Muu päätös 996/2023
Asia
Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaa koskevat valitukset
Muutoksenhakijat
1. Fortum Power and Heat Oy
2. PVO-Vesivoima Oy
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Valtioneuvoston yleisistunto 16.12.2021 VN 134/2021
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Valitukset hylätään.
Lausunnon antaminen täytäntöönpanoa koskevista vaatimuksista raukeaa.
Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan eri päätöksillä ratkaissut samalla valtioneuvoston päätöksellä hyväksyttyjä Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueen, Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen ja Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmia koskevat valitukset (diaarinumerot 294/2022, 298/2022 sekä 225/2022 ja 295/2022).
Valtioneuvoston päätös
(1) Valtioneuvosto on päätöksellään 16.12.2021 VN 134/2021 hyväksynyt vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004, jäljempänä vesienhoitolaki) perusteella Vuoksen vesienhoitoalueen, Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueen, Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen, Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen, Kemijoen vesienhoitoalueen, Tornionjoen kansainvälisen vesienhoitoalueen ja Tenon-Näätämöjoen-Paatsjoen kansainvälisen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmat vuosiksi 2022–2027.
(2) Vesienhoitosuunnitelmat on jaettu kahteen osaan. Vesienhoitoaluekohtaiset osat 1 sisältävät alueellista tietoa vesien tilaan vaikuttavista tekijöistä, vesien tilasta ja tilatavoitteen saavuttamiseksi tarvittavista toimenpiteistä. Vesienhoitosuunnitelman osa 2 on kaikille vesienhoitoalueille yhteinen, ja siinä on kuvattu suunnittelussa käytetyt menetelmät ja periaatteet.
(3) Valtioneuvoston päätöksen liitteenä olevassa perustelumuistiossa on todettu muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 4 ja 5):
(4) Vesien tilan parantaminen edellyttää useissa vesistöissä ulkoisen kuormituksen vähentämisen lisäksi kunnostustoimenpiteitä. Virtavesien elinympäristökunnostuksia on tarpeen toteuttaa yli 500 vesimuodostumassa hydrologis-morfologisen tilan ja ekologisen tilan parantamiseksi. Vesistösäännöstelyjä esitetään kehitettäväksi 158 kohteessa. Virtavesissä säännöstelykäytännön kehittämiseen kuuluvat toimenpiteet, joilla pyritään ekologisen ja ympäristövirtaaman turvaamiseen. Kalankulkua helpottavia toimenpiteitä esitetään toteutettavaksi lähes 400 vesimuodostumassa. Kalojen luontaisen elinkierron vahvistaminen ja hyvän ekologisen tilan saavuttaminen edellyttävät useiden toisiaan tukevien toimenpiteiden toteuttamista.
(5) Keinotekoiseksi tai voimakkaasti muutetuksi nimetyissä vesimuodostumissa toimenpiteen tarpeen arvioinnissa on otettu huomioon vesistön tärkeä käyttömuoto. Näiden toimenpiteiden kustannukset ovat yhteensä noin 14,5 milj. euroa vuosittain, josta suurin osa aiheutuu kalankulkua helpottavista toimenpiteistä. Ohjauskeinoina muun muassa tarkistetaan vesilainsäädäntöä vesienhoidon tavoitteiden saavuttamiseksi sekä selvitetään ympäristövirtaamaa koskevia tarpeita, kehitetään tätä koskevia arviointimenetelmiä ja sovelletaan niitä kaikilla vesienhoitoalueilla.
(6) Valtioneuvoston päätöksen liitteenä 10 olevassa Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa on todettu muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 7–11):
(7) Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueella on tarkasteltu 278 jokea, joen osaa tai puroa (uomien pituus yhteensä 7 200 km) sekä 3 300 km2 rannikkovesiä. Virtavesien luokitellusta uomapituudesta 64 prosenttia ilmentää erinomaista tai hyvää, 35 prosenttia tyydyttävää tai välttävää ja alle prosentti huonoa ekologista tilaa.
(8) Voimatalousrakentaminen on muuttanut valtaosaa vesienhoitoalueen keskisuurista ja suurista joista. Rankimmin rakennettuja ovat Kalajoen keski- ja yläosa, Pyhäjoen yläosa, Siikajoen keskiosa, Oulujoki, Emäjoki, Kajaaninjoki-Ontojoki sekä Iijoen alaosa. Iijoen alaosan voimalaitospadot estävät vaelluskalojen pääsyn koko Iijoen laajalle vesistöalueelle. Koskipinta-ala on allastumisen vuoksi vähentynyt murto-osaan alkuperäisestä, ja virtaamaolosuhteet ovat oleellisesti muuttuneet. Koska hyvää ekologista tilaa ei ole mahdollista saavuttaa aiheuttamatta merkittävää haittaa voimataloudelle, nämä joet on nimetty voimakkaasti muutetuiksi.
(9) Voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien tila määritellään suhteessa parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan ottaen huomioon vesien tärkeät käyttömuodot kuten voimatalous tai vedenotto. Useissa vesistöissä on tarvetta parantaa ja elvyttää kalojen luontaista lisääntymistä. Vaellusyhteyksiä luomalla ja muilla tukitoimilla on mahdollista palauttaa vaellusyhteys yläpuolisten joki- ja järvialueiden lisääntymis- ja elinalueille. Kalan kulun edistämistä on esitetty toimenpiteenä 37:ään esteellisyyttä aiheuttavaan vesirakenteeseen, mukana muun muassa kalatiestrategian kärkikohteisiin sisältyvät Iijoen alaosan kalatiet. Etenkin suurissa vesistöissä suunnittelu ja lupavaihe vievät aikaa, ja toisaalta toteutuksen jälkeen vaikutukset ilmenevät hitaasti vesistöissä. Toimenpiteitä jää tältä osin toteutettavaksi vielä kolmannen hoitokauden jälkeen.
(10) Virtavesien biologiset laatutekijät kohdentuvat koskialueille, joten kaikista vesimuodostumista ei ole mahdollista hankkia aineistoa. Toisaalta koskipaikat ovat usein parhaita jäljellä olevia elinympäristöjä, ja tästä syystä biologiset laatutekijät antavat helposti vedenlaatua paremman tuloksen ekologista tilaa arvioitaessa. Ekologisessa luokituksessa biologisilla laatutekijöillä on suuri painoarvo, koska veden fysikaalis-kemialliset tekijät ovat vain luokittelua tukevia muuttujia. Vesimuodostumaksi rajattujen joki- ja purouomien yhteen lasketusta pituudesta 24 prosenttia on luokiteltu vedenlaatuaineiston perusteella. Vastaavasti 15 prosentissa luokittelupäätös on tehty asiantuntija-arviona tai läheisten, samankaltaisten vesimuodostumien perusteella. Valtaosassa vesimuodostumia ekologinen tilaluokka on pysynyt ennallaan kuusi vuotta aiemmin tehtyyn luokitteluun verrattuna. Edellisessä vesienhoitosuunnitelmassa lähes puolet vesimuodostumista arvioitiin olevan huonossa kemiallisessa tilassa. Nyt kaikki vesimuodostumat on luokiteltu huonoon kemialliseen tilaan. Vesien tila ei ole heikentynyt, vaan tilaluokan laskun taustalla on bromattujen difenyylieettereiden (PBDE-aineet) laatunormin tiukentuminen.
(11) Vaikka vesienhoitosuunnitelmassa esitetyt toimenpiteet saataisiin toteutetuksi ennen hoitokauden 2022–2027 päättymistä, kaikki pintavesimuodostumat eivät tule olemaan vielä tuolloin hyvässä ekologisessa tilassa. Tilatavoitteen saavuttamista vuoden 2027 jälkeen on lykätty 55 vesimuodostumassa, joista 29 on virtavesiä. Vesimuodostumakohtaiset perustelut ovat vesienhoidon tietojärjestelmässä.
Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(12) Fortum Power and Heat Oy on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaa muutetaan siten, että Oulujoen alaosa luokitellaan vähintään hyvään saavutettavissa olevaan ekologisen tilaan. Yhtiö on vaatinut toissijaisesti, että valtioneuvoston päätös Oulujoen-Iijoen vesienhoitosuunnitelmasta kumotaan ja asia palautetaan Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle uudelleen valmisteltavaksi. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että vesienhoitosuunnitelman täytäntöönpano kielletään.
Fortum Power and Heat Oy on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 13–19):
(13) Yhtiöllä on Oulujoen vesistössä yksitoista voimalaitosta. Oulujoen alaosa kattaa Oulujoen Montan voimalaitokselta alavirtaan.
(14) Asianosaisten kuuleminen on laiminlyöty valmistelun aikana, koska keinotekoisia ja voimakkaasti muutettuja vesimuodostumia koskevaa luokitteluopasta (KeVoMu-luokitteluopas) on Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaehdotuksesta sekä vesienhoitoalueen toimenpideohjelmaluonnoksesta 2.11.2020–14.5.2021 järjestetyn kuulemisen päätyttyä muutettu merkittävästi Oulujoen alaosan vesimuodostuman lopulliseen luokitteluun vaikuttavalla tavalla. Muutoksessa vertailutilan ja tilatavoitteen arviointiin lisättiin sanallisia kuvauksia siitä, miten ekologisen laatusuhteen muutoksen suuruutta vaelluskalakantoihin arvioidaan, sekä annettiin ohje varovaisuusperiaatteen käyttämisestä harkittavien toimenpiteiden valinnassa ja ohje vesivoimalle aiheutuvan merkittävän haitan arvioimiseksi. Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman valmistelun yhteydessä ei syksyllä 2021 järjestetty Pohjois-Pohjanmaan vesien- ja merenhoidon yhteistyöryhmän kokousta, eikä yhtiöllä ole siten ollut mahdollisuutta esittää asianosaisena mielipidettään kuulemisen jälkeen muutetusta luokitteluoppaasta eikä muutetun luokitteluoppaan perusteella tehdystä Oulujoen alaosan luokituksesta. Kuulemista ei ole voitu pitää tältä osin ilmeisen tarpeettomana, koska luokitteluoppaan muutoksilla on ollut merkittävä vaikutus Oulujoen alaosan luokitteluun vesienhoitosuunnitelmassa. Vaikka vesienhoidon käytännön suunnittelua koskevat oppaat eivät ole oikeudellisesti sitovia, ne ovat vesienhoitolain 15 §:n 2 momentissa tarkoitettuja valmisteluasiakirjojen tausta-asiakirjoja, jolloin niitä koskevat kyseisen säännöksen mukaiset tutustumiseen ja mielipiteen jättämiseen liittyvät velvoitteet.
