Muu päätös 999/2023

Asia

Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaa koskeva valitus

Muutoksenhakija

UPM-Kymmene Oyj

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Valtioneuvosto 16.12.2021 VN 134/2021

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valitus hylätään.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan eri päätöksillä ratkaissut samalla valtioneuvoston päätöksellä hyväksyttyjä Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueen, Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen ja Kemijoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmia koskevat valitukset (diaarinumerot 294/2022, 296/2022 ja 2721/2022 sekä 225/2022 ja 295/2022).

Valtioneuvoston päätös

(1) Valtioneuvosto on päätöksellään 16.12.2021 VN 134/2021 hyväksynyt vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004, jäljempänä vesienhoitolaki) perusteella Vuoksen vesienhoitoalueen, Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitoalueen, Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen, Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen, Kemijoen vesienhoitoalueen, Tornionjoen kansainvälisen vesienhoitoalueen ja Tenon-Näätämöjoen-Paatsjoen kansainvälisen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmat vuosiksi 2022–2027.

(2) Vesienhoitosuunnitelmat on jaettu kahteen osaan. Vesienhoitoaluekohtaiset osat 1 sisältävät alueellista tietoa vesien tilaan vaikuttavista tekijöistä, vesien tilasta ja tilatavoitteen saavuttamiseksi tarvittavista toimenpiteistä. Vesienhoitosuunnitelman osa 2 on kaikille vesienhoitoalueille yhteinen, ja siinä on kuvattu suunnittelussa käytetyt menetelmät ja periaatteet.

Valtioneuvoston päätöksen liitteenä 7 olevassa Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmassa on todettu muun ohella seuraavaa:

(3) Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueella valtaosa rannikkovesien ravinne- ja kiintoainekuormituksesta tulee jokivesien mukana, joten kuormituksen vähentäminen valuma-alueilla parantaa myös rannikkovesien tilaa. Rannikkovesiin kohdistuu myös suoraa kuormitusta teollisuuslaitoksista, yhdyskuntien jätevedenpuhdistamoista sekä alueen eteläosissa kalankasvatuksesta. Rannikkovesien tilan parantaminen kytkeytyy meriympäristön tilan parantamiseen, jota tehdään yhteistyössä merenhoidon suunnittelun kanssa.

(4) Rannikkovedet on luokiteltu pääosin tyydyttäviksi. Myös hyvässä ja välttävässä tilassa olevia rannikkovesimuodostumia on melko runsaasti. Saaristomeri ja suurimpien kaupunkien, kuten Turun, Porin, Vaasan, Kokkolan ja Pietarsaaren edustat ovat tyydyttävässä tilassa ja alueiden sisälahdet välttäviä ja osin jopa huonoja. Pääosa pohjoisesta Selkämerestä, Merenkurkusta ja eteläisestä Perämerestä on luokiteltu hyväksi. Sisäsaaristoalueiden tilaa heikentää jätevesien ja jokien tuoma ravinnekuormitus, jolle matalat ja suljetut saariston osat ovat herkkiä. Jokien mukana tulevan kuormituksen lisäksi saariston tilaa heikentää Itämeren yleinen rehevöitymiskehitys. Rannikkovesien heikentynyt tila näkyy muun muassa alhaisempana näkösyvyytenä, rihmamaisten levien ja leväkukintojen lisääntymisenä sekä toisaalta tärkeän rakkolevän taantumisena.

(5) Vesienhoitoalueen pintavesien tila on pääosin pysynyt samana verrattuna edelliseen vuosien 2006–2012 luokitukseen. Pintavesien tilaa heikentäviä tekijöitä on arvioitu erikseen vesiin kohdistuvan kuormituksen, vesistörakentamisen, vedenoton ja muiden paineiden osalta. Samalla on arvioitu heikentävän tekijän vaikutuksia vesimuodostumaan.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(6) UPM-Kymmene Oyj on valituksessaan vaatinut, että Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmaa ja siihen liittyvää toimenpideohjelmaa muutetaan Kallanin vesimuodostuman osalta niin, että vesimuodostuma luokitellaan tyydyttävän ekologisen tilan sijasta hyvään ekologiseen tilaan.

