Muu päätös 97/2026
Asia
Seuraamusmaksun määräämistä yrityskaupan täytäntöönpanossa koskeva valitus
Muutoksenhakija
Kilpailu- ja kuluttajavirasto
Päätös, jota muutoksenhaku koskee
Markkinaoikeus 30.10.2024 nro 607/2024
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto velvoitetaan korvaamaan Valio Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatimus enemmälti hyläten 10 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antamisesta.
Asian tausta
Kilpailu- ja kuluttajaviraston seuraamusmaksuesitys markkinaoikeudelle
(1) Kilpailu- ja kuluttajavirasto (jäljempänä myös virasto tai KKV) on markkinaoikeudelle 4.12.2023 tekemässään seuraamusmaksuesityksessä esittänyt, että markkinaoikeus määrää Valio Oy:lle (jäljempänä myös Valio) kilpailulain 28 §:n nojalla 900 000 euron seuraamusmaksun yrityskaupan panemisesta täytäntöön kilpailulain 25 §:n vastaisesti.
(2) Seuraamusmaksuesityksen mukaan Valio on menetellyt kilpailulain 25 §:n vastaisesti jättäessään noudattamatta sen ja Heinon Tukku Oy:n (jäljempänä myös Heinon Tukku) välisen yrityskaupan hyväksymiselle Kilpailu- ja kuluttajaviraston 30.6.2021 antamassa päätöksessä (dnro KKV/528/14.00.10/2021) määrättyä ehtoa 1.a, jonka perusteella se on sitoutunut suojaamaan Valion tuotteiden hinnoittelusta ja kannattavuudesta vastaavilta henkilöiltä Valion kanssa kilpailevien tuotteiden ostohintaa koskevat tiedot (jäljempänä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä käytetään edellä tarkoitetusta ehdosta selvyyden vuoksi myös nimitystä ostohintojen suojaussitoumus). Valio on syyllistynyt ehdon rikkomiseen siltä osin kuin se ei ole suojannut kilpailijoidensa arkaluonteisia ostohintatietoja sellaisilla tietojärjestelmien käyttöoikeus- ja tietorajauksilla, joilla olisi estetty tiettyjen työntekijöiden pääsy ostohintatietoihin. Valion menettely on tarkoittanut yrityskaupan täytäntöönpanoa vastoin Kilpailu- ja kuluttajaviraston siihen antamaa lupaa.
(3) Valiolla ennen yrityskauppaa työskennelleillä myyntipäälliköillä ja myyntijohtajalla on ollut pääsy kilpailijoiden ostohintatietoihin noin yhdeksästä kuukaudesta (24.1.2022–1.11.2022) hieman yli vuoteen (2.11.2021–10.11.2022) kestäneellä ajanjaksolla. Entisillä Heinon Tukun myyntipäälliköillä on ollut pääsy kilpailijoiden ostohintatietoihin sitoumusten voimaantulosta virheen havaitsemiseen asti kestäneellä ajanjaksolla noin 16 kuukauden ajan (30.6.2021 – marraskuu 2022). Lisäksi osalla Valion foodservice- ja teollisuusasiakkaiden myyntitoiminnon myyntipalvelun henkilöistä, jotka ovat rajatussa määrin vastanneet Valion tuotteiden hinnoittelusta tai kannattavuudesta, on ollut pääsy kyseessä oleviin tietoihin.
(4) Valion rikkomusta on pidettävä olennaisena ja seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta perusteltuna. Yrityskaupan ehdon rikkomisessa on kyse luonteeltaan vakavasta kilpailulain rikkomuksesta.
(5) Valion rikkomus on koskenut keskeisintä yrityskaupan ehtoa, jonka tarkoituksena on ollut estää havaittu kilpailuhaitta, joka aiheutuu kilpailijoiden arkaluonteisten ostohintatietojen välittymisestä Valion tuotteiden hinnoittelusta ja kannattavuudesta vastaaville henkilöille. Tietojärjestelmien käyttöoikeus- ja tietorajaukset ovat olleet ensisijainen tapa arkaluonteisen tiedon suojaamiseen. Salassapitositoumukset eivät estä tietojen päätymistä sitoumuksen piirissä oleville myyjille eivätkä tiedon hyödyntämistä tai vaikutusta hinnoitteluun. Rikkomus on koskenut kaikkia Valion foodservice-loppuasiakkaille suuntautuvia myyntejä. Foodservice-asiakkaat hankkivat Valiolta tuotteita sekä suora- että tukkumyynnin kautta. Valion menettely on aiheuttanut merkittävän riskin siitä, että yrityskauppapäätöksessä kuvattu kilpailuhaitta toteutuu. Rikkomuksen piiriin kuuluneiden henkilöiden tarkalla lukumäärällä ei ole merkitystä rikkomuksen olennaisuuden tai laajuuden arvioinnin kannalta.
Markkinaoikeuden päätös
(6) Valio Oy on seuraamusmaksuesitystä koskevassa vastauksessaan vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää seuraamusmaksuesityksen tutkimatta, toissijaisesti hylkää seuraamusmaksuesityksen, kolmassijaisesti jättää seuraamusmaksun määräämättä ja viimesijaisesti alentaa olennaisesti esityksessä vaaditun seuraamusmaksun määrää. Lisäksi yhtiö on vaatinut arvonlisäverottomien oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.
