Muu päätös 2966/2025

Asia

Julkista hankintaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakijat

HUS-yhtymä (diaarinumero 815/2024)

Kymenlaakson hyvinvointialue (diaarinumero 836/2024)

Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiö (diaarinumero 838/2024)

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Markkinaoikeus 6.3.2024 nro 131/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää HUS-yhtymälle ja Suomen Keskinäiselle Potilasvakuutusyhtiölle valitusluvan. Korkein hallinto-oikeus myöntää Kymenlaakson hyvinvointialueelle valitusluvan siltä osin kuin valitus koskee markkinaoikeuden päätöstä muulta kuin seuraamusmaksun määräämistä koskevalta osin.

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön vaatimusta markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian.

2. Kymenlaakson hyvinvointialueen ja Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön vaatimukset ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

3. HUS-yhtymän, Kymenlaakson hyvinvointialueen ja Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön valitukset hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

4. HUS-yhtymän, Kymenlaakson hyvinvointialueen ja Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

5. HUS-yhtymä, Kymenlaakson hyvinvointialue ja Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiö velvoitetaan kukin erikseen korvaamaan Pohjola Vakuutus Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 5 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määrätään korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Asian tausta

(1) Kymenlaakson hyvinvointialueen aluevaltuusto on 29.11.2022 tekemällään päätöksellä (§ 102) muun ohella hyväksynyt Helsingin yliopistollisen keskussairaalan erityisvastuualuetta koskevan erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksen (jäljempänä myös ERVA-järjestämissopimus) potilasvakuutuksen järjestämistä koskevan liitteen, jonka perusteella Kymenlaakson hyvinvointialue tulee vakuutetuksi HUS-yhtymän vakuutussopimukseen Suomen Keskinäisessä Potilasvakuutusyhtiössä 1.1.2023 alkavalla vakuutusturvalla.

(2) ERVA-järjestämissopimuksen potilasvakuutuksen järjestämistä koskevan liitteen vakuutussopimuksen osapuolia koskevasta kohdasta käy ilmi, että vakuutuksenantaja on Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiö (jäljempänä myös Potilasvakuutusyhtiö), vakuutuksenottaja on Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (HUS-yhtymä 1.1.2023 lukien) ja vakuutettu on Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä (jäljempänä myös KYMSOTE) (Kymenlaakson hyvinvointialue 1.1.2023 lukien).

(3) Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä ovat 21.12.2022 allekirjoittaneet Helsingin yliopistollisen keskussairaalan erityisvastuualuetta koskevan erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksen liitteen potilasvakuutuksesta.

(4) Kymenlaakson hyvinvointialue on 1.1.2023 alkaen vastannut alueensa sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä. Kymenlaakson sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän toiminta on päättynyt 31.12.2022.

Markkinaoikeuden päätös

(5) Markkinaoikeus on päätöksellään Pohjola Vakuutus Oy:n valituksesta määrännyt Kymenlaakson hyvinvointialueen ja Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön välillä 21.12.2022 tehdyn hankintasopimuksen tehottomaksi siten, että sopimuskausi päättyy yhdeksän kuukauden kuluttua markkinaoikeuden päätöksen lainvoimaiseksi tulosta. Markkinaoikeus on lisäksi määrännyt Kymenlaakson hyvinvointialueen maksamaan valtiolle seuraamusmaksuna 50 000 euroa. Markkinaoikeus on kumonnut siltä osin kuin asiassa on määrätty tehottomuusseuraamus Kymenlaakson hyvinvointialueen aluevaltuuston 29.11.2022 tekemän päätöksen (§ 102) hyväksyä Helsingin yliopistollisen keskussairaalan erityisvastuualuetta koskevan erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksen (ERVA-järjestämissopimus) potilasvakuutuksen järjestämistä koskevan liitteen. Markkinaoikeus on kieltänyt Kymenlaakson hyvinvointialuetta tekemästä tältä osin hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön. Velvoite on määrätty noudatettavaksi asetetun 50 000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeus on muilta osin hylännyt valituksen pääasian osalta.

(6) Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Kymenlaakson hyvinvointialueen korvaamaan Pohjola Vakuutus Oy:n oikeudenkäyntikulut 15 000 eurolla viivästyskorkoineen. Kymenlaakson hyvinvointialueen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty.

(7) Markkinaoikeus on päätöksensä perusteluina lausunut muun ohella, että Kymenlaakson hyvinvointialueen aluevaltuuston 29.11.2022 tekemässä päätöksessä (§ 102) hyväksyä Helsingin yliopistollisen keskussairaalan erityisvastuualuetta koskevan erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksen (ERVA-järjestämissopimus) potilasvakuutuksen järjestämistä koskeva liite ei ole ollut kysymys Kymenlaakson hyvinvointialueen toimivallan siirtämisestä HUS-yhtymälle siten, että Kymenlaakson hyvinvointialueen ja HUS-yhtymän taikka sen määräysvallassa olevan yhtiön välillä ei tämän vuoksi voisi olla julkista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 4 §:ssä tarkoitettua hankintasopimusta.

(8) Valituksenalaiseksi päätökseksi asiassa on katsottava Kymenlaakson hyvinvointialueen aluevaltuuston 29.11.2022 tekemä päätös (§ 102) hyväksyä Helsingin yliopistollisen keskussairaalan erityisvastuualuetta koskevan erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksen (ERVA-järjestämissopimus) potilasvakuutuksen järjestämistä koskeva liite.

(9) Potilasvakuutuslain mukainen vakuuttamisvelvollisuus ei ole unionin tuomioistuimen asiassa C-51/15, Remondis, annetussa tuomiossa tarkoitettu velvollisuus ja oikeus hoitaa tiettyä julkista tehtävää. Näin ollen kyse ei voi myöskään olla samassa tuomiossa ja asiassa C-328/19, Porin kaupunki, annetussa tuomiossa tarkoitetusta viranomaisen toimivallasta, joka siirtyisi hyvinvointialueelta HUS-yhtymälle. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että potilasvakuutuksen vakuuttamisvelvollisuudesta on sinänsä säädetty laissa tai että potilasvakuutuksen ottamiseen sisältyy monia hyvinvointialueesta annetun lain 7 §:n 1 momentissa tarkoitettuja vastuita. Asiaa ei myöskään anna aihetta arvioida toisin se, että potilasvakuutus liittyy läheisesti hyvinvointialueen järjestämisvastuulla olevaan sosiaali- ja terveydenhuoltoon tai sitä koskevaan ERVA-järjestämissopimukseen.

(10) Yksinomaan se, että yksi viranomainen ottaa tehtäväkseen toisen viranomaisen lakisääteisen palvelun hankkimisen, ei ole riittävä piirre, jotta järjestely voitaisiin katsoa edellä mainitussa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetuksi toimivallan siirroksi viranomaiselta toiselle. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin myöskään se, että hyvinvointialueille on sosiaali- ja terveydenhoidon järjestämistä ja organisointia koskevassa edellä kuvatussa lainsäädännössä asetettu laaja-alaisesti velvollisuus tehdä yhteistyötä. Järjestelyn asemaa muuna kuin toimivallan siirtona ei myöskään anna aihetta arvioida toisin se, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on lainannut velkakirjoilla HUS-yhtymälle lainoja, jotka HUS-yhtymä on sijoittanut osakkaana Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön vapaan oman pääoman rahastoon.

(11) ERVA-järjestämissopimuksen potilasvakuutusta koskevassa liitteessä on kysymys Kymenlaakson hyvinvointialueen ja Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön välisestä hankintasopimuksesta, jossa on mukana myös HUS-yhtymä.

(12) Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei myöskään ole käynyt ilmi, että kyse olisi hankintalain 20 ja 21 §:ssä tarkoitetusta yhteishankinnasta, jossa HUS-yhtymä tekisi hankinnan Kymenlaakson hyvinvointialueen lukuun tai yhdessä hyvinvointialueen kanssa. Kymenlaakson hyvinvointialueen ja Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön välillä tehdyn sopimuksen arvonlisäveroton arvo on ylittänyt hankintalain 26 §:ssä palveluhankinnoille tarkoitetun EU-kynnysarvon.

(13) Asiassa ei ole edes väitetty, että Kymenlaakson hyvinvointialueella olisi Suomen Keskinäiseen Potilasvakuutusyhtiöön tai HUS-yhtymään sellaista määräysvaltaa, joka on hankintalain 15 §:n 1 momentissa asetettu edellytykseksi sidosyksikkösuhteelle. Tällaisena määräysvaltana ei myöskään voida pitää hankintayksikön HUS-yhtymälle velkakirjalla antamaa lainaa, jonka HUS-yhtymä on asiassa esitetyn selvityksen mukaan sijoittanut Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön vapaan oman pääoman rahastoon. Näin ollen nyt kyseessä oleva EU-kynnysarvon ylittävä hankintasopimus ei voi jäädä hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle hankintalain 15 §:n perusteella. Kun asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei muutoinkaan ole käynyt ilmi, että jokin hankintalain I osassa (1–31 §) tarkoitettu soveltamisalan rajaus olisi käsillä, on Kymenlaakson hyvinvointialueen tullut kilpailuttaa valituksenalaisessa hankintapäätöksessä tarkoitettu potilasvakuutuspalveluja koskeva hankintasopimus hankintalain 1 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Sami Myöhänen, Markus Ukkola ja Suvi Kárlen-Savolainen.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(14) HUS-yhtymä on pyytänyt lupaa valittaa markkinaoikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan. HUS-yhtymä on myös vaatinut, että Pohjola Vakuutus Oy velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

(15) Kymenlaakson hyvinvointialue on pyytänyt lupaa valittaa markkinaoikeuden päätöksestä siltä osin kuin valittaminen edellyttää valitusluvan myöntämistä ja valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan. Hyvinvointialue on myös vaatinut, että Pohjola Vakuutus Oy velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Hyvinvointialue on vielä vaatinut, että asiassa pyydetään ennakkoratkaisu Euroopan unionin tuomioistuimelta.