(15) Oulujoen alaosan voimakkaasti muutetun vesimuodostuman luokittelua ei ole tehty soveltuvan lainsäädännön ja luokitusta koskevien ohjeistusten mukaisesti. Ekologisen tilaluokituksen lopputulos tyydyttävään saavutettavissa olevaan tilaan on lainvastainen. Asiassa sovellettavan lainsäädännön sekä komission ja kansallisen ohjeistuksen mukaan luokitteluun valittavalla toimenpidekokonaisuudella tulee saavuttaa vaadittava ekologinen hyöty. Parhaan saavutettavissa olevan ekologisen tilan vaikutusarviossa on mukana neljä toimenpidettä, joilla Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on katsonut olevan mahdollisesti vaikutusta biologisiin laatutekijöihin. Merikosken vanhan uoman vesityksen ja elinympäristökunnostuksen sekä Hupisaaren purojen lisävesityksen vaikutus Oulujoen alaosan vesimuodostuman kalastoon ja pohjaeläimiin on arvioitu melko suureksi (ELS-muutos 0,1–0,2). Muiden tarkasteluun otettujen toimenpiteiden vaikutus on arvioitu hyvin vähäisiksi (ELS muutos 0,01–0,05). Merikosken vanhan uoman kunnostushankkeen vaikutus kohdistuisi käytännössä pelkästään vanhan uoman kalastoon, jossa smolttituotanto olisi syksyllä 2021 valmistuneen esiselvityksen mukaan arviolta noin 800 kpl/vuosi ja palaavien kutulohien määrä noin 40–50 kpl/vuosi.
(16) Vaikutus ekologiseen laatusuhteeseen tulee vesipuitedirektiivin mukaisesti arvioida vesimuodostuman mittakaavassa. Muutaman kymmenen emokalan paluu kunnostusalueelle Oulujoen alaosan vesimuodostumaan ei näkyisi käytännössä Merikosken yläpuolisessa Oulujoessa. Parasta saavutettavissa olevaa tilaa vastaavalla toimenpideyhdistelmällä on siten varovaisuusperiaatekin huomioon ottaen mahdollista saada aikaan korkeintaan hyvin vähäinen vaikutus kalaston ja pohjaeläinten tilaan Oulujoen alaosan vesimuodostumassa. Oulujoen alaosan vesimuodostuman tilaluokka on siksi vähintään hyvä saavutettavissa oleva tila.
(17) Toimenpiteiden vaikutukset vesivoimaan on otettu pääosin hyvin huomioon arvioitaessa vertailutilan ja tavoitetilan määrittelyssä käytettyä toimenpidekokonaisuutta muun muassa poistamalla niistä lyhytaikaissäädön rajoittamista vaativat toimenpiteet. Merikosken vanhan uoman kunnostuksen osalta arvio haitasta on kuitenkin jätetty tekemättä.
(18) Asian käsittelyssä on toimittu hallintolain 31 §:ssä säädetyn viranomaisen selvittämisvelvollisuuden vastaisesti siltä osin kuin selvitys voimakkaasti muutetun vesimuodostuman tilan luokittelemiseksi on ollut asiassa riittämätöntä.
(19) Valtioneuvoston päätöksen perustelut eivät myöskään täytä hallintolain 45 §:ssä säädettyä perusteluvelvollisuutta. Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman hyväksymistä koskevassa päätöksessä, päätöksen perustelumuistiossa, Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa tai toimenpideohjelmassa ei ole juuri millään tavoin perusteltu, miksi Oulujoen alaosa on luokiteltu vesienhoitosuunnitelmassa tyydyttävään ekologiseen tilaan tai mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet luokitteluun.
(20) PVO-Vesivoima Oy on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaa vuosiksi 2022–2027 muutetaan Iijoen hoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman osalta. Yhtiö on vaatinut toissijaisesti, että asia palautetaan näiltä osin Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle uudelleen valmisteltavaksi. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että päätöksen täytäntöönpano kielletään näiltä osin.
PVO-Vesivoima Oy on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 21–35):
(21) Yhtiö omistaa Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueeseen kuuluvassa Iijoen alaosan vesimuodostumassa yhteensä viisi voimalaitosta.
(22) Asian valmistelussa on tapahtunut kuulemisvirhe, koska yhtiölle ei ole varattu mahdollisuutta lausua KeVoMu-luokitteluoppaaseen suunnitelmaehdotusten kuulemisvaiheen jälkeen 26.8.2021 tehdyistä muutoksista, jotka koskevat merkittävän haitan määrittämistä ja toimenpidekokonaisuuden vaikutusten arviointia vaelluskalakantoihin. Päätöksenteossa ei siten ole toimittu hallintolain 34 §:n edellyttämällä tavalla. KeVoMu-luokitteluoppaaseen tehdyt muutokset ovat vesipuitedirektiivin ja vesienhoitolain vastaisia, ja ohjeen soveltaminen johtaa virheelliseen luokitukseen ja virheelliseen toimenpidekokonaisuuteen toimenpideohjelmassa. Varovaisuusperiaatteelle on annettu virheellinen merkityssisältö, eikä varovaisuusperiaatetta voida soveltaa asiassa asianosaisen vahingoksi.
(23) Iijoen toimenpideohjelmaan on lainvastaisesti valittu sellaisia toimenpiteitä, joista aiheutuu merkittävää haittaa vesivoiman tuotannolle. Vesivoiman säätökäytön rajoittamisella olisi merkittäviä haitallisia vaikutuksia, joiden arviointia ei voida jättää päätöksen jälkeen tehtävien selvitysten varaan. Iijoen toimenpideohjelmaan valituilla toimenpiteillä ei saavuteta vaadittavaa ekologista hyötyä eli itseään ylläpitävää vaelluskalakantaa.
(24) KeVoMu-luokitteluoppaan mukaan luokitteluun valittavien toimenpiteiden laajuus tulee kuvata sellaisella tarkkuudella, että toimenpiteen ekologista hyötyä ja toisaalta sen aiheuttamaa haittaa vesien eri käyttömuodoille on mahdollista arvioida. Vesienhoitosuunnitelmassa ja toimenpideohjelmassa sekä Hertta-tietopalvelussa KeVoMu-luokitteluun valitut hydrologis-morfologista tilaa parantavat toimenpiteet on Iijoen osalta kuvattu vain yleisellä tasolla. Toimenpiteiden vaikutusta vesimuodostumien tärkeälle käyttömuodolle eli vesivoiman tuotannolle ei ole arvioitu, eikä ekologista hyötyarviota ole tehty käytännössä lainkaan. Hoitosuunnitelman, toimenpideohjelman ja Hertta-tietopalvelun tietojen perusteella on mahdotonta arvioida, mihin perustuu johtopäätös siitä, että Iijoen vesistöalueella voidaan palauttaa vaelluskalojen, erityisesti lohen ja taimenen luontaisen elinkierron mahdollisuus.
(25) Iijoen alaosan vesimuodostumassa ei ole toteutettavissa sellaista hydrologis-morfologisia olosuhteita parantavaa toimenpideyhdistelmää, josta ei aiheutuisi merkittävää haittaa yhtiön vesivoiman tuotannolle ja jolla saavutettaisiin vaadittava ekologinen hyöty vesimuodostumissa. Vesimuodostuma on näin ollen vesipuitedirektiivin ja vesienhoitolain mukaisessa tavoitetilassa, joten se olisi tullut luokitella hyvään saavutettavissa olevaan tilaan. Luokituksen lopputulos on materiaalisesti virheellinen ja lainvastainen.
(26) Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus ei ole kohdistanut toimenpiteiden vaikutusarviota vesimuodostumaan. Kalaston tilaa ei ole arvioitu vesienhoitolain ja vesienhoitoasetuksen edellyttämällä tavalla luokitettavan vesimuodostuman kalaston kokonaistilan perusteella vaan ainoastaan vaelluskalojen luontaisen elinkierron syntymisen perusteella. ELY-keskus ei ole perustellut arviotaan ekologisen laatusuhteen muutoksesta, vaan perusteena ovat käytännössä KeVoMu-luokitteluoppaaseen kuulemisten jälkeen tehdyt lisäykset, joissa ekologisen laatusuhteen muuttumista kuvataan sanallisesti.
(27) Kokemus ja tutkimustieto kalateistä on osoittanut, että realistinen nousutehokkuus ensimmäiselle voimalaitokselle jää yleensä selkeästi alle 70 prosentin. Isoissa joissa, joissa virtaamien vaihtelu on suurta, alasvaellusratkaisujen tehokkuuden voidaan arvioida olevan enintään luokkaa 70 prosenttia kullakin voimalaitoksella. Luonnonvarakeskuksen tutkimukset ovat osoittaneet, että voimalaitosten hitaasti virtaavissa välialtaissa predaatio vähentää alasvaeltavien smolttien määrää merkittävästi, mikä edelleen heikentää alasvaelluksen kokonaistehokkuutta vähintään 10 prosenttia. Kun lohen elinkierron eri vaiheiden kuolevuudet sekä ylösnousutehokkuudet ja alasvaellustappiot viedään populaatiomalliin, tuloksena on, että tuki-istutusten ja ylisiirtojen lopettamisen jälkeen luontaisesti lisääntyneiden nousulohien määrä ja etenkin smolttien tuotantomäärä romahtavat ja käytännössä loppuvat. Iijoen hoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman mukaisilla toimenpiteillä ei saada aikaan Iijoelle itseään ylläpitävää vaelluskalakantaa.
(28) Parhaan saavutettavissa olevan ekologisen tilan luokituksessa käytetty toimenpidekokonaisuus vaikuttaisi merkittävästi Iijoen alaosan voimalaitosten säätökäyttöhyötyyn, joka on huoltovarmuuden ja sähköverkon toimintavarmuuden kannalta vesivoimatuotannon merkittävin osa. Säädön menettäminen useiksi kuukausiksi ja osittainen menettäminen ympärivuotisesti yhdestä Suomen tärkeimmistä vesivoimantuotannon joista on merkittävä haitta.
(29) Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen tekemän asiantuntija-arvion mukaan muutos vesimuodostuman kalastossa on suuri, mutta tätä perustellaan ainoastaan lohi- ja taimenkantojen itseään ylläpitävän luonnonkierron mahdollisella syntymisellä. ELY-keskuksen arvio ei kohdistu vesimuodostumaan, sillä kalaston kokonaistilaa vesimuodostumatasolla ja perusteita ekologisen laatusuhteen muutoksille vesimuodostumassa ei kuvata lainkaan. Lisäksi ELY-keskus käyttää asiantuntija-arviossaan vertailutilaan johtavaa toimenpideyhdistelmää käytännössä sellaisenaan tavoitetilaan vaadittavina toimenpiteinä, vaikka tavoitetila poikkeaa vesipuitedirektiivin luokituksessa selkeästi vertailutilasta.