(7) Markkinaoikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään määrännyt Valio Oy:n maksamaan 600 000 euron seuraamusmaksun sekä hylännyt yhtiön vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.
(8) Päätöksensä perusteluissa markkinaoikeus on todennut, että asiassa on riidatonta, että Valio on tilapäisesti laiminlyönyt yrityskaupan täytäntöönpanon hyväksymisen ehdoksi KKV:n määräämän sitoumuskokonaisuuden kohdan 1.a noudattamisen ehtojen voimassaoloaikana. Markkinaoikeus on katsonut, että Valio on laiminlyödessään mainitun yrityskaupan täytäntöönpanon ehdoksi määrätyn sitoumusvelvoitteen noudattamisen pannut yrityskaupan täytäntöön kilpailulain vastaisesti sellaisella tavalla, johon se ei ole saanut viraston lupaa.
(9) Markkinaoikeus on todennut, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella sitoumusvelvoitteen mukaisesti suojattavat kilpailijoiden arkaluonteiset hintatiedot ovat olleet kymmenien Valion tuotteiden hinnoittelusta vastaavien henkilöiden saatavilla heidän käytössään olleesta tietojärjestelmästä. Markkinaoikeus on katsonut, että rikkomuksen piiriin kuuluneiden henkilöiden tarkalla lukumäärällä ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko Valio pannut yrityskaupan täytäntöön kilpailulain säännösten vastaisesti. Sen sijaan velvoitteiden kattaman henkilöpiirin laajuudella voidaan katsoa olevan merkitystä arvioitaessa rikkomuksen olennaisuutta ja kestoa.
(10) Markkinaoikeus on lisäksi todennut, että ehdollisessa yrityskauppapäätöksessä elinkeinonharjoittajan noudatettavaksi määrätyn sitoumuksen tulkinnassa keskeistä on sen sanamuoto sekä tavoite ja tarkoitus. Yksittäisen sitoumusvelvoitteen tulkinnassa on otettava huomioon kaikkien sitoumusten yhdessä muodostama kokonaisuus sekä sitoumuksia koskevat perustelut.
(11) Markkinaoikeuden mukaan yrityskauppapäätöksen sanamuodon perusteella sitoumuksen 1.a-kohdan ii velvoite suojata tietojärjestelmien käyttöoikeus- ja tietorajauksin Valion kilpailijoiden ostohintatietoja on nimenomaisesti kohdistettu Valion työntekijöihin. Kyseinen velvoite ei ole siten koskenut niitä Heinon Tukun palveluksessa olleita työntekijöitä, jotka ovat yrityskaupan täytäntöönpanohetkellä tai sen jälkeen myyneet ja hinnoitelleet Valion ja sen kilpailijoiden tuotteita Heinon Tukun foodservice-asiakkaille. Markkinaoikeuden mukaan tätä tulkintaa tukee sitoumuksen 1.a-kohdan iv velvoitteen sanamuoto, jonka mukaan sitoumuksen 1.a-kohdan ii velvoite sitoo myös niitä Heinon Tukun palveluksessa olevia, jotka yrityskaupan toteuttamisen jälkeen siirtyvät Valion organisaatiossa yrityskauppapäätöksessä mainittuihin tehtäviin.
(12) Markkinaoikeus on katsonut, että sitoumuksen 1.a-kohdan ii velvoite on kohdistunut yrityskaupan täytäntöönpanohetkellä Valion palveluksessa oleviin, yrityskauppapäätöksessä määritellyissä tuoteryhmissä Valion tuotteiden hinnoittelusta ja kannattavuudesta vastaaviin ja niiden myyntitoiminnoissa lopullisia asiakashintapäätöksiä tekeviin Valion työntekijöihin sekä sellaisiin yrityskaupan täytäntöönpanoajankohtana tai sen jälkeen Heinon Tukun palveluksessa olleisiin työntekijöihin, jotka ovat sitoumusten voimassa ollessa myöhempänä ajankohtana siirtyneet Valion työntekijöiksi mainittuihin tehtäviin.
(13) Markkinaoikeuden mukaan asiassa on näin ollen sitoumusvelvoitteen ulottuvuutta arvioitaessa ollut keskeistä, minä ajankohtana Heinon Tukun palveluksessa olleet, lopullisia asiakashintapäätöksiä tehneet henkilöt, kuten myyntipäälliköt, joilla on ollut pääsy kilpailevien tuotteiden ostohintatietoihin, ovat siirtyneet Valion palvelukseen vastaaviin tehtäviin.
(14) Markkinaoikeuden mukaan KKV ei ole esittänyt näyttöä siitä, että Heinon Tukun palveluksessa yrityskaupan täytäntöönpanohetkellä olleet myyntipäälliköt tai muutkaan työntekijät, joilla on ollut pääsy Valion kilpailijoiden ostohintatietoihin, olisivat siirtyneet Valion palvelukseen hoitamaan sitoumuksen 1.a-kohdassa mainittuja tehtäviä ennen Valion ja Heinon Tukun foodservice-liiketoimintojen yhdistymistä.