(16) Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiö on pyytänyt lupaa valittaa markkinaoikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan. Yhtiö on myös vaatinut, että Pohjola Vakuutus Oy velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Yhtiö on vielä vaatinut, että asiasta pyydetään ennakkoratkaisu Euroopan unionin tuomioistuimelta.

(17) Pohjola Vakuutus Oy on vaatinut ensisijaisesti, että valitukset jätetään tutkimatta siltä osin kuin niissä on esitetty uusia perusteluja, joiden johdosta asia muuttuisi toiseksi, ja että valitukset hylätään muilta osin. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että valitukset hylätään kokonaisuudessaan. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että HUS-yhtymä velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 10 810,01 eurolla ja että Kymenlaakson hyvinvointialue sekä Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa kummatkin 8 568,13 eurolla, kaikki määrät ilman arvonlisäveroja ja viivästyskorkoineen.

(18) Kymenlaakson hyvinvointialue ja Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiö ovat vaatineet, että Pohjola Vakuutus Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Vaatimuksen tutkimatta jättäminen

(19) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 98 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista on vaadittava ennen kuin hallintotuomioistuin tekee päätöksen pääasiassa.

(20) Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiö on vaatinut markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista vasta täällä ja siten sen jälkeen, kun markkinaoikeus on tehnyt päätöksen pääasiassa. Tämän vuoksi vaatimus on jätettävä tutkimatta.

2. Ennakkoratkaisun pyytämistä koskevien vaatimusten hylkääminen

(21) Kymenlaakson hyvinvointialue ja Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiö ovat vaatineet, että korkein hallinto-oikeus pyytää unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun siitä, onko julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (jäljempänä hankintadirektiivi) 1 artiklan 6 kohtaa tulkittava siten, että potilasvakuutuksen kaltaisen lakisääteisen vakuutuksen järjestämisessä on kysymys sellaisesta valtuuksien ja vastuiden siirrosta julkisten tehtävien suorittamista varten, joka voi olla direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävän toimivallan siirron kohteena, sekä siitä, onko tässä yhteydessä merkitystä kansallisessa erityislainsäädännössä hankintayksiköille asetetulla velvollisuudella tehtävien yhteisestä järjestämisestä taikka nyt esillä olevaan järjestelyyn liittyvän laina- ja rahoitusjärjestelyn kaltaisella järjestelyllä.

(22) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.

(23) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä (esim. asia C-561/19, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi and Catania Multiservizi, 33 kohta) ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei kuitenkaan ole silloin, kun kansallinen tuomioistuin, jonka ratkaisuihin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, on todennut, että esille tullut kysymys on vailla merkitystä tai että unionin tuomioistuin on jo tulkinnut kyseessä olevaa unionin oikeuden säännöstä tai määräystä taikka että se, miten unionin oikeutta on tulkittava, on niin ilmeistä, ettei tästä ole mitään perusteltua epäilystä.

(24) Kun otetaan huomioon jäljempänä tässä päätöksessä mainittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja sen soveltamismahdollisuus esillä olevaan asiaan sekä ne perusteet, joilla korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian, asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön tekeminen olisi tarpeen. Tätä koskevat vaatimukset on siten hylättävä.

3. Pääasia

3.1 Kysymyksenasettelu

(25) Asiassa on kysymys siitä, onko Kymenlaakson hyvinvointialueen katsottava tehneen julkisia hankintoja koskevien säännösten soveltamisalaan kuuluvan potilasvakuutuspalvelujen hankintaa koskevan päätöksen ilman, että se olisi noudattanut sanottujen säännösten mukaista kilpailuttamisvelvollisuutta.

(26) Asiassa on ensin Pohjola Vakuutus Oy:n väitteen johdosta ratkaistava, voidaanko asian arvioinnissa ottaa huomioon vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt perustelut sille, miksi edellä mainittu päätös ei kuuluisi hankintasäännösten soveltamisalaan.

(27) Asiassa on tämän jälkeen HUS-yhtymän, Kymenlaakson hyvinvointialueen ja Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön valitusten johdosta ratkaistava, onko Kymenlaakson hyvinvointialue menetellyt asiassa hankintasäännösten vastaisesti.

3.2 Vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt perustelut

3.2.1 Osapuolten kannat

(28) Pohjola Vakuutus Oy on vaatinut, että valitukset tulee jättää tutkimatta siltä osin kuin niissä on esitetty, että kyse olisi horisontaalisesta yhteistyöstä. Markkinaoikeus ei ole ottanut kantaa tähän väitteeseen, joten kysymys on uusi ja muuttaisi asian toiseksi. Lisäksi markkinaoikeudessa hyvinvointialue on antanut ymmärtää, ettei sen näkemyksen mukaan nyt ole kyse yhteistyöstä, jossa hyvinvointialueet tuottaisivat yhdessä jotain toiminnassaan tarvitsemaansa tukipalvelua, vaan kyse olisi työnjaosta, jossa yksi yhteistyöalueeseen kuuluva taho työnjaon ja toimivallan siirron kautta järjestää kyseisen tukipalvelun myös muille samaan yhteistyöalueeseen kuuluville hyvinvointialueille. HUS-yhtymä on markkinaoikeudessa yhtynyt hyvinvointialueen lausumaan.

(29) Valituksia ei voida tutkia myöskään siltä osin kuin niissä on esitetty, että kyse olisi palvelujen tuottamisesta yhteistoiminnassa, josta on säädetty lailla. Markkinaoikeus ei ole ottanut kantaa tähänkään väitteeseen, ja tämä valitusajan päättymisen jälkeen toimitetussa kirjelmässä esitetty uusi perustelu muuttaa asian toiseksi oikeudenkäynnissä hallintoasioissa annetussa laissa tarkoitetulla tavalla.

3.2.2 Sovellettavat oikeusohjeet ja asian arviointi

(30) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 41 §:n 2 momentin mukaan valitusajan päättymisen jälkeen valittaja saa esittää uusia perusteluja vaatimuksensa tueksi, jollei asia sen johdosta muutu toiseksi.

(31) Asiassa on markkinaoikeudessa ollut kysymys siitä, kuuluuko arvioitavana ollut järjestely hankintalainsäädännön soveltamisalaan. Muutoksenhakijat ovat korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittäneet lisäperusteluja sille, miksi järjestelyssä ei olisi kysymys hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta hankinnasta. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on näiden lisäperustelujen esittämisen jälkeenkin kysymys saman järjestelyn ja samojen tosiseikkojen arvioinnista kuin markkinaoikeudessa sekä edelleen siitä, kuuluuko järjestely hankintalain soveltamisalaan. Näin ollen asia ei ole muutoksenhakijoiden korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämien lisäperustelujen johdosta muuttunut toiseksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 41 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Pohjola Vakuutus Oy:n vaatimus on siten hylättävä.

3.3. Hankintaa koskeva kilpailuttamisvelvollisuus

3.3.1 Arvioinnin lähtökohdat ja kysymyksenasettelu

(32) Markkinaoikeus on päätöksessään todennut, että valituksenalaiseksi päätökseksi asiassa on katsottava Kymenlaakson hyvinvointialueen aluevaltuuston 29.11.2022 tekemä päätös (§ 102) hyväksyä ERVA-järjestämissopimuksen potilasvakuutuksen järjestämistä koskeva liite. Mainittua lähtökohtaa ei ole täällä kiistetty, eikä asiassa ole muutoinkaan ilmennyt perustetta poiketa tästä lähtökohdasta.

(33) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että järjestelyä tehtäessä voimassa ovat olleet sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain 35 ja 36 §, joissa säädetään sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöalueesta, hyvinvointialueiden yhteistyösopimuksesta ja yhteistyösopimuksen sisällöstä. Järjestelyä tehtäessä ei kuitenkaan ole ollut vielä tehty mainituissa laissa tarkoitettua järjestämissopimusta, vaan se on perustunut terveydenhuoltolain 43 §:n 1 momentin perusteella tehtyyn ERVA-järjestämissopimukseen. Järjestely on lisäksi tehty ennen kuin laki sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisestä Uudellamaalla on tullut voimaan, eikä järjestelyä koskevan arvioinnin kannalta siten ole merkitystä sillä, mitä sanotussa laissa on säädetty muun ohella HUS-yhtymästä ja hyvinvointialueesta annetun lain soveltamisesta HUS-yhtymään.

(34) Asiassa on ensin ratkaistava, onko järjestelyssä kysymys hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle jäävästä toimivallan siirrosta. Mikäli järjestely ei jää edellä mainitulla perusteella hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle, asiassa on seuraavaksi ratkaistava, onko järjestelyssä kysymys palvelujen tuottamista koskevasta lakisääteisestä yhteistoiminnasta tai hankintalain 16 §:ssä tarkoitetusta horisontaalisesta yhteistyöstä. Mikäli järjestely ei edellä mainittujen seikkojen vuoksi jää hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle, asiassa on ratkaistava, onko järjestelyssä muutoin kysymys hankintalaissa tarkoitetusta hankintasopimuksesta. Mikäli kysymys on hankintasopimuksesta, asiassa on vielä ratkaistava, onko järjestelyssä kysymys hankintalain 15 §:ssä tarkoitetusta hankinnasta hankintayksikön sidosyksiköltä.

3.3.2 Sovellettavat ja muutoin huomioon otettavat oikeusohjeet

(35) Sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja pelastustoimea koskevan uudistuksen toimeenpanosta ja sitä koskevan lainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan laki hyvinvointialueesta (611/2021) tulee voimaan 1.7.2021.

(36) Pykälän 2 momentin mukaan muun ohella hyvinvointialueesta annetun lain 6–9 lukua sovelletaan 1 päivästä maaliskuuta 2022 alkaen.