UPM-Kymmene Oyj on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 7–14):

(7) Kallanin vesimuodostuma sijaitsee Pietarsaaren kaupunkiin kuuluvalla merialueella Perämerellä. UPM:n Pietarsaaren sellutehdas sijaitsee Pietarsaaren kaupungin pohjoisosassa Perämeren rannalla. Tehtaan purkuvedet johdetaan mereen Kallanin vesimuodostuman vieressä sijaitsevan Pietarsaaren edustan vesimuodostuman kohdalla. UPM:n sellutehtaan vesistötarkkailu ulottuu myös Kallanin vesimuodostuman alueelle.

(8) Vesienhoidon tietojärjestelmässä oleva tieto Kallanin vesimuodostuman veden fysikaalis-kemiallisesta laadusta perustuu vain neljään havaintopaikkaan, jotka sijaitsevat epäedustavasti lähellä toisiaan ja itä-länsisuuntaisessa linjassa keskellä Kallanin vesimuodostumaa alueella, jonka kautta Pietarsaaren edustan vesimuodostumasta purkautuu kuormittunutta vettä merelle. Valitut havaintopaikat eivät anna edustavaa kuvaa Kallanin vesimuodostuman tilasta kokonaisuutena.

(9) Vesienhoitosuunnitelmassa esitetty luokitus perustuu vesimuodostumakohtaisiin laatutekijätietoihin. Laatutekijät on johdettu näytteistä, jotka on vuosina 2012–2017 otettu vesienhoitolain 9 §:ssä tarkoitettuun seurantaohjelmaan kuuluviin seurantapaikkoihin liittyvistä havaintopaikoista. Vesienhoidon tietojärjestelmästä saatavien laskennallisten luokitustulosten perusteella Kallanin vesimuodostuman tila biologisten muuttujien osalta on hyvä, hydrologis-morfologisten muuttujien osalta erinomainen ja fysikaalis-kemiallisten muuttujien osalta tyydyttävä. Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on näillä perusteilla arvioinut Kallanin vesimuodostuman ekologisen tilan kokonaisuutena tyydyttäväksi.

(10) Vesienhoitolain 9 §:n 1 momentin mukaan vesienhoitoalueella pinta- ja pohjavesien seuranta on järjestettävä niin, että niiden tilasta saadaan yhtenäinen ja monipuolinen kokonaiskuva. Saman pykälän 2 momentin mukaan seurantaohjelmaa laadittaessa otetaan soveltuvin osin huomioon toiminnan harjoittajalle muun lain nojalla kuuluva tarkkailu. Kallanin vesimuodostumaa on tarkkailtu puolen vuosisadan ajan osana alueen teollisuuden ja vedenpuhdistamon yhteistarkkailua. Velvoitetarkkailuun kuuluvia pisteitä ei kuitenkaan ole sisällytetty tilaluokituksen perusteena olevaan seurantaohjelmaan monipuolisesti siten, että saataisiin edustava kuva vesimuodostuman tilasta kokonaisuutena.

(11) Vesienhoidon tietojärjestelmästä ilmenevä tieto erityisesti Kallanin vesimuodostuman fysikaalis-kemiallisista muuttujista fosforin ja näkösyvyyden osalta ei kuvaa Kallanin vesimuodostuman tilaa kokonaisuutena. Mantereen ja Kallanin vesimuodostuman väliin jää osin Pietarsaaren edustan vesimuodostuma, joka on luokiteltu välttävään tilaan ja josta vedet kulkeutuvat Kallanin vesimuodostuman alueelle. Seurantaohjelmaan valituissa havaintopaikoissa korostuu erityisesti Luodon-Öjanjärveltä merelle kulkeutuvan ravinnevirtaaman vaikutus. Kallanin vesimuodostuman laskennalliseksi fysikaalis-kemialliseksi tilaksi on tämän vuoksi saatu vain tyydyttävä. Fysikaalis-kemiallisen tilan luokitus olisi ollut hyvä, jos velvoitetarkkailupisteitä hyödyntäen olisi valittu näytepisteet, jotka sijoittuvat Kallanin vesimuodostuman alueelle etelästä pohjoiseen kulkevalle linjalle eivätkä ylikorosta vesimuodostuman poikki itä-länsisuunnassa kapealla vyöhykkeellä ilmenevää Pietarsaaren edustan vesimuodostuman alueelta tulevaa ravinnekuormitusta.