(30) Vesienhoitolain ja vesienhoitoasetuksen mukaan luokituksessa tulee arvioida toimenpiteillä aikaansaatavaa laskennallista muutosta nimenomaan tarkasteltavan vesimuodostuman kalasto-laatutekijän ekologisessa laatusuhteessa. Tämän vuoksi pelkkä vaelluskalojen luontaisen elinkierron aikaansaaminen koko vesistössä ei riitä luokitteluperusteeksi, vaan tarkastelussa sen mahdollinen vaikutus tulee arvioida vesimuodostumatason kalastoon. Näin saatua vertailutilaa tulisi verrata kalaston nykytilaan. Iijoen voimakkaasti muutetut vesimuodostumat ovat kalaston osalta vähintäänkin hyvässä saavutettavissa olevassa tilassa. Vesimuodostumien nykytila perustuu kuitenkin useisiin kalaston tilaa parantaviin toimenpiteisiin ja niiden ylläpito on tärkeää. Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen tekemässä luokituksessa ei ole otettu huomioon Iijoella tehtyjä kalaston nykytilaan merkittävästi vaikuttaneita toimenpiteitä.
(31) Viranomaisen selvittämisvelvollisuus koskee sekä riittävästi yksilöidyn toimenpidekokonaisuuden tuottamaa ekologista hyötyä että toimenpidekokonaisuudesta vesimuodostuman tärkeälle käyttömuodolle aiheutuvaa haittaa. Viranomaisen velvollisuus kuulla asianosaista ei vaikuta viranomaisen hallintolain 31 §:ään perustuvan selvittämisvelvollisuuden ensisijaisuuteen. Näin ollen vesienhoitosuunnitelmassa ja toimenpideohjelmassa Iijoen alaosan vesimuodostumalle esitetty tilaluokittelu ei perustu hallintolain 31 §:n mukaisesti riittäviin selvityksiin KeVoMu-luokittelun toimenpidekokonaisuuksiin valituilla toimenpiteillä saavutettavasta ekologisesta hyödystä ja kyseisten toimenpiteiden aiheuttamasta haitasta vesimuodostumien tärkeälle käyttömuodolle. Viranomaisselvityksen puutteellisuutta ei voida perustella vetoamalla vesienhoidon suunnittelun yleisluontoisuuteen.
(32) Vesipuitedirektiivin ja vesienhoitolain mukainen tilaluokittelu on Euroopan unionin tuomioistuimen Weser-tuomion (C-461/13) johdosta oikeudellisesti sitovaa, toisin kuin Suomessa vesipuitedirektiiviä implementoitaessa katsottiin. Tilaluokituksella on suora ja ratkaiseva vaikutus yksittäisiin lupaprosesseihin, koska tilaluokitus voi määrittää esimerkiksi sen, myönnetäänkö haettu lupa vai ei. Vesienhoitosuunnitelmaa koskevalla valtioneuvoston päätöksellä voi siis olla välittömästi kolmanteen ulottuvia oikeusvaikutuksia toisin kuin ympäristöministeriö esittää, joten toiminnanharjoittajilla on oikeudellisesti merkityksellinen intressi siihen, mikä vesimuodostumien tilaluokittelun lopputulos on.
(33) Kolmannen hoitosuunnitelmakauden luokittelu koskee vuosia 2022–2027. Tilaluokittelussa ei voida sovellettavan lainsäädännön perusteella varovaisuusperiaatekaan huomioon ottaen arvioida kalastovaikutuksia suhteessa tulevaisuudessa mahdollisesti tapahtuvaan tekniseen kehitykseen tai mahdollisiin merikalastusta koskeviin poliittisiin päätöksiin. Vesienhoitosuunnitelmiin ja toimenpideohjelmiin valitut toimenpiteet suunnitellaan toteutettavaksi niiden kuuden vuoden aikana, jota vesienhoitosuunnitelma ja toimenpideohjelma koskevat, jolloin edellytetään esimerkiksi kalatierakentamista nykytietämyksen ja -oppien mukaan.
(34) Vesipuitedirektiivi ja sovellettava ohjeistus edellyttävät, että arvion mukainen vaikutus syntyy vain, jos kyseinen hydrologis-morfologinen toimenpide parantaa kalaston tilaa todennettavalla tavalla. KeVoMu-luokitteluoppaan mukaan arviossa otetaan huomioon, että tulevaisuudessa kalankulun tekniset ratkaisut ja niiden käyttö paranevat ja merikalastuksessa voi tapahtua merkittäviä muutoksia. Tällainen kirjaus on varovaisuusperiaatteen vastainen. Ympäristöoikeudellista varovaisuusperiaatetta ei voida soveltaa asianosaisen vahingoksi siten, että tilanteessa, jossa tiedot ja ennusteet ovat epävarmoja, toimenpidekokonaisuuden tuottama ekologinen hyöty arvioidaan korkeimman ja vesimuodostuman tärkeälle käyttömuodolle aiheutuva haitta alhaisimman vaihtoehdon mukaan.
(35) Valtioneuvoston päätös ei perustu riittäviin ja asianmukaisiin selvityksiin hallintolain 31 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla. Päätöksen perusteluista ei myöskään ilmene hallintolain 45 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun.
(36) Ympäristöministeriö on valitusten johdosta antamassaan lausunnossaan todennut muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 37–45):
(37) Suunnitelmaehdotukset ja ympäristöselostukset olivat lausunnolla 2.11.2020 –14.5.2021 Lausuntopalvelu.fi -palvelussa. Lausuntopyyntö on kattanut koko kuulemisen aineiston. Lakisääteiset kuulemiset on toteutettu vesienhoitosuunnitelmia valmisteltaessa. Vesienhoitolain 15 §:n mukaisesti lain 13 §:ssä tarkoitetut valmisteluasiakirjat on annettu tiedoksi ELY-keskuksen julkisella kuulutuksella. Vesienhoitolain 15 §:n 2 momenttiin perustuen kaikilla on ollut mahdollisuus tutustua valmisteluasiakirjoihin ja niiden tausta-asiakirjoihin sekä esittää niistä mielipiteensä kuuden kuukauden ajan. Vesienhoitosuunnitelmien valmistelussa vesienhoitoalueilla on muun muassa vesienhoitolain 14 §:n 1 momentissa tarkoitetuissa yhteistyöryhmissä keskusteltu suunnitelmiin liittyvistä näkökohdista. Vakiintuneen käytännön mukaisesti ennen valtioneuvoston käsittelyä esittelevä ministeriö käy sidosryhmäkeskusteluja eri tahojen kanssa, kuten nytkin on tehty. Näissä keskusteluissa ovat olleet mukana asianomaisen sidosryhmätahon keskeiset edustajat.
(38) Vesienhoidon suunnittelua ohjaavia oppaita on päivitetty tarpeen mukaan ja muun muassa lausuntopalautteen johdosta. Oppaiden taustalla on usein Euroopan unionin komission, jäsenmaiden ja sidosryhmien yhteistoiminnan perustella laadittuja ohjeita (Common implementation strategy, CIS) ja teknisiä raportteja. Vesienhoidon suunnitteluoppaita ja niiden päivityksiä laaditaan tarvittaessa muun muassa työryhmissä, selvityksinä ja virkatyönä.
(39) Suunnitteluoppaita on päivitetty kolmansien vesienhoitosuunnitelmien valmistelua varten muun muassa ihmistoiminnan vaikutusten arvioinnista, tilan arvioinnista ja ympäristötavoitteiden asettamisesta. Keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien osalta käytössä on ollut 26.8.2021 päivitetty ohje (KeVoMu-luokitteluopas).
(40) Suunnitteluoppaiden tarkoitus on ohjata vesienhoitotyötä hallinnon sisäisesti ja valtakunnallisesti yhdenmukaisesti. Oppaat eivät ole sitovaa lainsäädäntöä. Ne eivät ole myöskään vesienhoitolain 13 §:ssä tarkoitettuja valmisteluasiakirjoja eikä niistä siten ole tarvinnut kuulla. Oppaat ovat olleet saatavilla Suomen ympäristökeskuksen sivustolta.
(41) Vesimuodostuman tilaa parantavista toimenpiteistä tulee arvioida sellainen toimenpiteiden kokonaisuus, jonka ekologinen vaikuttavuus on mahdollisimman suuri aiheuttamatta merkittävää haittaa tärkeälle käyttömuodolle. Vesienhoitoasetuksen liitteen 1 mukaan keskeinen tavoite ekologisen potentiaalin osalta on päästä erityisesti eläimistön vaelluksen ja sopivien lisääntymisalueiden kannalta mahdollisimman lähelle parasta toteutettavissa olevaa ekologista jatkumoa. Jos toimenpiteiden ekologisista vaikutuksista ei ole riittävästi tietoa, suunnitelmissa on EU-ohjeen varovaisuusperiaatteen mukaan esitettävä useampia toimenpiteitä, kunnes on riittävästi näyttöä toimenpiteiden sulkemiseksi pois hyvästä saavutettavissa olevasta tilasta.
(42) Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaista viranomaisen selvittämisvelvollisuutta on arvioitava suhteessa siihen, millaisesta hallintoasiasta on kyse. Korkeimman hallinto-oikeuden 31.3.2017 antaman päätöksen taltionumero 1484 mukaan vesienhoitosuunnitelmaa koskevalla valtioneuvoston päätöksellä ei ole välittömästi kolmanteen ulottuvia oikeusvaikutuksia, koska päätös ei sisällä yksittäiseen asianosaiseen kohdistuvia velvoitteita tai rajoituksia. Vesienhoitolain esitöiden mukaan vesienhoitosuunnitelman tavoitteet eivät aiheuttaisi suoria velvoitteita toiminnan harjoittajille tai kansalaisille. Vesienhoidon tavoitteet tulisivat sitoviksi erityisesti muun lainsäädännön, lupapäätösten ja mahdollisesti annettavien paikallisten ympäristönsuojelumääräysten kautta.
(43) Hallintolain 31 §:n 1 momentissa edellytetty selvityksen riittävyys ei tarkoita sitä, että asia tulisi selvittää täydellisesti ja/tai lopullisella varmuudella. Vesienhoidossa ELY-keskuksen tai esittelevän ministeriön selvitysvelvollisuus ei siten ole rajaton. Vesienhoitosuunnitelmien hyväksyminen on perustunut sellaiseen asian kannalta merkitykselliseen tietoon, joka on ollut käytettävissä vesienhoitosuunnitelmien päivittämisen aikaan.
(44) Vesienhoidon suunnittelujärjestelmässä pyritään valtakunnallisesti yhdenmukaiseen toimintaan, minkä vuoksi käytössä on yhtenäiset aikataulut ja toimintatavat. Mikäli jostain asiasta on epävarmuutta, sovellettavaksi tulee varovaisuusperiaate, kuten asiassa on tehty.
(45) Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa todennut yleisesti muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 46–47):
(46) Valtakunnallisessa keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien luokittelua koskevassa ohjeessa (KeVoMu-luokitteluopas) lähtökohtana on, että ELY-keskukset hyödyntävät tila-arviossa olemassa olevaa tietoa. Ohjeessa ei edellytetä, että ELY-keskukset tekisivät mittavia tutkimuksia tai selvityksiä luokittelun tueksi. Luokittelun perusteet ja epävarmuudet on kirjattu tietojärjestelmään, ja luokitteluun tarvittavia tietoja pyritään tarvittaessa täydentämään resurssien puitteissa seuraavilla suunnittelukierroksilla.
