Muu päätös 367/2026

Asia

Valituslupahakemukset ja valitukset kaivoshanketta koskevassa ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisessa yhteiskäsittelyasiassa, Terrafamen kaivos, sivukivialue KL1

Muutoksenhakijat

1. Terrafame Oy

2. Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry, Kuopion Luonnon Ystäväin Yhdistys ry, Kansalaisten kaivosvaltuuskunta - MiningWatch Finland ry ja Vesiluonnon Puolesta ry

Päätös, jota muutoksenhaut koskevat

Vaasan hallinto-oikeus 19.12.2024 nro 1739/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valituslupien myöntäminen ja valitusten tutkiminen

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan Terrafame Oy:lle ja tutkii asian sen valituksesta.

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:lle ja sen asiakumppaneille siltä osin kuin yhdistysten valituksessa on vaadittu, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja hakemus hylätään sivukivialueelle KL1 määrättyjen pohjarakenteiden vuoksi. Valituslupa myönnetään muiden sivukivialueen KL1 lohkojen kuin lohkon 7 osalta. Korkein hallinto-oikeus tutkii asian yhdistysten valituksesta tältä osin.

Valituslupahakemuksen hylkääminen

Muilta kuin edellä mainituilta osin Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien valituslupahakemus hylätään. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua yhdistysten valitukseen muilta osin.

Käsittelyratkaisut

Terrafame Oy:n vaatimus suullisen käsittelyn järjestämisestä hylätään.

Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä Euroopan unionin tuomioistuimelta hylätään.

Pääasiaratkaisut

Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien valitus tutkituilta osin hylätään.

Terrafame Oy:n valituksen enemmälti hyläten korkein hallinto-oikeus

• kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja hylännyt Terrafame Oy:n lupahakemuksen sivukivialueen KL1 lohkoa 2 koskevilta osin ja saattaa aluehallintoviraston päätöksen myöntää lupa lohkolle 2 voimaan, sekä
• muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä jäljempänä kohdissa 1–4 esitetyllä tavalla (muutokset kursiivilla).

1. Hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan lupamääräysten 14, 20 ja 46 osalta lisäämällä lupamääräyksiin maininta lohkosta 2 seuraavasti:

”14. Sivukivialue KL1 luokitellaan lohkojen 2, 3, 5 ja 6 osalta suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavaksi kaivannaisjätteen jätealueeksi.

Sivukivialueen KL1 lohkoille 2, 3, 5 ja 6 saadaan sijoittaa toiminnassa muodostuvia sivukiviä ja muuta hyödyntämiseen kelpaamatonta louhetta ja kaivosalueelta poistettavia, pilaantuneita maa-aineksia ja maa-aineksia, jotka sisältävät vaarallisia aineita (jätenumerot 01 01 01, 01 01 01*, 01 01 02, 17 05 03* tai 17 05 04) sekä louhinnan räjäytystoiminnan yhteydessä sivukiven sekaan jäävän panostusmateriaalin.

Luvan saajan on suunniteltava ja toteutettava lohkojen 2, 3, 5 ja 6 täyttötoiminto siten, että ympäristöluvan mukaisella rakenteella sulkematta olevan jätealueen laajuus on joka tilanteessa enintään 100 hehtaaria.

(---)

20. Sivukivialueella KL1 lohkoilla 2, 3, 5 ja 6 muodostuvat suotovedet on kerättävä jätetäytön pohjan muotoilun jälkeen altaisiin DP8 ja DP9. Altaista vedet on johdettava edelleen MP1 altaan ja pumppaamon kautta ensisijaisesti prosessivedeksi liuotuskiertoon tai käsiteltäväksi keskuspuhdistamolle.

(---)

46. (---)

Terrafame Oy:n on asetettava ennen lohkoilla 2, 3, 5 ja 6 täyttötoiminnon aloittamista 22 500 000 euron suuruinen jätteen käsittelytoiminnan vakuus sivukivialueen KL1 lohkojen 2, 3, 5 ja 6 asianmukaisen käytön, tarkkailun ja toiminnan lopettamisen ja sen jälkeen tarvittavien toimien sekä toiminnan jälkeisen tarkkailun varmistamiseksi.

Vakuus muodostuu seuraavasti:

Vakuus on tarkistettava vuosittain tammikuun aikana. Vakuuden on tuolloin vastattava käytössä olevien ja samana vuonna käyttöön otettavan suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan (lohkot 2, 3, 5 ja 6) ja muun kaivannaisjätteen (lohko 7) jätealueen vakuuteen laskettuja toimenpiteitä.

Vakuutta on tarkistettava lohkojen 2, 3, 5 ja 6 osalta 35 €:lla (alv 24 %) ja lohkon 7 osalta 10 €:lla (alv 24 %) jokaista sivukiven jätealueen KL1 käytössä olevaa pinta-alaneliömetriä kohden, jolle ei ole tehty sulkemistoimenpiteitä ja sulkematta oleva pinta-ala ylittää seuraavassa virkkeessä mainitun kokonaisalan. Tässä vaiheessa vakuus koskee lohkojen 2, 3, 5 ja 6 osalta 50 hehtaarin ja lohkon 7 osalta 20 hehtaarin kokoisen alueen rakentamista ja käyttöä.

(---)”

2. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaista sivukivialueen KL1 pohjarakenteita koskevaa lupamääräystä 15 muutetaan seuraavasti:

”15. Sivukivialueen KL1 lohkojen 2, 3, 5 ja 6 pohjarakenteet on tehtävä siten, että sen pohjarakenne louhepenkereen tai moreenimaan päällä muodostuu vähintään seuraavista rakenteista ylhäältä alaspäin:

• Sivukivitäyttö
• Louhe 0/600 1 500 mm
• Suojakerros sivukivestä 0/200 500 mm
• Suojakerros kiilleliuskeesta KaM 0/12 150 mm
• Suodatinkangas, geotekstiili 1 200 g/m²
• HDPE-kalvo, 2,0 mm
• Bentoniittimatto, jossa bentoniitin massa on > 6 kg/m² ja vedenläpäisevyys k≤1*10^-11 m/s
• Kallioleikkauksessa suojakerros kiilleliuskeesta KaM 0/12 tai KaM 0/16, 100 mm ja kalliopinnan irtilouhinta ja kiilaus KaM 0/90
• Moreenialueella tasalaatuistettu ja tiivistetty moreenipohja

Edellä mainittu rakenne on toteutettava siten, että se täyttää kaksoisyhdistelmärakenteen vaatimukset. Rakenteeseen voi sisältyä esimerkiksi kaksi geomembraania (kuten HDPE-kalvo) ja tiivistetty hienoaineskerros. Jos tiivistetyn hienoaineskerroksen tilalla käytetään bentoniittia, sen rakennetta tulee vahvistaa lujitekankailla. Tiivisrakenteiden alapuolisissa kerroksissa ei tule käyttää 0,3 % tai enemmän rikkiä sisältävää sivukiveä tai purkumalmimursketta. Rakenteen tulee mahdollistaa sivukivitäytön suotovesien keräily ja tarkkailu.

Sivukivialueen KL1lohkon 7 pohjarakenteet on tehtävä siten, että pohjarakenteen vedenläpäisevyyden tulee vastata yhden metrin paksuista suojakerrosta vedenjohtavuudella k ≤ 1*10^-7m/s.

Luvan saajan on 30.6.2026 mennessä esitettävä lupaviranomaiselle selvitys siitä, miten pohjarakenteet lohkoilla 2, 3, 5 ja 6 sekä lohkolla 7 toteutetaan. Samalla on esitettävä selvitys siitä, miten sivukivialueella KL1 aluehallintoviraston päätöksen tai hallinto-oikeuden päätöksen nojalla jo toteutetut pohjarakenteet on yhdistettävissä tämän päätöksen mukaisiin pohjarakenteisiin. Lohkon 7 osalta on esitettävä suunnitelma siitä, miten lohkolle 7 suoraan pohjamaan päälle jo läjitetty kiilleliuske siirretään tässä päätöksessä edellytettyjen pohjarakenteiden päälle tai hyödynnetään kaivosalueen rakentamisessa muulla tavalla. Lupaviranomainen voi selvityksen perusteella muuttaa lupaa.”

3. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaista sivukivialueen lohkon 7 suotovesiä koskevaa lupamääräystä 21 muutetaan seuraavasti:

”21. Lohkon 7 suotovedet on kerättävä altaaseen DP5, mistä vedet on johdettava edelleen käsiteltäväksi. Viivytysaltaalle johdetut lohkon 7 suotovedet voidaan johtaa ympäristöön, jos luvan saaja osoittaa tarkkailun ja riittävän näytteenoton perusteella, että johdettavan veden laatu ei poikkea vastaanottavan vesistön veden laadusta. Luvan saajan on ennen vesien johtamista ympäristöön esitettävä valvontaviranomaiselle, miten veden laatu on varmistettu.”

4. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaista ympäristölupapäätöksen voimassaolo -kohtaa muutetaan seuraavasti:

”Päätös on voimassa 30.6.2029 saakka.

Jos toiminnanharjoittaja aikoo jatkaa toimintaansa voimassaoloajan jälkeen, on tämä päätös voimassa mainitun ajankohdan jälkeen siihen saakka, kunnes toiminnanharjoittajan viimeistään 31.12.2027 vireille panema uutta ympäristölupaa koskeva lupahakemus on lainvoimaisella tai täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä ratkaistu.”

Muilta osin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei yhtiön valituksesta muuteta.

Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Täytäntöönpanomääräyksen ja täytäntöönpanokieltovaatimuksen raukeaminen

Tämän päätöksen tultua voimaan korkeimman hallinto-oikeuden 23.6.2025 antama välipäätös nro 1489 raukeaa.

Lausuminen Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien esittämästä täytäntöönpanokieltoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Asian tausta

(1) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 29.6.2023 nro 107/2023 myöntänyt Terrafame Oy:lle määräaikaisen ympäristöluvan Terrafamen kaivoksen sivukivialueen KL1 rakentamiselle, käyttöönotolle ja sivukivialueeseen liittyville muille toiminnoille sekä Rajasuon tilapäisen maankaatopaikan rakentamiselle ja käytölle.

(2) Aluehallintovirasto on samalla myöntänyt Terrafame Oy:lle toistaiseksi voimassa olevan vesitalousluvan muun ohella eräiden vesistöjen valuma-alueiden ja virtaamien muuttamiseen, pohjaveden muuttamiseen, ojitushankkeisiin ja eräiden vesialueiden kuivattamiseen.

(3) Aluehallintoviraston ympäristö- ja vesitalouslupaa koskeva päätös sisältää lupamääräykset 1–47.

(4) Ympäristölupapäätös on voimassa 31.3.2030 saakka. Uutta lupaa on haettava 31.3.2029 mennessä, jos toiminnanharjoittaja aikoo jatkaa toimintaansa.

(5) Aluehallintovirasto on määrännyt, että luvan saaja saa aloittaa päätöksen mukaisen kaivostoiminnan sekä ryhtyä päätöksen tarkoittamiin vesilain mukaisiin toimenpiteisiin ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista vakuutta vastaan.

(6) Aluehallintoviraston päätöstä perusteluineen on tarkemmin selostettu jäljempänä Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut -kohdassa.

(7) Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään ratkaissut Terrafame Oy:n, Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppaneiden sekä muiden muutoksenhakijoiden valitukset aluehallintoviraston päätöksestä.

(8) Hallinto-oikeus on hylännyt Terrafame Oy:n valituksen.

(9) Hallinto-oikeus on Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien sekä muiden muutoksenhakijoiden valitukset enemmälti hyläten kumonnut lupapäätöksen ja hylännyt lupahakemuksen sivukivialueen lohkojen 1, 2 ja 4 osalta ja muuttanut tämän johdosta eräitä lupamääräyksiä sekä on muuttanut vaatimuksia sivukivialueen lohkojen 3, 5 ja 6 sekä lohkon 7 pohjarakenteiden osalta. Hallinto-oikeus on lisäksi lyhentänyt lupapäätöksen voimassaoloa 31.12.2028 saakka ja määrännyt, että uutta lupaa on haettava 30.6.2027 mennessä, jos toiminnanharjoittaja aikoo jatkaa toimintaansa.

(10) Hallinto-oikeuden päätöstä perusteluineen on tarkemmin selostettu jäljempänä Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut -kohdassa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden ylituomari Riikka Mäki, lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Kirsi Stark ja Raija Uusi-Niemi, luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomarit Juha Väisänen ja Jaakko Tuhkanen sekä tekniikan alan hallinto-oikeustuomari Jenni Korpeinen, joka on myös esitellyt asian.

Merkinnät

(11) Korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä (diaarinumerot 234/2025 ja 236/2025) antanut ratkaisut Terrafame Oy:n sekä Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien valituksiin, jotka ovat kohdistuneet Vaasan hallinto-oikeuden 19.12.2024 antamaan päätökseen nro 1738/2024. Hallinto-oikeuden päätös on koskenut Terrafamen kaivoksen päälupaa, jolla on myönnetty lupa jatkaa ja laajentaa kaivostoimintaa.

(12) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on toimittanut korkeimpaan hallinto-oikeuteen tiedoksi useita vuoden 2025 aikana tehtyjä Terrafame Oy:tä koskevia päätöksiä, muun ohella sivukivialueen KL1 sulkemissuunnitelmaa koskevan päätöksen 18.6.2025 nro 87/2025.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Terrafame Oy:n valituslupahakemus ja valitus

(13) Terrafame Oy (jäljempänä myös yhtiö) on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätöstä osittain muutetaan. Yhtiö on myös vaatinut, että korkein hallinto-oikeus antaa aluehallintoviraston päätöksen osittaista täytäntöönpanoa koskevan välipäätöksen, joka on voimassa siihen saakka, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut asian. Lisäksi yhtiö on myös vaatinut, että korkein hallinto-oikeus järjestää suullisen käsittelyn asiantuntijoiden kuulemiseksi sekä toimittaa katselmuksen.

(14) Terrafame Oy on esittänyt yksityiskohtaisina vaatimuksina ja niiden perusteluina seuraavaa:

Sivukivialueen KL1 laajuus

(15) Hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut ympäristöluvan sivukivialueen KL1 lohkojen 1, 2 ja 4 osalta. Ympäristölupa on myönnettävä näille lohkoille aluehallintoviraston päätöksen mukaisena.

(16) Malmin louhinnan vuosikapasiteetti 18 Mt ja sen edellyttämä sivukiven vuosilouhintamäärä 45 Mt, ja jo pelkästään nykyisen luvan mukainen sivukiven louhintamäärä 30 Mt, edellyttää sivukivialueen KL1 laajennusta kaikille lohkoille 1–6. Kaikkia lohkoja ei oteta samanaikaisesti käyttöön, vaan käyttöönotto tapahtuu louhinnan edetessä. Lupaharkinnassa on otettava huomioon myös aluehallintoviraston päätöksen lupamääräys 14, jossa määrätään enintään 100 hehtaarin avoinna olevista jätealueista KL1-sivukivialueella.

(17) Sivukivialueen KL1 suotovedet on otettu huomioon Terrafamen kaivoksen pääluvan vesitaseen mallinnuksessa, vesienhallinnassa sekä päästö- ja kuormitusrajoissa. Yhtiö on tehostanut vesienkäsittelytoimia merkittävästi viime vuosina sekä systemaattisesti edistänyt jätealueiden sulkemista. Yhtiö on pilotoinut vuonna 2024 noin 10 hehtaarin alalta sivukivialueen KL2 sulkemista, ja koko kaivoksen sulkemissuunnitelma on aluehallintovirastossa vireillä. Jätevesien varastokapasiteettia on myös riittävästi, vaikka vesien varastointi ei olekaan optimaalisin vesienhallintakeino runsassateisina vuosina.

Sivukivialueen KL1 lohkojen 1–6 pohjarakenteet sekä lohkon 7 pohjarakenne ja suotovesien johtaminen

(18) Hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on muuttanut sivukivialueen KL1 lohkojen 1–6 ja lohkon 7 pohjarakenteita. Kaivannaisjätteen jätealueen pitkäaikaisvaikutusten arviointia ei voida perustaa pelkästään pohjarakenteisiin, vaan sulkemis- ja peittorakenteilla on siinä keskeinen merkitys.

(19) Aluehallintoviraston päätöksen mukaiset pohjarakenteet lohkoille 1–6 ovat riittävät. Hallinto-oikeuden ilman tutkimuksia tai selvityksiä tekemät muutokset pohjarakenteisiin ovat tästä syystä tarpeettomia ja lisäksi lainvastaisia. Uusia vaatimuksia ei voida perustaa yksin varovaisuusperiaatteeseen.

(20) Sivukivialueen KL1 rakentamispaikka on sivukivialueen KL2 sijaintipaikkaa parempi, sillä sivukivialue KL1 ei sijaitse mustaliuskealueella, joten rakentamisen aikainen hajakuormitus pinta- ja pohjavesiin on arviolta vähäisempää kuin sivukivialueella KL2, joka sijaitsee mustaliuskevyöhykkeellä. Lisäksi aluehallintoviraston päätöksen mukainen pohjarakenne sivukivialueelle KL1 on selkeästi parempi kuin alueen KL2 pohjarakenne.