(37) Pykälän 3 momentin mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annettu laki (612/2021) tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2023. Lain 35–39 § tulevat voimaan 1 päivänä maaliskuuta 2022. Hyvinvointialueiden yhteistyösopimus on hyväksyttävä ensimmäisen kerran viimeistään vuoden 2025 loppuun mennessä. Lain 35 §:n 1 momentissa tarkoitettua valtioneuvoston asetusta annettaessa sovelletaan lisäksi 34 §:ää.

(38) Pykälän 5 momentin mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisestä Uudellamaalla annettu laki (615/2021) tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2023.

(39) Hyvinvointialueesta annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan hyvinvointialue järjestää sille lailla säädetyt tehtävät. Hyvinvointialue voi lisäksi alueellaan ottaa hoitaakseen sen lakisääteisiä tehtäviä tukevia tehtäviä. Hyvinvointialueen itselleen ottama tehtävä hoitaminen ei saa laajuudeltaan olla sellainen, että se vaarantaa hyvinvointialueen lakisääteisten tehtävien hoitamisen.

(40) Saman lain 7 §:n 1 momentin mukaan hyvinvointialue vastaa sille lailla säädettyjen tehtävien hoitamisesta, hyvinvointialueen asukkaan laissa säädettyjen oikeuksien toteutumisesta ja palvelukokonaisuuksien yhteensovittamisesta sekä järjestettävien palvelujen ja muiden toimenpiteiden: yhdenvertaisesta saatavuudesta (1 kohta), tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä (2 kohta), tuottamistavan valinnasta (3 kohta), tuottamisen ohjauksesta ja valvonnasta (4 kohta) ja viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä (5 kohta).

(41) Pykälän 2 momentin mukaan hyvinvointialue voi hoitaa tehtävät itse tai sopia järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle hyvinvointialueelle. Lisäksi hyvinvointialueiden tehtävien järjestäminen voidaan koota yhdelle tai useammalle hyvinvointialueelle, jos se on välttämätöntä palvelujen laadun ja saatavuuden parantamiseksi, riittävien henkilöstö- ja muiden voimavarojen tai tehtävässä tarvittavan erityisasiantuntemuksen turvaamiseksi taikka muusta vastaavasta ja perustellusta syystä.

(42) Saman lain 53 §:n 1 momentin mukaan, jos hyvinvointialue sopii hyvinvointialueelle laissa säädetyn tehtävän järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle hyvinvointialueelle, siirtämiseen ei sovelleta hankintalakia.

(43) Pykälän 2 momentin mukaan hyvinvointialueet voivat tuottaa palveluja yhteistoiminnassa, jos yhteistoiminnasta säädetään lailla tai kysymys on hankintalain 15 §:ssä tarkoitetusta hankinnasta hankintayksikön sidosyksiköltä tai 16 §:ssä tarkoitetusta hankinnasta toiselta hankintayksiköltä.

(44) Hyvinvointialueesta annetun lain 53 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 241/2020 vp) mukaan lain 53 §:ssä säädettäisiin hyvinvointialueiden yhteistoiminnan ja julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain välisestä suhteesta. Säännöksellä ei muutettaisi vuoden 2017 alussa voimaan tulleen julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain soveltamisalaa, vaan selkiytettäisiin sitä hyvinvointialueiden osalta.

(45) Edellä mainitun hallituksen esityksen mukaan pykälän 1 momentissa säädettäisiin lain 7 §:ssä määritellyn järjestämisvastuun siirtämistilanteiden suhteesta julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettuun lakiin. Säännösehdotuksen mukaan hankintalainsäädäntöä ei sovellettaisi tilanteisiin, joissa hyvinvointialue sopii järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle hyvinvointialueelle.

(46) Saman hallituksen esityksen mukaan lain 7 §:ssä on määritelty järjestämisvastuun sisältö. Lainkohdan mukaan tehtävien hoidosta järjestämisvastuussa oleva hyvinvointialue vastaisi muun ohella asukkaan laissa säädettyjen oikeuksien toteutumisesta, palvelukokonaisuuksien yhteensovittamisesta sekä järjestettävien palvelujen ja muiden toimenpiteiden yhdenvertaisesta saatavuudesta, tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä, tuottamistavasta, tuottamisen valvonnasta sekä viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä.

(47) Hallituksen esityksen mukaan lain 53 §:n 2 momentissa säädettäisiin palvelujen tuottamista koskevien yhteistoimintajärjestelyjen suhteesta hankintalainsäädäntöön. Momentissa korostettaisiin sitä, että julkisen hankintasopimuksen tai käyttöoikeussopimuksen tunnusmerkistön täyttävän hyvinvointialueiden yhteistyöjärjestelyn asema määräytyisi hankintalainsäädännössä asetettujen oikeusohjeiden mukaisesti, mukaan lukien unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön hankintayksiköiden yhteistyötä koskevat soveltamisalapoikkeukset, jotka ovat pääosin identtisiä uusien EU:n hankintadirektiivien (2014/24/EU ja 2014/25/EU) hankintayksiköiden yhteistyötä koskevien määräysten kanssa.

(48) Hallituksen esityksessä on todettu, että momentin mukaan lakisääteisen tai muun tehtävän hoitamista koskevaan yhteistoimintaan ei sovellettaisi julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettua lakia tai erityisalojen hankintalakia, jos kyseessä olisi hankinta sidosyksiköltä tai edellä kuvatusta hankintalain 16 §:ssä tarkoitetusta hankinnasta toiselta hankintayksiköltä.

(49) Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain 35 §:n 1 momentin mukaan hyvinvointialueiden järjestämän sosiaali- ja terveydenhuollon alueellista yhteensovittamista, kehittämistä ja yhteistyötä varten on viisi sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöaluetta. Kuhunkin yhteistyöalueeseen kuuluvat hyvinvointialueet säädetään valtioneuvoston asetuksella siten, että 34 §:ssä tarkoitetut yliopistollista sairaalaa ylläpitävät hyvinvointialueet ja HUS-yhtymä kuuluvat kukin eri yhteistyöalueeseen.

(50) Pykälän 2 momentin mukaan yhteistyöalueelle laaditaan hyvinvointialueiden yhteistyösopimus.

(51) Saman lain 36 §:n 1 momentin mukaan samaan sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöalueeseen kuuluvien hyvinvointialueiden on tehtävä yhteistyösopimus valtuustokausittain. Yhteistyösopimuksen tarkoituksena on varmistaa yhteistyöalueeseen kuuluvien hyvinvointialueiden työnjako, yhteistyö ja yhteensovittaminen siltä osin kuin se on tarpeellista hyvinvointialueiden lakisääteisten tehtävien toteutumisen ja sosiaali- ja terveydenhuollon kustannusvaikuttavuuden turvaamiseksi.

(52) Pykälän 3 momentin 4 kohdan mukaan yhteistyösopimuksessa on sovittava, ottaen huomioon, mitä niistä on mainitussa laissa ja toisaalla säädetty, hyvinvointialueiden työnjaosta, yhteistyöstä ja yhteensovittamisesta lääkinnällisten tukipalvelujen ja muiden tukipalvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa.

(53) Pykälän 4 momentin mukaan yhteistyösopimuksessa voidaan sopia myös muusta kuin 3 momentissa tarkoitetusta työnjaosta, yhteistyöstä ja yhteensovittamisesta sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisessä ja tuottamisessa.

(54) Pykälän 5 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä 3 ja 4 momentissa tarkoitetuista asioista, joista on sovittava yhteistyösopimuksessa.

(55) Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain 36 §:n 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 241/2020 vp) on todettu, että asiat, joista momentin nojalla on sovittava, ovat sellaisia, joissa hyvinvointialueiden työnjaon, yhteistyön ja yhteensovittamisen katsotaan olevan välttämätöntä hyvinvointialueiden lakisääteisten tehtävien toteutumisen ja sosiaali- ja terveydenhuollon kustannusvaikuttavuuden turvaamiseksi.

(56) Saman hallituksen esityksen mukaan 3 momentin 4 kohdan nojalla tulee sopia esimerkiksi siitä, miten hyvinvointialueet yhteistyössä toteuttavat toimintayksikköjensä tarvitsemat hankintapalvelut, lääkehuollon, välinehuollon, kuljetus- ja varastointipalvelut, taudinmääritykseen liittyvät palvelut, kuten laboratorio- ja kuvantamispalvelut, taudinmääritykseen liittyvien näytteiden säilyttämisen ja näytteiden mahdollisen tutkimuskäytön.

(57) Edellä mainitussa hallituksen esityksessä on pykälän 4 momentin osalta todettu, että hyvinvointialueet voisivat halutessaan sopia yhteistyösopimuksessa myös muusta kuin 3 momentissa edellytetystä työnjaosta, yhteistyöstä ja yhteensovittamisesta sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisessä ja tuottamisessa. Muiden asioiden sisällyttäminen sopimukseen jäisi hyvinvointialueiden omaan harkintaan, eikä ehdotettavan lain 38 §:n mukainen valtioneuvoston toimivalta päättää yhteistyösopimuksesta siinä tarkemmin säädettyjen edellytysten täyttyessä ulottuisi näihin asioihin. Käytännössä pykälän 4 momentin tarkoittamien muiden asioiden sisällyttäminen yhteistyösopimukseen edellyttäisi hyvinvointialueiden yksimielisyyttä toisin kuin 1—11 kohdissa todetut asiat, joiden mukaisista asioista hyvinvointialueilla olisi velvollisuus sopia yhteistyösopimuksessa.

(58) Terveydenhuoltolain 43 §:n 1 momentin mukaan erikoissairaanhoidon yhteen sovittamiseksi erityisvastuualueen sairaanhoitopiirien kuntayhtymien on tehtävä erikoissairaanhoidon järjestämissopimus.