(12) Luokituksen perusteena oleva vesien seuranta ei anna yhtenäistä ja monipuolista kuvaa Kallanin vesimuodostuman tilasta eikä siten täytä vesienhoitolaissa säädettyjä vaatimuksia. Tällaiseen seurantaan perustuva luokituskaan ei voi olla lain mukainen. Suomessa ekologinen tilaluokitus perustuu niin sanottuun yhdennettyyn tarkasteluun, jonka tavoitteena on kuvata laskennallisten luokittelutulosten ja ihmistoiminnan paineiden vaikutukset yhdennetysti ottaen huomioon koko vesimuodostuman tilanne sekä lisätä ekologisen tilan kokonaisarvion luotettavuutta ja läpinäkyvyyttä. Yhdennetyssä tarkastelussa olisi tullut päätyä johtopäätökseen, että Kallanin vesimuodostuman ekologinen tila on hyvä.

(13) Seurantatulosten epäedustavuus olisi pitänyt ottaa huomioon viimeistään Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen suorittamassa yhdennetyssä tarkastelussa, jonka tavoitteena on nimenomaisesti kuvata koko vesimuodostuman tilannetta. Yhdennetyssä tarkastelussa olisi tullut päätyä johtopäätökseen, että Kallanin vesimuodostuman ekologinen tila on hyvä. Kallanin vesimuodostuma on lainvastaisesti luokiteltu hyvän sijasta tyydyttävään ekologiseen tilaan.

(14) Pohjanmaan vesi ja ympäristö ry, joka on riippumattomana vesiensuojelun asiantuntijaorganisaationa koordinoinut Pietarsaaren edustan yhteistarkkailua vuodesta 1982, on yhtiön tilauksesta tehnyt asiassa selvityksen. Selvityksen johtopäätöksenä on, että edustavamman havaintopistevalikoiman perusteella vesimuodostuman laskennallinen ekologinen tila olisi ollut hyvä sekä biologisten että fysikaalis-kemiallisten laatutekijöiden osalta, jos vesimuodostuman tilaa koskevat laskennalliset lähtötiedot olisivat perustuneet ympäristöhallinnon oman ohjeistuksen mukaiseen laskutapaan. Tähän lopputulokseen tulee selvityksen mukaan päätyä sekä vesialuetta paremmin edustavalla pohjois-eteläsuuntaisella pistejoukolla että virallisessa luokituksessa käytetyllä itä-länsisuuntaisella pistejoukolla.

(15) Ympäristöministeriö on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 16–19):

(16) Perusseurannan tarkoituksena on antaa yleiskuva vesienhoitoalueen vesien tilasta. Seurantaohjelmaan valitaan yleisesti havaintopaikkoja, joiden tarkkailuun sisältyy ekologista tilaa kuvaavia tekijöitä sekä seurantakohteita, joissa selvitetään pääsääntöisesti vain vedenlaatua.

(17) Vesienhoitoasetuksen 15 §:n 1 momentti velvoittaa ELY-keskuksen laatimaan toimialueelleen pinta- ja pohjavesien seurantaohjelman, jossa tulee esittää tarvittavat seurantapaikat ja -alueet, seurattavat tekijät sekä seurantatiheys. Vesienhoitoasetuksen 17 §:n mukaisesti seurantaohjelmassa on oltava riittävästi seurantapaikkoja tai -alueita, jotta pintavesien tila voidaan arvioida kokonaisuudessaan ja niiden luokittelu on mahdollista.