(15) Markkinaoikeus on näin ollen katsonut, että yrityskauppapäätöksessä noudatettavaksi määrätyn sitoumuksen 1.a-kohdan ii velvoite on kohdistunut yrityskaupan täytäntöönpanosta 1.7.2021 alkaen vain Valion palveluksessa olleisiin, päätöksessä määritetyissä tuoteryhmissä Valion tuotteiden hinnoittelusta ja kannattavuudesta vastanneisiin ja Valion myyntitoiminnoissa lopullisia asiakashintapäätöksiä tehneisiin työntekijöihin. Entisen Heinon Tukun palveluksessa olleet työntekijät ovat tulleet sitoumuksen 1.a-kohdan ii velvoitteen piiriin aikaisintaan 1.2.2022 alkaen, kun heistä on Valion ja Heinon Tukun foodservice-liiketoimintojen sulautumisen ja Valio Aimon perustamisen myötä tullut Valion työntekijöitä.
(16) Markkinaoikeus on katsonut Valion sitoumuksen 1.a-kohdan ii velvoitteen rikkomuksen keston näytetyksi KKV:n esittämän mukaisesti siltä osin kuin se on koskenut Valiolla ennen yrityskauppaa ja sen jälkeen työskennelleiden myyntipäälliköiden ja myyntijohtajan saatavilla olleiden kilpailijatietojen suojaamisen laiminlyöntiä.
(17) Toisin kuin KKV on esittänyt, markkinaoikeus on katsonut, että Valion kilpailijoiden hintatietojen suojausvelvoitteen laiminlyönti on kestänyt Heinon Tukun entisten myyntipäällikköjen osalta henkilöstä riippuen vähintään 1.2.2022–2.11.2022 eli yhdeksän kuukautta ja kaksi päivää ja enintään 1.2.2022–10.11.2022 eli yhdeksän kuukautta ja kymmenen päivää.
(18) Edellä todetun perusteella markkinaoikeus on katsonut, että Valio on laiminlyönyt sille määrätyn sitoumuksen 1.a-kohdan ii velvoitteen noudattamisen yhtäjaksoisesti vähimmillään noin yhdeksän kuukauden ja enimmillään noin yhden vuoden ajan.
(19) Markkinaoikeus on seuraamusmaksun määräämisen edellytysten osalta katsonut, että Valiolle yrityskaupan täytäntöönpanon ehdoksi määrätyn keskeisen sitoumusvelvoitteen noudattamisen laiminlyönti on ollut olennainen ja luonteeltaan vakava kilpailurikkomus. Valion rikkomus on kestänyt yhdenjaksoisesti noin vuoden, mitä rikkomusaikaa ei voida pitää kestoltaan lyhytaikaisena, eikä rikkomusta voida myöskään pitää maantieteelliseltä ja taloudelliselta laajuudeltaan vähäisenä. Rikkomusta ei voida muillakaan perusteilla pitää vähäisenä eikä seuraamusmaksun määräämistä asiassa kilpailun turvaamisen kannalta perusteettomana, kun otetaan huomioon rikkomuksen vakavuus, ajallinen kesto ja laajuus sekä Valion huolimattomuus sille määrätyn sitoumusvelvoitteen noudattamisessa. Näin ollen markkinaoikeus on katsonut, että seuraamusmaksun määräämiselle Valiolle on kilpailulain 28 §:ssä säädetty peruste.
Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen, Maarika Joutsimo ja Jenni Poropudas.
Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa
(20) Kilpailu- ja kuluttajavirasto on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätöstä muutetaan määräämällä Valio Oy:lle 900 000 euron seuraamusmaksu.
(21) Valio Oy on vaatinut, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston valitus hylätään ja virasto velvoitetaan korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 45 915 eurolla viivästyskorkoineen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
Kysymyksenasettelu
(22) Asiassa on kysymys siitä, olisiko markkinaoikeuden tullut määrätä Valio Oy:lle KKV:n seuraamusmaksuesityksessään esittämän suuruinen seuraamusmaksu.
Osapuolten kannat
(23) Kilpailu- ja kuluttajaviraston mukaan markkinaoikeus on määrännyt seuraamusmaksun perusteettomasti viraston esittämää alhaisempana.
(24) Yksittäisen sitoumusvelvoitteen tulkinnassa on otettava huomioon kaikkien sitoumusten yhdessä muodostama kokonaisuus sekä sitoumuksia koskevat perustelut. Markkinaoikeus on yksinomaan sanamuodon perusteella arvioinut, että velvoite kilpailevien tuotteiden ostohintojen suojaamisesta on kohdistunut ennen yrityskauppaa Heinon Tukku Oy:n palveluksessa olleisiin työntekijöihin vasta siitä yrityskaupan täytäntöönpanon jälkeisestä hetkestä lähtien, kun Valion ja Heinon Tukun foodservice-liiketoimintojen sulautumisen myötä näistä on tullut Valion työntekijöitä.
(25) Sitoumusten sanamuotoa tulee tulkita niiden tarkoitus ja tavoite sekä sitoumusten muodostama kokonaisuus huomioiden siten, että Valion työntekijöillä tarkoitetaan Valion määräysvallassa olevien yhtiöiden työntekijöitä. Sitoumus on kattanut Heinon Tukun myyntihenkilöstön siitä hetkestä lähtien, kun Heinon Tukku siirtyi Valion määräysvaltaan yrityskaupan täytäntöönpanon hetkellä.