(59) Pykälän 2 momentin mukaan erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksessa on sovittava erityisvastuualueeseen kuuluvien sairaanhoitopiirien kuntayhtymien työnjaosta ja toiminnan yhteensovittamisesta sekä uusien menetelmien käyttöönoton periaatteista. Työnjaon on edistettävä terveydenhuollon laatua, potilasturvallisuutta, vaikuttavuutta, tuottavuutta ja tehokkuutta. Työnjaossa on lisäksi varmistettava, että järjestämissopimuksen mukaan hoitoa antavassa toimintayksikössä on riittävät taloudelliset ja henkilöstövoimavarat sekä osaaminen.

(60) Pykälän 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä asioista, joista on sovittava erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksessa.

(61) Terveydenhuollon järjestämissuunnitelmasta ja erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksesta annetun valtioneuvoston asetuksen 11 §:n 1 momentin mukaan erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksessa on sovittava yhteistyöstä ja työnjaosta erikoissairaanhoidossa ja sen erityistason sairaanhoidossa sekä lääkinnällisessä kuntoutuksessa.

(62) Pykälän 2 momentin mukaan sopimuksessa on sovittava, miten erityisvastuualueeseen kuuluvat sairaanhoitopiirien kuntayhtymät yhteistyössä toteuttavat toimintayksikköjensä tarvitsemat hankintapalvelut, lääkehuollon, välinehuollon, kuljetus- ja varastointipalvelut, tietojärjestelmäratkaisut ja niiden kehittämisen, taudinmääritykseen liittyvät palvelut, taudinmääritykseen liittyvien näytteiden säilyttämisen, niiden mahdollisen tutkimuskäytön ja niihin liittyvät käytännöt sekä muut tukipalvelut.

(63) Potilasvakuutuslain 6 §:n 1 momentin mukaan terveyden- ja sairaanhoitotoimintaa harjoittavalla yhteisöllä, säätiöllä ja itsenäisellä ammatinharjoittajalla sekä työnantajalla, jonka palveluksessa on terveydenhuollon ammattihenkilöitä, on oltava vakuutus mainitun lain mukaisen vastuun varalta.

(64) Potilasvakuutuslain 6 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 298/2018) mukaan yhteisöllä tarkoitetaan kaikkia eri yhteisömuotoja, kuten esimerkiksi valtiota, maakuntia ja muita julkisyhteisöjä sekä niiden perustamia liikelaitoksia sekä osakeyhtiöitä, yhdistyksiä, osuuskuntia ja henkilöyhtiöitä.

(65) Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin tässä laissa säädetään.

(66) Hankintalain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

(67) Hankintalain 15 §:n 1 momentin mukaan hankintalakia ei sovelleta hankintaan, jonka hankintayksikkö tekee sidosyksiköltään. Sidosyksiköllä tarkoitetaan hankintayksiköstä muodollisesti erillistä ja päätöksenteon kannalta itsenäistä yksikköä. Lisäksi edellytyksenä on, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa yksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa ja että yksikkö harjoittaa enintään viiden prosentin ja enintään 500 000 euron osuuden liiketoiminnastaan muiden tahojen kuin niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Sidosyksikössä ei saa olla muiden kuin hankintayksiköiden pääomaa.

(68) Pykälän 5 momentin mukaan hankintayksiköiden katsotaan yhdessä käyttävän määräysvaltaa sidosyksikköön, jos sidosyksikön toimielimet koostuvat kaikkien hankintayksiköiden edustajista ja hankintayksiköt voivat yhdessä käyttää ratkaisevaa päätösvaltaa sidosyksikön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Lisäksi edellytyksenä on, että sidosyksikkö toimii määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden etujen mukaisesti.

(69) Hankintalain 16 §:n 1 momentin mukaan hankintalakia ei sovelleta hankintayksiköiden väliseen hankintaan, jolla hankintayksiköt toteuttavat yhteistyössä ja yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi niiden vastuulla olevat yleisen edun mukaiset julkiset palvelut.

(70) Hankintalain 16 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 108/2016 vp) mukaan pykälässä tarkoitetun niin kutsutun horisontaalisen yhteistyön edellytykset on luotu alun perin unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännössä (muun muassa C-480/06, komissio vastaan Saksa (EU:C:2009:357) sekä C-159/11, Lecce). Mitä pykälässä säädettäisiin hankintayksiköiden toteuttamasta yhteistyöstä niiden vastuulla olevista palveluista, tarkoitettaisiin samaa kuin hankintadirektiivin 12 artiklan 4 kohdan a alakohdassa, jossa todetaan, että ”sopimuksella käynnistetään tai toteutetaan siihen osallistuvien hankintaviranomaisten välinen yhteistyö tavoitteena varmistaa, että julkiset palvelut, jotka niiden on suoritettava, tarjotaan niiden yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi”. Mitä pykälässä säädettäisiin yleisen edun mukaisuudesta tarkoitettaisiin samaa kuin hankintadirektiivin 12 artiklan 4 kohdan b alakohdassa, jossa todetaan, että ”kyseisen yhteistyön toteuttamista ohjaavat ainoastaan yleiseen etuun liittyvät näkökohdat”. Kaikkien momentissa mainittujen edellytysten tulee täyttyä, jotta momentin tarkoittama yhteistyö olisi mahdollista.

(71) Mainittujen esitöiden mukaan lainkohdan tarkoituksena on mahdollistaa todellinen yhteistyö hankintayksiköiden välillä ilman, että yhteistyön toteuttamisessa niiden olisi kilpailutettava lain mukaisesti hankintansa toisiltaan. Hankintadirektiivin johdanto-osan 33 perustelukappaleen mukaisesti hankintayksiköiden olisi voitava päättää suorittaa julkisia palvelujaan yhteisesti tekemällä yhteistyötä ilman, että niiltä vaadittaisiin kilpailuttamatta jättämisen perusteeksi tiettyä oikeudellista muotoa kuten esimerkiksi yhteistä sidosyksikköä. Yhteistyön tulisi olla todellista siten, että siihen osallistuvat hankintayksiköt toteuttaisivat yhteistyön piiriin kuuluvia palveluja myös ilman yhteistyötä. Direktiivin johdanto-osan mukaan yhteistyö voi sisältää kaikentyyppisiä toimintoja, jotka kuitenkin liittyvät osallistuville viranomaisille osoitettujen tai niiden suoritettavakseen ottamien palvelujen suorittamiseen ja velvollisuuksien hoitamiseen. Tällaisia ovat esimerkiksi paikallis- tai alueviranomaisten pakolliset tai vapaaehtoiset tehtävät taikka palvelut, jotka on annettu julkisoikeudellisesti tietyille yksiköille. Osallistuvien eri viranomaisten suorittamien palvelujen ei tarvitse välttämättä olla samanlaisia, vaan ne voivat olla myös toisiaan täydentäviä. Lainkohdassa tarkoitetun yhteistyön edellytys ei direktiivin johdanto-osan mukaan tarkoita sitä, että kaikki osallistuvat viranomaiset vastaavat pääasiallisten sopimusvelvoitteiden suorittamisesta, kunhan ne ovat sitoutuneet tekemään osansa kyseisen julkisen palvelun suorittamisesta yhteistoiminnassa. Lisäksi direktiivin johdanto-osan mukaan vain yleiseen etuun liittyvät näkökohdat saisivat ohjata yhteistoiminnan toteuttamista sekä siihen sisältyviä hankintaviranomaisten välisiä varojen siirtoja. Yhteisen tehtävän ja yleisen edun edellytyksiä on käsitelty muun muassa unionin tuomioistuimen ratkaisussa C-159/11, Lecce.

3.3.3 Järjestelyä koskevat merkitykselliset tosiseikat

(72) Kymenlaakson hyvinvointialueen aluevaltuusto on 29.11.2022 tekemällään päätöksellä hyväksynyt Helsingin yliopistollisen keskussairaalan erityisvastuualuetta koskevan erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksen potilasvakuutuksen järjestämistä koskevan liitteen.

(73) Samassa päätöksessä on muun ohella todettu vakuutettuna olemisen tarkoittavan sitä, että vakuutusturva on osa erityisvastuualueen yliopistosairaanhoitopiirin vakuutussopimusta. Vakuutettu saa saman turvan kuin vakuutussopimuksen tehnyt yliopistosairaanhoitopiiri, ja vakuutetun osuus erityisvastuualueen vakuutusmaksusta lasketaan samoin perustein kuin vakuutuksenottajankin.

(74) Kymenlaakson hyvinvointialueen aluevaltuuston pöytäkirjassa 29.11.2022 on todettu, että järjestely on tarkoitus toteuttaa kolmen asiakirjan kautta. Ensimmäinen on ERVA-järjestämissopimus. Pöytäkirjan mukaan järjestämissopimuksen viitatuissa kohdissa on potilasvakuutusjärjestelyn yleiskuvaus ja se on luonteeltaan mahdollistava, eli järjestämissopimuksen lisäyksen hyväksyminen ei velvoita Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön antamaan vakuutukseen liittymiseen. Toinen asiakirja on luonteeltaan liite järjestämissopimukseen, ja sen hyväksyvät vain ne sairaanhoitopiirit, jotka haluavat liittyä Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön antamaan vakuutukseen. Kolmas asiakirja on velkakirja vakuutuksenottajan ja vakuutetun välillä. Vakuutuksenottaja maksaa SVOP-sijoituksen Potilasvakuutusyhtiölle. Vakuutettu maksaa SVOP-sijoitusta vastaavan määrän vakuutuksenottajalle ja tästä velkasuhteesta tehdään velkakirja. Sijoitus kirjataan saamisena KYMSOTEn taseeseen.