(21) Hallinto-oikeus on määrännyt sivukivialueen KL1 pohjarakenteeksi lohkoille 1–6 käytännössä toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakennetta vastaavan rakenteen. Toisen vaiheen liuotusalueelle sijoitetaan loppuun liuottamisen tarkoituksessa ensimmäisen liuotusvaiheen purkumalmi, jolloin siellä tietoisesti kierrätetään väkevää liuosnestettä malmin loppuun liuottamiseksi. Kasat myös toteutetaan eri tavalla, jotta liukenemisen olosuhteet olisivat mahdollisimman hyvät. Sivukivikasojen louhe on isompaa kuin toisen vaiheen liuotusalueella, mistä syystä sivukivialueella on reaktiivista pintaa vähemmän kuin toisen vaiheen liuotusalueella. Lisäksi sivukivikasat viipymättä kiilataan, jolloin niihin kohdistuu vähäisempi ilman ja veden vaikutus ja vastaavassa määrin liukeneminen on vähäisempää kuin toisen vaiheen liuotusalueella. Toisen vaiheen liuotusalueen olosuhteet ovat näin ollen täysin erilaiset varsinkin täytön kanssa samaan aikaan nopeammassa aikataulussa suljettavaksi velvoitettuun sivukivialueeseen KL1 verrattuna.

(22) Kallioruhje ei välttämättä muodosta merkittävää veden kulkeutumisreittiä, eikä ruhjeiden puuttuminen myöskään tarkoita kulkeutumisriskien puuttumista. Merkittävimmät ruhjevyöhykkeet sijaitsevat sivukivialueen KL1 reunaosilla ja yhtiön tietojen perusteella ne eivät ole yhteydessä pohjavesialueisiin, eikä ruhjealueisiin kohdistu esimerkiksi kalliopohjaveden ottoa.

(23) Pohjarakenteet lohkoille 1–6 on mitoitettu ja suunniteltu läjitettävän sivukiven määrän mukaan, joten sivukivialuetta KL2 korkeammalla läjityskorkeudella ei voida perustella kaksinkertaisen tiivisrakenteen vaatimusta.

(24) Suurimmat vuodot lohkoilta 1–6 purkautuisivat suoto-ojiin ja sieltä edelleen käsittelyyn tai ympärysojiin, joiden laatua tarkkaillaan ja jotka tarvittaessa ohjataan käsittelyyn. Tiivisrakenteen alapuolisten vesien tarkkailu sisältyy jo nykyisellään yhtiön tarkkailuun ja on sisältynyt jo aluehallintoviraston lupapäätöksen mukaisiin tarkkailuvelvoitteisiin. Hallinto-oikeuden vaatimus vuotojen havaitsemis- ja keräyskerroksesta on tarpeeton, kohtuuton ja suhteellisuusperiaatteen ja ympäristönsuojelulain 62 §:n vastainen.

(25) Lupamääräys lohkon 7 osalta on muutettava aluehallintoviraston päätöksen mukaiseksi, jolloin sinne läjitettävä kiviaines voidaan läjittää suoraan pohjamaan päälle. Prosessissa varmistutaan siitä, että alueelle läjitetään vain happoa muodostamatonta kiilleliusketta. Sivukiven lastauksen erotustarkkuus on kaivinkoneen kauhan koko (noin 20 m³). Lohkon 7 ylimitoitetuista rakenteista yhtiölle aiheutuva kymmenien miljoonien lisäkustannus on kohtuuton ja suhteellisuusperiaatteen vastainen tilanteessa, jossa pohjarakenteille ei ole ympäristönsuojelullisia perusteita.

(26) Lohkon 7 suotovedet tulee voida johtaa ympäristöön, jos ne täyttävät pilaantumattomien vesien edellytykset eivätkä ole siten jätevettä. Puhtaat vedet kuormittaisivat turhaan kaivoksen vesitasetta. Suotovesien laatua seurataan ja jätevedet johdetaan käsittelyyn.

Jätteen käsittelytoiminnan vakuus

(27) Aluehallintoviraston päätöstä jätteen käsittelytoiminnan vakuuden osalta on muutettava siten, että vakuuden yksikköhinta 35 €/m² on laskettava vastaavaksi kuin pääluvassa eli 30 €/m².

(28) Perusteita nostaa vakuuden yksikköhintaa ei ole. Pääluvassa, joka on annettu vain vuotta aiemmin, on katsottu sivukivialueen KL2 osalta yksikköhinta 30 €/m² riittäväksi. Sivukivialueesta KL1 ei aiheudu mitään uusia, suurempia tai poikkeavia epävarmuuksia tai olosuhteita siten, että varovaisuusperiaatteen nojallakaan olisi perusteltua määrätä suurempi vakuus kuin KL2-sivukivialueella. Yhtiön laskujen mukaan todellinen sulkemiskustannusten taso on 18 €/m², joten tehty vakuuden korotus on ylimitoitettu. Vakuutta ei ole minkään vakuussäännöksen nojalla tarkoitettu kattamaan toiminnasta mahdollisesti aiheutuvan ympäristövahingon tai jonkun muun yllättävän tilanteen aiheuttamaa kuluriskiä tai rikosvastuuta eikä muutakaan ennakoimatonta kuluriskiä.

Luvan voimassaolo

(29) Hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus lyhensi ympäristöluvan voimassaoloa ja aluehallintoviraston päätös on saatettava tältä osin voimaan.

(30) Yhtiö on tehostanut kaivoksen vesienhallintaa ja tehnyt useita parannustoimenpiteitä ja suunnitelmia. Aluehallintovirasto on 17.12.2024 antanut päätöksen, jolla se on myöntänyt yhtiölle määräaikaisen luvan sakkapitoisten jätevesien kuivattamiseen geotuubikentällä, kuivatun sakan loppusijoittamiseen kipsisakka-altaille ja kuivatusveden selkeyttämiseen tasausaltaissa. Myös kaivoksen sulkemissuunnittelu on edennyt.

(31) Tilanne on parantunut aluehallintoviraston päätöksen jälkeisenä aikana, joten perusteita määräajan lyhentämiselle entisestään ei yhtiön mukaan ole.

Valituksen täydennys

(32) Terrafame Oy on toimittanut valituksensa täydennyksenä pintavesitarkkailun tulokset vuodelta 2024.

Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien valituslupahakemus ja valitus

(33) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry asiakumppaneineen (jäljempänä myös yhdistykset) on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että aluehallintoviraston päätös ensisijaisesti kumotaan ja lupahakemus hylätään siten, että jätealueiden sulkemista ja tarkkailua koskevat määräykset ja vakuudet jäävät voimaan. Päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä. Yhdistysten oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa on korvattava. Asiassa on pyydettävä ennakkoratkaisua Euroopan unionin tuomioistuimelta. Yhdistykset ovat myös vaatineet, että korkein hallinto-oikeus toimittaa katselmuksen.

(34) Yhdistykset ovat esittäneet vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

(35) Terrafamen kaivosalueen muiden jätealueiden ohella KL1-sivukivialue tulee aiheuttamaan kiellettyä maaperän ja pohjaveden sekä vesistöjen pilaantumista. Sivukivialueen pohjarakenteet eivät ole parasta käyttökelpoista tekniikkaa. Muovi- ja bentoniittiratkaisut eivät sovellu sivukiven pitkäaikaiseen loppusijoitukseen. Louhe rakenteiden alla vastaa hyvin ruhjeista kallioperää ja merkitsee sitä, että vesi suotautuu rakenteiden alla 100 kertaa nopeammin kuin mitä BAT-vaatimukset edellyttävät. Jos vuotoja rakenteissa aiheutuu, louhekerros edistää haitta-ainepitoisten suotovesien pääsyä ympäristöön nopeasti.

Viranomaisten ja osapuolten lausumat ja muut selvitykset

(36) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on antanut lausuman.

(37) Kainuun ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue ja patoturvallisuusviranomainen ovat antaneet yhteisen lausuman.

(38) Säteilyturvakeskus (STUK) on antanut lausuman.

(39) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on antanut lausuman.

(40) Sonkajärven kunta on antanut lausuman.

(41) Kainuun pelastuslaitos on antanut lausuman.

(42) Terrafame Oy on antanut vastineen yhdistysten valituslupahakemuksen ja valituksen sekä asiassa annettujen lausumien johdosta.

(43) Kansalaisten kaivosvaltuuskunta – MiningWatch Finland ry ja Vesiluonnon Puolesta ry ovat antaneet vastineen Terrafame Oy:n valituslupahakemuksen ja valituksen sekä asiassa annettujen lausumien johdosta.

(44) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry asiakumppaneineen on antanut vastineen yhtiön valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta.

(45) Terrafame Oy on antanut vastauksen asiassa annettujen lausumien johdosta.

(46) Vesiluonnon Puolesta ry ja Kansalaisten kaivosvaltuuskunta - MiningWatch Finland ry ovat antaneet vastauksen asiassa annettujen lausumien johdosta.

Välipäätös täytäntöönpanosta

(47) Korkein hallinto-oikeus on 23.6.2025 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 1489 antanut täytäntöönpanomääräyksen. Täytäntöönpanomääräyksellä on sallittu sivukivialueen KL1 lohkon 2 rakentaminen aluehallintoviraston päätöksen mukaisena, mutta ei kuitenkaan lohkon käyttöönottoa.

Katselmus

(48) Korkein hallinto-oikeus on 5.6.2025 päättänyt katselmuksen järjestämisestä Terrafame Oy:n kaivosalueella.

(49) Korkein hallinto-oikeus on toimittanut katselmuksen Terrafame Oy:n kaivos- ja tehdasalueella Sotkamossa 9.–10.9.2025. Katselmuksesta laadittu pöytäkirja on toimitettu tiedoksi katselmuksessa läsnä olleille osapuolille ja liitetty korkeimman hallinto-oikeuden asiakirjoihin .

Lisäselvitykset

(50) Nilsiän reitin suojeluyhdistys ry, Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry asiakumppaneineen, Vesiluonnon Puolesta ry, Kansalaisten kaivosvaltuuskunta – MiningWatch Finland ry sekä Terrafame Oy ovat toimittaneet lisäselvitystä katselmuksen johdosta.

(51) Terrafame Oy on toimittanut lisäselvitystä, johon on sisältynyt asiantuntijalausuntoja ja selvitys. Asiantuntijalausunnot ovat koskeneet bentoniittimaton toimivuutta mineraalirakenteen toteuttamisessa ja yhdistelmätiivistysrakenteen toissijaisena kerroksena, bentoniitin toimivuutta moreenipohjaiseen rakenteeseen verrattuna, tiivisrakenteen pitkäaikaiskestävyyttä sekä tiivisrakenteen alapuolisen louhekerroksen merkitystä bentoniittimattoon ja HDPE-kalvoon perustuvassa tiivisrakenteessa sekä selvityksen pohjaveden korkeuden huomioimisesta pohjarakenteiden suunnittelussa. Selvitys on koskenut pohjaveden korkeuden huomioimista pohjarakenteiden suunnittelussa.

(52) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry on toimittanut omasta puolestaan lisäselvitystä.

(53) Kansalaisten kaivosvaltuuskunta -MiningWatch Finland ry on toimittanut omasta puolestaan lisäselvitystä.

(54) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry, Vesiluonnon Puolesta ry ja Kuopion Luonnon Ystäväin yhdistys ry ovat toimittaneet yhdessä lisäselvitystä.

(55) Geologian tutkimuskeskus (GTK) on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut lausunnon. Korkeimman hallinto-oikeuden lausuntopyyntö on koskenut muun ohella aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätösten mukaisten sivukivialueen KL1 pohjarakenteiden parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisuutta. Lausunto on toimitettu tiedoksi asianosaisille.

(56) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry asiakumppaneineen on toimittanut lisäselvityksen.

(57) Terrafame Oy on toimittanut lisäselvityksen GTK:n lausunnon johdosta.

(58) Terrafame Oy on toimittanut lisäselvityksenä kosteuskammiotestien loppuraportin (AFRY 12.12.2025). Loppuraportti on toimitettu tiedoksi Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:lle ja sen asiakumppaneille.

(59) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry asiakumppaneineen on toimittanut lisäselvityksiä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

KÄSITTELYRATKAISUT

Suullista käsittelyä koskeva vaatimus

(60) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on järjestettävä suullinen käsittely, jos tuomioistuin pitää sitä tarpeellisena tai yksityinen asianosainen sitä vaatii. Suullisessa käsittelyssä voidaan kuulla asianosaista, päätöksen tehnyttä viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä ottaa vastaan muuta selvitystä.

(61) Pykälän 2 momentin 2, 3 ja 5 kohtien mukaan tuomioistuin voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä, jos asian ratkaisemiseksi merkityksellisistä tosiseikoista on jo saatu riittävä selvitys, jonka perusteella asia voidaan ratkaista ilman, että tuomioistuimelle jää varteenotettavaa epäilystä tosiseikoista; tosiseikat voidaan selvittää muulla tavoin; tai suullisen käsittelyn järjestäminen on muuten ilmeisen tarpeetonta, kun otetaan huomioon asian laatu ja merkitys asianosaiselle sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset.

(62) Pykälän 3 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä myös, jos asiassa on kyse muutoksenhausta hallintotuomioistuimen päätökseen eikä suullisen käsittelyn järjestäminen ole tarpeen asian selvittämiseksi.

(63) Pykälän 4 momentin mukaan suullista käsittelyä vaativan on ilmoitettava, minkä vuoksi sen järjestäminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.

(64) Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Terrafame Oy on vaatinut suullisen käsittelyn järjestämistä, selvitys, jota yhtiö on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn järjestäminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

Ennakkoratkaisupyyntöä koskeva vaatimus

(65) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry asiakumppaneineen on valituksessaan vaatinut ennakkoratkaisun pyytämistä Euroopan unionin tuomioistuimelta hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin, niin sanotun kaivannaisjätedirektiivin ja vesipuitedirektiivin sekä vaarallisten aineiden lainsäädännön tulkinnasta. Erityisesti ennakkoratkaisua on vaadittu pyydettävän kaivannaisjätteen jätealueiden pitkäaikaisvaikutuksiin, jätealueiden vakuuksiin, parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan, kaivannaisjätteen jätealueiden pohja- ja pintarakenteiden erillään käsittelemiseen, sulfaattipäästöihin, haitta-aineiden selvittämiseen sekä kaivannaisjätteiden ympäristövaikutusten arvioinnin tarpeeseen liittyen.

(66) Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan, jos kysymys unionin säädöksen tulkinnasta tulee esille jäsenvaltion tuomioistuimessa, tämä tuomioistuin voi, jos se katsoo, että kysymys on ratkaistava, jotta se voi antaa päätöksen, pyytää Euroopan unionin tuomioistuinta ratkaisemaan sen.

(67) Asiassa ei ole tullut ilmi sellaisia unionin säädöksen tulkintaan liittyviä kysymyksiä, joiden vuoksi ennakkoratkaisun pyytäminen Euroopan unionin tuomioistuimelta olisi ennakkoratkaisun pyytämisen tueksi valituksessa esitetyt seikat huomioon ottaen tarpeen. Valituksessa esitetty vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä on siten hylättävä.

PÄÄASIARATKAISU TUTKITUILTA OSIN

Arvioinnin lähtökohdat

(68) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on myöntänyt ympäristöluvan Terrafamen kaivoksen sivukivialueen KL1 rakentamiselle ja käyttöönotolle. Hallinto-oikeus on hylännyt Terrafame Oy:n valituksen sekä Suomen luonnonsuojeluliitto Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien ja muiden muutoksenhakijoiden valituksen enemmälti hyläten muuttanut lupaa.

(69) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Terrafame Oy:n valituksesta ratkaistavana, täyttyvätkö ympäristöluvan myöntämisen edellytykset Terrafamen kaivoksen sivukivialueen KL1 rakentamiselle ja käyttöönotolle aluehallintoviraston päätöksessä määrätyillä lupamääräyksillä niin, että niitä osittain muutetaan yhtiön valituksessa vaadituin tavoin. Asiassa on näin ollen yhtiön valituksen osalta keskeisesti kysymys sen arvioimisesta, onko ja miltä osin hallinto-oikeuden päätökselle, jolla aluehallintoviraston päätöstä on muutettu, ollut ympäristönsuojelulaista johtuvat perusteet.

(70) Yhtiön valituksen johdosta arvioinnin kohteena ovat erityisesti ne hallinto-oikeuden päätöksellä tehdyt ympäristöluvan muutokset, jotka koskevat sivukivialueen KL1 rakennettavia ja käyttöönotettavia lohkoja, lohkojen pohjarakenteita sekä ympäristöluvan voimassaoloaikaa. Yhtiön valituksessa on kysymys myös jätteen käsittelytoiminnan vakuuden määrästä.

(71) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien valituksesta on ratkaistavana, ovatko ympäristöluvan myöntämisen edellytykset täyttyneet sivukivialueen KL1 muiden kuin lohkon 7 rakentamiselle ja käyttöönotolle kyseisten lohkojen pohjarakenteita koskevien ratkaisujen vuoksi.