(26) Markkinaoikeus on erehtynyt katsoessaan, että sitoumusten 1.a-kohdan iv velvoitteen sanamuoto tukisi sen tekemää tulkintaa mainitun kohdan ii velvoitteesta. Sitoumusten 1.a-kohdan iv velvoite ei ole koskenut organisaatiomuutosta vaan sellaisia roolinmuutostilanteita, joissa henkilö, joka ei roolinsa vuoksi kuulu sitoumusten piiriin, mutta jolla oli roolissaan tarve työtehtäviensä vuoksi käsitellä sitoumusten piiriin kuuluvia tietoja, siirtyisi tehtäviin, joissa hän vastaisi Valion tuotteiden hinnoittelusta ja kannattavuudesta. Tällaisiksi rooleiksi oli tunnistettu sitoumuksia laadittaessa ainakin Heinon Tukun ostoista vastaavat henkilöt, lakiosasto, johtoryhmä, järjestelmien ylläpidosta vastaavat henkilöt sekä mahdollisesti taloushallinto. Edellä tarkoitetussa sitoumuksessa ei ole siten käsitelty sitoumusten soveltuvuutta Valion ja Heinon Tukun integraation yhteydessä, eikä sillä ole rajattu sitoumusten ajallista soveltuvuutta Heinon Tukun myyntihenkilöstöön.
(27) Organisaatiomuutosten varalle sitoumuksissa on tätä koskeva erillinen kohta 3. Kyseinen kohta 3 osoittaa, että sitoumukset ovat olleet voimassa yrityskaupan hyväksymisen ja täytäntöönpanon hetkellä vallinneessa tilanteessa, jossa Valion ja Heinon Tukun foodservice-liiketoimintoja ei ollut yhdistetty eikä yhdistämisestä vielä ollut tietoa. Sitoumuksissa on kuitenkin varauduttu siihen, että organisaatio voi muuttua, ja selvennetty, että sitoumukset soveltuvat täysimääräisesti myös tällaisissa tilanteissa.
(28) Yrityskaupan myötä syntyvä kilpailuongelma on koskenut myös tilannetta, jossa Valion omistama Heinon Tukku myy Valion ja sen kilpailijoiden tuotteita tukkuasiakkaille. Kaupan täytäntöönpanossa Heinon Tukku on siirtynyt Valion määräysvaltaan ja tullut osaksi Valio-konsernia. Riski Valion kilpailijoiden sensitiivisten tietojen päätymisestä Heinon Tukun kautta Valion haltuun on siten syntynyt yrityskaupan täytäntöönpanon hetkellä, kun Heinon Tukku on siirtynyt Valion määräysvaltaan.
(29) Konsernin sisäinen järjestely ei ole kilpailulaissa tarkoitettu yrityskauppa. Rakenteellinen muutos markkinassa tapahtuu jo määräysvallan hankinnan hetkellä. Määräysvallan hankinnan jälkeen samaan konserniin kuuluvat yritykset toimivat omistajansa ohjauksessa tämän liiketaloudellisten intressien mukaisesti voittoa maksimoiden.
(30) Valio ja KKV ovat tulkinneet ostohintojen suojaussitoumuksen sisältöä sekä sitoumuksia laadittaessa että yrityskaupan hyväksymisen ja täytäntöönpanon jälkeen niin, että Heinon Tukun myyntihenkilöstö on sitoumuksen piirissä heti yrityskaupan täytäntöönpanon jälkeen. Myös riippumaton asiantuntija on tulkinnut sitoumusta samoin. Vasta kun puutteet ostohintatietojen suojauksessa tulivat ilmi, Valio ryhtyi tulkitsemaan yrityskaupan ehtona olevaa suojaussitoumusta eri tavoin lieventääkseen mahdollista seuraamusta.
(31) Ostohintojen suojaussitoumuksen tarkoituksena oli estää Valion kilpailijoiden arkaluonteisten tietojen päätyminen Valion tuotteiden hinnoittelusta vastaaville tahoille. Sitoumus koski sekä tukku- että suoramyyntiä foodservice-asiakkaille, koska yrityskaupan tutkinnan aikana havaittu kilpailuongelma koski molempia myyntikanavia, ja virasto voi hyväksyä yrityskaupan ehdollisena vain silloin, kun sitoumukset poistavat kaupasta aiheutuvat kilpailuongelmat täysimääräisesti. Tukkumyyntiä harjoitettiin yrityskaupan täytäntöönpanon hetkellä Heinon Tukussa.
(32) Vaikka vastoin viraston näkemystä ehtoa tulkittaisiin markkinaoikeuden päätöksessä kuvatulla tavalla, markkinaoikeus on alentanut seuraamusmaksua esitetystä perusteettoman paljon.