(47) Kuulemisen jälkeen 26.8.2021 KeVoMu-luokitteluopasta tarkennettiin ja siihen lisättiin seuraava maininta: ”EU-ohjeen (CIS guidance no 37) mukaisesti käytetään varovaisuusperiaatetta arvioitaessa luokittelussa käytettävien toimenpiteiden ekologisia vaikutuksia. Mikäli toimenpiteiden ekologisista vaikutuksista ei ole riittävästi tietoa, on harkittava useampia toimenpiteitä, kunnes on riittävästi näyttöä toimenpiteiden sulkemiseksi pois parhaasta mahdollisesta ja hyvästä ekologisesta potentiaalista.”
(48) ELY-keskus on lausunut Fortum Power and Heat Oy:n valituksesta lisäksi seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 49–55):
(49) ELY-keskuksen asiantuntijaryhmä arvioi Oulujoen alaosan vesimuodostuman tilan ohjeistukseen lisättyä varovaisuusperiaatetta noudattaen tyydyttäväksi suhteessa parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan.
(50) Yhtiö ei ole valituksessaan esittänyt konkreettisesti, miten vesienhoitosuunnitelmassa esitetty tila-arvio ja toimenpiteet vaikuttavat sen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Toimenpideohjelmassa esitetyt tilatavoitteen saavuttamiseksi mahdollisesti tarvittavat toimenpiteet, jotka voivat vähentää vesivoimatuotantoa, kohdistuvat Oulun Energia Oy:n omistaman Merikosken voimalaitoksen alueelle.
(51) ELY-keskus on hyödyntänyt Oulujoen alaosan luokittelussa käytettävissä olevaa tietoa jo tehdyistä toimenpiteistä sekä vesimuodostumassa tehtyjen seurantojen, selvitysten ja tutkimusten tuloksia. Lisäksi on hyödynnetty muualla Suomessa sekä kansainvälisesti tehtyjä tutkimuksia, selvityksiä ja ratkaisuja. Suuren osan luokittelussa hyödynnetyistä selvityksistä ja seurannasta on tehnyt Luonnonvarakeskus osana rakennettujen jokien vaelluskaloja koskevaa Sateenvarjo-hankekokonaisuutta.
(52) Merikosken ympäristövirtaama ja kunnostus valittiin mahdolliseksi tilaa parantavaksi toimenpiteeksi kolmannen suunnittelukauden jälkipuoliskolla. Syynä olivat kokemukset Kuurnan voimalaitoksen yhteydessä toteutetusta Laurinvirran hankkeesta. Merikosken sekä muutamien muiden vähävaikutteisempien mutta kustannustehokkaiden toimenpiteiden vaikutus ekologiseen tilaan arvioitiin melko suureksi (ELS-muutos 0,1–0,2), jolloin ekologinen tila oli valtakunnallisen ohjeen mukaan mahdollista arvioida joko hyväksi tai tyydyttäväksi suhteessa parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan.
(53) Kuultavana olleessa suunnitelmaehdotuksessa toimenpiteiden vaikutusta ekologiseen tilaan ei pidetty niin suurena, että ne olisi tullut toteuttaa tilatavoitteen saavuttamiseksi. Kuulemisen jälkeen valtakunnallista KeVoMu-luokitteluopasta täydennettiin kuitenkin seuraavasti:
”EU-ohjeen (CIS guidance no 37) mukaisesti käytetään varovaisuusperiaatetta arvioitaessa luokittelussa käytettävien toimenpiteiden ekologisia vaikutuksia. Mikäli toimenpiteiden ekologisista vaikutuksista ei ole riittävästi tietoa, on harkittava useampia toimenpiteitä, kunnes on riittävästi näyttöä toimenpiteiden sulkemiseksi pois parhaasta mahdollisesta ja hyvästä ekologisesta potentiaalista.”
(54) ELY-keskuksen asiantuntijaryhmä katsoi käytettävissä olevat tiedot niin puutteellisiksi, ettei Merikosken ympäristövirtaaman ja uoman kunnostuksen tarpeellisuutta tilatavoitteen saavuttamiseksi voitu varmuudella arvioida. Tämän vuoksi ja ohjeistukseen lisättyä varovaisuusperiaatetta noudattaen asiantuntijaryhmä arvioi Oulujoen alaosan vesimuodostuman tilan tyydyttäväksi suhteessa parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan. Luokittelun tietojärjestelmässä tila-arviota on perusteltu muun ohella seuraavasti:
”Uutena toimenpiteenä tarkasteltiin Merikosken laajan vähävetisen osuuden ympäristövirtaamaa ja uoman kunnostamista virtaamaan sopivaksi. Kun ohjeen mukaisesti huomioitiin jo aiemmista toimenpiteistä aiheutunut vesivoimahaitta, luokittelua tehtäessä arvioitiin, että Merikoskeen olisi mahdollista ohjata noin 8 m3/s virtaama aiheuttamatta merkittävää haittaa voimataloudelle. Nykytiedon valossa Merikosken ympäristövirtaamalla ja kunnostuksella yhdessä muiden toimenpiteiden kanssa saavutettavien ekologisten hyötyjen arvioitiin olevan melko suuret. Merikosken uoman palauttaminen vaelluskalatuotantoon on haasteellista ja sen toteuttamismahdollisuudet sekä toimenpiteen ekologisen hyödyn arvioiminen vaatii vielä paljon lisäselvityksiä.”
(55) Merikosken vähävetisen uoman ympäristövirtaama ja kunnostus ovat selvästi paras mahdollisuus palauttaa vaelluskalojen luontainen elinkierto Oulujoen alaosalle, ja ne lisäisivät oleellisesti vesimuodostuman koskielinympäristön määrää. Kuluvan hoitokauden aikana tehtävät toimenpideohjelman mukaiset selvitykset antavat pohjan arvioida, voidaanko Oulujoen alaosan ekologisessa tilassa saavuttaa niin suuri parannus ilman merkittävää haittaa tärkeille käyttömuodoille ja ilman kohtuuttomia kustannuksia, että toimenpide tulisi toteuttaa tilatavoitteen saavuttamiseksi.
(56) ELY-keskus on lausunut PVO-Vesivoima Oy:n valituksesta lisäksi seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 57– 65):
(57) Siltä osin kuin yhtiö on valituksessaan vedonnut toimenpiteen vesienhoitosuunnitelmassa esitettyä arviota vähäisempään hyötyyn, valitus tulisi jättää tutkimatta, koska vesienhoitosuunnitelmassa olevat näkökohdat toimenpiteiden tehokkuudesta eivät vesienhoitolain esitöiden (HE 120/2004 vp) mukaan voi olla muutoksenhaun kohteena.
(58) Valtakunnallinen luokittelulinjaus yhtenäisti tila-arviointia eri ELY-keskuksissa. Linjaus vahvisti ELY-keskuksen tila-arviossa tehdyn päätelmän, että Iijoen alaosalla tulee järjestää kalankulku voimalaitosten ohi Iijoen rakentamattoman pääuoman ja Iijoen sivujokien laajoille lisääntymis- ja poikastuotantoalueille ja varmistaa vaelluspoikasten pääsy mereen, ennen kuin vesimuodostuma voi saavuttaa tilatavoitteen. Tehdystä vaikutusarviosta seuraa ohjeen mukaan, että tila on enintään tyydyttävä suhteessa parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan.
(59) Yleissuunnittelutasoisessa vesienhoitosuunnittelussa ei voida eikä käytettävissä olevan tiedon puitteissa halutakaan esittää toimenpiteitä muuten kuin yleisellä tasolla. Tarkkojen toimenpiteiden sijasta tulee kiinnittää huomiota vesienhoitosuunnitelmassa asetettuun tavoitteeseen, johon toimenpiteillä pyritään. Vesienhoidon pääasiallinen tavoite on tilatavoitteen saavuttaminen, ei tietyn toimenpiteen toteuttaminen tietyllä tavalla. Luokittelussa joudutaan sen luonteen vuoksi kuvaamaan toimenpiteitä jonkin verran tarkemmin, mutta toimenpideohjelmassa ne halutaan kuvata yleisellä tasolla tavoitteita korostaen.
(60) Iijoen alaosalla pelkästään kalankulun järjestäminen voimalaitosten ohi parantaa joen ekologista tilaa niin paljon, että se tulee toteuttaa, ennen kuin alaosan vesimuodostuma voi saavuttaa tilatavoitteen. Kalankulun järjestäminen avaa vaelluskalojen pääsyn Iijoen rakentamattoman pääuoman ja Iijoen sivujokien laajoille noin 700–800 hehtaarin lisääntymis- ja poikastuotantoalueille. Kalankulun järjestäminen ei aiheuta merkittävää haittaa vesivoimatuotannolle. Ekologisessa tilaluokituksessa käytetyn arvion mukaan kalankulkuväyliin ohjattava vesimäärä oli keskimäärin noin yksi prosentti vuoden keskivirtaamasta. Samaan luokittelutulokseen on päädytty myös ensimmäisellä ja toisella suunnittelukierroksella.
(61) Luokittelussa arvioitiin, että toimenpidekokonaisuuteen voidaan ilman merkittävää haittaa sisällyttää myös yhden tai kahden vähävetisen uoman ympäristövirtaama ja kunnostus, mikä lisäisi ekologista hyötyä merkittävästi. Erityisesti alimman voimalaitoksen alapuolisessa vähävetisessä Raasakan luonnonuomassa on merkittävä potentiaali vaelluskalojen elinalueiden lisäämiseksi. Koko toimenpidekokonaisuuden vaikutus ekologiseen tilaan arvioitiin suureksi (ELS-muutos > 0,2). Arviossa painotettiin ohjeen mukaisesti vaikutusta vaelluskalakantojen luontaisen elinkierron mahdollisuuteen. Tehdystä vaikutusarviosta seuraa ohjeen mukaan, että tila on enintään tyydyttävä suhteessa parhaaseen saavutettavissa olevaan tilaan.
(62) Luokittelussa käytetty toimenpidekokonaisuus on valittu siten, että kaikkien toimenpiteiden toteutus käyttäisi noin 3 prosenttia Iijoen keskivirtaamasta. Tämän arvioitiin alittavan merkittävän haitan rajan vesivoimatuotannolle. Huomioitavaa on, että merkittävän haitan arvioinnissa otetaan huomioon vain käytöstä aiheutuva suora voimataloushaitta, ei esimerkiksi rakentamiseen liittyviä kustannuksia. Toimenpideohjelmassa on otettu huomioon, että kalankulun järjestämisessä voi jatkoselvitysten ja käytöstä saatavan kokemuksen pohjalta olla tarvetta esimerkiksi lyhytaikaissäädön käytön muuttamiseen tai muuhun säännöstelyn kehittämiseen tavalla, joka aiheuttaa ennakoitua enemmän voimataloustappiota. Tällöin voi olla tarpeen, että vähävetisiin uomiin johdettavan veden määrä on luokittelussa käytettyä alhaisempi, jottei kokonaisuudessakaan aiheuteta merkittävää haittaa. PVO-Vesivoima Oy:n esittämiä säännöstelyn muuttamisen toimia ei ole esitetty tila-arvioinnissa eikä toimenpideohjelmassa, vaan ne ovat yhtiön omatoimisesti lisäämiä ja kuvaavat yhtiön omaa näkemystä tarvittavista toimenpiteistä.