(75) ERVA-järjestämissopimuksen 14.4.2022 kohdasta 1. ”Sopijapuolet” ilmenee, että sopijapuolet ovat Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (HUS), Kymenlaakson sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymä (KYMSOTE), Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymä (Eksote) sekä Päijät-Hämeen Hyvinvointikuntayhtymä (PHHYKY).

(76) Järjestämissopimuksessa on sovittu yhteistyöstä ja työnjaosta sopijapuolten kesken muun ohella erikoissairaalakohtaisten päivystyspisteiden, lääkinnällisen kuntoutuksen, tutkimusyhteistyön, eräiden henkilöstön koulutuksiin liittyvien asioiden, hankintapalveluiden, lääke- ja välinehuollon, tietojärjestelmäratkaisujen, taudinmääritykseen liittyvien palveluiden, menetelmien arvioinnin sekä varautumisen, valmiuden ja ensihoitokeskustoiminnan osalta.

(77) Järjestämissopimuksen kohdassa 18. ”Potilasvakuutus” on muun ohella todettu, että Suomen viisi yliopistosairaanhoitopiiriä ovat yhdessä perustaneet Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön, joka on aloittanut toimintansa tammikuun alussa 2021. Kohdan mukaan yliopistosairaanhoitopiirit suojaavat uuden yhtiön kautta potilasvahinkoriskinsä. Vakuutuksenottajia ovat kaikki Suomen viisi yliopistosairaanhoitopiiriä. Ne ovat tehneet vakuutussopimuksen perustetun yhtiön kanssa. Vakuutettuja ovat yliopistosairaanhoitopiirien omistajakunnat ja niiden alueilla toimivat muut julkisen terveydenhuollon yksiköt. HYKS-Ervan muut sairaanhoitopiirit eivät ole perustamisvaiheessa vielä olleet mukana yhtiössä, vaan ne ovat hankkineet potilasvakuutuksen yksityisiltä markkinoilta. Yhtiön toimintaa voidaan kuitenkin laajentaa kattamaan yliopistosairaanhoitopiirien lisäksi myös muut sairaanhoitopiirit.

(78) Järjestämissopimuksen kohdassa 18.1 ”HYKS-Erva sairaanhoitopiirien mukaantulo Suomen Keskinäiseen Vakuutusyhtiöön” on muun ohella todettu, että erityisvastuualueen muiden sairaanhoitopiirien mahdollinen mukaantulo Suomen Keskinäiseen Vakuutusyhtiöön toteutetaan siten, että vakuutuksenottajina ovat edelleen viisi yliopistosairaanhoitopiiriä. Kukin yliopistosairaanhoitopiiri voi tuottaa potilasvakuutuksen oman erityisvastuualueensa sairaanhoitopiireille sekä alueen kunnille ja kaupungeille. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri perii erityisvastuualueensa sairaanhoitopiireiltä vakuutuksista korvauksen huomioiden toiminnan volyymin ja riskisyyden. Vaihtoehtoisesti sairaanhoitopiiri voi suorittaa laskennallisen osuutensa Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin vakuutusmaksusta suoraan vakuutusyhtiölle. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri sijoittaa Suomen Keskinäiseen Potilasvakuutusyhtiöön lisääntyneen vakuutusriskin aiheuttamaa pääomavaatimusta vastaavan summan uutta pääomaa. Sijoitus on kertaluonteinen ja se tehdään kunkin sairaanhoitopiirin mukaantulon yhteydessä, ennen vakuutusturvan alkamista. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri perii kyseisen summan erityisvastuualueensa sairaanhoitopiireiltä.

(79) ERVA-järjestämissopimuksen potilasvakuutuksen järjestämistä koskevan liitteen vakuutussopimuksen osapuolia koskevasta kohdasta käy ilmi, että vakuutuksenantaja on Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiö, vakuutuksenottaja on Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiiri (HUS-yhtymä 1.1.2023 lukien) ja vakuutettu on KYMSOTE (Kymenlaakson hyvinvointialue 1.1.2023 lukien).

(80) Saman liitteen mukaan ensimmäinen vakuutuskausi on 1.1.–31.12.2023, minkä jälkeen vakuutus jatkuu vakuutuskauden kerrallaan. Vakuutukseen sovelletaan Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön kulloinkin voimassa olevia ehtoja ja PSSHP (oikeastaan HUS) vastaa vakuutuksenottajana vakuutusmaksun suorittamisesta, mutta vakuutusmaksu eritellään osapuolikohtaisesti. Edelleen liitteen mukaan kukin osapuoli voi suorittaa osuutensa vakuutusmaksusta joko suoraan vakuutusyhtiölle tai vakuutuksenottajan kautta, osapuolen ja vakuutuksenantajan sopiman mukaan.

(81) Kymenlaakson hyvinvointialueen aluevaltuuston 29.11.2022 tekemässä päätöksessä (§ 102) on muun ohella todettu, että Kymenlaakson hyvinvointialueen vakuutusmaksu on vuonna 2023 potilasvakuutusten osalta 1 431 000 euroa ilman jakojärjestelmämaksua ja 1 495 000 euroa sisältäen jakojärjestelmämaksun.

3.3.4 Toimivallan siirto

3.3.4.1 Kysymyksenasettelu

(82) Asiassa on ensin ratkaistava, onko arvioitavassa järjestelyssä kysymys hankintadirektiivissä ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetusta toimivallan siirrosta, johon ei sovelleta hankintalakia.

3.3.4.2 Osapuolten kannat

(83) HUS-yhtymä on esittänyt, että sen ja hyvinvointialueen lakimääräiselle järjestämisvastuulle kuuluvien tehtävien hoitamiseksi niillä on oltava potilasvakuutuslaissa säädetty potilasvakuutus potilaille aiheutuvien vahinkojen varalta. HUS:n ja hyvinvointialueen tekemässä potilasvakuutusta koskevassa järjestämissopimuksen liitteessä on kyse erityislainsäädännön mukaisesta työnjaosta. Työnjakoon ja yhteistyöhön on sisältynyt, että HUS on ottanut vastuulleen järjestää hyvinvointialueelle potilasvakuutuksen osana omaa vakuutustaan. Tukipalvelutehtäviä ei ole määritelty sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetussa laissa.

(84) Kymenlaakson hyvinvointialue ja Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiö ovat esittäneet, että terveydenhuoltoa koskevassa erityislainsäädännössä säädetään samaan sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöalueeseen kuuluvien hyvinvointialueiden velvollisuudesta sopia työnjaosta muun muassa tukipalveluiden järjestämisessä. Kyse ei ole yhteistyöstä, jossa hyvinvointialueet tuottaisivat yhdessä jotain toiminnassaan tarvitsemaansa tukipalvelua, vaan kyse voi olla myös työnjaosta, jossa yksi yhteistyöalueeseen kuuluva taho työnjaon ja toimivallan siirron kautta järjestää kyseisen tukipalvelun myös muille samaan yhteistyöalueeseen kuuluville hyvinvointialueille.

(85) Hyvinvointialueen ja HUS:n välisessä järjestämissopimuksessa ja sen mahdollistamassa potilasvakuutuksen järjestämisessä yhdessä Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön kanssa on kyse terveydenhuoltoa koskevan lainsäädännön mukaisesta työnjaosta ja toimivallan siirrosta.

(86) Hankintadirektiivissä ei säädetä, että toimivallan siirron kohteena voisi olla ainoastaan jokin toiminta-alue kokonaisuudessaan. Markkinaoikeus on todennut virheellisesti päätöksessään, että potilasvakuutuslain mukainen vakuuttamisvelvollisuus ei ole unionin tuomioistuimen käytännössä tarkoitettu velvollisuus ja oikeus hoitaa tiettyä julkista tehtävää. Hankintadirektiivissä ei säädetä, että direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle voisi jäädä ainoastaan velvollisuus ja oikeus hoitaa tiettyä julkista tehtävää, vaan direktiivissä säädetään, että direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jää valtuuksien ja vastuiden siirto julkisten tehtävien suorittamista varten.

(87) Hankintasopimuksista poikkeava laina- ja rahoitusjärjestely osoittaa, että kysymyksessä on toimivallan siirto eikä hankintalain soveltamisalaan kuuluva hankintasopimus, sillä tällainen rahoitusjärjestely osoittaa rakenteellista toimivallan siirtoa.

(88) Pohjola Vakuutus Oy on esittänyt, että missään laissa ei ole säädetty velvollisuudesta tuottaa tai hankkia potilasvakuutus yhteistoiminnassa, joten potilasvakuutuksen hankkimisessa tai tuottamisessa ei ole kyse lakisääteisestä yhteistoiminnasta. Potilasvakuutuspalveluiden järjestämistä ei muutoinkaan ole säädetty hyvinvointialueiden järjestämisvastuulle kuuluvaksi tehtäväksi, jota hyvinvointialueet voisivat tuottaa yhdessä. Hyvinvointialue ja HUS eivät myöskään voisi edes tuottaa vakuutuspalvelua. Hyvinvointialueella on ainoastaan lakisääteinen potilasvakuuttamisvelvollisuus.

(89) Kyse ei ole hankintaviranomaisten välisestä toimivallan siirrosta, sillä potilasvakuutuspalvelujen järjestäminen ei ole hyvinvointialueen julkinen tehtävä. Toimivallan siirto edellyttää julkisen tehtävän hoitamisen siirtoa siten, että siihen liittyvät velvollisuudet ja vastuut siirtyvät myös. Nyt kyseessä oleva hankinta ei täytä unionin tuomioistuimessa asetettuja edellytyksiä eteenkään edellä mainitusta syystä.

(90) Myös yksityisillä terveyden- ja sairaanhoitotoimintaa harjoittavilla toimijoilla on oltava potilasvakuutus. Kyse ei ole siitä, että hyvinvointialueen tulisi esimerkiksi tuottaa potilasvakuutuspalveluja. Näin ollen vakuuttamisvelvollisuudessa ei ole kyse viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä. Ainoastaan toimiluvan saaneet vakuutusyhtiöt voivat tuottaa vakuutuspalveluita ja toimeenpanna potilasvakuutuksia.