(33) Markkinaoikeuden tulkinta on lyhentänyt rikkomuksen kestoa noin 4–5 kuukautta. Tulkintaerosta riippumatta Valion rikkomus on kestänyt yli vuoden ajan. Markkinaoikeuden tulkinnan vaikutus rikkomuksen kestoon on siten vähäinen, eikä sillä tulisi olla vaikutusta seuraamusmaksun määrään. Seuraamusmaksusta tehtävän vähennyksen olisi tullut kytkeytyä rikkomuksen taloudelliseen merkittävyyteen ja olla oikeassa suhteessa sitoumusrikkomuksen kokonaisarvioon.
(34) Markkinaoikeuden seuraamusmaksuesitykseen tekemä noin 33 prosentin vähennys on selvästi ylimitoitettu. Heinon Tukku hoiti yrityskaupan hyväksymisen jälkeen käytännössä kaiken tukkumyynnin, ja tämän henkilöstön osalta markkinaoikeus lyhensi rikkomuksen kestoa 4–5 kuukautta. Oikeasuhtainen vähennys olisi ollut noin kolme prosenttia, kun otetaan huomioon [LIIKESALAISUUS] ja tulkintaerimielisyys rikkomuksen kestosta.
(35) Markkinaoikeus on katsonut rikkomuksen moitittavuutta vähentäväksi tekijäksi sen, että Valio on noudattanut muita yrityskauppapäätöksessä määrättyjä sitoumusvelvoitteita. Seuraamusmaksua ei kuitenkaan voida alentaa sillä perusteella, että sitoumuksia olisi voitu rikkoa vielä moitittavammin. Seuraamusmaksun määrää ei tule alentaa myöskään sen vuoksi, että Valio on avustanut rikkomuksen selvittämisessä ja toiminut oma-aloitteisesti rikkomuksen korjaamisessa, koska virasto on ottanut nämä seikat jo huomioon tekemässään seuraamusmaksuesityksessä.
(36) Viraston esittämä 900 000 euron seuraamusmaksu on 0,04 prosenttia Valio-konsernin vuoden 2022 maailmanlaajuisesta kokonaisliikevaihdosta. Esitettyä pienempi seuraamusmaksu olisi yleis- ja erityisestävyyden näkökulmasta riittämätön.
(37) Valion mukaan KKV:n valituksessa esitetty ei anna aihetta korottaa Valiolle määrättyä seuraamusmaksua.
(38) Entiset Heinon Tukun myyjät eivät ole olleet kysymyksessä olevan sitoumuskohdan kohteina ennen siirtymistään Valion työntekijöiksi sitoumuksessa lueteltuihin työtehtäviin.
(39) Sitoumuskokonaisuudesta ilmenee, että Valiota ja Heinon Tukkua on sitoumuksissa tarkoitettu käsiteltävän toisistaan erillisinä. Markkinaoikeus ei ole arvioinut sitoumuksen mukaista henkilöpiiriä KKV:n esittämällä tavalla yksinomaan sitoumuksen sanamuodon perusteella.
(40) Sitoumusten 1.a-kohdan iv velvoitteen sanamuodon mukaan siinä käsitellään tilanteita, joissa Heinon Tukun palveluksessa oleva työntekijä siirtyisi Valion organisaatioon Valion tuotteiden hinnoittelusta ja kannattavuudesta vastaaviin tehtäviin. Myös tässä sitoumuskohdassa on erotettu Heinon Tukun ja Valion palveluksessa olevat työntekijät toisistaan. Sitoumusten kohdan 3 sisältö tukee samoin markkinaoikeuden tulkintaa sitoumuksen 1.a-kohdasta.
(41) Asiassa ei ole osoitettu sitoumusten tarkoituksena olleen se, että Heinon Tukkua koskisivat samat velvoitteet kuin mitkä sitoumuksissa on kohdistettu Valion työntekijöihin. Heinon Tukku Oy:n työntekijöillä ei ole ollut roolia valmistajien välisessä kilpailussa. Markkinaoikeus on tästäkin näkökulmasta tulkinnut KKV:n yrityskauppapäätöksessä vahvistettuja sitoumuksia oikein.
(42) Asiassa on annettava merkitystä myös hallintolain 6 §:ssä tarkoitetulle luottamuksensuojalle. Sitoumusten sanamuotoa ja tarkoitusta ei voida tulkita varsinkaan rangaistusluontoista hallinnollista sanktiota määrättäessä KKV:n esittämin tavoin sen oman lainvoimaisen päätöksen kanssa ristiriitaisella tavalla ja sitoumusten sanamuotoa laajentavasti Valion vahingoksi.
(43) Se seikka, miten Valio on sitoumusten voimaantulon jälkeen sitoumuksia tulkinnut tai valmistautunut niiden noudattamiseen Heinon Tukun osalta esimerkiksi compliance-syistä, ei ole sitoumusten sanamuodon tai tavoitteiden arvioimisen näkökulmasta merkityksellistä. Valion suunnitelmana on alusta lähtien ollut yhdistää Heinon Tukun ja Valion foodservice -myyntitoiminnot.
(44) Markkinaoikeus on arvioinut kilpailulain 13 §:n mukaiseen kokonaisharkintaan perustuen seuraamusmaksun määrää. Arviointi ei ole perustunut yksinomaan edellä kuvattuun tulkintaeroon sitoumusten soveltamisalasta tai suojausvirheen kestosta, vaan seuraamusmaksun määrää on arvioitu myös muiden tekijöiden nojalla kilpailulain 13 §:n mukaisesti. Markkinaoikeus on perustanut seuraamusmaksun määrää koskevan kokonaisharkintansa osin eri seikkoihin kuin KKV. Markkinaoikeudella on perustellusti ollut mahdollisuus päätyä seuraamusmaksun määrää koskevassa harkinnassaan eri ratkaisuun kuin mitä KKV on esittänyt.