(63) Lopulliseen, tulevina vuosina toteutettavaan toimenpidekokonaisuuteen ja voimataloushaitan määrän jakautumiseen eri toimenpiteiden välillä vaikuttavat monet tekijät. Näitä ovat muun muassa valittavien kalankulkuväylien tyypit, sijainnit ja niiden määrä. Esimerkiksi jo koekäytössä oleva kalasydänratkaisu voi vähentää merkittävästi voimataloushaittaa. Lisäksi vaikuttavia tekijöitä ovat kalateiden alapuolisten uomien hydrologiset ja morfologiset olosuhteet ja niiden muuttamismahdollisuudet sekä monet käytössä ja kehitteillä olevat rakenteelliset ratkaisut kuten virranohjurit, hydrologiset ratkaisut kuten houkutusvirtaama ja eri turbiinien käyttö sekä tietotekniset ratkaisut kuten säännöstelyn käytön optimointi ottaen huomioon muun muassa markkinatilanne, tulovirtaama eri lähteistä ja vesienhoidon toimenpiteiden seurauksena muuttuneet juoksutuskäytännöt. Kehitteillä on myös ratkaisuja, joissa kalatien houkuttavuutta voidaan lisätä silloin, kun kalatiehen on vaeltamassa kaloja (älykalatie), mikä vähentää voimatalousmenetyksiä.
(64) Kalatietietutkijat niin Suomessa kuin kansainvälisestikin painottavat, että kullekin padolle vaaditaan yksilöllistä ratkaisua ja menetelmiä ja niiden kehittämistä ja täydentämistä kalankulkuväylien käyttöönoton jälkeen. Vesipuitedirektiivin täytäntöönpanostrategiaan kuuluvan EU:n ohjeasiakirjan 37 mukaan (Ekologisen potentiaalin määrittely- ja arviointivaiheet voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien vertailtavuuden parantamiseksi) ekologisen jatkumon hyötyjä olisi tarkasteltava suuressa mittakaavassa ja pitkällä aikavälillä. Vesilajien elpyminen ja paluu elinympäristöihin on todennäköisesti monissa tapauksissa pitkä prosessi erityisesti, jos lajin elinkierto on pitkä. Koska hyvä saavutettavissa oleva tila on ennuste, seurannalla on mitattava eliöyhteisöjen vastetta toteutettuihin toimenpiteisiin. Myöhemmin toimenpiteitä voidaan tarkentaa tai toteuttaa muita toimenpiteitä seurantatulosten perusteella. Myös Luonnonvarakeskuksen vesienhoitosuunnitelman valmisteluvaiheessa antaman lausunnon mukaan lohikalojen, kuten myös muun lajiston, ylös- ja alasvaelluksen läpäisytehoihin vaellusesteiden ohi vaikuttavat monet kohdekohtaiset tekijät, joiden tarkka ennalta-arviointi on haastavaa ja vaatii kohdekohtaista seurantatietoa.
(65) Fortum Power and Heat Oy on antanut vastaselityksen.
(66) PVO-Vesivoima Oy on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
1. Valitusten tutkiminen
1.1 Muutoksenhakua koskevat oikeusohjeet
(67) Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (vesienhoitolaki) aiemmin voimassa olleen 18 §:n 1 momentin (1299/2004) 1. virkkeen mukaan valtioneuvoston vesienhoitosuunnitelman hyväksymistä koskevaan päätökseen sai hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädettiin.
(68) Vesienhoitolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 120/2004 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 18 §:n 1 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:
”Valituksen tulisi perustua lähinnä siihen, että vesienhoitosuunnitelman valmistelussa olisi tapahtunut menettelyvirhe tai että suunnitelma ei sisältäisi lain tai asetuksen edellyttämiä seikkoja. Sen sijaan esimerkiksi suunnitelmissa esitetyt näkökohdat eri toimenpiteiden tehokkuudesta eivät voisi olla muutoksenhaun kohteena.”
(69) Hallintolainkäyttölaki (586/1996) on kumottu 1.1.2020 voimaan tulleella oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla. Samassa yhteydessä myös vesienhoitolain 18 §:n 1 momentin 1. virkkeeseen sisältyvää lakiviittausta on muutettu lailla 825/2019.
(70) Voimassa olevan vesienhoitolain 18 §:n 1 momentin 1. virkkeen mukaan valtioneuvoston vesienhoitosuunnitelman hyväksymistä koskevaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa säädetään.
(71) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (HOL) 13 §:n 1 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.
(72) Mainittua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 29/2018 vp)
yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 13 §:n 1 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:
”Hallintotuomioistuimen toimivaltaan kuuluu arvioida ainoastaan valituksen kohteena olevan päätöksen lainmukaisuutta. Hallintotuomioistuin ei ota valituksen johdosta antamassaan päätöksessä kantaa esimerkiksi siihen, onko päätöksen lopputulos tarkoituksenmukainen. Muulla kuin lainmukaisuusperusteella tehty valitus jätetään tutkimatta.
Päätös on lainvastainen esimerkiksi silloin, kun viranomainen on soveltanut lakia virheellisesti. Tämä voi johtua esimerkiksi siitä, että viranomainen on tulkinnut sovellettavaa lakia väärin tai soveltanut päätöksensä perusteena säännöstä tai lakia, joka ei koske ratkaistavaa asiaa. Lain virheellisessä soveltamisessa voi olla kyse myös siitä, että viranomainen ei ole päätöstä tehdessään noudattanut perustuslain, Euroopan unionin oikeuden tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen vaatimuksia.
Päätös voi olla lainvastainen myös, jos viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai käyttänyt harkintavaltaansa hallintolain 6 §:ssä säädettyjen hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisesti (esim. KHO 2016:89). Päätös on lainvastainen myös, jos päätös perustuu puutteelliseen tai virheelliseen selvitykseen taikka tosiseikkojen tai asiassa esitetyn selvityksen virheelliseen arviointiin.
Päätöksen lainvastaisuuden perusteena voi olla myös asian käsittelyssä tapahtunut menettelyvirhe. Hallintolaki sisältää perussäännökset menettelystä, jota viranomaisen on noudatettava hallintoasiaa koskevassa päätöksenteossa ja sen valmistelussa. Hallintoasian käsittelyssä noudatettavaa menettelyä säännellään myös useissa muissa laeissa.”
(73) Vesienhoitolain 18 §:n 2 momentin mukaan valitusoikeus on muun ohella sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös saattaa vaikuttaa.
(74) Vesienhoitolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 120/2004 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 18 §:n 2 momentin kohdalla muun ohella seuraavaa:
”Valitusoikeus olisi sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös saattaa vaikuttaa. Säännöksen asianosaiskäsite vastaisi hallintolainkäyttölaissa omaksuttua asianosaiskäsitettä. Valitusoikeus olisi tällä perusteella vesialueen omistajalla, rannanomistajalla, yrityksellä, joka kuormittaa tai vaikuttaa muutoin vesien tilaan sekä eri toimijoilla, joiden toiminta pohjavesialueella voi vaikuttaa sen tilaan. Valitusoikeuden edellytyksenä olisi, että eri tahot voivat osoittaa, että vesienhoitosuunnitelmat ja niissä esitetyt seikat voivat vaikuttaa heihin asianosaisina. Tällöin valitusoikeus ei voisi syntyä esimerkiksi pelkästään yleiskäyttöoikeuden perusteella. Valitusoikeus olisi myös asianomaisella kunnalla ja yleistä etua valvovilla viranomaisilla, joiden edustamaan intressiin vesienhoitosuunnitelmilla voisi olla vaikutusta.”
1.2 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös valitusten tutkimisen osalta
(75) Fortum Power and Heat Oy:n valituksen kohteena on Oulujoen alaosan voimakkaasti muutetun vesimuodostuman ekologinen tilaluokitus. Yhtiöllä ei ole vesivoimalaitosta Oulujoen alaosan vesimuodostumassa. Oulujoen keski- ja yläosan vesimuodostumassa sijaitsevan yhtiön Montan voimalaitoksen toiminta ja erityisesti laitoksella harjoitettava lyhytaikaissäännöstely vaikuttaa kuitenkin laitoksen alapuoliseen vesialueeseen Oulujoen alaosan vesimuodostumassa. Korkein hallinto-oikeus arvioi, että vesienhoitosuunnitelmaan sisältyvällä ja yhtiön valituksen kohteena olevalla Oulujoen alaosan ekologisella tilaluokituksella saattaa näissä oloissa olla yhtiölle sellaista vesienhoitolain 18 §:n 2 momentissa tarkoitettua merkitystä, jonka perusteella yhtiöllä on katsottava olevan asiassa valitusoikeus.
(76) Asiassa saadun selvityksen mukaan PVO-Vesivoima Oy omistaa Iijoen alaosaan kuuluvassa vesimuodostumassa yhteensä viisi vesivoimalaitosta. Korkein hallinto-oikeus arvioi, että vesienhoitosuunnitelmaan sisältyvällä ja yhtiön valituksen kohteena olevalla Iijoen alaosan ekologisella tilaluokituksella saattaa olla yhtiölle sellaista vesienhoitolain 18 §:n 2 momentissa tarkoitettua merkitystä, jonka perusteella yhtiöllä on katsottava olevan asiassa valitusoikeus.
(77) Korkein hallinto-oikeus on tutkinut yhtiöiden valitukset siltä osin kuin niissä on kysymys sellaisista seikoista, jotka voivat olla edellä mainitut oikeusohjeet ja valtioneuvoston päätöksen luonne huomioon ottaen muutoksenhaun kohteena arvioitaessa valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuutta.
2. Valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuus
2.1 Kysymyksenasettelu
(78) Asiassa on Fortum Power and Heat Oy:n ja PVO-Vesivoima Oy:n valituksista otettava ensin kantaa siihen, onko Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman valmistelussa tapahtunut menettelyvirhe sillä perusteella, että yhtiöille ei ole varattu tilaisuutta lausua niistä tarkennuksista, jotka ympäristöministeriö on vesienhoitosuunnitelmasta järjestetyn kuulemisen jälkeen tehnyt keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien luokittelua koskevaan KeVoMu-luokitteluoppaaseen.