Luvan myöntämisedellytyksiä koskevat keskeiset oikeusohjeet

(72) Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan sellaista päästöä, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa: a) terveyshaittaa; b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille; c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista; d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä; e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä; f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus.

(73) Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hallinnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus).

(74) Ympäristönsuojelulain 7 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on järjestettävä toimintansa niin, että ympäristön pilaantuminen voidaan ehkäistä ennakolta. Jos pilaantumista ei voida kokonaan ehkäistä, se on rajoitettava mahdollisimman vähäiseksi. Toiminnanharjoittajan on rajoitettava toimintansa päästöt ympäristöön ja viemäriverkostoon mahdollisimman vähäisiksi.

(75) Ympäristönsuojelulain 8 §:n mukaan luvanvaraisen toiminnan toiminnanharjoittajan on sen lisäksi, mitä 7 §:ssä säädetään, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi huolehdittava ja varmistuttava siitä, että: 1) toiminnassa käytetään parasta käyttökelpoista tekniikkaa; 2) energiankäyttö toiminnassa on tehokasta; 3) toiminnasta aiheutuvia päästöjä ja vaikutuksia tarkkaillaan ja niistä sekä toiminnassa käytettävistä raaka-aineista, polttoaineista ja muista kemikaaleista, toiminnassa syntyvistä jätteistä ja toiminnassa käsitellyistä jätteistä toimitetaan viranomaiselle tarpeellisia tietoja; 4) toiminnanharjoittajan käytettävissä on toiminnan laatuun ja laajuuteen nähden riittävä asiantuntemus.

(76) Ympäristönsuojelulain 11 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan: 1) luonne, kesto, ajankohta ja vaikutusten merkittävyys sekä pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski; 2) vaikutusalueen herkkyys ympäristön pilaantumiselle; 3) merkitys elinympäristön terveellisyyden, ja viihtyisyyden kannalta; 4) sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus; 5) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

(77) Ympäristönsuojelulain 15 §:n 1 momentin mukaan luvanvaraisen toiminnan harjoittajan on ennakolta varauduttava toimiin onnettomuuksien ja muiden poikkeuksellisten tilanteiden estämiseksi ja niiden terveydelle ja ympäristölle haitallisten seurausten rajoittamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan ennalta varautumista varten toiminnanharjoittajan, jonka ympäristöluvan myöntää valtion lupaviranomainen, on laadittava riskinarviointiin perustuva varautumissuunnitelma, varattava tarpeelliset laitteet ja muut varusteet, laadittava toimintaohje, testattava laitteet ja varusteet sekä harjoiteltava toimia onnettomuuksia ja muita poikkeuksellisia tilanteita varten (ennaltavarautumisvelvollisuus). Suunnitelman sisältö, laajuus ja tarkkuus määräytyvät toiminnan luonteen perusteella.

(78) Ympäristönsuojelulain 16 §:n mukaan maahan ei saa jättää tai päästää jätettä tai muuta ainetta taikka eliöitä tai pieneliöitä siten, että seurauksena on sellainen maaperän laadun huononeminen, josta voi aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, viihtyisyyden melkoista vähentymistä tai muu niihin verrattava yleisen tai yksityisen edun loukkaus (maaperän pilaamiskielto).

(79) Ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentin mukaan ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että: 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua; 2) toisen kiinteistöllä olevan pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

(80) Ympäristönsuojelulain 20 §:n mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että: 1) menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate); 2) noudatetaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoituksenmukaisia ja kustannustehokkaita eri toimien yhdistelmiä (ympäristön kannalta parhaan käytännön periaate).

(81) Ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liitteen 1 taulukossa 1 (direktiivilaitos) ja taulukossa 2, on oltava lupa (ympäristölupa). pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan ympäristölupa on lisäksi oltava toimintaan, josta saattaa aiheutua vesistön pilaantumista eikä kyse ole vesilain mukaan luvanvaraisesta hankkeesta.

(82) Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin (527/2014) ensimmäisen virkkeen mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista.

(83) Ympäristönsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

(84) Ympäristönsuojelulain 49 §:n 1–5 kohtien mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa; 3) 16–18 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

(85) Ympäristönsuojelulain 51 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on 49 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun seurauksen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa esitetään toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

(86) Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä; 3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista; 6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

(87) Saman pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

(88) Ympäristönsuojelulain 53 §:n mukaan parhaan käyttökelpoisen tekniikan sisältöä arvioitaessa on otettava huomioon: 1) jätteiden määrän ja haitallisuuden vähentäminen; 2) tuotannossa käytettävien aineiden ja siinä syntyvien jätteiden uudelleen käytön ja hyödyntämisen mahdollisuus; 3) tuotannossa käytettävien aineiden vaarallisuus sekä mahdollisuudet käyttää entistä haitattomampia aineita; 4) päästöjen laatu, määrä ja vaikutus; 5) käytettyjen raaka-aineiden laatu ja kulutus; 6) energian käytön tehokkuus; 7) toiminnan riskien ja onnettomuusvaarojen ennalta ehkäiseminen sekä onnettomuuksien seurausten ehkäiseminen; 8) parhaan käyttökelpoisen tekniikan käyttöönottoon vaadittava aika ja toiminnan suunnitellun aloittamisajankohdan merkitys sekä päästöjen ehkäisemisen ja rajoittamisen kustannukset ja hyödyt; 9) vaikutukset ympäristöön; 10) teollisessa mittakaavassa käytössä olevat tuotantomenetelmät ja menetelmät päästöjen hallitsemiseksi; 11) tekniikan ja luonnontieteellisen tiedon kehitys; 12) Euroopan komission ja kansainvälisten toimielinten julkaisemat tiedot parhaasta käyttökelpoisesta tekniikasta.

(89) Ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset jätteistä ja jätehuollosta jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamiseksi.

(90) Ympäristönsuojelulain 62 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöjen ja toiminnan tarkkailusta sekä toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Luvassa on lisäksi annettava tarpeelliset määräykset jätelain 120 §:ssä säädetystä jätehuollon seurannasta ja tarkkailusta sekä jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelmasta ja sen noudattamisesta.

(91) Ympäristönsuojelulain 113 §:n 1 momentin mukaan kaivannaistoimintaa koskevassa ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset kaivannaisjätteestä sekä toimintaa koskevasta kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta. Pykälän 2 momentin mukaan kaivannaisjätteen jätealueen luvassa on annettava tarpeelliset määräykset jätealueen perustamisesta, hoidosta, käytöstä poistamisesta ja jälkihoidosta sekä määräykset suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan kaivannaisjätteen jätealueen sisäisestä pelastussuunnitelmasta.

(92) Ympäristönsuojelulain 115 §:n 1 momentin mukaan kaivannaisjätteen jätealueen toiminnanharjoittajan on oltava selvillä jätealueesta aiheutuvasta suuronnettomuuden vaarasta sekä huolehdittava jätealueen suunnittelusta, perustamisesta, hoidosta, käytöstä poistamisesta ja jälkihoidosta siten, että suuronnettomuudet ehkäistään.

(93) Kaivannaisjäteasetuksen 7 §:n mukaan kaivannaisjätteen jätealue on perustettava ja sitä on hoidettava siten, että: 1) jätealueesta ei aiheudu maaperän, vesistön, pohjaveden tai ilman pilaantumista eikä muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa ottaen huomioon alueen sijainti sekä alueen geologiset, hydrologiset, hydrogeologiset ja geotekniset ominaisuudet; 2) jätealueesta ei aiheudu pitkänkään ajan kuluessa ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa ottaen huomioon syntyvä suotovesi ja muu jätevesi sekä eroosio; 3) jätealueen fyysinen vakaus varmistetaan sekä ympäristön pilaantuminen ja maisemahaitta ehkäistään asianmukaisin rakentein ja suunnitelmallisella hoidolla ja ylläpidolla; 4) jätealuetta seurataan ja tarkkaillaan suunnitelmallisesti ja pätevästi sekä ryhdytään tarvittaviin toimiin, jos jätealue ei ole riittävän vakaa tai alueesta aiheutuu ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa; 5) jätealueen ja sen ympäristön maaperä tarvittaessa puhdistetaan tai muutoin kunnostetaan; 6) ryhdytään asianmukaisiin toimiin jätealueen käytöstä poistamiseksi ja sen jälkihoidon järjestämiseksi.

(94) Kaivannaisjäteasetuksen 8 §:n 1 momentin mukaan kaivannaisjätteen jätealueen toiminnanharjoittajan on: 1) arvioitava kaivannaisjätteestä syntyvän suotoveden ja muun jäteveden määrä ja epäpuhtauspitoisuudet sekä määritettävä jätealueen vesitase toiminnan aikana ja sen käytöstä poistamisen jälkeen; 2) ehkäistävä kaivannaisjätteestä aiheutuva maaperän, vesistön ja pohjaveden pilaantuminen sekä suotoveden ja muun jäteveden syntyä ja jätteestä syntyvää kuormitusta vesiin; 3) kerättävä ja käsiteltävä tehokkaasti jätealueelta syntyvä suotovesi ja muu jätevesi; 4) ehkäistävä jätealueen pölyämistä ja kaasupäästöjä ilmaan.

(95) Saman pykälän 3 momentin mukaan kiinteää, lietemäistä tai nestemäistä kaivannaisjätettä ei saa sijoittaa eikä suotovettä tai muuta jätevettä johtaa vesistöön siten, että siitä aiheutuu vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetussa valtioneuvoston asetuksessa tarkoitettu ympäristönlaatunormin ylitys. Eräissä suunnitelmissa ja ohjelmissa vesistön merkittävän pilaantumisen ehkäisemiseksi esitettyjen seikkojen huomioon ottamisesta ympäristöluvassa säädetään ympäristönsuojelulain 51 §:n 1 momentissa.

Ratkaistavat vaatimukset

Sivukivialueen KL1 laajuus

Aluehallintoviraston päätös ja sen perusteluja

(96) Aluehallintovirasto on myöntänyt ympäristöluvan sivukivialueen KL1 lohkoille 1–7. Lupamääräyksen 14 mukaan lohkoille 1–6 saadaan sijoittaa toiminnassa muodostuvia sivukiviä ja muuta hyödyntämiseen kelpaamatonta louhetta sekä kaivosalueelta poistettavia, pilaantuneita maa-aineksia ja maa-aineksia, jotka sisältävät vaarallisia aineita sekä louhinnan räjäytystoiminnan yhteydessä sivukiven sekaan jäävän panostusmateriaalin. Lohkoissa 1–6 kyse on suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavasta kaivannaisjätteen jätealueesta. Lohko 7 on luokiteltu muuksi kaivannaisjätteen jätealueeksi, jonne saa sijoittaa vain happoa muodostamatonta kiilleliusketta.

(97) Aluehallintovirasto on perusteluissaan muun ohella todennut, että malmivarantojen kasvun myötä myös sivukiven louhinnan ja sivukivialueiden tarve on kasvanut. Yhtiön esittämien tietojen perusteella pelkästään Kuusilammen esiintymän hyödyntäminen, siten kuin Terrafamen kaivoksen päälupaa koskevassa lupapäätöksessä 87/2022 on lupa myönnetty, edellyttää uuden sivukivialueen perustamista.

(98) Aluehallintovirasto on todennut, että nyt kysymyksessä olevalla sivukivialuetta KL1 koskevalla päätöksellä ei ole myönnetty oikeutta johtaa enempää päästöjä vesiin kuin mitä Terrafamen kaivoksen pääluvassa on sallittu. Luvansaajan tehtävänä on tarvittaessa tehostaa vesienkäsittelyä siten, että luvan mukaiset raja-arvot alittuvat. Tähän nähden aluehallintovirasto on katsonut, että lupamääräyksillä voidaan estää päästöt maaperään ja pohjaveteen lohkoilta 1–6.

Hallinto-oikeuden päätös ja sen perusteluja

(99) Hallinto-oikeus on kumonnut aluehallintoviraston lupapäätöksen sivukivialueen KL1 lohkojen 1, 2 ja 4 osalta ja hylännyt lupahakemuksen näiltä osin.

(100) Perusteluissaan hallinto-oikeus on todennut, että jätevesipäästöt ovat keskeisin toiminnasta ympäristöön aiheutuva päästö. Sivukivialueella KL1 ja muulla kaivostoiminnalla on yhteinen jätevesien käsittelyjärjestelmä. Eri toimintojen aiheuttamia jätevesipäästöjä ja niiden vaikutuksia ei siten voida erottaa toisistaan.

(101) Sivukivialueen KL1 alue on aiemmin ollut pääosin rakentamatonta metsämaata. Hakemukseen liitetyn hulevesiselvityksen (päivätty 13.11.2019) mukaan tarkasteltaessa vaikutuksia sivukivialueelta KL1 muodostuviin vesimääriin vuositasolla lisääntyy vesimäärä nykytilanteeseen verrattuna noin 250 prosenttia sivukivialueen toteuttamisen jälkeen. Sivukivialueen KL1 rakentaminen ja käyttö vaikeuttaa koko kaivoksen vesienhallintaa, kun liuotus- ja jätealueet olennaisesti laajenevat eikä käytöstä poistettuja jätealueita ole suljettu. Hallinto-oikeuden mukaan vaiheittaisen sulkemisen aikatauluun ja sen päästöjä vähentävän vaikutuksen arviointiin sisältyy tässä vaiheessa huomattavaa epävarmuutta. Sille seikalle, että aluehallintovirasto on päätöksellään sallinut sivukivialueella KL1 olevan avoinna enintään 100 hehtaaria jätealueita kerrallaan, ei ole annettava ratkaisevaa merkitystä, koska sulkemissuunnitelmia ei ole esitetty.

(102) Hallinto-oikeus on lisäksi viitannut siihen, ettei kaivosalueella ole varauduttu runsassateisiin vuosiin rakentamalla lisäallaskapasiteettia tai muutoinkaan esitetty toimia niiden varalta. Kokonaispinta-alaltaan 370 hehtaarin suuruisen uuden sivukivialueen KL1 rakentamista ja käyttöönottoa aluehallintoviraston päätöksessä hyväksytyssä laajuudessa ei hallinto-oikeuden mukaan voida pitää sallittavana tilanteessa, jossa koko toiminnasta aiheutuvat päästöt ja pilaantumisen vaaraa aiheuttavat riskit ovat hakemusasiakirjoista ja aluehallintoviraston päätöksistä ilmenevän perusteella merkittävimmät seuraavien vuosien aikana. Hallinto-oikeus on ottanut tältä osin huomioon myös sen, että lopulliseen tasoonsa täytettyjen kaivannaisjätteen jätealueiden ja muiden käytöstä poistettujen jätealueiden sulkeminen ei ole toteutunut aiemmissa lupapäätöksissä edellytetyllä tavalla.

(103) Hallinto-oikeus on edellä olevan perusteella sekä kaivannaisjätteen laatuun ja pitkäaikaisvaikutuksiin, luvan määräaikaisuuteen ja varovaisuusperiaatteeseen viitaten katsonut, ettei ympäristölupaa voida myöntää aluehallintoviraston päätöksen mukaisessa laajuudessa. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on kumonnut luvan lohkoilta 1, 2 ja 4.

Kysymyksenasettelu

(104) Terrafame Oy on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut aluehallintoviraston päätöksen lohkojen 1, 2 ja 4 osalta ja aluehallintoviraston päätös saatetaan niiden osalta voimaan.

(105) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko aluehallintovirasto voinut myöntää ympäristöluvan sivukivialueen lohkoille
1–6 vai onko asiassa ollut ympäristönsuojelulaista johtuvat perusteet kumota lupa ja hylätä hakemus kolmen lohkon eli lohkojen 1, 2 ja 4 osalta.

Lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(106) Kainuun ELY-keskus on lausumassaan todennut, että hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä on annettu huomattavaa painoarvoa sille, että Terrafame Oy ei ole edennyt jätealueiden sulkemisessa.

(107) Sivukivialueen KL1 päätöksessä on annettu kolme eri lupamääräystä, jotka ohjaavat yhtiötä sulkemaan sivukivialuetta: Ensinnäkin sivukivialueen KL1 ympäristöluvassa on määrätty sulkemaan jätealuetta siten, että joka tilanteessa on avoinna enintään 100 hehtaaria (lupamääräys 14). Toiseksi sivukivialueelle on asetettu huomattavan suuri vakuus, jonka määrä kasvaa sitä mukaa kuin sivukivialueella on sulkematonta pinta-alaa (lupamääräys 46). Kolmanneksi ympäristölupa on myönnetty määräaikaisena.

(108) ELY-keskuksen näkemyksen mukaan lupamääräyksellä 14 on varmistettu, ettei sivukivialueesta ole sulkematta enempää kuin 100 hehtaaria. Jos yhtiö ei ole ympäristöluvassa vaaditusti sulkenut sivukivialuetta KL1 ja jätealuetta on avoinna enemmän kuin 100 hehtaaria, ELY-keskus ei voi hyväksyä seuraavaa kenttää käyttöönotettavaksi. Edellä mainituilla kolmella määräyksellä varmistutaan siitä, ettei sivukivialue KL1 heikennä kaivosalueen vesienhallintaa. Hallinto-oikeuden päätöksellä ei olisi jätealueiden sulkemattomuuden vuoksi siten ollut tarvetta kieltää lohkojen 1, 2 ja 4 rakentamista ja käyttöönottoa.