(45) Markkinaoikeus on arvioinut myös Valion menettelyn moitittavuutta KKV:n esityksestä poikkeavasti. Valion menettelyä on pidettävä laadultaan vähäisenä ja moitittavuuden asteeltaan lievänä. Valion menettelyä on myös laajuudeltaan pidettävä vähäisempänä kuin mitä KKV on esittänyt.
(46) Ottaen huomioon asian olosuhteet ja erityisesti se, että virhe on korjattu havainnon tekemisen jälkeen, seuraamusmaksun korottamiselle ei ole asiassa perusteita myöskään yleis- tai erityisestävyyteen vetoamalla.
Sovellettavat oikeusohjeet
(47) Kilpailulain 28 §:n mukaan elinkeinonharjoittajalle, joka panee yrityskaupan täytäntöön 25 tai 27 §:n vastaisesti, määrätään 12 §:ssä tarkoitettu seuraamusmaksu, jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta perusteettomana.
(48) Kilpailulain 25 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi Kilpailu- ja kuluttajaviraston esityksestä kieltää tai määrätä purettavaksi yrityskaupan tai asettaa yrityskaupan toteuttamiselle ehtoja, jos yrityskauppa olennaisesti estää tehokasta kilpailua Suomen markkinoilla tai niiden oleellisella osalla erityisesti siitä syystä, että sillä luodaan määräävä markkina-asema tai vahvistetaan sitä. Pykälän 2 momentin mukaan, jos 1 momentissa tarkoitettu kilpailun estyminen voidaan välttää asettamalla yrityskaupan toteuttamiselle ehtoja, Kilpailu- ja kuluttajaviraston tulee esityksen tekemisen sijasta neuvotella ja määrätä tällaiset ehdot noudatettaviksi. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei voi määrätä yrityskaupalle ehtoja, joita yrityskaupan ilmoittaja ei hyväksy.
(49) Kilpailulain 27 §:n 1 momentin mukaan osapuolet eivät saa ryhtyä toimenpiteisiin yrityskaupan toteuttamiseksi, ellei kilpailulaissa toisin säädetä tai asian käsittelyssä toisin määrätä, ennen kuin yrityskauppa on hyväksytty ilman ehtoja tai ehdollisena taikka kaupan on katsottava tulleen muutoin hyväksytyksi.
Keskeiset tosiseikat
(50) Kilpailu- ja kuluttajavirasto on 30.6.2021 antamallaan päätöksellä hyväksynyt ehdollisena yrityskaupan, jolla Valio on hankkinut yksinomaisen määräysvallan Heinon Tukussa. Päätös on lainvoimainen.
(51) Yrityskauppapäätöksessä on muun ohella todettu, että Kilpailu- ja kuluttajaviraston arvion mukaan yrityskaupan seurauksena syntyy riski Valion kanssa kilpailevien valmistajien arkaluonteisten tietojen siirtymisestä Heinon Tukun kautta Valiolle, mikä voi vaikuttaa Valion kannustimiin hinnoittelussa sekä heikentää kilpailua tavalla, joka johtaa valmistajien välisen kilpailun olennaiseen estymiseen myynnissä foodservice-asiakkaille. Yrityskaupasta aiheutuvien kilpailuongelmien poistamiseksi Valio on esittänyt sitoumukset, joilla kilpailijatiedot suojataan, ja joiden se on katsonut poistavan tietoihin liittyvät mahdolliset kilpailuhuolet.
(52) Päätöksessä on arvioitu, että Valion sille esittämä sitoumuskokonaisuus riittää poistamaan yrityskaupasta muutoin aiheutuvan tehokkaan kilpailun olennaisen estymisen ja että yrityskaupan hyväksymiselle asetetuilla ehdoilla varmistetaan edellytykset kilpailullisen rakenteen säilymiselle markkinoilla. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on hyväksynyt yrityskaupan Valion esittämien sitoumusten mukaisesti ehdollisena ja määrännyt Valion noudattamaan sitoumuksia kymmenen vuoden ajan päätöksen hyväksymisestä.
(53) Sitoumusten kohdassa 1.a on todettu seuraavaa:
”1. Kilpailevia tuotteita koskevat sensitiiviset tiedot: Sitoumus koskee Heinon Tukun ostamia tuotteita, jotka kilpailevat sellaisten tuotteiden kanssa, joita Valio valmistaa seuraavissa tuoteryhmissä: meijerituotteet, kasvipohjaiset meijerituotteiden tapaan käytettävät tuotteet, mehut, marjakeitot, hillot ja marmeladit (jäljempänä ”Valion Tuotteet” ja ”Kilpailevat Tuotteet”).