(79) Mikäli valtioneuvoston päätöstä ei ole pidettävä edellä mainitulla perusteella lainvastaisena, asiassa on tämän jälkeen ratkaistavana, onko valtioneuvoston päätöstä Oulujoen-Iijoen vesienhoitosuunnitelman osalta pidettävä lainvastaisena sillä Fortum Power and Heat Oy:n valituksessaan esittämällä perusteella, että Oulujoen alaosan voimakkaasti muutetun vesimuodostuman parasta saavutettavissa olevaa ekologista tilaa ei olisi määritelty vesienhoitolain ja vesienhoitoasetuksen mukaisesti, ja vastaavasti sillä PVO-Vesivoima Oy:n valituksessaan esittämällä perusteella, että Iijoen alaosan voimakkaasti muutetun vesimuodostuman parasta saavutettavissa olevaa ekologista tilaa ei olisi määritelty vesienhoitolain ja vesienhoitoasetuksen mukaisesti. Samassa yhteydessä on otettava kantaa siihen, onko valtioneuvoston päätöstä Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman hyväksymisen osalta pidettävä lainvastaisena sillä yhtiöiden valituksissaan esittämällä perusteella, että päätös olisi edellä mainittujen vesimuodostumien osalta perustunut riittämättömiin selvityksiin.
(80) Edelleen asiassa on otettava kantaa siihen, onko valtioneuvoston päätöstä pidettävä lainvastaisena sillä yhtiöiden valituksissaan esittämällä perusteella, että päätöksestä ei mainitun vesienhoitosuunnitelman osalta ilmenisi hallintolaissa edellytetyin tavoin, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun.
2.2 Menettelyä koskeva valitusperuste
2.2.1 Sovellettavat oikeusohjeet
(81) Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain(vesienhoitolaki) 13 §:n mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on vesienhoitosuunnitelman laatimista varten tehtävä: 1) hoitosuunnitelman laatimisen aikataulu ja työohjelma vähintään kolme vuotta ennen hoitosuunnitelmakauden alkamista; 2) yhteenveto vesistöalueen hoitoa koskevista keskeisistä kysymyksistä vähintään kaksi vuotta ennen hoitosuunnitelmakauden alkamista; sekä 3) hoitosuunnitelmaehdotus vähintään vuosi ennen hoitosuunnitelmakauden alkamista.
(82) Vesienhoitolain 15 §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on varattava kaikille mahdollisuus tutustua valmisteluasiakirjoihin ja niiden tausta-asiakirjoihin ja esittää niistä mielipiteensä kirjallisesti tai sähköisesti kuuden kuukauden ajan, joka alkaa mainitun pykälän 1 momentissa tarkoitetun kuulutuksen julkaisemisajankohdasta.
(83) Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.
2.2.2 Asiassa saatu selvitys
(84) Vesienhoitosuunnitelmia koskevat ehdotukset ovat olleet lausunnolla 2.11.2020 –14.5.2021 Lausuntopalvelu.fi -palvelussa.
(85) Keinotekoisia ja voimakkaasti muutettuja vesimuodostumia koskevaa KeVoMu-luokitteluopasta on Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaehdotuksesta sekä vesienhoitoalueen toimenpideohjelmaluonnoksesta järjestetyn kuulemisen päätyttyä tarkennettu 26.8.2021. Tarkennukset ovat koskeneet merkittävän haitan määrittämistä, toimenpidekokonaisuuden vaikutusten arviointia vaelluskalakantoihin, varovaisuusperiaatetta toimenpiteiden vaikutusten arvioinnissa ja kohtuuttomia kustannuksia.
(86) Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on tarkennetun luokitteluoppaan perusteella muuttanut Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaan kuuluvan Oulujoen alaosan vesimuodostuman ekologista tilaluokkaa kuultavana olleeseen suunnitelmaehdotukseen verrattuna. Tarkennettua luokitteluopasta on sovellettu myös Iijoen alaosan vesimuodostuman luokittelussa.
(87) Ympäristöministeriön ilmoituksen mukaan suunnitteluoppaat ovat olleet saatavilla Suomen ympäristökeskuksen sivustolta.
2.2.3 Oikeudellinen arviointi valmistelussa tapahtuneen kuulemisen osalta
(88) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että erilaiset vesienhoidon suunnittelun ohjeet mukaan lukien valituksissa tarkoitettu KeVoMu-luokitteluopas ovat vesienhoitolain 15 §:n 2 momentissa tarkoitettuja valmisteluasiakirjojen tausta-asiakirjoja.
(89) Asiassa saadun selvityksen mukaan KeVoMu-luokitteluoppaaseen on tehty vesienhoitolain 15 §:n 2 momentissa tarkoitetun kuulemisen jälkeen tarkennus, jolla on sittemmin ollut vaikutusta Oulujoen alaosan ja Iijoen alaosan vesimuodostumien ekologiseen tilaluokitukseen.
(90) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinnon sisäisiin ohjeisiin kuuluvan KeVoMu-oppaan avulla varmistetaan, että ekologisen tilaluokituksen arviointi vastaa EU:n ohjeistusta ja että arvioinnissa noudatetaan yhdenmukaista käytäntöä eri vesienhoitoalueilla. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että KeVoMu-oppaaseen kuulemisen jälkeen tehty tarkennus koskee yleisen varovaisuusperiaatteen soveltamista tilaluokituksessa tarkasteltaviin lähtökohtaisesti epävarmuutta sisältäviin toimenpiteisiin. Tarkennus ei siten ole merkinnyt sellaisen kokonaan uuden arviointiperusteen soveltamista ekologisen tilan luokituksessa, joka ei olisi ollut esillä jo vesienhoitosuunnitelmaa valmisteltaessa. Asiassa ei ole muutoinkaan esitetty, ettei KeVoMU-luokitteluopas olisi ollut yleisön saatavissa ennen päätöksentekoa.
(91) Edellä lausutun vuoksi ja ottaen lisäksi huomioon, mitä jäljempänä todetaan vesienhoitosuunnitelmien suunnittelujärjestelmästä ja niiden oikeusvaikutuksista, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole tapahtunut yhtiöiden valituksissa esitetyllä perusteella sellaista kuulemisvirhettä, jonka nojalla valtioneuvoston päätös olisi lainvastaisena kumottava valituksenalaisen vesienhoitosuunnitelman osalta.
2.3 Vesimuodostumien ekologiseen tilaluokitukseen liittyvät valitusperusteet
2.3.1 Sovellettavat oikeusohjeet
(92) Vesienhoitolain 8 §:n 1 momentin mukaan pinta- ja pohjavedet luokitellaan ihmisten toiminnan aiheuttaman muutoksen voimakkuuden perusteella. Pintaveden luokka perustuu ekologiseen ja kemialliseen tilaan sen mukaan, kumpi niistä on huonompi. Pykälän 2 momentin mukaan voimakkaasti muutettujen ja keinotekoisten pintavesimuodostumien vertailuoloina on paras saavutettavissa oleva ekologinen tila, johon suhteutettuina ne vastaavasti luokitellaan hyvään, tyydyttävään, välttävään ja huonoon tilaan.
(93) Vesienhoitolain 21 §:n 1 momentin mukaan vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman tavoitteena on muun ohella, että: 1) pinta- ja pohjavesimuodostumien tila ei heikkene ja että niiden tila on vähintään hyvä; 2) lain 22 §:ssä tarkoitettujen keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien tila ei heikkene ja että niillä on vähintään hyvä saavutettavissa oleva ekologinen tila ja hyvä kemiallinen tila; 3) pintavesimuodostumia suojellaan, parannetaan ja ennallistetaan siten, että 1 tai 2 kohdassa tarkoitettu tila voidaan saavuttaa viimeistään vuonna 2015.
(94) Vesienhoitolain 22 §:n 1 momentin mukaan rakentamalla tai muutoin fyysisesti muutettu vesimuodostuma voidaan vesienhoitosuunnitelmassa nimetä keinotekoiseksi tai voimakkaasti muutetuksi, jos hyvän ekologisen tilan saavuttamiseksi tarpeellisista hydrologis-morfologisten ominaisuuksien muutoksista aiheutuu merkittäviä haitallisia vaikutuksia ympäristölle tai seuraaville toiminnoille: 1) vesiliikenne tai satamatoiminta; 2) vesien virkistyskäyttö; 3) veden hankinta tai vesivoiman tuotanto; 4) vesistön säännöstely, tulvariskien hallinta tai maankuivatus; tai 5) muut vastaavat, kestävän kehityksen mukaiset ihmisen toiminnot. Pykälän 2 momentin mukaan edellytyksenä on lisäksi, ettei vesimuodostuman keinotekoisista tai muutetuista ominaispiirteistä johtuvaa hyötyä voida teknisten tai taloudellisten syiden vuoksi kohtuudella saavuttaa muilla ympäristön kannalta merkittävästi paremmilla keinoilla. Pykälän 3 momentin mukaan vesienhoitosuunnitelmassa on esitettävä mainitussa pykälässä tarkoitetulle vesimuodostumalle erikseen ympäristötavoitteet.
(95) Vesienhoidon järjestämisestä annetun valtioneuvoston asetuksen(vesienhoitoasetus) 10 §:n 2 momentin mukaan keinotekoiset ja voimakkaasti muutetut pintavesimuodostumat jaotellaan niitä ominaispiirteiltään lähinnä vastaavaan pintavesityyppiin. Pykälän 4 momentin mukaan kullekin pintavesityypille määritetään vertailuolot asetuksen liitteessä 1 esitettyjen erinomaisen tilan määritelmien mukaan.
(96) Vesienhoitoasetuksen 12 §:n 1 momentin mukaan pintaveden ekologinen tila luokitellaan erinomaiseksi, hyväksi, tyydyttäväksi, välttäväksi tai huonoksi vertaamalla veden tilaa vertailuoloihin ja käyttäen liitteessä 1 esitettyjä määritelmiä. Keinotekoisen ja voimakkaasti muutetun pintaveden tila luokitellaan vastaavasti hyväksi, tyydyttäväksi, välttäväksi tai huonoksi suhteutettuna parhaaseen saavutettavissa olevaan ekologiseen tilaan. Pykälän 2 momentin mukaan luokittelu tehdään biologisten tekijöiden avulla ottaen huomioon niitä tukevat hydrologis-morfologiset ja fysikaalis-kemialliset tekijät. Luokittelu erinomaisesta huonoon ilmaistaan ekologisena laatusuhteena asteikolla 1–0. Pykälän 3 momentin mukaan pintaveden ekologinen tila luokitellaan enintään tyydyttäväksi, jos vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen liitteen 1 D kohdassa tarkoitetun aineen ympäristönlaatunormi on ylittynyt. Pykälän 4 momentin mukaan pintaveden ekologisen tilan luokitteluun ja tulosten esittämiseen sovelletaan lisäksi, mitä vesipuitedirektiivin liitteessä V säädetään.
(97) Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.
(98) Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.