(109) Sivukivialueen KL1 osalta vesitaseen riittävyyttä arvioitaessa hallinto-oikeus on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että maapohjaisten altaiden Kuusilampi ja Kuljun allas vesivarastointikapasiteetti pienenee hakemuksessa esitettyjen toimenpiteiden myötä. Tältä osin ELY-keskus on todennut, että veden laajamittainen varastointi kaivosalueella ei ole kestävä ratkaisu. Lisäksi Kuusilampi ja Kulju sijaitsevat etäällä nykyisistä paikoista, joissa vesiä käsitellään. Avolouhoksessa ei ole myöskään varastoituna jätevesiä. Kuusilammen ja Kuljun käyttökelpoisuus käsiteltyjen vesien vesivarastoina on siten marginaalinen.

(110) Lohkojen 1, 2 ja 4 rakentamisen kieltämiselle ei ole ympäristönsuojelullista perustetta. Lisäksi on huomattava, että pinta-alarajoituksen sitominen suunnitteluvaiheen lohkojakoon on monella perusteella ongelmallista. Esimerkiksi sivukivialue KL1 on alun perin suunniteltu muodoltaan siten, että sillä on pinta-alaan nähden pieni reuna-alue. Tällöin sen jätetäytön tilavuus pinta-alaan nähden on optimaalinen, se on mahdollista rakentaa liuskoiltaan kaltevammaksi, sen lakialue on laajempi ja se muutoinkin sulautuu paremmin maisemaansa. Kaivannaisjätteen jätealueen muodolla on myös teknistaloudellista hyötyä: esimerkiksi jos reuna-aluetta on suhteessa vähemmän, tarvitaan jätealueen sulkemiseen suhteessa pienempi määrä esimerkiksi puhtaita maa-aineksia, mikä säästää raaka-aineita sekä pienentää kustannuksia.

(111) Usein lohkojaot myös muuttuvat suunnittelun tarkentuessa, eivätkä urakat muutoinkaan aina noudata alkuperäisiä lohkorajoja. Urakkakohtaisessa suunnittelussa on käytännössä otettava hienopiirteisemmin huomioon muun muassa alueen maastonmuodot kuin ympäristölupavaiheen yleistasoisissa suunnitelmissa.

(112) Terrafame Oy on lisäselvityksessään todennut, että sivukivialueen KL1 lohkon 3 käyttöönotto eli sivukivitäyttö on tarpeen syksyllä 2025.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(113) Korkeimman hallinto-oikeuden katselmushavaintojen perusteella sivukivialuetta KL1 oli osittain jo rakennettu ja otettu käyttöön. Lohkoille 6 ja 5 oli pitkälti jo läjitetty sivukiveä ja lohkon 3 osalta käynnissä olivat pohjarakenteiden rakennustyöt. Lohkoa 2, jolle korkein hallinto-oikeus oli välipäätöksellään 23.6.2025 myöntänyt oikeuden aloittaa rakentamistyöt aluehallintoviraston päätöksen nojalla, ei ollut rakennettu.

(114) Katselmushavaintojen perusteella Terrafame Oy on rakentanut ja ottanut käyttöön sivukivialuetta KL1 uuden rakennusvaiherajauksen mukaisesti eikä noudattaen aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden valituksenalaisten päätösten mukaista suunnitteluvaiheen lohkorajausta. Aluehallintovirasto on sittemmin 18.6.2025 antanut päätöksen sivukivialueen KL1 sulkemisesta. Myös mainitusta päätöksestä ilmenee, että sivukivialueen KL1 rakennusvaiheet eivät rajauksiltaan ja pinta-aloiltaan täysin vastaa suunnitteluvaiheen ja valituksenalaisen ympäristölupapäätöksen mukaisia lohkorajauksia.

(115) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Terrafame Oy on esittänyt lupahakemuksensa yhteydessä 14.4.2023 päivitetyn arvion sulkemistoimien etenemisestä kaivosalueella. Sivukivialueen KL2 sulkemisen on esitetty tapahtuvan vuosina 2025–2028 ja sivukivialueen KL1 sulkeminen vuosina 2026–2038. Aluehallintoviraston 18.6.2025 antamista sivukivialueiden KL1 ja KL2 sulkemista koskevista päätöksistä nro 86/2025 ja 87/2025 ilmenee, että sivukivialueen KL2 sulkeminen tapahtuu tämänhetkisen arvion mukaan vuosina 2024–2033, ja sivukivialueen KL1 sulkeminen vuosina 2025/2026–2045. Päätöksistä ilmenee myös, että yhtiö on kohdistanut sulkemisresurssit ensisijaisesti sivukivialueen KL1 sulkemiseen sen vuoksi, että valituksenalaisen lupapäätöksen määräykseen 14 sisältyy 100 hehtaarin yläraja avoinna oleville jätealueille sivukivialueella KL1.

(116) Yhtiö ei ole kaivoksen toimintaa koskeneista lupamääräyksistä ja niihin sisältyneistä velvoitteista huolimatta sulkenut lopullisesti jo täytettyjä jätealueita, vaan ne ovat edelleen suurelta osin avoinna. Asiassa saadun selvityksen perusteella vuonna 2024 on toteutettu noin 10 hehtaarin kokoinen peittorakennepilotointi sivukivialueella KL2. Saadun selvityksen ja katselmushavaintojenkin perusteella sulkeminen ei ole merkittävästi edennyt vuoden 2025 aikana. Aluehallintoviraston 18.6.2025 tekemistä sivukivialueiden KL1 ja KL2 sulkemispäätöksistä ilmenevästi sivukivialueiden sulkemisen aikataulu on edelleen siirtynyt myöhemmäksi.

(117) Sivukivialueen KL1 lupa on osa Terrafamen kaivoksen kokonaisuutta. Korkein hallinto-oikeus on kiinnittänyt huomiota sulkemisaikataulun osalta myös siihen, että sivukivialue KL2 sijaitsee mustaliuskevyöhykkeellä eivätkä sen pohjarakenteet ole yhtä tiiviit kuin sivukivialueelle KL1 suunnitellut pohjarakenteet. Jos yhtiön sulkemisresurssit kohdistetaan lupamääräyksen 14 johdosta sivukivialueelle KL1, se voi hidastaa sivukivialueen KL2 sulkemista. Tähän nähden sivukivialueen KL1 luvan myöntämisedellytysten arviointia ei voida täysin erottaa kaivoksen päälupaa koskevasta ympäristöluvan edellytysten arvioinnista. Kun arvioidaan Terrafamen kaivannaisjätteen jätealueiden sulkemista kokonaisuudessaan, ei valituksenalaisen lupamääräyksen 14 mukaista 100 hehtaarin rajausta avoinna oleville jätealueille voi pitää sivukivialueen KL1 luvan myöntämisedellytysten arvioinnissa keskeisenä seikkana.

(118) Kun otetaan huomioon kaivosalueen avoinna olevien kaivannaisjätteen jätealueiden määrä, sivukivialuetta KL1 käyttöönotettaessa lisääntyvä jäteveden määrä sekä varovaisuusperiaate, korkein hallinto-oikeus katsoo, että sivukivialueen KL1 pinta-alakohtaiselle rajoitukselle on olemassa ympäristön pilaantumisen vaaran ehkäisemiseksi riittävät perusteet. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus pysyttää hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin, kuin hallinto-oikeus on kumonnut luvan lohkoilta 1 ja 4.

(119) Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että lupa on voitu myöntää lohkolle 2. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain 52 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon muun ohella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Tarpeen mukaan on otettava huomioon myös energian ja materiaalien käytön tehokkuus. Edellä lausuttuun nähden ja arvioitaessa kaivoksen ympäristöriskien hallintaa kokonaisuutena, korkein hallinto-oikeus pitää perusteltuna, että tämän luvan voimassaoloaikana on mahdollisuus läjittää sivukiveä vierekkäisille lohkoille 5, 6, 3 ja 2, jolloin näiden lohkojen välisiä reunoja ei ole tarpeen rakentaa luiskakaltevuuteen 1:3 muutoin lupamääräyksessä 17 edellytetyllä tavalla. Tämä mahdollistaa suuremman täyttötilavuuden sivukivialueelle KL1 ja siten merkitsee pienemmän pinta-alan käyttämistä sivukivialueelle sekä vähentää myös tarvetta käyttää hyvälaatuista kiveä yksittäisten lohkojen sulkemisiin.

(120) Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että paikoin selvästikin toisistaan eroavat lupapäätöksessä määritelty lohkojako ja rakentamisen aikainen rakennusvaihejako, jota yhtiö tosiasiassa noudattaa, ovat omiaan hankaloittamaan lupaharkintaa osaltaan. Korkein hallinto-oikeus on tässä päätöksessä käyttänyt aluehallintoviraston lupapäätöksen mukaista lohkojaottelua, jota myös hallinto-oikeus on päätöksessään käyttänyt. Yhtiön toteuttaessa sivukivialueen KL1 rakentamista ja täyttämistä valvontaviranomaisen tehtävänä on huolehtia, että rakennettavan ja käyttöönotettavan alueen pinta-ala vastaa riittävällä tavalla nyt myönnettyjen lohkojen pinta-alaa ja lohkojen esitettyä sijaintia.

Sivukivialueen KL1 lohkojen 1–6 pohjarakenteet

Aluehallintoviraston päätös ja sen perusteluja

(121) Aluehallintovirasto on määrännyt sivukivialueen KL1 lohkojen 1–6 pohjarakenteista lupamääräyksessä 15 seuraavasti:

”Sivukivialueen KL1 lohkojen 1–6 pohjarakenteet on tehtävä siten, että sen pohjarakenne louhepenkereen tai moreenimaan päällä muodostuu vähintään seuraavista rakenteista ylhäältä alaspäin:

• Sivukivitäyttö
• Louhe 0/600 1 500 mm
• Suojakerros sivukivestä 0/200 500 mm
• Suojakerros kiilleliuskeesta KaM 0/12 150 mm
• Suodatinkangas, geotekstiili 1 200 g/m²
• HDPE-kalvo, 2,0 mm
• Bentoniittimatto, jossa bentoniitin massa on > 6 kg/m² ja vedenläpäisevyys k≤1*10^-11 m/s
  Kallioleikkauksessa suojakerros kiilleliuskeesta KaM 0/12 tai KaM 0/16, 100 mm ja kalliopinnan irtilouhinta ja kiilaus KaM 0/90
• Moreenialueella tasalaatuistettu ja tiivistetty moreenipohja.”

(122) Aluehallintovirasto on lupamääräyksen 15 perusteluissa todennut, että sivukivialueen KL2 tarkkailutulokset ovat osoittaneet, että sen suotovedet sisältävät huomattavia määriä ympäristölle erittäin haitallisia metalleja. Sivukivialueen täyttökorkeus ja pohjarakenteisiin kohdistuva kuormitus on suuri. Sivukivialueen pohjarakenteet ovat keskeinen tekijä toiminnan aikana ja osin jälkihoitovaiheessakin aiheutuvan pilaantumisen vaaran estämisessä. Tämän vuoksi aluehallintovirasto on määrännyt yhtiön lupahakemuksesta poiketen sivukivialueen KL1 pohjarakenteeseen sisältyvän HDPE-kalvon paksuudeksi 2,0 mm. Kalvon paksuuden kasvattaminen >30 %:lla lisää vastaavasti kalvon lujuus- ja kestävyysominaisuuksia, mikä vähentää riskiä rakenteen vaurioille. Määräyksen mukainen 2,0 mm:n HDPE-kalvo on laajasti käytössä erilaisten jätealueiden suojausrakenteissa ja se on parasta käyttökelpoista tekniikkaa kyseessä olevien jätteiden sijoittamiseen käytettävällä kaivannaisjätteen jätealueella.

(123) Aluehallintovirasto on edelleen lupamääräyksen 15 perusteluissa todennut, että pilaantumisen vaaran minimoimiseksi rakenteessa on määrätty käytettäväksi hakemuksessa esitettyä paksumpaa bentoniittimattoa. Käytännössä käytettäväksi määrätty bentoniittimatto vastaa vaarallisen jätteen kaatopaikan maaperän vedenläpäisevyysvaatimusta, josta on säädetty valtioneuvoston asetuksessa kaatopaikoista. Kyseisellä matolla pystytään merkittävästi vähentämään mahdollisesta HDPE-kalvon rikkoutumisesta aiheutuvaa vuotoriskiä. Kun otetaan huomioon toiminnasta aiheutuva pilaantumisen vaara ja sen estäminen sekä varovaisuusperiaate, on aiempaa paksumman maton käyttämisen edellyttäminen perusteltua.

Hallinto-oikeuden päätös ja sen perusteluja

(124) Hallinto-oikeus on lisännyt lohkoille 3, 5 ja 6 uusia pohjarakennekerroksia aluehallintoviraston edellä kohdassa (121) määräämän bentoniittimaton alapuolelle seuraavasti:

• Suojakerros, kalliomurske raekooltaan 0/16 mm 100 mm
• Kiilauskerros, kalliomurske raekooltaan 0/63 mm 150 mm
• Louhe 0–600 mm 1 500 mm
• Suojakerros seulottua sivukiveä 0–200 mm 500 mm
• Seulottua purkumalmimursketta 0–12 mm tai kalliomursketta 0–12 mm 300 mm
• Suodatinkangas, geotekstiili 1 200 g/m²
• HDPE-kalvo 2,0 mm
• Bentoniittimatto, jossa bentoniitin massa on > 6 kg/m² ja vedenläpäisevyys k≤1*10^-11 m/s
• Tiivistetty pohjamoreeni tai
• Suojakerros KaM 0–16 mm 100 mm
• Kiilauskerros KaM 0–63 mm 150 mm
• Louhepenger.

(125) Hallinto-oikeus on lisäksi edellyttänyt, että kaksinkertaisen kalvorakenteen väliin on rakennettava vuotojen havaitsemis- ja keräyskerros.

(126) Perusteluissaan hallinto-oikeus on viitannut muun muassa sivukivialueen KL2 huonolaatuisiin suotovesiin ja todennut, että sivukivialueelle KL1 läjitettävä aines vastaa alueelle KL2 läjitettyä ainesta. Hallinto-oikeus on viitannut myös sivukivitäytön korkeuteen, joka on 40–105 metriä sivukivialueen KL2 korkeuden ollessa 40–75 metriä, mikä asettaa hallinto-oikeuden mukaan erityisiä vaatimuksia pohjarakenteiden lujuudelle, venymärasituksen kestolle ja pitkäaikaiskestävyydelle ottaen huomioon myös jätteen vaaraominaisuudet, suotovesien haitallisuus sekä jätealueen pysyvyys. Hallinto-oikeus on viitannut HDPE-kalvojen alttiuteen jännityssäröilylle ja asentamisen aikaisille vaurioille, tehtyjen sylinteritestien lyhytkestoisuuteen suhteessa läjitysalueen pysyvyyteen ja siihen, että yhtiö on todennut, ettei mineraalisen lisätiivistyskerroksen rakentaminen alueelle KL1 ole mahdollista eikä moreenia ole alueella riittävästi.

(127) Hallinto-oikeus on katsonut, että aluehallintoviraston päätöksessä määrätyt sivukivialueen KL1 lohkojen yksinkertaiseen yhdistelmäkalvorakenteeseen perustuvat pohjarakenteet eivät ole riittävät toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi pitkällä aikavälillä. Sivukivialueen KL1 suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavaksi kaivannaisjätteen jätealueeksi luokitelluille lohkoille toteutettavista pohjarakenteista on hallinto-oikeuden mukaan tässä tapauksessa määrättävä erityistä varovaisuutta noudattaen (niin sanottu BAT+-periaate) ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttymisen varmistamiseksi. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on määrännyt sivukivialueen KL1 lohkojen 3, 5 ja 6 pohjarakenteissa käytettäväksi niin sanottua kaksinkertaista kalvorakennetta ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Vuotojen havaitsemis- ja keräyskerroksen rakentaminen kahden kerroksen väliin on ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisesti tarpeen pohjarakenteen tiiveyden tarkkailemiseksi. Vuotojen keräyskerros myös mahdollistaa hallinto-oikeuden mukaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarvittavien lisätoimien toteuttamisen ylemmän tiiviskerroksen mahdollisissa rikkoutumistilanteissa.

Kysymyksenasettelu

(128) Terrafame Oy on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan sivukivialueen KL1 lohkojen 1–6 pohjarakenteiden osalta.

(129) Yhdistykset ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja lupahakemus hylätään, koska ympäristöluvan myöntämisen edellytykset eivät täyty sivukivialueelle KL1 määrättyjen pohjarakenteiden osalta.

(130) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on yhtiön valituksesta ratkaistavana, ovatko aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 15 mukaiset pohjarakenteet sivukivialueen KL1 lohkoille 1–6 olleet riittävät vai onko asiassa ollut ympäristönsuojelulaista johtuvat perusteet vahvistaa pohjarakenteita siten kuin hallinto-oikeus on rakenteita muuttanut.

(131) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on yhdistysten valituksesta ratkaistavana, ovatko ympäristöluvan myöntämisedellytykset olleet olemassa lohkojen 1–6 pohjarakenteita koskevien aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden ratkaisujen johdosta.

Lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(132) Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on lausumassaan todennut, että sivukivialueen KL1 pohjarakenteet tehdään aluehallintoviraston lupapäätöksen mukaisesti louhepenkereen tai moreenimaan päälle. Rakenne ei ole verrattavissa tilanteeseen, jossa tasauskerros itsessään muodostaa luvanvaraisen kaivannaisjätteen jätealueen. Aluehallintoviraston tiedossa ei ole, että hallinto-oikeuden määräämää moninkertaista rakennetta olisi käytössä millään muulla kaivannaisjätteen jätealueella tai vaarallisen jätteen kaatopaikalla. Tyypillisesti jätealueiden pohjarakenteet perustuvat tiiviiseen keinotekoiseen eristeeseen ja mineraaliseen eristeeseen, joka on joko rakennettu tai luonnonmateriaaleihin perustuva. Kahteen tiiviiseen keinotekoiseen eristeeseen ja niiden väliseen vuotoja ilmaisevaan järjestelmään perustuvia kaksikerrosrakenteita on käytössä maailmalla esimerkiksi malmin liuotusalueilla. Näillä alueilla havaitut rakenteen vauriot ovat korjattavissa, kun rakenteen yläpuolinen kuorma voidaan poistaa. Vastaavia rakenteita on myös Terrafame Oy:n alueella olevissa liuoskierron altaissa.

(133) Sivukiven läjitysalue KL1 on pysyvä kaivannaisjätteen jätealue. Hallinto-oikeuden määräämän vuotojen havaitsemiskerroksen tarkkailutietojen avulla mahdollisesti havaittuja vaurioita ei pystytä käytännössä korjaamaan, kun rakenteen yläpuolella on kymmeniä metrejä sivukiveä. Näin ollen ensisijaista olisi, että jätealueen alapuolinen pohjarakenne suunnitellaan ja toteutetaan itsessään sellaiseksi, että se antaa riittävän suojaustason pilaantumista vastaan. Aluehallintovirasto arvioi, että hallinto-oikeuden päätöksellä määrätty pohjarakenneratkaisu ei ole välttämättä optimaalisin rakenne pilaantumisen ehkäisemiseksi, jos aluehallintoviraston valituksenalaisessa luparatkaisussa määrätyn rakenteen ei katsota olevan riittävä. Kaivoksen toiminnan lopettamisen jälkeisellä pitkällä aikavälillä jätealueen pintarakenne on olennaisin tekijä jätealueesta aiheutuvan kuormituksen rajoittamisessa.

(134) Suojageotekstiilien ja niiden ylä- ja alapuolisten rakenteiden materiaali laatu ja paksuus ovat keskeinen tekijä pohjarakenteita koskevissa lupamääräyksissä ja etenkin HDPE-kalvojen kestävyydessä. Aluehallintovirastolla on ollut käytettävissä riittävät tiedot pohjarakenteesta määräämiseksi, mukaan lukien tarpeellisella kuormituksella tehdyt sylinteritestit.

(135) Sivukiven ja loppuun liuotetun malmin karakterisoinnin keskeneräisyyden osalta aluehallintovirasto on todennut, että lupaharkinnassa on ollut nyt kyseessä olevissa ja kaikissa aiemmin tehdyissä lupaharkinnoissa koko ajan selvää, että loppusijoitettava sivukivi on ominaisuuksiltaan malmiin rinnastettavaa mustaliusketta, joka sisältää runsaasti sulfidista rikkiä ja metalleja. Tällainen sivukivi muodostaa kosteiden ja hapen vaikutuksille altistuessaan huomattavan pitkän ajan hapanta ja metallipitoista suotovettä. Jätealueiden sulkeminen on tehtävä siten tiiviillä pintarakenteilla, joilla rajoitetaan tehokkaasti hapen ja veden kulkeutumista jätetäyttöön. Myös toisen vaiheen liuotusalueet on määrätty kaikissa tehdyissä lupaharkinnoissa suljettavaksi vastaavasti tiiviillä pintarakenteella. Sivukiven osalta vireillä olevissa sivukivialueiden KL1 ja KL2 sulkemisrakenteista koskevissa hakemusasioissa on esitetty kosteuskammiotestien tuloksia yli 150 viikon ajalta, mikä on huomattavan pitkä aika kyseisen tyyppisissä testeissä. Tulokset tukevat edelleen sitä, että jätealueiden sulkeminen tiiviillä, hapen ja veden kulkeutumista estävällä pintarakenteella on ainoa tapa estää jätealueista aiheutuvaa kuormitusta tehokkaasti. Pintarakenteet ovat myös ainoa osa jätealueen rakenteista, joiden kuntoa voidaan luotettavasti seurata ja rakennetta tarvittaessa korjata.

(136) Kainuun ELY-keskus on lausumassaan todennut, että hallinto-oikeuden pohjarakenteisiin lisäämän kaksoisyhdistelmärakenteen käyttö sivukivialueella KL1 ei ole yksiselitteisesti parempi kuin aluehallintoviraston myöntämä yhdistelmärakenne. Jätealueiden rakenne on suunniteltu siten, että rakenteeseen ei jää painaumia, joissa olisi vesipainetta. Sivukivi ei ole myöskään nestemäinen jäte eikä se käyttäydy nestemäisesti. Hallinto-oikeuden muuttamassa sivukivialueen KL1 rakenteita koskevassa määräyksessä on samat rakentamis- ja laadunvalvontaan liittyvät ongelmat kuin hallinto-oikeuden Terrafamen kaivoksen pääluvan yhteydessä muuttamassa uuden toisen vaiheen liuotusalueen alapuolista sivukivialuetta koskevassa määräyksessä.

(137) Yhtiö ei ole esittänyt sivukivialueelle käytettäväksi kaksoisyhdistelmärakennetta, eikä hallinto-oikeuden määräämä tekninen ratkaisu ole myöskään sama kuin se, jota yhtiö on käyttänyt toisen vaiheen liuotusalueen lohkoilla 1–4 tai esittänyt käytettäväksi uudella toisen vaiheen liuotusalueella. Tällainen menettelytapa ei ELY-keskuksen näkemyksen mukaan ole hyväksyttävää etenkään, kun kaksoisyhdistelmärakenne ei yksiselitteisesti ole parempi kuin vahvistettu yhdistelmärakenne ja molemmat rakenteet ovat BAT-päätelmän 35b mukaisia. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan kaksinkertaisen kalvorakenteen väliin rakennettavaksi määrätty vuotojen havaitsemis- ja keruujärjestelmä on teknisesti hankala toteuttaa, eikä se käytännössä tuo valvonnallista tai ympäristönsuojelullista lisäarvoa. Aluehallintoviraston sivukivialueelle KL1 määräämä yhdistelmärakenne on vaatimustasoltaan kestävämpi kuin sivukivialueen KL2 pohjarakenteet, etenkin verrattaessa sivukivialueen KL2 lohkoihin 1–4.

(138) Kuusilammen avolouhoksen ympäristössä ja sivukivialueen KL2 alapuolella sekä sen itäpuolella on mustaliuskealuetta ja alueen maaperässä esiintyy paikoitellen mustaliuskelinssejä sellaisillakin alueilla, jotka eivät ole geologisen kartan perusteella mustaliuskevyöhykettä. Sivukivialueen KL2 kallioperä vastaa siis laajalla alueella laadultaan sivukivialueelle KL2 tiivisrakenteiden yläpuolelle läjitettävää sivukiveä. ELY-keskuksen tarkkailu- ja valvontahistoriaan perustuvan näkemyksen mukaan sivukivialueen KL2 merkittävästi kohonneet pinta- ja pohjavesien haitta-ainepitoisuudet johtuvat kallioperän luontaisesti korkeista sulfaatti- ja haitta-ainepitoisuuksista sekä rakentamisen aikaisesta kallion rikkoutumisesta.

(139) Sivukivialueen KL2 suotovesien johtamisessa altaiden DP4 ja DP5 välillä on eri vuosina tapahtunut häiriötilanteita. Häiriötilanteet ovat tapahtuneet suotovesiä johtavassa putkilinjassa, eivätkä siis ole osoitus sivukivialueen KL2 pohjarakenteen puutteellisuudesta. Sivukivialueen KL2 itäpuolella maasto laskee nopeasti, joten yksittäiset vuodot levittäytyvät nopeasti alapuoliseen maastoon. Sivukivialueen KL2 itäpuolelle on asennettu useita syviä kaivoja, joilla mustaliuskekontaktissa olleet vedet kerätään talteen ja johdetaan suotovesialtaisiin. Vesien huolellinen kerääminen on kuivattanut Kivipuron uoman sivukivialueen läheisyydestä, mikä on väkevöittänyt kuivuneeseen uomaan kertyvän veden, joka sekin pumpataan kunnostetun PIMA-alueen alapuolelta sivukivialueen suotovesialtaaseen. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan on epätodennäköistä, että nämä yksittäiset häiriötilanteet toistuisivat samanlaisina sivukivialueella KL1.

(140) Terrafame Oy on yhdistysten valituksen johdosta lausunut, että sivukivialueiden suotovesiä ei johdeta eikä päästetä ympäristöön, vaan ne kerätään tiivisrakenteen päältä talteen ja johdetaan joko käsiteltäviksi Terrafamen vedenkäsittelyprosesseihin tai johdetaan tuotantoprosessiin. Sivukivialueen täytyttyä se suljetaan sulkemisrakenteilla, joilla rajoitetaan tehokkaasti hapen ja veden kulkeutumista jätetäyttöön, mikä vähentää suotovesien määrää ja metallien liukenemista sivukivestä. Suotovesien muodostuminen lähtökohtaisesti lakkaa joidenkin vuosien kuluessa sulkemisesta/pintarakenteen toteuttamisesta materiaalin kuivuttua, materiaaliin jo kertyneen suotoveden poisvalumisen (ei vapaasti ympäristöön vaan ohjatusti vesienkeräysjärjestelmän kautta) ja kasvittumisen myötä. Sivukivikasat kuivuvat arviolta muutaman vuoden sisällä.

(141) Jätealueiden ympäristövaikutusten ehkäiseminen perustuu pohjarakenteiden, läjityksen tiivistymisen ja pintarakenteiden muodostamaan kokonaisuuteen. Yksinkertaisen polyeteeniketjurakenteen vuoksi sekä HDPE- että LLDPE-kalvoon ainoa vaikuttava vanhenemismekanismi on hapettuminen. Hapettuminen voi tapahtua hapen ja lämmön tai UV-säteilyn vaikutuksesta, joten kalvon pitkäikäisyyttä lisäävät myös matalat lämpötilat, kalvon UV-suojaus ja kalvon peittäminen.

(142) Siltä osin kuin asiassa on esitetty sivukivikasojen alla olevan louheen olevan pohjarakenteessa BAT:n vastaista ja vaarallinen rakenne, yhtiö ensinnäkin korostaa, että tiivisrakenteen alapuolisen louhetäytön päällä on huolella suunniteltu tiivisrakenne, joka estää vuodot louhekerrokseen. Edelleen tiivisrakenteen alapuolinen louhekerros on keskeinen osa pohjarakennetta siellä, missä pehmeät pohjamaat (turpeet ja pintamaakerrokset) tulee korvata kantavalla rakennekerroksella. Louhekerroksella varmistetaan tiivisrakenteen ja sen päälle sijoitettavan sivukiven läjitykselle stabiili pohja, joka kestää kasatun materiaalin painon. Louhekerroksella myös muotoillaan maanpinta siten, että vältetään veden kertyminen ja seisominen tiivisrakenteen päällä eli varmistetaan, että vesi virtaa aina sivukivialueelta kohti keruualtaita.

(143) Pohjavesivaikutuksia tarkkaillaan myös tarkkailuputkista. Uusia pohjaveden tarkkailuputkia asennetaan sivukivialueen KL1 osalta lupamääräyksen 42 mukaisesti. Osa putkista asennetaan alueella oleviin kallioperän ruhjevyöhykkeisiin.

(144) Vesiluonnon Puolesta ry on omasta puolesta antamassaan lisäselvityksessä katsonut, että hallinto-oikeuden vaatimat rakenteet sivukivialueella KL1 eivät vastaa BAT-vaatimuksia, koska niistä puuttuu vettä mahdollisimman huonosti johtava mineraalinen eristekerros. Tätä kerrosta ei ole mahdollista korvata bentoniittimatolla tai louheella.

(145) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry asiakumppaneineen on lisäselvityksissään todennut, että hallinto-oikeuden ratkaisu uuden toisen vaiheen liuotusalueen pohjarakennevaatimusten osalta on oikeansuuntainen, mutta rakenteet ovat kuitenkin edelleen riittämättömät.

(146) BAT-päätelmän 35b mukaiseen tiiviiseen pohjaratkaisuun kuuluu oleellisena osana myös mineraalikerros. Ilman tätä mineraalikerrosta, yleensä savikerrosta, jolla on riittävän alhainen vedenjohtokyky (k 10^-9m/s), rakenne ei vastaa BAT-päätelmän 35b kuvaamaa tiivistä pohjarakennetta. Koska kalvot vuotavat joka tapauksessa jossain vaiheessa, BAT-päätelmän 35b mukaisen pohjaratkaisun toimivuus ja siten perusteet käyttää sitä ympäristöluvan lupamääräyksissä perustuvat riittävän mineraalisen eristekerroksen käyttämiselle. Bentoniittimatolla ei ole mahdollista korvata mineraalista kerrosta varsinkaan Terrafamen sivukivialueen happamissa olosuhteissa.

(147) Tavanomaisen vaarallisen jätteen kaatopaikoilta edellytetään vähintään yhden metrin paksuista rakennettua ja homogenoitua mineraalista eristekerrosta, jonka vedenläpäisevyyskerroin on enintään  k10^-9m/s. Tämän kerroksen korvaaminen yhden senttimetrin paksuisella bentoniittimatolla, joka on herkkä vaurioille ja jolla on rajallinen sorptiokapasiteetti, on virhe keskeisessä pohjarakenteessa. Geosynteettisillä savitiivisteillä on matala leikkauslujuus ja alhainen valumavesien pidätyskyky. Lisäksi niiden suorituskykyyn voivat vaikuttaa haitallisesti esimerkiksi liukenemisreaktioiden äärimmäiset pH-arvot, huokosrakenne sekä korkeissa lämpötiloissa tapahtuva kutistuminen.

(148) Myös pohjan tiivisrakenteiden alle rakennettava paksu ja koko alueen kattava louhepatja on vakava virhe. Kaatopaikka ja jätealue perustetaan aina tiiviille ja kantavalle maapohjalle, jonka tiiveyttä voidaan parantaa, jos se ei ole riittävä. Nyt on tarkoitus rakentaa alimmaiseksi kuivatuskerros, joka johtaa vuotavat suotovedet suoraan ympäristöön.

(149) Geologian tutkimuskeskus (GTK) on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antamassaan lausunnossa todennut, että aluehallintoviraston päätöksen mukainen sivukivialueen KL1 lohkoille 1–6 määrätty pohjarakenne on MWEI BREF -vertailuasiakirjan BAT-päätelmän 35, tarkemmin 35b mukainen. GTK:n mukaan rakenteen riittävyys pohjaveden ja maaperän pilaantumisen estämiseksi riippuu myös sen päälle kasattavan materiaalin määrästä ja ominaisuuksista sekä rakenteessa käytettyjen materiaalien pitkäaikaiskestävyydestä. BAT-päätelmä 35 ei ota kantaa, millaisilla materiaaleilla tai materiaalimassoilla rakenne on riittämätön.

(150) GTK on todennut, että se ei pysty ottamaan kantaa siihen, mitä ympäristönsuojelullista etua hallinto-oikeuden määräämistä pohjarakenteen useista eri kerroksista on, koska hallinto-oikeus ei ole asiaa päätöksessään perustellut. GTK on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että hallinto-oikeuden päätöksen mukainen pohjarakenne muodostuu poikkeuksellisen paksuksi (noin 4,8 metriä), mikä edellyttää suuria määriä kiviainesta, kohoaa huomattavasti ympäristöään korkeammalle ja voi lisätä haasteita rakenteen toteuttamisessa. Jos ylemmän tiiviskerroksen alapuolisissa kerroksissa tulee käyttää sivukiveä tai purkumalmimursketta, kuten hallinto-oikeuden lupamääräyksessä on todettu, ylemmän tiiviskerroksen vuotojen tarkkailua ei GTK:n mukaan ole helppoa toteuttaa, jos tarkkailukerroksessa käytetään ympäristöominaisuuksiltaan vastaavia kiviaineksia kuin varsinaisessa sivukivitäytössä.

(151) GTK on korostanut, että tiivisrakenteiden säilyminen mahdollisimman ehjänä on olennaista pohjarakenteen pitkän aikavälin toimivuuden kannalta. Tiivisrakenteiden säilymiseen vaikuttavat muun muassa mekaaniset jännitykset ja kemiallinen rasitus. Rakenteen pitkäaikaiskestävyyttä on siten vaikea arvioida yksiselitteisesti. HDPE-kalvojen käyttöiän on arvioitu olevan kymmenistä vuosista satoihin vuosiin riippuen muun muassa käytetystä kalvomateriaalista ja sen sijoitusolosuhteista. HDPE-kalvoihin liittyy reikiintymistä, jonka vaikutusta vesien suotautumiselle voidaan vähentää kalvon alapuolisella tiivisrakenteella. Vastaavasti bentoniitin rapautumista voi kiihdyttää esimerkiksi alhainen pH. GTK:n mukaan tiivisrakenteen toiminta edellyttää muodostuvan vesipaineen poistoa kuivatusrakentein, joita voivat olla esimerkiksi karkearakeiset kerrokset pohjarakenteessa.