(91) Asiaan liittyvä velkajärjestely ei anna aihetta arvioida asiaa toisin, sillä siinä on kyse lähinnä lainasta, joka johtuu siitä, että hyvinvointialue haluaa hankkia potilasvakuutuspalvelut nimenomaan Suomen Keskinäiseltä Potilasvakuutusyhtiöltä. Hyvinvointialue joka tapauksessa maksaa Suomen Keskinäiselle Potilasvakuutusyhtiölle rahallisen vastikkeen myös vakuutusmaksun muodossa, mikä osoittaa, ettei hyvinvointialueen taloudellinen intressi potilasvakuutuspalveluihin ole kadonnut, toisin kuin toimivallan siirrossa on katsottu tapahtuvan.

3.3.4.3 Asian arviointi

(92) Hankintalain 1 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan mainitulla lailla pannaan täytäntöön hankintadirektiivi. Direktiivin 1 artiklan 6 kohdan mukaan sopimukset, päätökset ja muut oikeudelliset välineet, joilla järjestetään hankintaviranomaisten tai niiden yhteenliittymien välistä valtuuksien ja vastuiden siirtoa julkisten tehtävien suorittamista varten ja joissa ei määrätä sopimussuhteisesta suorituksesta annettavasta korvauksesta, katsotaan kunkin jäsenvaltion sisäiseen organisaatioon kuuluvaksi asiaksi, eikä mainittu direktiivi näin ollen vaikuta niihin millään tavoin.

(93) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan useampivaiheisen toimenpiteen mahdolliseksi luokittelemiseksi julkisia hankintoja koskevaksi sopimukseksi toimenpidettä on tarkasteltava kokonaisuudessaan ja siten, että otetaan huomioon sen tarkoitus (asia C-51/15, Remondis, 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(94) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan se, että viranomaisen toimivaltaan kuuluva toiminta muodostaa hankintadirektiivissä tarkoitetun palvelun, ei yksinään riitä siihen, että mainittua direktiiviä sovellettaisiin, koska viranomaiset voivat vapaasti päättää, turvautuvatko ne vai eivät markkinoihin niille kuuluvien yleisen edun mukaisten tehtävien suorittamiseksi (em. asia Remondis, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(95) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan toimivallan jakoa jäsenvaltion sisällä suojataan SEU 4 artiklan 2 kohdalla, jonka mukaan unionilla on velvollisuus kunnioittaa jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön rakenteita, myös alueellisen ja paikallisen itsehallinnon osalta. Koska tämä toimivallan jako ei ole jähmettynyttä, kyseisellä määräyksellä annettu suoja koskee myös toimivaltojen uudelleen järjestelyjä jäsenvaltion sisällä. Tällaisista uudelleenjärjestelyistä, jotka voidaan tehdä muun muassa viranomaisten kesken tapahtuvalla vapaaehtoisella toimivallan siirrolla, seuraa, että aikaisemmin toimivaltainen viranomainen vapauttaa itsensä velvollisuudesta ja oikeudesta hoitaa tiettyä julkista tehtävää ja jatkossa tätä koskeva velvollisuus ja oikeus kuuluvat toiselle viranomaiselle (asia C-328/19, Porin kaupunki, 46 kohta).

(96) Edellä mainitun unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella hankintalainsäädännön ulkopuolelle jäävät toimivallan jakoa koskevat jäsenvaltion sisäiset valtuuksia ja vastuita koskevat järjestelyt, joissa aikaisemmin toimivaltainen viranomainen vapauttaa itsensä velvollisuudesta ja oikeudesta hoitaa tiettyä julkista tehtävää ja jatkossa tätä koskeva velvollisuus ja oikeus kuuluvat toiselle viranomaiselle.

(97) Hyvinvointialueen tehtävistä ja järjestämisvastuusta on säädetty hyvinvointialueesta annetun lain 6 ja 7 §:ssä. Hyvinvointialue vastaa sille lailla säädettyjen tehtävien hoitamisesta. Lain 7 §:ssä on määritelty järjestämisvastuun sisältö. Säännöksen mukaan tehtävien hoidosta järjestämisvastuussa oleva hyvinvointialue vastaa muun ohella asukkaan laissa säädettyjen oikeuksien toteutumisesta, palvelukokonaisuuksien yhteensovittamisesta sekä järjestettävien palvelujen ja muiden toimenpiteiden yhdenvertaisesta saatavuudesta, tarpeen, määrän ja laadun määrittelemisestä, tuottamistavan valinnasta, tuottamisen valvonnasta sekä viranomaiselle kuuluvan toimivallan käyttämisestä.

(98) Potilasvakuutuslain 6 §:n 1 momentissa on asetettu muun ohella terveyden- ja sairaanhoitotoimintaa harjoittaville yhteisöille ja säätiöille velvollisuus ottaa vakuutus mainitun lain mukaisen vastuun varalta. Vakuuttamisvelvollisuus ei siten koske pelkästään viranomaisia, vaan yleisesti terveyden- ja sairaanhoitotoimintaa harjoittavia. Vakuuttamisvelvollisuudessa tai sen täyttämisessä ei siten ole kysymys hyvinvointialueesta annetun lain 7 §:n mukaan hyvinvointialueen järjestämisvastuuseen kuuluvasta tehtävästä.

(99) Nyt kysymyksessä olevassa järjestelyssä on kysymys potilasvakuutuksen hankinnasta. Potilasvakuutuksen hankkiminen on hyvinvointialueen lakisääteinen velvollisuus. Vakuuttamisvelvollisuudessa ei kuitenkaan ole kysymys pelkästään hyvinvointialueen järjestämisvastuun piirin kuuluvasta tai muustakaan hyvinvointialueelle laissa säädetystä tehtävästä, vaan vakuuttamisvelvollisuus koskee yleisesti kaikkia potilasvakuutuslaissa tarkoitettuja tahoja.

(100) Tästä seuraa, että järjestelyssä ei ole kysymys hyvinvointialueesta annetun lain 53 §:n 1 momentissa tarkoitetusta hyvinvointialueelle laissa säädetyn tehtävän siirtämisestä toiselle hyvinvointialueelle. Koska potilasvakuutuksen hankkimisessa ei ole kysymys muustakaan oikeudesta ja velvollisuudesta hoitaa tiettyä julkista tehtävää, järjestelyssä ei ole kysymys edellä mainitussa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetusta tilanteesta, jossa aikaisemmin toimivaltainen viranomainen vapautetaan velvollisuudesta ja oikeudesta hoitaa tiettyä julkista tehtävää, joka voitaisiin siirtää toimivallan siirtona toiselle viranomaiselle. Tässä suhteessa merkitystä ei ole sillä, että järjestelyn on esitetty liittyvän julkisen tehtävän hoitamiseen tai että potilaiden vakuuttamiseen on lakisääteinen velvollisuus. Myöskään se, että järjestelyyn sisältyy hyvinvointialueen ja Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön viittaama lainajärjestely, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

(101) Kun otetaan huomioon edellä lausuttu ja markkinaoikeuden päätöksen perustelut, korkein hallinto-oikeus katsoo kuten markkinaoikeus, että Kymenlaakson hyvinvointialueen aluevaltuuston 29.11.2022 tekemässä päätöksessä (§ 102) hyväksyä ERVA-järjestämissopimuksen potilasvakuutuksen järjestämistä koskeva liite ei ole ollut kysymys Kymenlaakson hyvinvointialueen toimivallan siirtämisestä HUS-yhtymälle siten, että kysymys ei tämän vuoksi voisi olla hankintalain 4 §:ssä tarkoitetusta hankintasopimuksesta.

3.3.5 Palvelujen tuottaminen yhteistoiminnassa

3.3.5.1 Kysymyksenasettelu

(102) Asiassa on seuraavaksi ratkaistava, onko järjestelyssä kysymys palvelujen tuottamista koskevasta lakisääteisestä yhteistoiminnasta tai hankintalain 16 §:ssä tarkoitetusta horisontaalisesta yhteistyöstä.

3.3.5.2 Osapuolten kannat

(103) HUS-yhtymä on esittänyt, että potilasvakuutusta koskevassa järjestämissopimuksen liitteessä on kyse erityislainsäädännön mukaisesta työnjaosta eikä hankintalaissa tarkoitetusta hankinnasta. Kyse on hankintalain ulkopuolelle jäävästä viranomaisille osoitettujen palvelujen suorittamiseen ja velvollisuuksien hoitamiseen liittyvästä yhteistyöstä ja työnjaosta.

(104) Tukipalvelujen tuottamiseen liittyvässä yhteistoiminnassa ei ole välttämätöntä olla kyse järjestämisvastuun siirtämisestä, vaan kyse voi olla hyvinvointialueesta annetun lain 53 §:n 2 momentissa tarkoitetusta palvelujen tuottamisesta yhteistoiminnassa. Tukipalvelutehtäviä ei ole määritelty sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetussa laissa.

(105) Pohjola Vakuutus Oy on esittänyt, että potilasvakuutuksen hankkimisessa tai tuottamisessa ei ole kyse lakisääteisestä yhteistoiminnasta vaan hyvinvointialueen lakisääteisestä velvollisuudesta. Hyvinvointialue ja HUS eivät myöskään voisi edes tuottaa vakuutuspalvelua.

(106) Potilasvakuutuspalvelut eivät ole myöskään erityislainsäädännössä tarkoitettuja tukipalveluja. Potilasvakuutuspalveluja tai niiden tuottamista ei ole listattu tukipalveluksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetyissä esimerkeissä. Myöskään sopimuksen tekohetkellä voimassa olleessa terveydenhuollon järjestämissuunnitelmasta ja erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa ei ole mainittu potilasvakuutuspalveluja tukipalveluna.