(18) ELY-keskusten laatimat vesien seurantaohjelmat yhteensovitetaan vesienhoitoalueella ja liitetään vesienhoitosuunnitelmaan. Seurantaohjelmaa laadittaessa otetaan soveltuvin osin huomioon toiminnanharjoittajalle muun lain nojalla kuuluva tarkkailu. Seurantaohjelmassa on esitetty seurantapaikat, seurattavat laatutekijät sekä seurantatiheydet. Perusseurannan tarkoituksena on antaa yleiskuva vesienhoitoalueen vesien tilasta.

(19) Kalataloustarkkailut tuottavat tietoa kalastosta kuormitetuilta alueilta. Vesienhoitoalueen ELY-keskukset ovat suunnitelleet ja toteuttaneet kalaston perusseurannan yhteistyössä Luonnonvarakeskuksen kanssa. Vesimuodostuman luokituksen perusteena oleva seuranta-aineisto on kerätty vuosina 2013–2017.

(20) Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksen johdosta lausunut muun ohella seuraavaa (jäljempänä olevat kohdat 21–28):

(21) Kallanin vesimuodostuman ekologinen luokittelu on tehty lainsäädännön ja valtakunnallisten ohjeiden mukaisesti. Pohjana on käytetty Suomen ympäristökeskuksen kaikista rannikkovesimuodostumista tekemää laskennallista tausta-aineistoa (biologinen tila ja fysikaalis-kemiallinen tila). ELY-keskuksen asiantuntija-arviota on käytetty ekologisen tilan määrittämisessä, jossa painoarvoa on annettu sille, että sekä kasviplanktonaineisto että fysikaalis-kemialliset aineistot osoittavat tyydyttävää tilaa. Kallanin vesimuodostuman luokitus on linjassa muiden luokitustulosten kanssa ja kuvaa osaltaan Itämeren ja Pohjanlahden rehevöitymiskehitystä, minkä vuoksi useimpien vesimuodostumien tila on hyvää huonompi.

(22) Rannikkovesimuodostumien rajaus perustuu pääosin syvyyssuhteisiin, alueen avoimuuteen ja veden vaihtuvuuteen. Luokittelua varten arvioitiin vesimuodostuman biologinen tila, ja tukevana muuttujana huomioitiin fysikaalis-kemiallinen tila. Vesimuodostumat on rajattu luonnonmaantieteen perusteella, eikä rajauksessa oteta huomioon vesien tilan näytteenottopisteiden sijaintia.

(23) Kallanin vesimuodostuman ekologinen tila arvioitiin tyydyttäväksi ensimmäisessä vesienhoidon tila-arvioinnissa 2008–2009, samoin toisessa tila-arvioinnissa 2013–2014. Nyt kyseessä olevassa kolmannessa tila-arvioinnissa hyödynnettiin valtakunnallisten ohjeiden mukaisesti vuosien 2012–2017 aineistoa, ja vesimuodostuman arvioitiin edelleen olevan tyydyttävässä ekologisessa tilassa.

(24) Vuosina 2018–2019 toteutetussa Kallanin biologisen tilan arvioinnissa käytettiin kasviplanktontuloksia (a-klorofylli) Pietarsaaren edustan kolmelta havaintopaikalta. Pohjaeläintuloksia käytettiin BBI-pohjaeläinindeksiarvon laskentaa varten neljältä havaintopaikalta. Kasviplanktontiedot osoittavat tyydyttävää tilaa ja pohjaeläintiedot erinomaista tilaa. Laskennallinen biologinen tilaluokka on käytettyjen tietojen perustella hyvä. Laskennallinen biologinen tilaluokka on arvioitu Suomen ympäristökeskuksen valtakunnallisen menetelmän avulla.