(152) GTK on katsonut, että kaksoisyhdistelmärakenne yleisesti ottaen on parempi ratkaisu kuin yksinkertainen yhdistelmärakenne, mutta hallinto-oikeuden edellyttämä rakenne ei vastaa perinteistä kaksoisyhdistelmärakennetta, joten GTK ei pysty ottamaan kantaa sen toimivuuteen pitkällä aikavälillä.

(153) Terrafame Oy on toimittanut lisäselvityksenä korkeimpaan hallinto-oikeuteen Kaivannaisjätteiden karakterisoinnin täydentävät tulokset vuonna 2025 loppuraportin (AFRY 12.12.2025).

(154) Raportin johtopäätösten mukaan kosteuskammiokokeen tulokset ja näytteiden post mortem -testaus tukevat aiemmin oletettua käyttäytymistä; mustaliuskeet ovat happoa tuottavia ja niistä aiheutuu hapanta, metallipitoista valumaa, joka on otettu huomioon läjitysalueiden tiiviillä pohja- ja peittorakenteilla. Peittorakenteiden seurauksena hapen ja sadeveden pääsy sivukivikasoihin rajoittuu. Vain pieni osa nettosadannasta (max. 5 %) suotautuu peittorakenteen läpi. Sulfidimineraalien hapettuminen ja metallien liukeneminen on kaivannaisjätteen jätealueen sulkemisen jälkeen vähäistä rajoittuneen hapen pääsyn takia.

(155) Loppuraportin johtopäätöksissä on myös todettu, että testien tuloksia ei voi koskaan käyttää suoraan esimerkiksi kaivannaisjätteen jätealueen suotovesilaatuna, eikä tulosten perusteella voi tarkastella ympäristövaikutuksia. Tuloksia käytetään esimerkiksi mallinnuksen lähtötietoina. Raportti tarkastelee kiven liukenemista laboratorio-olosuhteissa. Tieto on teoreettinen, koska todellisella kaivannaisjätteen jätealueella mineraaliaines voi olla laboratorionäytettä huomattavasti suuremmassa raekoossa. Todellinen kaivannaisjäte esimerkiksi sivukivialueella on tyypillisesti isorakeista louhetta. Ison lohkareen sisäosiin hapettumisreaktiot eivät ulotu.

(156) Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry ja sen asiakumppanit ovat lisäselvityksessään ilmoittaneet, että niiden näkemys kaivannaisjätteiden pitkäaikaisvaikutuksista on kosteuskammiotestien tulosten perusteella oikea. Mustaliuske rapautuu ja liukenee lähes täydellisesti merkittävimpien haitta-aineiden osalta hyvin pitkiä aikoja.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(157) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sivukivialueen KL2 tarkkailutulosten perusteella sen suotovedet sisältävät huomattavia määriä ympäristölle erittäin haitallisia metalleja. Sivukivialueella KL2 läjitetty aines vastaa laadultaan ainesta, jota läjitetään sivukivialueelle KL1. Sivukivialueen KL2 maaperässä on kuitenkin luontaisesti enemmän mustaliusketta kuin sivukivialueen KL1 maaperässä. Sivukivialueen KL2 pohjarakenteet eivät myöskään tiiveydeltään ole samaa tasoa, mitä aluehallintovirasto on määrännyt valituksenalaisessa asiassa sivukivialueelle KL1. Kainuun ELY-keskus on lausumassaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle tuonut myös esille, että sivukivialueen KL2 suotovesien johtamisessa on tapahtunut eri vuosina myös häiriötilanteita eri vesien keräilyaltaissa, mikä on johtanut yksittäisiin altaiden vuotoihin alapuoliseen maastoon. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan vuodot eivät ole osoitus sivukivialueen KL2 pohjarakenteen puutteellisuudesta ja ELY-keskuksen mukaan on epätodennäköistä, että vastaavat häiriötilanteet toistuisivat sivukivialueella KL1.

(158) Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että sivukiven laadun, läjitysmäärän, kaivannaisjätteen jätealueen pysyvyyden sekä sen vuoksi, että sivukiven läjityksen jälkeen pohjarakenteita ei käytännössä voida enää korjata, ympäristöluvan edellytyksiä arvioitaessa on varmistuttava siitä, että suunnitellut pohjarakenteet ovat parasta käyttökelpoista tekniikkaa. Terrafamen kaivoksen olosuhteissa myös sivukivialueen kuormitusta on arvioitava pitkällä aikavälillä.

(159) Korkein hallinto-oikeus viittaa Terrafamen kaivoksen päälupaa koskevaan päätökseensä ja siinä tarkemmin selostettuun oppaaseen kaivannaisjätteiden hallinnan MWEI BREF -vertailuasiakirjan parhaita käyttökelpoisia tekniikoita koskevien päätelmien soveltamisesta (Ympäristöministeriön julkaisuja 2020:12). MWEI BREF -vertailuasiakirja ja ympäristöministeriön soveltamisopas eivät ole oikeudellisesti sitovia asiakirjoja, mutta ne voidaan ottaa huomioon asiassa saatuna selvityksenä. Soveltamisoppaan mukaan BAT-päätelmän 35 tekniikka soveltuu muun ohella kasoille, joille läjitetään ei-pysyvää kaivannaisjätettä. Tiiviit pohjarakenteet (BAT 35a ja BAT 35b) soveltuvat uusille maan päälle rakennettaville kaivannaisjätteen sijoitusalueille sekä laajennusosille, jotka valtaavat uutta maa-alaa. Ne soveltuvat erityisesti potentiaalisesti happoa tuottaville kaivannaisjätteille ja jätteille, joista mahdollisesti liukenee metalleja, syanidia tai muita haitta-aineita.

(160) Soveltamisoppaan mukaan päätelmän 35b mukaisena pohjaratkaisuna käytetään usein joko yksinkertaista yhdistelmäkalvoa, jossa tasoitetun pohjamaan päälle asennetaan geomembraani, tai kaksinkertaista kalvorakennetta, joka koostuu tyypillisesti kahdesta geomembraanista ja tiivistetystä hienoaineskerroksesta (tai yhdistelmäkalvosta, jossa geomembraani ja synteettinen/luonnonsavikerros). Alempi geomembraanikalvo asennetaan tiivistetyn maakerroksen tai bentoniittimaton päälle. Oppaan mukaan on suositeltavaa rakentaa vuotojen havaitsemis- ja keräyskerrokset joko pääkerroksen alle tai kahden kerroksen väliin.

(161) Soveltamisoppaan mukaan kaivannaisjäte voi muodostaa luonnonmaahan verrattavan läpäisemättömän pohjakerroksen tiivistyessään, etenkin hyvin kuivuneena. Tiivistyminen voi kuitenkin kestää vuosia, riippuen jätteen määrästä ja kerroksen paksuudesta. Läjitetyn jätteen tiivistymiseen asti keinotekoiset pohjaratkaisut, kuten geosynteettiset materiaalit, takaavat ensisijaisen ratkaisun ympäristövaikutusten estämiseen. Kuivumisen ja pakkautumisen jälkeen kaivannaisjätteen vedenläpäisevyys on verrattavissa pohjarakenteen vedenläpäisevyyteen. Tällöin myös kaivannaisjätekerros estää vuodot maaperään ja pohjaveteen, jolloin huoli geosynteettisten materiaalien toimintakyvyn pitkäaikaisesta kestosta pienenee. Todennäköisesti kaikki kalvoratkaisut tulevat lopulta kärsimään vuodoista. Kestävyyteen vaikuttavat kalvon päältä tulevan hydraulisen paineen suuruus ja kesto sekä käytettyjen kalvomateriaalien paksuus ja tehokkuus.

(162) GTK:n lausuntoon viitaten korkein hallinto-oikeus toteaa, että sinänsä sekä aluehallintoviraston että hallinto-oikeuden määräämät pohjarakenteet sivukivialueelle KL1 ovat parhaan käyttökelpoisen tekniikan (BAT) sekä BAT-päätelmän 35b mukaisia. Se, että hallinto-oikeus on määrännyt rakenteen tehtäväksi kaksoisyhdistelmärakenteena, on lähtökohtaisesti varmempi tapa ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseen siksi, että jos toinen tiivisrakenteista hajoaa, on rakenteessa myös toinen vastaava tiivisrakennekerros. Hallinto-oikeuden määräämä rakenne sisältää kuitenkin useita erilaisia kerroksia, joiden jokaisen merkitystä rakenteessa hallinto-oikeus ei ole nimenomaisesti perustellut. Korkein hallinto-oikeus viittaa myös GTK:n lausumaan siitä, että hallinto-oikeuden määräämästä rakenteesta muodostuu poikkeuksellisen paksu, noin 4,8 metriä korkea pohjarakenne. Myös se, että hallinto-oikeuden määräämässä rakenteessa sallitaan käytettävän purkumalmimurske- ja sivukivikerroksia tiivisrakenteiden alapuolella, voi vaikuttaa GTK:n lausunnossa esitetyllä tavalla sivukivialueen suotovesien tarkkailukerroksen toimivuutta heikentävästi. Hallinto-oikeuden määräämä rakenne vaatii myös paljon kiviainesta ja sen paksuuden lisääntyessä pohjarakenne nousee ympäristöään korkeammalle. Pohjarakenteen korkeus ja useat eri kerrokset voivat osaltaan vaikuttaa myös rakenteen geotekniseen stabiliteettiin. GTK on todennut, että hallinto-oikeuden määräämän rakenteen stabiliteetin arvioimiseksi sille tulisi tehdä lyhyen ja pitkän ajan vakavuuden tarkastelu BAT-päätelmän 22 ja soveltuvien Eurokoodien mukaisesti.

(163) Kun otetaan huomioon edellä lausuttu sekä sivukivialueelle KL1 läjitettävän sivukiven laatu, joka ilmenee muun muassa kaivannaisjätteiden karakterisoinnin loppuraportista, sivukiven läjitysmäärä sekä se, että kysymys on sivukiven loppusijoituksesta, sivukivialueen KL1 alapuolelle on korkeimman hallinto-oikeuden arvion mukaan perusteltua toteuttaa ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttymiseksi kaksinkertainen yhdistelmärakenne. Korkein hallinto-oikeus viittaa kuitenkin edellä selostettuihin aluehallintoviraston, Kainuun ELY-keskuksen ja GTK:n näkemyksiin, joiden perusteella on katsottavissa, ettei hallinto-oikeuden määräämä pohjarakenne ole optimaalisin ratkaisu, jos aluehallintoviraston määräämää pohjarakennetta ei voida pitää riittävänä.

(164) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain 52 §:n 3 momentti huomioon ottaen ympäristöluvassa ei periaatteessa tulisi antaa yksityiskohtaisia määräyksiä toimintaan liittyvistä teknisistä ratkaisuista ja materiaaleista. Toiminnanharjoittajalla on oltava riittävä vapaus valita sellaiset ratkaisut, jotka johtavat ympäristön kannalta hyväksyttävään lopputulokseen. Jos lupaviranomainen tai hallinto-oikeus poikkeaa toiminnanharjoittajan esittämästä ratkaisusta, päätöksen tulee perustua riittäviin selvityksiin.

(165) Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus yhtiön valituksesta kumoaa hallinto-oikeuden tekemät muutokset sivukivialueen KL1 pohjarakenteisiin edellä ratkaisuosasta ilmenevästi ja muuttaa aluehallintoviraston lupapäätöstä siten, että sivukivialueelle määrättyä pohjarakennetta tulee vahvistaa siten, että rakenne kokonaisuutena vastaa kaksoisyhdistelmärakenteen vaatimuksia. Rakenteeseen voi sisältyä esimerkiksi kaksi geomembraania (kuten HDPE-kalvo) ja tiivistetty hienoaineskerros. Jos tiivistetyn hienoaineskerroksen tilalla käytetään bentoniittia, sen rakennetta tulee vahvistaa lujitekankailla. Korkein hallinto-oikeus lisää myös vaatimuksen siitä, että rakenteen tulee mahdollistaa riittävä suotovesien keräily ja tarkkailu. Jotta suotovesien tarkkailu olisi luotettavaa, korkein hallinto-oikeus selvyyden vuoksi lisää myös vaatimuksen, että tiivisrakenteiden alapuolella ei tule käyttää lupamääräyksessä tarkoitettua rikkipitoista sivukiveä tai purkumalmimursketta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sivukivialueen KL1 pohjarakenne tulee näin kokonaisuudessaan olemaan sivukivialueen KL2 pohjarakennetta tiiviimpi ja kestävämpi.

(166) Luvan saajan on tehtävä esitys lupaviranomaiselle pohjarakenteen toteuttamiseksi. Samalla on esitettävä selvitys siitä, miten pohjarakenteet ovat yhdistettävissä sivukivialueelle KL1 jo toteutettujen rakenteiden kanssa. Jo toteutetuilla rakenteilla tarkoitetaan niitä pohjarakenteita, joita alueelle on aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätösten mukaisena jo rakennettu.

(167) Yhdistysten valituksen johdosta korkein hallinto-oikeus toteaa, että BAT-päätelmän 35 perusteella parasta käyttökelpoista tekniikkaa kaivannaisjätteen jätealueiden pohjarakenteissa on myös käyttää hienoainesmoreenikerroksen tilalla bentoniittimattoa. Koska bentoniittimaton kestävyyteen liittyy epävarmuuksia esimerkiksi alhaisen pH:n mahdollisesti kiihdyttäessä bentoniitin rapautumista, korkein hallinto-oikeus on edellä kuvatusti määrännyt, että bentoniittimattoa käytettäessä sitä on vahvistettava lujitekankailla. Lisäksi on otettava huomioon, että aluehallintovirasto on lupapäätöksessään varovaisuusperiaatteen nojalla edellyttänyt käyttämään hakijan esittämää paksumpaa bentoniittimattoa. Aluehallintoviraston mukaan käytettäväksi määrätty bentoniittimatto vastaa käytännössä vaarallisen jätteen kaatopaikan maaperän vedenläpäisevyysvaatimusta. Myös HDPE-kalvon aluehallintovirasto on määrännyt toteutettavaksi paksumpana kuin hakija on esittänyt.

(168) Yhdistysten valituksen johdosta korkein hallinto-oikeus lisäksi toteaa, että pohjarakenteiden alapuolisen louhekerroksen tarkoituksena on varmistaa kantava ja mahdollisimman painumaton rakenne sivukiviläjitykselle ja sen pohjarakenteille. Kerros on merkityksellinen myös kasan kuivatuksen kannalta siksi, että sen avulla voidaan estää pohjaveden nouseminen tiivisrakenteisiin ja kasojen stabiliteettia vaarantavan hydrostaattisen paineen syntyminen. Louhekerros sinänsä johtaa helpommin suotovettä, mikäli louhekerroksen yläpuolinen tiivisrakenne rikkoutuu. Suotovesien pääsy ympäristöön edellyttää kuitenkin kaksoisyhdistelmärakenteessa sitä, että kumpikin tiivisrakennekerros rikkoutuu ja vauriokohdat kummassakin tiivisrakenteessa ovat sellaiset, että haitalliset suotovedet päätyvät lopulta maaperään.

(169) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 15 mukaisilla ja korkeimman hallinto-oikeuden siihen edelleen tekemillä muutoksilla varmistetaan, ettei merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa sivukivialueelta KL1 ennalta arvioiden aiheudu. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei yhdistysten valitus anna aihetta kumota päätöksiä sivukivialueen KL1 lohkojen 2, 3, 5 ja 6 pohjarakenteisiin liittyvillä perusteilla, joten yhdistysten valitus on hylättävä.

Sivukivialueen KL1 lohkon 7 pohjarakenteet ja suotovesien johtaminen

Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ja niiden perusteluja

(170) Aluehallintovirasto on lupamääräyksessä 15 sallinut happoa tuottamattoman kiilleliuskeen läjittämisen sivukivialueen KL1 lohkolle 7 täyttösuunnitelman mukaisesti suoraan pohjamaan päälle. Aluehallintovirasto on perusteluissaan katsonut, että luvan saajan tehtävänä on erottaa happoa tuottamaton aines lupamääräyksessä edellytetyllä tavalla. Aines voidaan läjittää suoraan pohjamaalle, koska tällaisesta aineksesta ei aiheudu pilaantumisen vaaraa aiheuttavia suotovesiä.

(171) Aluehallintoviraston lupamääräyksen 21 mukaan lohkon 7 suotovedet on johdettava niiden laadun perusteella viivytysaltaan kautta ympäristöön tai kerättävä altaaseen DP5, josta vedet on johdettava edelleen käsiteltäviksi. Aluehallintoviraston perustelujen mukaan suotovesissä on usein räjähdeaineista peräisin olevaa typpeä, mikä johtaa siihen, että lohkon suoto- ja valumavedet johdetaan kaivoksen vesikiertoon.