a. Valio sitoutuu siihen, että Kilpailevien Tuotteiden ostohintaa koskevat tiedot eivät tule Valion Tuotteiden hinnoittelusta ja kannattavuudesta vastaavien henkilöiden tietoon (ks. alaviite 41). Tämä varmistetaan (i) toiminnan organisoinnilla, (ii) tietojärjestelmien käyttöoikeus- ja tietorajauksilla, (iii) yleisillä salassapito-ohjeilla ja (iv) Heinon Tukun nykyisten työntekijöiden mahdollisia roolinmuutostilanteita koskevilla menettelytavoilla siten, että:
i. Valion Tuotteita koskevat hinnoittelu- ja kannattavuuspäätökset tapahtuvat Ilmoitetun Järjestelyn hyväksymisen hetkellä eri osassa organisaatiota kuin missä Kilpailevien Tuotteiden hankinta sekä niitä koskevat hinnoittelu- ja kannattavuuspäätökset tehdään. Myös Valion Tuotteiden ja Kilpailevien Tuotteiden myyntitoiminto on organisatorisesti edellä mainituista organisaation osista erillinen toiminto.
ii. Tietojen suojaaminen toteutetaan edellä 1.a-kohdassa mainittujen työntekijöiden osalta relevanttien tietojärjestelmien käyttöoikeus- tai tietorajauksilla, joilla estetään kyseisten työntekijöiden pääsy Kilpailevien Tuotteiden tuotekohtaisiin ostohintatietoihin.
iii. Suojausta tehostetaan työntekijöitä sitovilla salassapito-ohjeilla.
iv. Mikäli Heinon Tukun palveluksessa olevia työntekijöitä, joilla on nykyisessä roolissaan pääsy Kilpailevien Tuotteiden ostohintaa koskeviin tietoihin, siirtyisi Ilmoitetun Järjestelyn toteuttamisen jälkeen Valion organisaatiossa tehtäviin, joissa nämä työntekijät vastaisivat Valion Tuotteiden hinnoittelusta ja kannattavuudesta, Kilpailevia Tuotteita koskevat tiedot olisi näidenkin henkilöiden osalta suojattu roolin muututtua edellä ii. kohdassa tarkoitetuilla käyttöoikeus- ja tietorajauksilla. Lisäksi näihin työntekijöihin sovellettaisiin sitovia salassapito-ohjeistuksia, joilla kiellettäisiin Kilpailevia Tuotteita koskevien aiemmassa roolissa saatujen tietojen hyödyntäminen uudessa tehtävässä.”
(54) Sitoumuskohdan 1.a alaviitteessä 41 on todettu seuraavaa:
”Hinnoittelusta ja kannattavuudesta vastaavilla henkilöillä tarkoitetaan Valion työntekijöitä, jotka vastaavat Valion Tuotteiden hinnanmäärityksestä ja kannattavuudesta eri tuoteryhmissä, kuten liiketoimintapäälliköt sekä kategoriapäälliköt ja kategoriajohtajat. Myyntitoimintojen osalta pääsy Kilpailevien Tuotteiden ostohintaa koskevaan tietoon rajoitetaan lopullisia asiakashintapäätöksiä tekeviltä henkilöiltä, kuten avainasiakaspäälliköiltä sekä myyntipäälliköiltä ja myyntijohtajilta. Selvyyden vuoksi todetaan, että tehtävänimikkeet voivat sitoumuksen voimassaoloaikana muuttua.”
(55) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että yrityskauppa on pantu täytäntöön 1.7.2021. Yrityskaupan jälkeen Heinon Tukku on aluksi ollut Valion erillinen tytäryhtiö. Sittemmin Heinon Tukun toiminnot on jaettu jakautumisella (i) varastotoimintoihin sekä (ii) myyntiin ja muihin toimintoihin. Jälkimmäiset on sulautettu osaksi Valiota 31.1.2022 voimaan tulleella sulautumisella. Kyseisiä toimintoja harjoitetaan nykyisin Valion Aimo -brändin alla.
Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös
Sitoumusten kohdistuminen
(56) Asiassa on viraston valituksesta ratkaistavana, onko markkinaoikeus voinut katsoa, että entisen Heinon Tukun palveluksessa olleet myyntipäälliköt ovat tulleet Valion kilpailijoiden ostohintatietojen suojausvelvoitteen piiriin vasta 1.2.2022 yhtiöiden sulautumisen jälkeen.
(57) Markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla sitoumuksen 1.a-kohdan ii velvoite suojata Valion kilpailijoiden ostohintatietoja tietojärjestelmien käyttöoikeus- ja tietorajauksin on nimenomaisesti kohdistettu Valion työntekijöihin.
(58) Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten markkinaoikeus, että sitoumuksen 1.a-kohdan ii velvoite on kohdistunut yrityskaupan täytäntöönpanohetkellä Valion palveluksessa olleisiin, yrityskauppapäätöksessä määritellyissä tuoteryhmissä Valion tuotteiden hinnoittelusta ja kannattavuudesta vastanneisiin ja niiden myyntihinnoista lopullisia asiakaspäätöksiä tehneisiin Valion työntekijöihin sekä sellaisiin yrityskaupan täytäntöönpanoajankohtana tai sen jälkeen Heinon Tukun palveluksessa olleisiin työntekijöihin, jotka ovat sitoumuksen voimassa ollessa myöhempänä ajankohtana siirtyneet Valion työntekijöiksi mainittuihin tehtäviin.