(107) Potilasvakuutuspalvelut eroavat HUS:n valituksessa listatuista tukipalveluista myös siten, että hyvinvointialueet eivät voi järjestää potilasvakuutuspalveluja omana työnään, vaan ainoastaan toimiluvan saaneet vakuutusyhtiöt voivat tarjota potilasvakuutuksia. Hyvinvointialueesta annetun lain 53 §:n 2 momentissa edellytetään, että kyse on palvelusta, joka on laissa säädetty hyvinvointialueen tuotettavaksi ja jota hyvinvointialueen on ylipäätään mahdollista tuottaa.

(108) Kyse ei ole horisontaalisesta yhteistyöstä. Järjestelyssä ovat mukana hyvinvointialue, HUS ja Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiö. Jotta kyse voisi olla horisontaalisesta yhteistyöstä, tulisi näiden tahojen toteuttaa yhteistyössä ja yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi niiden vastuulla olevat yleisen edun mukaiset julkiset palvelut. Horisontaalisen yhteistyön tunnusmerkit eivät täyty, sillä potilasvakuutuspalvelujen tuottaminen ei kuulu HUS:n tai hyvinvointialueiden järjestämisvastuuseen. Ne voivat ainoastaan ostaa potilasvakuutuspalveluja vakuutusyhtiöiltä, ja vain vakuutusyhtiöt voivat tuottaa potilasvakuutuspalveluja.

(109) Rahallisen vastikkeen maksamista ei voida pitää osallistumisena yhteistyöhön, joten järjestelyssä ei ole kyse yhteistyöstä, johon myös hyvinvointialue antaisi panoksensa. Myöskään HUS:lla ei voida katsoa olevan roolia palvelun toteuttamisessa.

(110) Hyvinvointialue, HUS ja Potilasvakuutusyhtiö eivät myöskään toteuta yhteistyössä yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi niiden vastuulla olevia yleisen edun mukaisia julkisia palveluja. Hyvinvointialueen, HUS:n ja Potilasvakuutusyhtiön tavoitteet eivät ole niiden yhteisiä.

(111) Hyvinvointialueen ainoat panokset ovat vakuutusmaksun maksaminen sekä hyvinvointialueen HUS:lle antamat lainat, jotka HUS on sijoittanut osakkaana Potilasvakuutusyhtiön vapaan oman pääoman rahastoon. Tällöin kyse ei voi olla hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle jäävästä horisontaalisesta yhteistyöstä, vaan kyse on palvelun hankkimisesta rahallista vastiketta vastaan.

(112) Järjestelyssä ei ole myöskään kyse hyvinvointialueen ja HUS-yhtymän tai hyvinvointialueen ja Potilasvakuutusyhtiön välisestä horisontaalisesta yhteistyöstä. Hyvinvointialue ei toteuta kummankaan tahon kanssa yhteistyössä ja yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi niiden vastuulla olevia yleisen edun mukaisia julkisia palveluita. Hyvinvointialueen roolina on puhtaasti potilasvakuutuksen hankkiminen korvausta vastaan.

3.3.5.3 Asian arviointi

(113) Kysymyksessä olevassa tilanteessa potilasvakuutuksista on sovittu terveydenhuoltolain 43 §:n 1 momentissa tarkoitetun erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksen liitteessä. Terveydenhuollon järjestämissuunnitelmasta ja erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksesta annetun valtioneuvoston asetuksen 11 §:ssä on säädetty, mistä asioista erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksessa on sovittava. Säännöksessä ei ole mainittu potilasvakuutuspalveluja. Myös hyvinvointialueen oman päätösmateriaalin perusteella liittyminen Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön antamaan vakuutukseen on ollut luonteeltaan vapaaehtoista.

(114) Edellä todetun perusteella kysymys ei ole tilanteesta, jossa palvelun tuottamisesta yhteistoiminnassa olisi säädetty lailla.

(115) Hankintalain 16 §:ssä tarkoitettua horisontaalista yhteistyötä koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön (asia C-429/19, Remondis, 25, 26 ja 29 kohta) mukaan yhteistyön on oltava todellista. Yhteistyösopimuksen kaikkien osapuolten osallistuminen yhdessä on tarpeen, jotta voidaan taata, että julkiset palvelut, jotka niiden on suoritettava, toteutetaan, eikä tämän edellytyksen voida katsoa täyttyvän silloin, kun tiettyjen sopimuspuolten ainoa panos on pelkästään kulukorvaus.

(116) Kysymyksessä olevassa vakuutuspalvelun hankinnassa ei ole kysymys siitä, että hyvinvointialue toteuttaisi yhteistyössä palvelua HUS-yhtymän tai jonkin muun hankintayksikön kanssa, vaan hyvinvointialue ostaa palvelua HUS-yhtymän sidosyksiköksi esitetyltä Suomen Keskinäiseltä Potilasvakuutusyhtiöltä. Hyvinvointialueen panos hankinnassa on vastikkeen maksu. Kysymys ei ole siten aidosta yhteistyöhankinnasta sellaisena kuin sitä tarkoitetaan hankintalain 16 §:ssä. Hankinta ei näin ollen jää tälläkään perusteella hankintalain soveltamisen ulkopuolelle.

3.3.6 Hankintaa koskeva sopimus

3.3.6.1 Kysymyksenasettelu

(117) Asiassa on seuraavaksi ratkaistava, onko järjestelyssä muutoin kysymys hankintalain 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta hankintasopimuksesta.

3.3.6.2 Osapuolten kannat

(118) HUS-yhtymä on esittänyt muun ohella, että potilasvakuutusta koskeva järjestämissopimuksen liite ei muodosta hankintasopimusta hyvinvointialueen ja Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiön välillä. Liitteessä on sovittu siitä, että HUS sisällyttää omaan potilasvakuutukseensa hyvinvointialueen vakuutettuna. Sopimus ei myöskään muodosta hankintalaissa tarkoitettua hankintasopimusta HUS:n ja hankintayksiköiden välillä, koska sopimuksessa ei ole kyse siitä, että hankintayksikkö ostaisi vakuutuspalveluja HUS:lta tai Potilasvakuutusyhtiöltä. Potilasvakuutusta koskeva vakuutussopimuslain mukainen sopimussuhde on vain HUS:n ja Potilasvakuutusyhtiön välillä, ja HUS viime kädessä vastaa vakuutusmaksun suorittamisesta vakuutuksenantajalle.

(119) Kymenlaakson hyvinvointialue ja Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiö ovat esittäneet muun ohella, että potilasvakuutuksia koskeviin hankintalain soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin ei liity nyt kysymyksessä olevien kaltaisia velkakirja- ja vapaan oman pääoman järjestelyjä. Myös tämä hankintasopimuksista poikkeava seikka osoittaa, että kysymyksessä on toimivallan siirto eikä hankintalain soveltamisalaan kuuluva hankintasopimus.

(120) Pohjola Vakuutus Oy on esittänyt, että kyseessä on tavanomainen hankintasopimus. Hyvinvointialue on sitoutunut maksamaan Potilasvakuutusyhtiölle vakuutusmaksua, jota vastaan se saa itselleen potilasvakuutuksen. Järjestely täyttää hankintasopimuksen määritelmän sisältäessään sekä rahallisen vastikkeen eli vakuutusmaksun että potilasvakuutuspalveluiden tarjoamisen sitä vastaan. Merkitystä ei ole sillä, että Potilasvakuutusyhtiö ja HUS ovat allekirjoittaneet potilasvakuutussopimuksen, johon hyvinvointialue on lisätty vakuutettuna, koska tosiasiassa hyvinvointialue on Potilasvakuutusyhtiön asiakas saadessaan Potilasvakuutusyhtiöltä potilasvakuutuksen ja maksaessaan siitä Potilasvakuutusyhtiölle rahallisen vastikkeen. Vakuutusmaksu eritellään osapuolikohtaisesti eli hyvinvointialueelle ja HUS:lle erikseen.

(121) Myöskään poikkeava lainarakenne ei tee potilasvakuutuspalvelujen hankinnasta muuta kuin hankintasopimuksen. Hankintalaissa ei ole määritelty sitä, millaisin järjestelyin rahallisesta vastikkeesta voidaan sopia, jotta kyse olisi hankintasopimuksesta.

3.3.6.3 Asian arviointi

(122) Hankintalain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen taloudellista vastiketta vastaan.

(123) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön (asia C-367/19, Tax-Fin-Lex, 25 ja 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) mukaan ilmaisun ”vastiketta vastaan” tavanmukaisesta oikeudellisesta merkityksestä ilmenee, että ilmaisulla tarkoitetaan sopimusta, jossa kukin sopijapuolista sitoutuu toteuttamaan suorituksen muuta suoritusta vastaan. Sopimuksen vastavuoroisuus on siten julkista hankintaa koskevan sopimuksen olennainen ominaisuus. Vaikka tähän vastikkeeseen ei välttämättä tarvitse sisältyä jonkin rahasumman maksamista, vaan suoritus voidaan korvata muunlaisilla vastikkeilla, kuten korvaamalla sovitun palvelun suorittamisesta aiheutuvat kulut, julkista hankintaa koskevan sopimuksen vastavuoroisuudesta seuraa kuitenkin väistämättä se, että kullekin sopimuksen osapuolelle luodaan oikeudellisesti sitovia velvoitteita, joiden täyttämistä voidaan vaatia oikeudessa.