(172) Hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 15 siten, että lohkolle 7 on määrätty vastaavat pohjarakenteet kuin aluehallintovirasto oli määrännyt lohkoille 1–6. Hallinto-oikeus on muuttanut myös lupamääräystä 21 siten, että lohkon 7 suotovedet tulee poikkeuksetta johtaa vesienkäsittelyyn.

(173) Perusteluissaan hallinto-oikeus on todennut, että kiilleliuskeesta otetuissa näytteissä on ajoittain esiintynyt kohonneita pitoisuuksia muun muassa nikkeliä, kromia, sinkkiä ja rikkiä, ja kiilleliuskeen hapontuotto-ominaisuuksissa on ollut vaihtelua. Hallinto-oikeus on katsonut, että kiilleliuskeen laatuun jää epävarmuutta ja myös sivukiven lajittelussa on epätarkkuutta. Tämän vuoksi lohkon 7 suotovedet ovat lähtökohtaisesti jätevettä, mikä edellyttää lohkolle 7 tiivistä pohjarakennetta ja sen suotovesien johtamista käsittelyyn.

Kysymyksenasettelu

(174) Terrafame Oy on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan sivukivialueen KL1 lohkon 7 osalta. Yhtiö on myös vaatinut, että lupamääräys 21 saatetaan voimaan aluehallintoviraston päätöksen mukaisena.

(175) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko lohkolle 7 voitu sallia läjitettäväksi happoa tuottamatonta sivukiveä suoraan maapohjalle, vai onko myös lohkolle 7 tullut edellyttää pohjarakenteita siten kuin hallinto-oikeus on edellyttänyt.

(176) Samalla on arvioitava, onko lupamääräyksessä 21 voitu sallia lohkon 7 suotovesien johtaminen niiden laadun perusteella viivytysaltaan kautta ympäristöön, vai onko asiassa ollut ympäristönsuojelulaista johtuvat perusteet edellyttää lohkon suotovesien johtaminen kaikissa tilanteissa vesienkäsittelyyn.

Lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(177) Kainuun ELY-keskus on lausumassaan todennut, että sivukivialueen KL1 lohkolle 7 saa ympäristöluvan mukaan sijoittaa vain happoa tuottamatonta kiilleliusketta. Kainuun ELY-keskuksen näkemyksen mukaan on ylimitoitettua vaatia tiivistä pohjarakennetta puhtaalle sivukivelle. Se, että alueelle sijoitetaan vain puhdasta sivukiveä, on luvansaajan velvollisuus. Yhtiön on laadukkaalla käyttötarkkailulla varmistuttava siitä, että kiilleliuske täyttää sille asetetut vaatimukset. ELY-keskuksen näkemyksen mukaan hyvälaatuisia suotovesiä on myös tarpeetonta johtaa keskusvedenpuhdistamolle, jos näytteenotolla on osoitettu, että vedet ovat likaantumattomia.

(178) Terrafame Oy on lausumassaan todennut, että lohkolle 7 läjitettävä kiilleliuskekivi (rikkipitoisuus < 0,3 %) ei ole vaarallista jätettä eikä omaa haponmuodostuspotentiaalia ja täyttää muutoinkin rakennuskivelle asetettavat vaatimukset. Lohkolle 7 ei ole tarpeen edellyttää pohjarakenteita pilaantumisen ehkäisemiseksi, sillä kiviaineksesta ei aiheudu metallien liukenemista tai hapanta valumaa, kun louhinta ja sivukivien lajittelu tehdään asianmukaisesti. Yhtiön mukaan kiilleliuskeen ominaisuudet on selvitetty. Kun lohkolle 7 läjitettävä kiilleliuske luvassa edellytetyn mukaisesti lajitellaan huolellisesti, ei lohkolta 7 synny haitallisia suotovesiä.

(179) Terrafame Oy on lisäselvityksessään todennut, että malmin ja erilaatuisten sivukivien erottaminen perustuu näytteenottoon sekä tarkan GPS-paikannuksen käyttöön. Kiilleliuske voidaan erottaa silmämääräisesti, koska kiilleliuske on mustaliusketta vaaleampaa, mutta sen laatu (erityisesti rikkipitoisuuden määrityksen osalta) varmistetaan ja analysoidaan laboratoriokokeilla. Laboratoriossa tehtäviä rikkianalyyseja varten kiilleliuskeesta otetaan tuotantokenttien porausvaiheessa poraussoijanäytteitä rikkipitoisuuden määrittämiseksi laboratoriossa. Yleissääntönä on, että näytteitä otetaan poraussoijakasoista noin 20–30 metrin välein siten, että näytepisteverkko kattaa koko kentän. Käytännössä näytteitä otetaan poratuista tuotantorei´istä tässä tapauksessa kuitenkin 4–6 metrin tarkkuudella. Kaivinkoneissa on GPS- ja tukiasemapaikannukseen perustuva tarkka 3D-ohjausjärjestelmä, jonka avulla saavutetaan maastossa jopa 5–10 cm paikannustarkkuus kiveä lastattaessa. Käytännössä sivukiven lastauksen erotustarkkuus on kaivinkoneen kauhan koko, joka on tilavuudeltaan noin 20 m³.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(180) Kiilleliuskeen läjittäminen sivukivialueen lohkolle 7 on aloitettu vuonna 2021. Aluehallintoviraston 18.6.2025 antamasta päätöksestä, joka koskee sivukivialueen KL1 sulkemista, ilmenee, että lohkolle 7 on vuosina 2021–2025 sijoitettu noin 3,95 Mt sivukiveä. Täytetyllä alueella ei ole tiivistä pohjarakennetta. Yhtiö on sivukivialueen KL1 sulkemista koskevassa lupahakemuksessaan esittänyt, että lohkoa 7 ei ole tarvetta laajentaa kiilleliuskeen sijoittamista varten vielä vuoden 2025 aikana, mutta alueen rakentamista mahdollisesti jatketaan vuoden 2026 aikana.

(181) Saadun selvityksen mukaan lohko 7 toimii myös välivarastoalueena, koska alle 0,3 % rikkiä sisältävää kiilleliusketta voidaan käyttää kaivosalueen rakentamisessa. Lohko 7 pidetään aluehallintoviraston antaman sivukivialueen KL1 sulkemispäätöksen perusteella sellaisessa tilassa, ettei sulkemistoimia aloiteta lohkolla ennen kuin sivukivialueen lohkot 1–6 on suljettu. Vasta tämän jälkeen lohko 7 täytetään lopullisesti ja peitetään maa-ainespeitolla. Päätöksen mukaan lohkon 7 käyttö sivukiven täyttöalueena päättyisi arviolta vuonna 2036.

(182) Lupamääräyksessä 15 edellytetään, että luvansaaja huolehtii siitä, että lohkolle 7 sijoitetaan vain lupamääräyksessä tarkoitettua vähärikkistä kiilleliusketta. Kuten hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on todettu, kiilleliuskeessa voi tästä huolimatta esiintyä kohonneita pitoisuuksia metalleja ja kiilleliuskeen hapontuotto-ominaisuuksissa voi olla vaihtelua. Lisäksi on otettava huomioon, että saadun selvityksen mukaan lohko 7 tulee olemaan sivukivialueen KL1 lohkoista pisimpään avoinna ja siten alttiina veden ja hapen vaikutukselle ainakin seuraavat kymmenen vuotta. Lohkolle 7 läjitettyä ainesta myös käytetään kaivosalueen eri toiminnoissa rakentamiseen ja muihin käyttötarkoituksiin, mistä syystä lohkolle läjitetty aines ei ole ennen alueen sulkemista stabiilissa tilassa. Korkein hallinto-oikeus katsoo edellä todetun perusteella, että lohkon 7 käyttö edellyttää, että lohkolla on erillinen pohjarakenne.

(183) Lohkolle 7 läjitettävä aines on katsottava vähemmän haitalliseksi kuin sivukivialueen KL1 lohkoille 1–6 läjitettävä aines. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo ympäristönsuojelulain 52 §:n 3 momenttiin ja 53 §:n 8 kohtaan viitaten, että lohkolle 7 ei ole ympäristönsuojelulaista johdettavaa perustetta edellyttää hallinto-oikeuden päätöksen mukaista pohjarakennetta. Kiilleliuskeesta saatavien tietojen perusteella sen haitta-aineiden liukoisuudet vastaavat kaatopaikoista annettuun valtioneuvoston asetukseen verrattuna pysyvän jätteen kaatopaikalle sijoitettavan jätteen vaatimuksia. Edellä todetun vuoksi korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen tältä osin ja muuttaa lupamääräystä 15 siten, että lohkolle 7 on rakennettava pohjarakenne, jonka vedenläpäisevyys vastaa yhden metrin paksuista suojakerrosta vähintään vedenjohtavuudella k ≤ 1*10^-7m/s. Esitys rakenteesta on tehtävä lupaviranomaiselle, joka voi esityksen perusteella muuttaa lupaa .

(184) Saadun selvityksen perusteella yhtiö on jo läjittänyt kiilleliusketta osalle lohkon 7 alueesta suoraan maapohjan päälle. Tältä osin luvan saajan on edellä mainitun esityksen yhteydessä esitettävä lupaviranomaiselle suunnitelma siitä, miten jo läjitetty kiviaines siirretään tässä päätöksessä vaaditun pohjarakenteen päälle tai vaihtoehtoisesti hyödynnetään kaivosalueen muussa rakentamisessa.

(185) Lohkon 7 suotovedet johdetaan kaivosalueelta ja vedessä voi olla ympäristöä pilaavia aineita ja muun muassa räjähdysainejäämien vuoksi runsaasti typpeä. Suotovedet ovat siten ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 13 kohdassa tarkoitettua jätevettä. Nämä vedet on tämän vuoksi johdettava lähtökohtaisesti kaivoksen jätevesien käsittelyyn. Mikäli yhtiö riittävällä tarkkailulla ja näytteenotolla voi kuitenkin osoittaa, että lohkon 7 suotovesien laatu ei poikkea vastaanottavan vesistön veden laadusta, vedet voidaan korkeimman hallinto-oikeuden muuttaman lupamääräyksen edellytysten täyttyessä johtaa viivytysaltaan kautta ympäristöön. Määräyksessä tarkoitetulla vastaanottavan vesistön veden laadulla tarkoitetaan tämän päätöksen voimaantullessa vallitsevaa tavanomaista veden laatua vastaanottavassa vesistössä. Ratkaisu on perusteltu kaivoksen vesienkäsittelyjärjestelmän tarpeettoman kuormittamisen välttämiseksi, jos vedet on luotettavasti todettu laadultaan sellaisiksi, että ne voidaan johtaa myös ympäristöön. Veden johtamisen mahdollistaminen ympäristöön on siten kokonaisuutena arvioituna Terrafamen kaivoksen ympäristöriskien hallinnan kannalta perusteltua. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden tekemät muutokset lupamääräykseen 21, mutta lisää siihen vaatimuksen veden laadun selvittämisestä riittävän näytteenoton avulla ennen vesien johtamista ympäristöön.

Jätteen käsittelytoiminnan vakuus

Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ja niiden perusteluja

(186) Aluehallintovirasto on lupamääräyksessä 46 määrännyt jätteen käsittelytoiminnan vakuudesta. Lupamääräyksen mukaan sivukivialueen KL1 lohkojen 1–6 sulkemisen yksikkökustannus on 35 €/m² (yhteensä 22 500 000 euroa). Aluehallintovirasto on ottanut sivukivialueen KL1 vakuutta määrätessään huomioon sen, että sivukivialueen KL1 pintarakenteesta ei ole ollut vielä lupaharkinnassa yksityiskohtaisia riskinarvioon perustuvia suunnitelmia. Kustannustason yleisen nousun, rakenteiden toteutustapaan liittyvän epävarmuuden ja varovaisuusperiaatteen nojalla sivukivialueelle KL1 asetetun vakuuden suuruus on siksi määrätty olemaan 35 €/m². Kaivoksen pääluvassa sivukivialueen KL2 sulkemisen yksikkökustannus on 30 €/m².

(187) Aluehallintovirasto on perusteluissaan viitannut muun muassa siihen, että kaivannaisjätteen jätealueen sulkemisen suunnittelun ja toteuttamisen on perustuttava tapauskohtaiseen ja riskiperusteiseen arviointiin. Aluehallintovirasto on katsonut, että Terrafame Oy:n kaivoksen sivukivet aiheuttavat korkean rikki- ja metallipitoisuuden vuoksi suurempaa pilaantumisen vaaraa kuin moni muu kaivoksen jätealue Suomessa. Aluehallintovirasto on muihin esimerkkitapauksiin viitaten katsonut, että Terrafame Oy:n alun perin esittämät alustavat sulkemisrakenteet eivät ole riittävät ja sulkemiskustannukset ovat olleet siten merkittävästikin alimitoitettuja.

(188) Hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön vaatimuksen muuttaa sivukivialueen KL1 lohkojen 1–6 sulkemiskustannusten yksikköhinnaksi 30 €/m².

(189) Hallinto-oikeus on viitannut muun muassa aluehallintoviraston perusteluihin ympäristöluvan määräaikaisuudesta, sulkemissuunnittelun puutteellisuuteen, jätealueiden sulkemattomuuteen ja tulevien sulkemishankkeiden kokoluokkaan ja vaativuuteen sekä katsonut, ettei yksikköhinnan muuttamiselle ole perusteita. Hallinto-oikeus on todennut, että jätteen käsittelytoiminnan vakuutta koskeva harkinta on tapauskohtaista harkintaa, jolloin toimintaa koskevan sulkemissuunnitelman riittävä yksityiskohtaisuus on korostuneessa asemassa. Nyt esitetyssä sulkemissuunnitelmassa tällaista yksityiskohtaista, riskinarvioon perustuvaa esitystä sivukivialueen sulkemisesta ei ole esitetty, eikä yhtäkään käytöstä poistettua jätealuetta ole suljettu. Hallinto-oikeus on todennut, että pääluvan mukaisella vakuuden yksikköhinnalla ei ole ratkaisevaa merkitystä asiassa.

Kysymyksenasettelu

(190) Terrafame Oy on vaatinut, että sivukivialueen KL1 lohkojen 1–6 sulkemisen yksikköhinta on muutettava vastaavaksi kuin sivukivialueella KL2 eli 30 €/m².

(191) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko aluehallintovirasto voinut määrätä jätteen käsittelytoiminnan vakuuden yksikköhinnaksi 35 €/m², kun pääluvassa vastaava yksikköhinta sivukivialueen KL2 osalta on 30 €/m².

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(192) Ympäristönsuojelulain 59 §:n (527/2014) mukaan jätteen käsittelytoiminnan harjoittajan on asetettava vakuus asianmukaisen jätehuollon, seurannan, tarkkailun ja toiminnan lopettamisessa tai sen jälkeen tarvittavien toimien varmistamiseksi.

(193) Ympäristönsuojelulain 60 §:n 1 momentin mukaan vakuuden on oltava riittävä 59 §:ssä tarkoitettujen toimien hoitamiseksi ottaen huomioon toiminnan laajuus, luonne ja toimintaa varten annettavat määräykset. Kaatopaikan vakuuden on katettava myös kaatopaikan sulkemisen jälkeisestä seurannasta ja tarkkailusta sekä suotovesien ja -kaasujen käsittelystä ja muusta jälkihoidosta aiheutuvat kustannukset vähintään 30 vuoden ajalta, jollei toiminnanharjoittaja osoita muuta riittäväksi. Kaivannaisjätteen jätealueen vakuuden on katettava myös kustannukset, jotka aiheutuvat jätealueen vaikutusalueella olevan, kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmassa tarkemmin määritetyn maa-alueen kunnostamisesta tyydyttävään tilaan.

(194) Ympäristönsuojelulain 60 §:n 2 momentin mukaan ympäristöluvassa on määrättävä, että toiminnanharjoittaja kerryttää kaatopaikan, kaivannaisjätteen jätealueen ja muun pitkäaikaisen toiminnan vakuutta siten, että vakuuden määrä vastaa koko ajan mahdollisimman hyvin niitä kustannuksia, joita toiminnan lopettaminen ja jälkihoito arviointihetkellä aiheuttaisivat.

(195) Ympäristönsuojelulain 61 §:n (527/2014) 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset 59 §:ssä säädetystä vakuudesta ja sen asettamisesta.

(196) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vakuuden määrää arvioitaessa on otettava huomioon sulkemisen kustannukset. Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden esittämiin perusteluihin viitaten korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että sivukivialueen sulkemista koskevaa yksityiskohtaista suunnitelmaa ei ole ollut käytettävissä lupaharkinnan aikana, jolloin asiassa on voitu ottaa huomioon sulkemiseen liittyvät epävarmuudet, vertaisarviointi muihin kaivoksiin sekä yleinen kustannustason nousu. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että sivukivialueen KL1 lohkojen 1–6 sulkemisen yksikköhinta on voitu määrätä aluehallintoviraston päätöksen mukaisena.