(25) Aikaisemmissa ekologissa luokitteluissa 2008–2009 ja 2013–2014 on huomattu, että laskennallinen pohjaeläinindeksi (Baltic Benthic Index, BBI) kuvaa melko heikosti Perämerellä sijaitsevien vesimuodostuminen tilaa. BBI-indeksi kuvaa pehmeiden pohjien makrofaunan tilaa. Indeksin keskeinen funktio on laskea lajimäärään ja tiettyjen lajien yksilömääriin perustuva arvo pohjaeläinyhdyskunnan tilasta. Perämeren matalasta suolaisuudesta johtuen indeksi ei anna luotettavaa kuvaa pohjaeläinyhdyskunnan tilasta.

(26) Kallanin fysikaalis-kemiallisen tilan arvioinnissa käytettiin tietoja kolmelta havaintopaikalta. Hyödynnettyjä fysikaalis-kemiallisia muuttujia olivat kokonaisfosfori, kokonaistyppi ja näkösyvyys, ja näille on asetettu tyyppikohtaisia raja-arvoja. Kokonaisfosforipitoisuus ja näkösyvyystiedot viittasivat tyydyttävään luokkaan ja kokonaistyppipitoisuus hyvään luokkaan. Fysikaalis-kemialliseksi tilaksi arvioitiin tyydyttävä.

(27) Biologisten ja fysikaalis-kemiallisten tietojen perusteella Kallanin vesimuodostuman arvioitiin olevan tyydyttävässä ekologisessa tilassa. Arvioinnissa on otettu huomioon pohjaeläinindeksin heikompi toimivuus Perämerellä, minkä vuoksi tila-arvioinnissa on painotettu kasviplanktonia ja fysikaalis-kemiallisia muuttujia. Kallanin vesimuodostuman lisäksi yhteensä 73 rannikkovesimuodostumaa on valtakunnallisesti luokiteltu välttävään tai tyydyttävään ekologiseen tilaan, vaikka pohjaeläinindeksi osoittaa hyvää tai erinomaista tilaa.

(28) Uloimmilla rannikkovesillä vesimuodostumat vaikuttavat toisiinsa erityisesti veden virtauksien takia. Itämeren taustakuormitus vaikuttaa myös ratkaisevasti ulompiin rannikkovesimuodostumiin. Kallanin vesimuodostuman tilaan vaikuttaa lisäksi Pietarsaaren edustan vesimuodostuman ja Uusikaarlepyy ulko -nimisen vesimuodostuman tila, sillä meriveden päävirtaussuunta on yleensä etelästä pohjoiseen. Valuma-alueelta tuleva haja- ja pistekuormitus vaikuttaa myös epäsuorasti Kallanin tilaan. Jokien tuoma ravinnekuormitus on alueella merkittävin, kun taas pistekuormittajien osuus on pienempi.

(29) UPM-Kymmene Oyj on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Kysymyksenasettelu

(30) Asiassa on ratkaistavana, onko valtioneuvoston päätöstä Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman hyväksymisen osalta pidettävä lainvastaisena sillä UPM-Kymmene Oyj:n valituksessaan esittämällä perusteella, että päätös olisi vesienhoitoalueeseen kuuluvan Kallanin vesimuodostuman osalta perustunut virheellisiin tietoihin.

2. Sovellettavat oikeusohjeet

(31) Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (vesienhoitolaki) 8 §:n 1 momentin mukaan pinta- ja pohjavedet luokitellaan ihmisten toiminnan aiheuttaman muutoksen voimakkuuden perusteella. Pintaveden luokka perustuu ekologiseen ja kemialliseen tilaan sen mukaan, kumpi niistä on huonompi. Pykälän 2 momentin mukaan pintaveden ekologinen tila on erinomainen, hyvä, tyydyttävä, välttävä tai huono. Luokitus tehdään suhteutettuna vertailuoloihin. Voimakkaasti muutettujen ja keinotekoisten pintavesimuodostumien vertailuoloina on paras saavutettavissa oleva ekologinen tila, johon suhteutettuina ne vastaavasti luokitellaan hyvään, tyydyttävään, välttävään ja huonoon tilaan. Pykälän 3 momentin mukaan pintaveden kemiallinen tila on hyvä, jos se täyttää asetuksella erikseen säädettyjen yhteisölainsäädännössä määriteltyjen haitallisten aineiden ympäristölaatunormit.