2.3.2 Asiassa saatu selvitys
(99) Hertta-tietopalvelun mukaan Oulujoen alaosan voimakkaasti muutetun vesimuodostuman parhaan saavutettavissa olevan ekologisen tilan luokittelussa käytettyyn KeVoMu-luokittelun toimenpidekokonaisuuteen sisältyvät seuraavat Fortum Power and Heat Oy:n valituksessa tarkoitetut toimenpiteet:
Ympäristövirtaama. Hupisaarten vesityksen lisääminen (arvio 0,3 m3/s, 12 kk) ja huuhtelevan tulvan takaaminen. Ympäristövirtaama Merikosken vanhaan uomaan läpi vuoden (keskivirtaama 8 m3/s). Vaelluskalojen nousuaikana virtaamapulsseja nousun edistämiseksi. Talvella keskivirtaamaa pienempi virtaama.
(100) Hertta-palvelussa edellä mainitun toimenpiteen yhteyteen on tehty merkintä ”aiheuttaa haittaa tärkeälle käyttömuodolle”.
(101) Edellä mainitun toimenpidekokonaisuuden avulla saavutettavana, tilaluokituksessa huomioon otettavana ekologisena hyötynä on Oulujoen-Iijoen vesienhoitosuunnitelman mukaan itseään ylläpitävän vaelluskalakannan palauttaminen Oulujoen alaosan vesimuodostumaan ja vesimuodostuman koskielinympäristön olennainen lisääminen.
(102) Hertta-tietopalvelun mukaan Iijoen alaosan voimakkaasti muutetun vesimuodostuman parhaan saavutettavissa olevan ekologisen tilan luokittelussa käytettyyn KeVoMu-luokittelun toimenpidekokonaisuuteen sisältyvät seuraavat PVO-Vesivoima Oy:n valituksessa tarkoitetut toimenpiteet:
Kalatiet. Kaikkiin voimalaitoksiin kalatie (6 kk, 2 m3/s) tai mahdollisuuksien mukaan luonnonmukainen ohitusuoma (12 kk, 2 m3/s). Arviossa 2 luonnonmukaista uomaa.
Alasvaellusta helpottavat rakenteet. Kaikkiin voimalaitoksiin. (Arviolta 2m3/s 1,5 kk voimataloustappiota).
Ympäristövirtaama. Kahden vähävetisten luonnonuoman ympäristövirtaama läpi vuoden keskimäärin noin 10 m3/s tai yhden vähävetisen luonnonuoman vesitys 20 m3/s.
(103) Hertta-tietopalvelussa edellä mainittujen toimenpiteiden yhteyteen on tehty merkintä ”aiheuttaa haittaa tärkeälle käyttömuodolle”.
(104) Edellä mainitun toimenpidekokonaisuuden avulla saavutettavana, tilaluokituksessa huomioon otettavana hyötynä on Oulujoen-Iijoen vesienhoitosuunnitelman mukaan itseään ylläpitävän vaelluskalakannan palauttaminen Iijoen alaosan vesimuodostumaan.
(105) EU:n ohjeasiakirjaa nro 4 täydentävän ohjeasiakirjan 37 mukaan parhaan saavutettavissa olevan ekologisen tilan määrittelyssä otetaan huomioon sellaisten lieventävien toimenpiteiden kokonaisuus, joilla ei ole merkittävää haitallista vaikutusta vesien käyttöön kuten vesivoimantuotantoon. Ohjeasiakirjan mukaan vaikutusten merkittävyyden arviointia koskevien syiden ja arviointiperusteiden olisi oltava selkeitä ja avoimia, ja ne olisi määritettävä yhdenmukaisesti kansallisella tasolla.
(106) Mainitun ohjeasiakirjan mukaan valittaessa mahdollisia lieventäviä toimenpiteitä, jotka tulevat kyseeseen hydrologis-morfologisissa muutoksissa ja ovat ekologisesti tehokkaita tietyn vesimuodostuman tai tiettyjen vesimuodostumien yhteydessä, olisi otettava huomioon muun ohella toimenpiteen soveltuminen nykyisten ekologisten vaikutusten lieventämiseen ja kyky saada aikaan todennettu ekologinen hyöty. Tässä mielessä ei pitäisi ottaa huomioon toimenpiteitä, jotka eivät todennäköisesti saa aikaan ekologista hyötyä.
2.3.3 Oikeudellinen arviointi
Harkinnan lähtökohdat
(107) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on nyt esillä olevassa asiassa keskeisesti kysymys sen arvioimisesta, onko valtioneuvoston päätös lainvastainen sillä perusteella, että Ouluojoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa vesimuodostumakohtainen tila olisi kahden vesimuodostuman osalta arvioitu virheellisesti.
(108) Vesienhoitolain esitöiden (HE 120/2004 vp) mukaan vesienhoitosuunnitelman tavoitteet eivät aiheuttaisi suoria velvoitteita toiminnan harjoittajille tai kansalaisille. Tavoitteet tulisivat sitoviksi erityisesti muun lainsäädännön, lupapäätösten ja mahdollisesti annettavien paikallisten ympäristönsuojelumääräysten kautta. Lailla ei luotaisi suoraan yksityisiä koskevia velvoitteita.
(109) Vesienhoitosuunnitelmalla ja siihen sisältyvällä vesimuodostumien tilaluokittelulla on kuitenkin tiettyä sitovuutta. Vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman tavoitteena on, että pinta- ja pohjavesimuodostumien tila ei heikkene ja että niiden tila on vähintään hyvä, ja keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien tila ei heikkene ja että niillä on vähintään hyvä saavutettavissa oleva ekologinen tila ja hyvä kemiallinen tila. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että jäsenvaltiolla on velvollisuus evätä hanke, joka voi johtaa pintavesimuodostuman tilan heikkenemiseen tai vaarantaa hyvän tilan saavuttamisen (asia C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutchland e.V. vastaan Saksan valtio, ns. Weser-tuomio).
(110) Oikeudellisesti sitomattomassa ohjeessa ”Pintavesien tilan luokittelu ja arviointiperusteet vesienhoidon kolmannella kaudella” (Suomen ympäristökeskuksen raportteja 37/2019) on kuvattu keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien veden laatuluokan määrittämistä. Ohjetta voidaan käyttää selvityksenä yleisestä tavasta tehdä luokittelu.
(111) Keinotekoisen ja voimakkaasti muutetun vesimuodostuman tilan luokitus tapahtuu toimenpiteiden määrittämisen avulla, ja tämä vaatii useita asiantuntija-arviointeja. Määrittämisessä tehdään lopulta kokonaisarvio ja muutetaan vaikutusarvio tilaluokaksi. Luokan määrittäminen tapahtuu arvioimalla, mitä hydrologis-morfologisia tilaa parantavia toimenpiteitä on mahdollista toteuttaa ja missä laajuudessa. Laajuus kuvataan sellaisella tarkkuudella, että ekologinen vaikuttavuus on mahdollisimman suuri aiheuttamatta merkittävää haittaa tärkeälle käyttömuodolle. Merkittävän haitan arviointi edellyttää tapauskohtaista vesimuodostumakohtaista arviointia.
(112) Tämän jälkeen arvioidaan kunkin toimenpiteen vaikutus ekologisen tilan laatutekijöihin, ja vaikutus suhteutetaan asiantuntijatyönä arvioituun ekologisen laatusuhteen muutokseen. Tämän jälkeen valitaan toimenpidekokonaisuus, joka parhaalla tavalla parantaa ekologista tilaa aiheuttamatta merkittävää haittaa tärkeälle käyttömuodolle. Kyseinen toimenpidekokonaisuus toteuttamalla vesimuodostuma olisi parhaassa saavutettavissa olevassa tilassa, jossa olennaista on toteuttaa yleisesti kaikki parantamistoimenpiteet. Lopputuloksena tulee saada aikaan ekologinen jatkumo, jossa otetaan huomioon kalaston ja muun vesieliöstön kestävästi kotiutuneet ja luontaisesti lisääntyvät kannat, mutta jätetään ottamatta huomioon suorat kalastonhoidolliset toimenpiteet ja kalastus.
(113) Mikäli valitaan monta tärkeälle käyttömuodolle haittaa aiheuttavaa toimenpidettä, arvioinnin toisessa vaiheessa optimoidaan kunkin toimenpiteen laajuus niin, etteivät ne yhdessäkään aiheuta merkittävää haittaa. Lopulliseen toimenpidekokonaisuuteen tulee valita vaikuttavin tai vaikuttavimpia haittaa aiheuttavia toimenpiteitä siinä laajuudessa, että ollaan lähellä merkittävän haitan rajaa, vaikka näiden toimenpiteiden vaikutus ekologiaan arvioitaisiin vähäiseksi. Kun lopullinen merkittävää haittaa aiheuttamaton toimenpidekokonaisuus on valittu, arvioidaan viisiportaisella asteikolla, kuinka paljon koko toimenpidekokonaisuus parantaa eliöiden elinympäristön määrää ja laatua sekä vedenlaatua. Tämän jälkeen arvioidaan toimenpidekokonaisuuden vaikutus ekologiseen tilaan ja edelleen luokkaan kolmiportaisella asteikolla.
(114) Edellä on kuvattu vesienhoidon suunnittelujärjestelmää. Vesienhoidon suunnittelun laajuuden vuoksi tarkempi selvitys yksittäisen vesimuodostuman luokitteluperusteista on saatavissa vain suunnitelmien valmisteluaineistosta. Vesienhoitosuunnitelma ei siten itsessään sisällä yksityiskohtaisia perusteluita sille, miksi tietty vesimuodostuma on luokiteltu suunnitelmassa esitetyn mukaiseksi. Valtioneuvoston vesienhoitosuunnitelmien hyväksymistä koskeva päätös ei siten myöskään voi sisältää yksityiskohtaisia perusteluita vesimuodostuman tilaluokituksen hyväksymiselle. Vesimuodostuman tilaluokan perusteiden oikeellisuutta ja lainmukaisuutta voidaan kuitenkin arvioida myös vesienhoitosuunnitelmien tausta-aineiston perusteella.
(115) Korkein hallinto-oikeus myös toteaa, että vesienhoitosuunnitelmiin liittyvä vesimuodostumien tilan luokittelu perustuu aina kulloinkin käytettävissä olevaan tietoon. Tieto vesien tilaluokkaan vaikuttavista eri osatekijöistä on usein puutteellista ja tiedon tarkentuessa suunnittelukausittain myös luokittelu muodostuu tarkemmaksi. Vastaava koskee myös keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien tilan arviontiin liittyen kulloinkin valittavia toimenpiteitä, niiden merkitystä ja tehokkuutta. Asiantuntija-arvioinnissa on siten epävarmuuksia, jolloin on perusteltua myös, että asiantuntija-arviointi tehdään varovaisuusperiaatetta noudattaen. Suunnittelukaudella saadun uuden tiedon perusteella on mahdollista, että toimenpiteet ja niiden merkitys sekä niiden aiheuttaman haitan merkittävyys tärkeälle käyttömuodolle on arvioitava uudestaan seuraavalla suunnittelukaudella.