(59) Asiassa esitetyn näytön perusteella edellä tarkoitettu suojausvelvoite on siten kohdistunut entisen Heinon Tukun palveluksessa olleisiin myyntipäälliköihin ja muihin työntekijöihin 1.2.2022 alkaen Valion ja Heinon Tukun foodservice-liiketoimintojen sulautuessa, lukuun ottamatta sellaisia Heinon Tukun palveluksessa olleita työntekijöitä, jotka ovat mahdollisesti jo aikaisemmin 1.7.2021 jälkeen siirtyneet Valion palvelukseen.
(60) Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon markkinaoikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole tältä osin perusteita.
Seuraamusmaksu ja sen määrä
(61) Asiassa on viraston valituksen johdosta kysymys lisäksi siitä, olisiko markkinaoikeuden tullut määrätä Valiolle viraston seuraamusmaksuesityksessään esittämän suuruinen seuraamusmaksu.
(62) Kilpailulain 13 §:n 1 momentin mukaan seuraamusmaksun suuruus perustuu kokonaisarviontiin, jossa on otettava huomioon rikkomuksen laatu, laajuus, moitittavuuden aste sekä rikkomuksen kesto.
(63) Markkinaoikeus on katsonut, että Valiolle yrityskaupan täytäntöönpanon ehdoksi määrätyn keskeisen sitoumusvelvoitteen noudattamisen laiminlyönti on ollut olennainen ja luonteeltaan vakava kilpailurikkomus. Valion rikkomus on kestänyt yhdenjaksoisesti noin vuoden, mitä rikkomusaikaa ei voida pitää kestoltaan lyhytaikaisena, eikä rikkomusta voida myöskään pitää maantieteelliseltä ja taloudelliselta laajuudeltaan vähäisenä. Rikkomusta ei voida muillakaan perusteilla pitää vähäisenä eikä seuraamusmaksun määräämistä asiassa kilpailun turvaamisen kannalta perusteettomana, kun otetaan huomioon rikkomuksen vakavuus, ajallinen kesto ja laajuus sekä Valion huolimattomuus sille määrätyn sitoumusvelvoitteen noudattamisessa. Seuraamusmaksun määräämiselle Valiolle on siten kilpailulain 28 §:ssä säädetty peruste.
(64) Markkinaoikeuden mukaan Valiolle määrätyn keskeisen sitoumusvelvoitteen noudattamisen laiminlyönti osoittaa Valion menettelyn moitittavuutta, vaikka markkinaoikeus ei olekaan katsonut, että menettely olisi ollut niin laajamittaista ja pitkäkestoista kuin mitä virasto on esittänyt. Markkinaoikeuden mukaan menettelyn moitittavuutta on vähentänyt se, että sitoumusvelvoitteen noudattamatta jättäminen on ollut tilapäistä ja tuottamuksellista. Moitittavuutta on vähentänyt myös se, että Valio on noudattanut muita yrityskauppapäätöksessä sille määrättyjä sitoumusvelvoitteitaan rikkomusaikana.
(65) Markkinaoikeus on päätöksessään katsonut jääneen näyttämättä, että Valion rikkomus olisi koskenut entisen Heinon Tukun palveluksessa olleita myyntipäälliköitä ennen heidän siirtymistään yhtiöiden sulautumisessa Valion työntekijöiksi. Tästä johtuen Valion rikkomus ei ole ollut sitoumusvelvoitteen kattaman henkilöpiirin osalta niin laaja ja kestoltaan niin pitkä kuin mitä virasto on esittänyt.
(66) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että seuraamusmaksun määrän harkinnassa on otettava huomioon, että rikkomus on katsottu näytetyksi viraston esittämää suppeampana. Kun lisäksi otetaan huomioon, että korkein hallinto-oikeus on edellä arvioinut sitoumusten kohdistumista ja rikkomuksen kestoaikaa samoin kuin markkinaoikeus, asiassa ei ole perusteita pitää markkinaoikeuden päätöstä lainvastaisena viraston esittämällä perusteella.
(67) Virasto on lisäksi esittänyt, että markkinaoikeuden seuraamusmaksuesitykseen tekemä noin 33 prosentin vähennys on selvästi ylimitoitettu. Oikeasuhtainen vähennys suhteessa esitykseen olisi ollut noin kolme prosenttia.
(68) Seuraamusmaksu kilpailulain rikkomisesta määrätään tapauskohtaisen kokonaisarvioinnin perusteella. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että viraston valituksen johdosta ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden vuoksi Valion menettelyä tulisi arvioida toisin kuin markkinaoikeus on päätöksessään tehnyt. Asiassa ei siten ole perusteita pitää markkinaoikeuden päätöstä lainvastaisena myöskään seuraamusmaksun määrän osalta viraston valituksessaan esittämillä perusteilla.
Lopputulos
(69) Edellä esitetyillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja markkinaoikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Oikeudenkäyntikulut
(70) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Valio Oy joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tämän vuoksi Kilpailu- ja kuluttajavirasto on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin ja 100 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan Valio Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Eija Siitari, Vesa-Pekka Nuotio, Joni Heliskoski ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Heidi Muukkonen.