(32) Vesienhoitolain 9 §:n 1 momentin mukaan vesienhoitoalueella pinta- ja pohjavesien seuranta on järjestettävä niin, että niiden tilasta saadaan yhtenäinen ja monipuolinen kokonaiskuva. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten laatimat vesien seurantaohjelmat yhteensovitetaan vesienhoitoalueella ja liitetään vesienhoitosuunnitelmaan. Seurantaohjelmaa laadittaessa otetaan soveltuvin osin huomioon toiminnan harjoittajalle muun lain nojalla kuuluva tarkkailu.

(33) Vesienhoidon järjestämisestä annetun valtioneuvoston asetuksen(vesienhoitoasetus) 9 §:n 1 momentin mukaan pintaveden ekologisen tilan luokittelussa tarkoitetaan: 1) biologisilla tekijöillä kasviplanktonia, päällysleviä, makroleviä, muuta vesikasvillisuutta, pohjaeläimistöä ja kalastoa; 2) hydrologis-morfologisilla tekijöillä virtausoloja, viipymää, veden korkeutta, syvyyssuhteita, pohjan ja rantavyöhykkeen rakennetta sekä yhteyttä pohjaveteen; 3) fysikaalis-kemiallisilla tekijöillä näkösyvyyttä, lämpöoloja, happioloja, suolaisuutta, happamoitumistilannetta, ravinneoloja ja kansallisesti valittuja vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen liitteen 1 D kohdassa tarkoitettuja aineita; 4) vertailuoloilla 1–3 kohdassa tarkoitettujen tekijöiden arvoja, jotka vastaavat täysin tai lähes täysin häiriintymättömiä ekologisia oloja; 5) ekologisella laatusuhteella ekologista tilaa osoittavien biologisten tekijöiden poikkeamaa vertailuoloista.

(34) Vesienhoitoasetuksen 12 §:n 1 momentin mukaan pintaveden ekologinen tila luokitellaan erinomaiseksi, hyväksi, tyydyttäväksi, välttäväksi tai huonoksi vertaamalla veden tilaa vertailuoloihin ja käyttäen liitteessä 1 esitettyjä määritelmiä. Pykälän 2 momentin mukaan luokittelu tehdään biologisten tekijöiden avulla ottaen huomioon niitä tukevat hydrologis-morfologiset ja fysikaalis-kemialliset tekijät. Luokittelu erinomaisesta huonoon ilmaistaan ekologisena laatusuhteena asteikolla 1–0. Pykälän 3 momentin mukaan pintaveden ekologinen tila luokitellaan enintään tyydyttäväksi, jos vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen liitteen 1 D kohdassa tarkoitetun aineen ympäristönlaatunormi on ylittynyt. Pykälän 4 momentin mukaan pintaveden ekologisen tilan luokitteluun ja tulosten esittämiseen sovelletaan lisäksi, mitä vesipuitedirektiivin liitteessä V säädetään.

(35) Vesienhoitoasetuksen 13 §:n 1 momentin mukaan pintaveden kemiallinen tila vesimuodostumassa luokitellaan hyväksi, jollei vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen liitteen 1 kohdassa C2 mainitun aineen ympäristönlaatunormi ole ylittynyt. Pykälän 2 momentin mukaan pintaveden kemiallisen tilan luokitteluun ja tulosten esittämiseen sovelletaan lisäksi, mitä vesipuitedirektiivin liitteessä V säädetään.

(36) Vesienhoitoasetuksen 15 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus määrittelee toimialueensa pinta- ja pohjavesien seurannan tarpeet ottaen huomioon mitä 16–20 §:ssä säädetään. Se laatii toimialueellaan seurantaohjelman, jossa yhdistetään soveltuvin osin viranomaisten järjestämä seuranta ja toiminnanharjoittajan muun lain nojalla tekemä tarkkailu. Seurantaohjelmassa esitetään tarvittavat seurantapaikat ja -alueet, seurattavat tekijät sekä seurantatiheys.