Oulujoen alaosan ja Iijoen alaosan ekologisen tilan luokittelu
(116) Fortum Power and Heat Oy:n mukaan Oulujoen alaosan vesimuodostuman vertailutilan määrittelyssä ei ole arvioitu Merikosken vanhan uoman kunnostuksesta aiheutuvaa haittaa vesivoimantuotannolle, eikä käytetyillä toimenpiteillä voida yhtiön mukaan saavuttaa määritelmässä tarkoitettua ekologista hyötyä.
(117) PVO-Vesivoima Oy on katsonut, ettei tilaluokittelussa voida sovellettavan lainsäädännön perusteella varovaisuusperiaatekaan huomioon ottaen arvioida kalastovaikutuksia suhteessa tulevaisuudessa mahdollisesti tapahtuvaan tekniseen kehitykseen tai mahdollisiin merikalastusta koskeviin poliittisiin päätöksiin, vaan vesienhoitosuunnitelmiin ja toimenpideohjelmiin valitut toimenpiteet suunnitellaan toteutettavaksi nykytietämyksen mukaan niiden kuuden vuoden aikana, jota vesienhoitosuunnitelma ja toimenpideohjelma koskevat.
(118) Vesipuitedirektiivin liitteen V kohdan 1.2.5 määritelmän mukaan parhaan saavutettavissa olevan ekologisen tilan määrittelyyn sisältyy paras toteutettavissa oleva ekologinen jatkumo, jolla tarkoitetaan muun muassa organismien liikkeitä vesiekosysteemissä ja jolla varmistetaan, että pintavesityypille ominaisten vedessä elävien lajien elinympäristöt ovat ajallisesti ja paikallisesti yhteydessä toisiinsa, jotta lajit voivat toteuttaa elinkiertonsa itseään ylläpitävinä kantoina. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että vesienhoitosuunnitelmissa on tarkasteltu Suomen kansallinen ohjeistus huomioon ottaen sellaisia toimenpiteitä, joiden perusteella voimakkaasti muutettujen jokien ekologista tilaa voidaan parantaa. Valittujen toimenpiteiden merkitys on myös arvioitu siten, että niillä saavutettaisiin mahdollisimman suuri hyöty. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaelluskalakantojen elvyttämistä koskevia toimenpiteitä on pidettävä kummassakin vesimuodostumassa perusteltuina.
(119) Luokitusta varten on tämän jälkeen arvioitava, aiheutuuko toimenpiteistä merkittävää haittaa erityisesti vesivoimantuotannolle. Oulujoen osalta ELY-keskus on arvioinut, että toimenpiteistä aiheutuva virtaaman muutos olisi lähinnä Merikosken voimalaitoksen osalta 8 m3/s, josta ei aiheutuisi merkittävää haittaa. Iijoen osalta ELY-keskus on arvioinut, että kaikkien toimenpiteiden toteutus käyttäisi noin 3 prosenttia Iijoen keskivirtaamasta, mitä ELY-keskus on pitänyt rajana sille, ettei merkittävää haittaa aiheudu.
(120) Hertta-tietopalvelun mukaan Oulujoen alaosan ja Iijoen alaosan vesimuodostumien KeVoMu-luokitteluun kuuluvat toimenpiteet aiheuttavat haittaa tärkeälle käyttömuodolle. Mainittuja vesimuodostumia koskevissa lisätiedoissa esitetyt perustelut samoin kuin toimenpiteitä koskevat perustelut ovat merkittävän haitan osalta osin yleisellä tasolla.
(121) Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmasta eikä julkaisusta ”Vesienhoitosuunnitelmat vuosille 2022–2027 osa 2: suunnittelussa käytetyt menetelmät ja periaatteet” käy siten kaikilta osin ilmi sellaisia EU:n ohjeasiakirjassa nro 37 tarkoitetulla tavalla selkeitä ja yhdenmukaisia perusteita, joilla KeVoMu-luokitteluun kuuluvien toimenpiteiden merkittävät vaikutukset vesien käytölle on tullut suunnittelussa arvioida. Koska arvioinnissa on asiassa saadun selvityksen mukaan noudatettu kansallisen ohjeistuksen mukaisia yleisiä perusteita, korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että arviointia voidaan pitää lähtökohtaisesti asianmukaisena.
(122) EU:n ohjeasiakirjan nro 37 mukaan niiden lieventävien toimenpiteiden valinta, joilla ei ole merkittäviä haitallisia vaikutuksia käyttöön tai ympäristöön laajemmin, saattaa myös olla toistuva prosessi. Toimenpiteen tavoitetaso vaikuttaa valintaprosessiin; toimenpide, jolla on merkittävä haitallinen vaikutus, voidaan ehkä suunnitella uudelleen siten, että sen tavoitetasoa vähennetään. Tällöin toimenpiteellä ei välttämättä ole merkittävää haitallista vaikutusta, joten se olisi otettava huomioon parhaan mahdollisen ekologisen potentiaalin määrittelyssä. Lisäksi mainitun ohjeasiakirjan mukaan, kun valmistellaan uuden suunnittelukauden vesienhoitosuunnitelmia ja toimenpideohjelmia, on tarkasteltava asianmukaisesti kaikkia nimettyjä voimakkaasti muutettuja vesimuodostumia ja niiden tavoitteita. Tarkastelussa olisi muun ohella otettava huomioon seurannan tulokset, uudet muutokset (esimerkiksi uudet tulvasuojelurakenteet ja vesivoimalat), toteutettujen toimenpiteiden vaikutukset sekä uudet hyvät käytännöt, jotka koskevat hydrologis-morfologisia arviointimenetelmiä ja kyseeseen tulevia lieventäviä toimenpiteitä. Tarvittaessa olisi myös harkittava uudelleen merkittävien haitallisten vaikutusten arviointiperusteita.
(123) Vesienhoitolaissa tai -asetuksessa ei säädetä siitä, millä tarkkuudella toimenpidekokonaisuudesta aiheutuvaa haittaa vesien käytölle tulee tilaluokituksessa arvioida. Haitan merkittävyyttä on tämän vuoksi arvioitava tapauskohtaisesti samoin kuin sitä, miten yksityiskohtaista selvitystä merkittävyyden arvioinnin tueksi on esitettävä.
(124) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että arvioinnilta vaadittavassa tarkkuudessa on otettava huomioon erityisesti ne oikeusvaikutukset, joita tilaluokituksella on osana vesienhoitosuunnitelmaa. Vesienhoitolain esitöiden mukaan vesienhoitosuunnitelman tavoitteet eivät aiheuttaisi suoria velvoitteita toiminnan harjoittajille tai kansalaisille, vaan tavoitteet tulisivat sitoviksi erityisesti muun lainsäädännön, lupapäätösten ja mahdollisesti annettavien paikallisten ympäristönsuojelumääräysten kautta. Lailla ei siten luotaisi suoraan yksityisiä koskevia velvoitteita. Tämä on todettu myös korkeimman hallinto-oikeuden 31.3.2017 antamassa päätöksessä taltionumero 1484.
(125) Vesienhoitosuunnitelmalla ja siihen sisältyvällä vesimuodostumien tilaluokittelulla on kuitenkin tiettyä sitovuutta. Vesienhoitolain 21 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohtien mukaan vesienhoitosuunnitelman ja toimenpideohjelman tavoitteena on muun ohella, että keinotekoisten ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien tila ei heikkene ja että niillä on vähintään hyvä saavutettavissa oleva ekologinen tila ja hyvä kemiallinen tila. Tilaluokittelun sitovuus otetaan huomioon muun muassa ratkaistaessa vesien tilaa koskevien vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaisia lupia, jolloin tilaluokan merkitys arvioidaan osana hankkeen vaikutusten merkittävyyttä (ks. KHO 2019:166). Lisäksi on mahdollista ottaa huomioon sellaisia tilaluokkaan liittyviä uusia tietoja, jotka eivät ole olleet käytettävissä vesienhoitosuunnitelmia laadittaessa.
(126) Kun otetaan huomioon EU:n ohjeasiakirjan mukainen lieventävien toimenpiteiden valintaprosessi sekä merkittävien haitallisten vaikutusten uudelleen arviointi tarpeen mukaan uuden suunnittelukauden vesienhoitosuunnitelmaa valmisteltaessa samoin kuin se, mitä edellä on todettu vesienhoitosuunnitelmien oikeusvaikutuksista, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ekologisen tilaluokituksen perusteena esitettyä arviota toimenpidekokonaisuudesta Oulujoen alaosan ja Iijoen alaosan vesimuodostumien käytölle aiheutuvan haitan merkittävyydestä voida pitää virheellisenä niin, että valtioneuvoston päätös olisi valituksenalaisen vesienhoitosuunnitelman osalta lainvastaisena kumottava.
(127) Luokittelussa on vielä arvioitava, miten toimenpidekokonaisuus toteutuessaan vaikuttaisi vesimuodostuman ekologiseen tilaan. ELY-keskus on arvioinut luokittelussa käytettyjen toimenpidekokonaisuuksien vaikutusta ja tekemänsä pisteytyksen jälkeen katsonut, että toimenpiteillä voidaan merkittävästi parantaa Oulujoen alaosan ja Iijoen alaosan vesimuodostumien ekologista tilaa. Korkein hallinto-oikeus pitää ELY-keskuksen arviota nyt kyseessä olevaa vesienhoidon suunnittelukautta varten käytettävissä olevien tietojen perusteella oikeana. ELY-keskuksen on näin ollen tullut vesienhoitolain ja -asetuksen mukaisesti päätyä Oulujoen alaosan ja Iijoen alaosan vesimuodostumien ekologisen tilan luokituksessa siihen lopputulokseen, että sanottujen vesimuodostumien ekologinen tila on vertailuolona käytettävään parhaaseen saavutettavissa olevaan ekologiseen tilaan suhteutettuna hyvää huonompi eli tässä tapauksessa tyydyttävä.
(128) Kun otetaan huomioon edellä selostetut harkinnan lähtökohdat ja muu edellä lausuttu, korkein hallinto-oikeus katsoo, että Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa Oulujoen alaosan ja Iijoen alaosan vesimuodostumien ekologisen tilaluokituksen määrittelemiseksi esitettyä selvitystä on pidettävä hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaisesti riittävänä ja asianmukaisena. Samoilla perusteilla korkein hallinto-oikeus myös katsoo, että valtioneuvoston päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena sillä perusteella, että päätöstä ei olisi perusteltu hallintolain 45 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla.
3. Lopputulos
(129) Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, valtioneuvoston päätös Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmasta vuosiksi 2022–2027 ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla oikeudenkäynnistä hallinto-asioissa annetun lain 13 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi valitukset on hylättävä.
(130) Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevista vaatimuksista ole tarpeen lausua.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.