(124) ERVA-järjestämissopimuksen potilasvakuutusta koskevassa liitteessä on määritelty vakuutuksenantajaksi Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiö, vakuutuksenottajaksi HUS-yhtymä ja vakuutetuksi Kymenlaakson hyvinvointialue. Saman liitteen vakuutusmaksua koskevassa kohdassa on muun ohella todettu, että HUS-yhtymä vastaa vakuutuksenottajana vakuutusmaksun suorittamisesta, mutta vakuutusmaksu eritellään osapuolikohtaisesti. Kohdan mukaan kukin osapuoli voi suorittaa osuutensa vakuutusmaksusta joko suoraan vakuutusyhtiölle tai vakuutuksenottajan kautta.

(125) Kun tarkastellaan sitä, onko kysymys hankintasopimuksesta, merkitystä ei ole sillä, että järjestely on tehty HUS-yhtymän vakuutussopimuksen kautta. Sopimusjärjestelyssä on nimittäin tosiasiallisesti kysymys siitä, että hyvinvointialue hankkii toimintaansa tarvitseman potilasvakuutuksen. Hyvinvointialue myös suorittaa tästä hankinnasta vastikkeen joko HUS-yhtymälle vakuutuksenottajana tai Suomen Keskinäiselle Potilasvakuutusyhtiölle vakuutuksenantajana. Kysymys on hyvinvointialueen tekemästä hankinnasta ja maksettu vastike huomioon ottaen sellaisesta sopimuksesta, joka kuuluu hankintalain soveltamisalaan. Asiassa ei ole merkitystä sillä, että hankintaan liittyy järjestely, jossa hyvinvointialue lainaa HUS-yhtymälle varoja, jotka tämä puolestaan osakkaana sijoittaa Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön vapaan oman pääoman rahastoon.

3.3.7 Sidosyksikköhankinta

3.3.7.1 Kysymyksenasettelu

(126) Asiassa on vielä ratkaistava, onko järjestelyssä kysymys hankintalain 15 §:ssä tarkoitetusta sidosyksikköhankinnasta.

3.3.7.2 Osapuolten kannat

(127) Kymenlaakson hyvinvointialue ja Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiö ovat esittäneet, että Potilasvakuutusyhtiön toiminta ei ole markkinasuuntautunutta. Yhtiö täyttää toiminnan kohdistumisen osalta sidosyksikköä koskevat edellytykset.

(128) Pohjola Vakuutus Oy:n mukaan Kymenlaakson hyvinvointialueella ei ole hankintalain 15 §:ssä edellytettyä määräysvaltaa Potilasvakuutusyhtiöön, eikä Potilasvakuutusyhtiö siten ole hyvinvointialueen sidosyksikkö. Hyvinvointialue ei ole edes esittänyt, että sillä olisi todellista mahdollisuutta osallistua Potilasvakuutusyhtiön määräys- tai päätösvallan käyttämiseen, eikä Pohjola Vakuutus Oy:n tiedossa ole, että hyvinvointialue esimerkiksi olisi Potilasvakuutusyhtiössä omistajana. Sidosyksikköaseman puuttuessa hyvinvointialue on tosiasiassa tehnyt Potilasvakuutusyhtiöltä suorahankinnan.

(129) Koska asiassa ei ole kyse toimivallan siirrosta, hyvinvointialue ei myöskään voi hankkia potilasvakuutuspalveluita HUS-yhtymän sidosyksiköltä eli Potilasvakuutusyhtiöltä unionin tuomioistuimen asiassa C-328/19, Porin kaupunki, tarkoitetulla tavalla.

3.3.7.3 Asian arviointi

(130) Markkinaoikeus on todennut, että asiassa ei ole edes väitetty, että Kymenlaakson hyvinvointialueella olisi Suomen Keskinäiseen Potilasvakuutusyhtiöön tai HUS-yhtymään sellaista määräysvaltaa, joka on hankintalain 15 §:n 1 momentissa asetettu edellytykseksi sidosyksikkösuhteelle. Tällaisena määräysvaltana ei myöskään voida pitää hankintayksikön HUS-yhtymälle velkakirjalla antamaa lainaa, jonka HUS-yhtymä on asiassa esitetyn selvityksen mukaan sijoittanut Suomen Keskinäisen Potilasvakuutusyhtiön vapaan oman pääoman rahastoon. Näin ollen nyt kyseessä oleva EU-kynnysarvon ylittävä hankintasopimus ei voi jäädä hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle hankintalain 15 §:n perusteella.

(131) Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen edellä todetuilta osin ei ole perusteita.

3.3.8 Johtopäätös hankintaa koskevasta kilpailuttamisvelvollisuudesta

(132) Edellä todetusta seuraa, että Kymenlaakson hyvinvointialue on menetellyt hankintalain vastaisesti hyväksyessään aluevaltuuston kokouksessa 29.11.2022 ERVA-järjestämissopimuksen potilasvakuutuksen järjestämistä koskevan liitteen ilman, että se olisi noudattanut sanotun lain mukaista kilpailuttamisvelvollisuutta.

3.4 Seuraamusten määrääminen

3.4.1 Kysymyksenasettelu

(133) Kymenlaakson hyvinvointialueen valituksen johdosta on ratkaistava, onko asiassa syytä poistaa seuraamusmaksu tai alentaa sitä.

3.4.2 Osapuolten kannat

(134) Kymenlaakson hyvinvointialue on esittänyt, että asiassa ei ole perustetta määrätä seuraamusmaksua. Markkinaoikeus on tehottomuusseuraamuksen lisäksi päätynyt perusteettomasti ja vastoin aikaisempaa oikeuskäytäntöään määräämään asiassa myös seuraamusmaksun. Asiassa voidaan määrätä muita seuraamuksia. Toimivallan siirto on vaativa hankintajuridinen kysymys, mikä tulee ottaa huomioon seuraamusmaksujen määräämistä harkittaessa.

(135) Pohjola Vakuutus Oy on esittänyt, että seuraamusmaksua ei tule poistaa, sillä hyvinvointialue on toiminut hankintalain vastaisesti hankkiessaan potilasvakuutuksen kilpailuttamatta hankintaa, eikä seuraamusten yhteisvaikutus muodostu hyvinvointialueelle tai sen sopimuskumppaneille kohtuuttomaksi. Virhettä ei voida pitää vähäisenä. Lisäksi hankinnan arvo on huomattava, ja ensimmäinen vuosi voimassa olevasta sopimuksesta on jo takana.

3.4.3 Sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt

(136) Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintasäännösten vastaisesti, markkinaoikeus voi: 1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan; 2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; 3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä; 4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä; 5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen; 6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun; 7) lyhentää hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

(137) Hankintalain 158 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, jos markkinaoikeus on määrännyt tehottomuusseuraamuksen.

(138) Hankintalain 158 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp) mukaan pykälä vastaa pääosin vanhan hankintalain 98 §:ssä (321/2010) säädettyä. Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 190/2009 vp) mukaan tilanteessa, jossa sopimusvelvoitteet on seuraamusta määrättäessä jo täytetty osittain tai kokonaisuudessaan, voivat pelkän tehottomuusseuraamuksen vaikutukset jäädä merkityksettömiksi. Tämän vuoksi laissa säädetään tehottomuuden lisäseuraamuksena valtiolle maksettavasta seuraamusmaksusta.

(139) Hankintalain 158 §:n 3 momentin mukaan seuraamusta määrätessään markkinaoikeuden on otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu ja valituksen kohteena olevan hankinnan arvo. Seuraamusmaksun määrä ei saa ylittää kymmentä prosenttia hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen arvosta.

(140) Hankintalain 160 §:n 2 momentin mukaan määrätessään hankintalaissa tarkoitetuista seuraamuksista markkinaoikeuden on otettava huomioon, että seuraamusten yhteisvaikutus ei saa muodostua hankintayksikön tai sen sopimuspuolen kannalta kohtuuttomaksi.

3.4.4 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(141) Markkinaoikeus on seuraamusharkinnassaan ensin todennut, että hankintasopimus on allekirjoitettu ja hankintayksikkö on ilmoittanut, että toimivallan siirto on pantu täytäntöön, jolloin hankintalain 154 §:n 1 momentin 1-3 kohdan mukaiset reaalikeinot eivät ole asiassa sellaisinaan käytettävissä.

(142) Markkinaoikeus on seuraamusmaksuharkinnassaan todennut, että asiassa on määrätty tehottomuusseuraamus ja hankintapäätös on tehottomuusseuraamusta vastaavilta osin kumottu. Sopimusvelvoitteet on sopimuksen ensimmäisen vuoden osalta jo täytetty, joten tältä osin pelkän tehottomuusseuraamuksen määräämisen vaikutukset jäisivät hankintalain esitöissä todetulla tavalla merkityksettömiksi. Näin ollen asiassa on määrättävä myös seuraamusmaksu. Seuraamusmaksua ei tule jättää määräämättä sen hankintayksikön esittämän seikan perusteella, että kysymystä hankintayksikön järjestelyn asemasta toimivallan siirtona voidaan sinänsä pitää laajana ja monimutkaisena oikeudellisena kysymyksenä.

(143) Markkinaoikeus on harkinnut ottaen huomioon hankintayksikön virheiden laadun, valituksen kohteena olevan hankinnan arvon, asiassa jo täytetyt sopimusvelvoitteet ja hankintalain 160 §:n 2 momentin säännöksen seuraamusten yhteisvaikutuksesta seuraamusmaksun määräksi 50 000 euroa.

(144) Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen seuraamusmaksun määräämisen ja seuraamusmaksun määrän osalta ei ole perusteita.

4. Oikeudenkäyntikulut

(145) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Pohjola Vakuutus Oy joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi HUS-yhtymä, Kymenlaakson hyvinvointialue ja Suomen Keskinäinen Potilasvakuutusyhtiö on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin ja 100 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan Pohjola Vakuutus Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen kohtuulliseksi harkitulla määrällä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

(146) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, HUS-yhtymälle, Kymenlaakson hyvinvointialueelle ja Suomen Keskinäiselle Potilasvakuutusyhtiölle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Anne Nenonen, Jaakko Autio, Joni Heliskoski ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.