudullisuuden alaraja voi Loviisassa olla 10 000 k-m², vaikka laskennallisesti alaraja on aika korkea.

2.4 Oikeudellinen arviointi

(109) Merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alarajan määrittelylle ei ole maankäyttö- ja rakennuslaissa asetettu tarkkarajaisia kriteereitä tai määrittelyperusteita. Maakuntavaltuustolla on siten koon alarajan määrittelyssä lähtökohtaisesti varsin laaja harkintavalta. Siltä osin kuin koon alaraja on määritelty maankäyttö- ja rakennuslain 71 a §:ssä tarkoitettua 4 000 k-m²:iä suuremmaksi, kaavaratkaisun on kuitenkin perustuttava mainitun lain 9 §:ssä tarkoitettuihin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin, ja kaavaratkaisussa on otettava huomioon vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittamiselle maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n 1 momentissa asetetut vaatimukset.

(110) Asiassa on Itä-Uudenmaan vaihemaakuntakaavan osalta kysymys Loviisan ja Porvoon keskuksiin osoitetuista taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeistä.

(111) Uudenmaan ELY-keskus on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa esittänyt, että vaihemaakuntakaavassa määritetty seudullisuuden alaraja on liian korkea Mäntsälässä ja tätä pienemmissä kunnissa, jos tarkastellaan kunnan asukasmäärää ja sillä oletuksella, että koko alaraja toteutuu yhden toimialan keskittymänä. Jos paikallinen keskus toteutuisi päivittäistavarakauppana, sille ei riittäisi laskennallisesti paikallista ostovoimaa Mäntsälässä tai tätä pienemmissä kunnissa. ELY-keskus on esittänyt, että päivittäistavarakaupan ja erikoistavarakaupan samanlaisten seudullisuuden alarajojen perustuminen kaupalliseen vetovoimaan on maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n vähittäiskaupan sijainninohjauksen säännösten vastaista.

(112) ELY-keskus on edelleen esittänyt selvitysten osoittavan, että Loviisan osalta lähtökohdaksi otettu koko kunnan asukasmäärä taajaman lähialueen asukkaiden sijaan on kyseenalainen päivittäistavara- ja erikoiskaupan osalta. Keskustojen ja keskittymien palvelujen turvaamisen ja kehittämisen kannalta vaihemaakuntakaavan kaupan ratkaisun seudullisen alarajan perustuminen koko kunnan asukasmäärään taajamien lähialueen asukasmäärän sijaan ei toteuta maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä keskustojen ensisijaisuudesta vähittäiskaupan sijainteina.

(113) Korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus, että yleisen suunnittelumääräyksen kohdan ”Merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajat ovat seuraavat, ellei selvitysten perusteella muuta osoiteta” sanamuoto edellyttää uusia selvityksiä ainoastaan poikettaessa rajasta ylöspäin. Mainitusta suunnittelumääräyksen kohdasta ei siten voi tehdä sitä johtopäätöstä, että kaavaratkaisun lainmukaisuutta arvioitaessa ei olisi tarpeen kiinnittää huomiota siihen, onko kaavaratkaisu perustunut merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön koon alarajan määrittelyn osalta riittäviin selvityksiin.

(114) Loviisan väestömäärä on kaavaratkaisun perusteena olevien selvitysten mukaan 15 310 asukasta ja Porvoon väestömäärä 49 930 asukasta. Selvityksissä ja ELY-keskuksen valituksessa mainitun Mäntsälän kunnan väestömääräksi on selvityksissä esitetty 20 690 asukasta.

(115) Seudullisuuden käsitettä on mainituissa selvityksissä arvioitu ensinnäkin siitä näkökulmasta, löytyykö myymälän myynnille riittävästi lähiasukkaita, sekä toiseksi siitä näkökulmasta, ovatko myymälät niin vetovoimaisia, että ne vetävät asiakkaita lähialuetta laajemmalta alueelta. Keskustahakuisen kaupan alaraja 10 000 k-m² on selvitysten perusteella laskennallisesti korkea Loviisassa verrattuna kaupungin asukaslukuun. Loviisan ja Porvoon kaupan alueita koskevien selvitysten johtopäätöksinä on kuitenkin molempien kaupunkien osalta esitetty, että seudullisuuden alaraja voi näissä kaupungeissa olla 10 000 k-m². Selvityksissä on lisäksi kaupallisen vetovoiman osalta todettu, ettei kerrosalaltaan alle 10 000 k-m² suuruinen suuryksikkö ole niin vetovoimainen, että se vetäisi asiakkaita lähialueita kauempaa.

(116) Kun otetaan huomioon merkitykseltään seudullisen vähittäiskaupan koon alarajan määrittämistä koskevan sääntelyn yleispiirteisyys, seudullisen koon alarajan määrittämistä Porvoon ja Loviisan alueilla koskeva selvitys sekä määrittelyyn liittyvät tapauskohtaiset olosuhteet, maakuntavaltuusto on voinut harkintavaltansa puitteissa päättää, että seudullisesti merkittävän vähittäiskaupan suuryksikön koon alaraja kysymyksessä olevilla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykkeillä on keskustahakuisen kaupan (päivittäistavaran kauppa ja muun erikoistavaran kauppa) osalta 10 000 k-m² ja paljon tilaa vaativan erikoistavaran kaupan osalta 10 000 k-m².

(117) Edellä lausuttu huomioon ottaen vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei siten ole ollut Uudenmaan ELY-keskuksen hallinto-oikeudelle esittämillä perusteilla lainvastainen. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös, jolla taajamatoimintojen kehittämisvyöhykettä koskevan suunnittelumääräyksen viimeisen kappaleen määräys on kumottu, on kumottava.

3. Lopputulos

(118) Vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry:n ja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hallinto-oikeudelle tekemissä valituksissa esitetyillä, suojelualueita ja Natura 2000 -verkoston alueita eikä merkitykseltään seudullisten vähittäiskaupan suuryksiköiden koon alarajan määrittämistä koskevilla perusteilla. Hallinto-oikeuden päätös vaihemaakuntakaavan osittaisesta kumoamisesta on tämän vuoksi kumottava ja edellä mainittujen tahojen hallinto-oikeudelle tekemät valitukset näiltä osin hylättävä.

(119) Vaihemaakuntakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole lainvastainen myöskään suojelualueiden osoittamista koskevassa valituksessa esitetyillä perusteilla. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiselle ei näiltä osin ole perusteita.

(120) Maakuntavaltuuston päätös vaihemaakuntakaavan hyväksymisestä jää kokonaisuudessaan voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.