(37) Vesienhoitoasetuksen 16 §:n 1 momentin mukaan vesienhoitoalueen pinta- ja pohjavesien tilalle on järjestettävä säännöllinen seuranta 6 §:ssä tarkoitetun toiminnan vaikutusten arvioimiseksi, seurantaohjelmien suunnittelemiseksi sekä luonnonolojen ja laaja-alaisen ihmisen toiminnan aiheuttaman pitkäaikaisvaikutuksen selvittämiseksi (perusseuranta). Mainitun pykälän 2 momentin mukaan, jos on mahdollista, että ympäristötavoitteita ei saavuteta, pinta- ja pohjavesien seuranta on järjestettävä siten, että saadaan selville vesien tila ja toimenpideohjelman toimenpiteiden vaikutukset (toiminnallinen seuranta).

(38) Vesienhoitoasetuksen 17 §:n 1 momentin mukaan seurantaohjelmassa on oltava riittävästi seurantapaikkoja tai -alueita, jotta pintavesien tila voidaan arvioida kokonaisuudessaan ja niiden luokittelu on mahdollista. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen arvion perusteella perusseurannan seurantapaikkoja tai -alueita sijoitetaan liitteen 3 A kohdassa tarkoitettuihin pintavesiin. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan toiminnallisen seurannan seurantapaikkoja tai -alueita sijoitetaan liitteen 3 B kohdassa tarkoitettuihin pintavesiin.

3. Oikeudellinen arviointi

(39) UPM-Kymmene Oyj:n mukaan Kallanin vesimuodostuman ekologisen tilan luokittelu on virheellinen, koska luokittelussa käytetyt kolme havaintopaikkaa sijoittuvat melko lähelle toisiaan merialueelle, joka on osa Pietarsaaren laivaväylää ja jota on pidetty Pietarsaaren pistekuormituksen purkautumisreittinä ja Luodonjärven pääpurkautumisreittinä merelle.

(40) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on vesienhoitoasetuksen 15 §:n 1 momentin mukaisesti määritellyt Kallanin vesimuodostuman seurannan tarpeet ja laatinut niiden perusteella seurantaohjelman. Vesienhoitoasetuksen 17 §:n 1 momentin mukaan seurantaohjelmassa on oltava riittävästi seurantapaikkoja tai -alueita, jotta pintavesien tila voidaan arvioida kokonaisuudessaan ja niiden luokittelu on mahdollista. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asetuksen liitteen 3 kohdissa A ja B säädetään pintavesistä, joihin seurantapaikat ja alueet tulee sijoittaa, mutta ELY-keskus päättää arvionsa mukaan siitä, minne pintavesimuodostumassa tarkkailupisteet sijoitetaan tai mitä toiminnanharjoittajan velvoitetarkkailuun kuuluvia tarkkailupisteitä seurannassa mahdollisesti käytetään.

(41) Vesimuodostuman tilasta saatavat havainnot voivat vaihdella riippuen siitä, missä osassa muodostumaa havainnot tehdään. Biologisten ja fysikaalis-kemiallisten tekijöiden laskennalliset arvot yhtiön esittämissä havaintopaikoissa poikkeavat niiden havaintopaikkojen tuloksista, joita ELY-keskus on käyttänyt Kallanin vesimuodostuman tilaluokituksessa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei tämä kuitenkaan osoita ELY-keskuksen tekemää tilaluokitusta virheelliseksi siten, että luokitusta olisi tämän vuoksi pidettävä vesienhoitolain ja asetuksen vastaisena.

(42) Yhtiön valituksessa ei ole esitetty muutakaan perustetta, jonka nojalla valtioneuvoston päätöstä olisi pidettävä lainvastaisena.

4. Lopputulos

(43) Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, valtioneuvoston päätös Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelmasta vuosiksi 2022–2027 ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 13 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.