(197) Lisäksi korkein hallinto-oikeus viittaa aluehallintoviraston 18.6.2025 antamassa sivukivialueen KL1 sulkemista koskevassa päätöksessä toteamaan siitä, että jätteen käsittelytoiminnan vakuuden mahdolliseen päivittämiseen otetaan kantaa koko kaivoksen sulkemissuunnitelmasta päätettäessä. Sulkemissuunnitelmaa koskeva hakemus on aluehallintovirastossa vireillä.

(198) Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei perustetta vakuutta koskevan lupamääräyksen 46 muuttamiseksi ole ja yhtiön valitus on siten hylättävä. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin lisännyt lupamääräykseen 46 myös sivukivialueen KL1 lohkon 2, jolle se on edellä katsonut ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttyvän.

Ympäristöluvan voimassaolo

Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset ja niiden perusteluja

(199) Aluehallintovirasto on määrännyt sivukivialueen KL1 ympäristöluvan olemaan voimassa määräajan, joka päättyy 31.3.2030. Jos toiminnanharjoittaja aikoo jatkaa toimintaansa, uusi lupahakemus on voimassaoloa koskevan määräyksen mukaan pantava vireille 31.3.2029 mennessä.

(200) Aluehallintoviraston perustelujen mukaan samat painavat syyt, jotka ovat johtaneet koko kaivoksen toimintaa koskevan ympäristöluvan eli pääluvan antamiseen määräaikaisena, vaikuttavat myös sivukivialueen KL1 luvan voimassaoloon.

(201) Hallinto-oikeus on lyhentänyt ympäristöluvan voimassaoloaikaa siten, että voimassaolon määräaika päättyy 31.12.2028. Jos toiminnanharjoittaja aikoo jatkaa toimintaansa, uusi lupahakemus on hallinto-oikeuden päätöksen mukaan pantava vireille 30.6.2027 mennessä.

(202) Hallinto-oikeus on määräaikojen osalta viitannut aluehallintoviraston päätöksen perusteluihin, sivukivialueen KL1 tekniseen ja toiminnalliseen yhteyteen koko kaivoksen toimintaan etenkin vesienhallinnan ja jätehuollon osalta sekä jätealueiden sulkemiseen ja vesienhallintaan liittyviin epävarmuuksiin.

Kysymyksenasettelu

(203) Terrafame Oy on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös ympäristöluvan voimassaolon muuttamisen osalta on kumottava ja ympäristöluvan voimassaoloaika on muutettava aluehallintoviraston päätöksen mukaiseksi. Yhtiön mukaan ne perusteet, joilla aluehallintovirasto ja hallinto-oikeus ovat antaneet määräaikaisen lupapäätöksen, eivät ole enää ajankohtaisia muun muassa yhtiön toteuttamien vesienkäsittelyä tehostavien toimenpiteiden vuoksi.

(204) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko ympäristöluvan voimassaoloa ollut perusteltua lyhentää hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti ottaen huomioon ympäristönsuojelulain 87 §.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(205) Ympäristöluvan voimassaolosta säädetään ympäristönsuojelulain 87 §:ssä. Pykälän mukaan ympäristöluvan myöntämistä koskeva päätös määrätään olemaan voimassa toistaiseksi. Se voidaan kuitenkin määrätä olemaan voimassa määräajan toiminnanharjoittajan hakemuksesta tai jos siihen on toiminnan erityisiin ominaisuuksiin, siinä käytetyn tekniikan tai käytettyjen menetelmien uutuuteen tai toiminnan haitallisten vaikutusten arvioinnin vaikeuteen liittyvä painava syy. Määräaikainen ympäristölupa raukeaa määräajan päättyessä, jollei lupapäätöksessä ole toisin määrätty.

(206) Korkein hallinto-oikeus viittaa samana päivänä antamaansa Terrafamen kaivoksen päälupaa koskevaan päätökseen ja toteaa, että nyt esillä olevalla sivukivialuetta KL1 koskevalla päätöksellä on kiinteä tekninen ja toiminnallinen yhteys päälupaa koskevaan asiaan. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus muuttaa sivukivialuetta KL1 koskevan ympäristölupapäätöksen voimassaoloa siten, että se vastaa pääluvan voimassaoloaikaa. Ympäristölupa on siten voimassa 30.6.2029 saakka. Jos toiminnanharjoittaja aikoo jatkaa toimintaansa, uusi lupahakemus on jätettävä aluehallintovirastolle 31.12.2027 mennessä. Näin ollen yhtiön valitus on enemmälti hylättävä.

Lopputulos pääasiaratkaisun osalta

(207) Korkein hallinto-oikeus on Terrafame Oy:n valituksesta tämän päätöksen Pääasiaratkaisut-kohdasta tarkemmin ilmenevällä tavalla

a) kumonnut hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut ympäristöluvan ja hylännyt hakemuksen sivukivialueen KL1 lohkon 2 osalta ja saattanut aluehallintoviraston päätös tältä osin voimaan,

b) muuttanut edellä mainitun ratkaisun johdosta lupamääräyksiä 14, 20 ja 46,

c) muuttanut lupamääräystä 15 sivukivialueen KL1 lohkojen 2, 3, 5 ja 6 pohjarakennevaatimuksien sekä lohkon 7 pohjarakennevaatimuksien osalta,

d) muuttanut lupamääräystä 21 lohkon 7 suotovesien johtamisvaatimuksien osalta, ja

e) muuttanut Ympäristöluvan voimassaolo -kohtaa.

(208) Muilta osin Terrafame Oy:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei siten muilta osin muuteta.

(209) Korkein hallinto-oikeus on hylännyt Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien valituksen tutkituilta osin.

Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:n ja sen asiakumppanien valituslupahakemuksen hylkääminen muilta osin

(210) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 111 §:n 1 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos:

1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;

2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai

3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

(211) Sen perusteella, mitä yhdistykset ovat muilta osin esittäneet ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole valitusluvan myöntämisen perustetta.

Oikeudenkäyntikuluvaatimus

(212) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:lle ja sen asiakumppaneille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Täytäntöönpanomääräyksen raukeaminen ja täytäntöönpanoa koskevat vaatimukset

(213) Tämän päätöksen tultua voimaan korkeimman hallinto-oikeuden 23.6.2025 antama välipäätös taltionumero 1489 raukeaa.

(214) Siltä osin kuin asiassa on muutoin vaadittu päätöksen täytäntöönpanoa koskevia määräyksiä tai kieltoja, asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanoa koskevista vaatimuksista ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio (eri mieltä) ja Joni Heliskoski (eri mieltä) sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila (eri mieltä) ja Seija Kultti. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Joni Heliskosken äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Jaakko Autio ja ympäristöasiantuntijaneuvos Jukka Horppila yhtyivät:

”Kuten enemmistö, myönnän Terrafame Oy:lle ja osin Suomen luonnonsuojeluliiton Kainuun piiri ry:lle ja sen asiakumppaneille valitusluvan ja tutkin asian. Toisin kuin enemmistö, en muuta hallinto-oikeuden päätöstä siltä osin, kuin hallinto-oikeus on kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja hylännyt yhtiön lupahakemuksen sivukivialueen KL1 lohkoa 2 koskevin osin. Pysytän hallinto-oikeuden päätöksen myös siltä osin, kuin KL1 lohkojen 3, 5 ja 6 pohjarakenteissa on määrätty käytettäväksi niin sanottua kaksinkertaista kalvorakennetta ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä rakentamaan vuotojen havaitsemis- ja keräyskerros kahden kerroksen väliin pohjarakenteen tiiveyden tarkkailemiseksi. Samoin pysytän hallinto-oikeuden päätöksen lisäksi siltä osin kuin kyse on KL1 lohkolle 7 edellytetyistä pohjarakenteista sekä suotovesien keräämisestä ja johtamisesta käsittelyyn. Erimielisyyteni kohdistuu siten lupamääräyksiin 14, 15, 20, 21 ja 46, joiden osalta pysytän hallinto-oikeuden päätöksen. Muilta osin olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Perustelut

Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset sivukivialueen KL1 lohkoille 1–6

Asiassa on ratkaistavana, onko aluehallintovirasto voinut myöntää ympäristöluvan sivukivialueen lohkoille 1–6 vai onko hallinto-oikeudella ollut ympäristönsuojelulaista johtuvat perusteet kumota lupa ja hylätä hakemus lohkojen 1, 2 ja 4 osalta.

Aluehallintovirasto on myöntänyt ympäristöluvan sivukivialueen KL1 lohkoille 1–7. Lupamääräyksen 14 mukaan lohkoille 1–6 saadaan sijoittaa toiminnassa muodostuvia sivukiviä ja muuta hyödyntämiseen kelpaamatonta louhetta ja kaivosalueelta poistettavia, pilaantuneita maa-aineksia ja sellaisia maa-aineksia, jotka sisältävät vaarallisia aineita sekä louhinnan räjäytystoiminnan yhteydessä sivukiven sekaan jäävän panostusmateriaalin. Lohkoissa 1–6 kyse on suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavasta kaivannaisjätteen jätealueesta. Lohko 7 on luokiteltu muuksi kaivannaisjätteen jätealueeksi, jonne saa sijoittaa vain happoa muodostamatonta kiilleliusketta.

Hallinto-oikeus on kumonnut aluehallintoviraston lupapäätöksen sivukivialueen KL1 lohkojen 1, 2 ja 4 osalta ja hylännyt lupahakemuksen näiltä osin. Perusteluissaan hallinto-oikeus on muun ohella todennut, että jätevesipäästöt ovat keskeisin toiminnasta ympäristöön aiheutuva päästö. Sivukivialueella KL1 ja muulla kaivostoiminnalla on yhteinen jätevesien käsittelyjärjestelmä. Hakemukseen liitetyn hulevesiselvityksen (päivätty 13.11.2019) mukaan tarkasteltaessa vaikutuksia sivukivialueelta KL1 muodostuviin vesimääriin vuositasolla lisääntyy vesimäärä nykytilanteeseen verrattuna noin 250 prosenttia sivukivialueen toteuttamisen jälkeen. Hallinto-oikeus on katsonut, että sivukivialueen KL1 rakentaminen ja käyttö vaikeuttaa koko kaivoksen vesienhallintaa, kun liuotus- ja jätealueet olennaisesti laajenevat eikä käytöstä poistettuja jätealueita ole suljettu. Hallinto-oikeus ei ole antanut ratkaisevaa merkitystä sille, että aluehallintovirasto on päätöksellään sallinut sivukivialueella KL1 olevan avoinna enintään 100 hehtaaria jätealueita kerrallaan, koska sulkemissuunnitelmia ei ole esitetty.

Katson hallinto-oikeuden tavoin, että sivukivialueen KL1 rakentaminen ja käyttöönotto on alueelta muodostuvien valuma- ja suotovesien määrä ja laatu huomioon ottaen omiaan vaikeuttamaan koko kaivostoiminnan vesienhallintaa ja vesienkäsittelyä tilanteessa, jossa liuotus- ja jätealueet olennaisesti laajenevat eikä käytöstä poistettuja jätealueita ole vielä pientä osaa lukuun ottamatta suljettu. Terrafame Oy:n kaivostoiminta on riippuvaista sääolosuhteista ja vesitase kyettävä alueella hallitsemaan kaikissa olosuhteissa. Tästä huolimatta runsassateisina vuosina toiminnan seurauksena muodostuvaan lisävesimäärään ei ole kattavasti ja riittävästi varauduttu hakemuksessa tai aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksissä. Yhtiön hakemuksessa ei ole myöskään esitetty riittävän tehokkaita muita toimenpiteitä lisävesimäärästä aiheutuvan ympäristön pilaantumisen riskin ehkäisemiselle tai lisävesimäärän vähentämiselle, jolloin suurempien jätevesipäästöjen ja poikkeustilanteiden riski kasvaa.

Totean, että asiaa koskevista aiemmista lupiin sisältyneistä määräyksistä ja velvoitteista huolimatta yhtiö ei ole juurikaan kyennyt sulkemaan loppuun asti täytettyjä ja avoinna olevia jätealueita. Yhtiöltä saadun selvityksen mukaan vuonna 2024 toteutettiin noin 10 hehtaarin kokoinen peittorakennepilotointi sivukivialueella KL2. Saadun selvityksen ja katselmushavaintojen perusteella sulkeminen ei ole merkittävästi edennyt vuoden 2025 aikana.

Terrafame Oy on esittänyt lupahakemuksensa yhteydessä 14.4.2023 päivitetyn arvion sulkemistoimien etenemisestä kaivosalueella. Sivukivialueen KL2 sulkemisen on esitetty tapahtuvan vuosina 2025–2028 ja sivukivialueen KL1 sulkeminen vuosina 2026–2038. Aluehallintoviraston 18.6.2025 antamista sivukivialueiden KL1 ja KL2 sulkemista koskevista päätöksistä nro 86/2025 ja 87/2025 ilmenee, että sivukivialueen KL2 sulkemisaikataulu on tämänhetkisen arvion mukaan vuosina 2024–2033, ja sivukivialueen KL1 sulkeminen vuosina 2025/2026–2045. Päätöksistä ilmenee myös, yhtiö kohdistaa sulkemisresurssit ensisijaisesti sivukivialueen KL1 sulkemiseen sen vuoksi, että valituksenalaisen lupapäätöksen määräykseen 14 sisältyy 100 hehtaarin yläraja avoinna oleville jätealueille sivukivialueella KL1. Nämä päätökset eivät ole vielä lainvoimaisia.

Aluehallintoviraston sivukivialueiden KL1 ja KL2 sulkemispäätöksistä 18.6.2025 ilmenevästi sivukivialueiden sulkemisen aikataulu on edelleen siirtymässä pidemmälle tulevaisuuteen, eikä alueiden sulkemista olla ainakaan merkittävästi nopeuttamassa. Lisäksi on todennäköistä, että kun yhtiön sulkemisresurssit kohdistetaan lupamääräyksen 14 vuoksi sivukivialueelle KL1, se voi samalla hidastaa sivukivialueen KL2 sulkemista. Sivukivialue KL2 sijaitsee mustaliuskevyöhykkeellä, eivätkä sen pohjarakenteet ole yhtä tiiviitä kuin sivukivialueelle KL1 suunnitellut pohjarakenteet. Tästä sulkemisen kohdentamisesta aiheutuu todennäköisesti ympäristöriskitason kasvua.

Enemmistö on katsonut, että lupa on voitu myöntää lohkolle 2, ja pitänyt perusteltuna, että tämän luvan voimassaoloaikana on mahdollista läjittää vierekkäisille lohkoille 5, 6, 3 ja 2, jolloin näiden lohkojen välisiä reunoja ole tarpeen rakentaa luiskakaltevuuteen 1:3 muutoin lupamääräyksessä 17 edellytetyllä tavalla. Kokonaispinta-alaltaan 370 hehtaarin suuruisen uuden sivukivialueen KL1 rakentamista ja käyttöönottoa aluehallintoviraston päätöksessä hyväksytyssä laajuudessa ei voida pitää ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaisesti sallittavana tilanteessa, jossa koko toiminnasta aiheutuvat päästöt ja pilaantumisen vaaraa aiheuttavat riskit ovat hakemusasiakirjoista ja aluehallintoviraston päätöksistä ilmenevän perusteella merkittävät seuraavien vuosien aikana.

Katson, että sivukivialueen KL1 lupa on osa Terrafame Oy:n toiminnan kokonaisuutta, eikä sen luvan myöntämisedellytysten arviointia voida erottaa kaivoksen päälupaa koskevan asian arvioinnista. Kun arvioidaan kokonaisuutena yhtiön kaivannaisjätealueiden sulkemista, ei valituksenalaisen lupamääräyksen 14 mukaista 100 hehtaarin rajausta avoinna oleville jätealueille voi pitää sivukivialueen KL1 luvan myöntämisedellytysten arvioinnissa riittävänä ympäristöriskien vähenemisen kannalta. Myöskään se, että lohkojen väliset reunat on tarpeen rakentaa luiskakaltevuuteen 1:3 lupamääräyksessä 17 edellytetyllä tavalla, ei ole riittävä peruste lisätä ympäristöriskejä pelkästään suuremman täyttötilavuuden saamiseksi sivukivialueelle KL1 ja hyvälaatuisen kiven tarpeen vähentämiseksi yksittäisten lohkojen sulkemiseksi. Lupapäätöksessä määritelty lohkojako ja katselmuksella esitetty rakentamisen aikainen yhtiön noudattama tosiasiallinen rakennusvaihejako eroavat selvästi toisistaan, jolloin yhtäältä lohkojen luiskaamisen mahdollisten hyötyjen ja toisaalta rakentamisen mahdollisten ympäristöriskien arviointi on vaikeampaa. Tämä epäselvyys tukee arviota siitä, ettei sivukivialueen KL1 lohkolle 2 ole syytä myöntää lupaa.

Totean lisäksi, että tuotantotoiminnan huomattavan laajentamisen mahdollistava lupahakemus koskien toiminnan vesienhallintaa ja muuta toiminnan järjestämistä sekä päästöjen ehkäisemistä ja asetettuja päästöraja-arvoja on käsitelty kahdessa erillisessä luvassa. Pelkästään tämä lisää epävarmuutta sivukivialueen KL1 rakentamisen ja käytön ympäristövaikutusten arvioinnissa, kuten myös arvioinnin suhteesta varsinaiseen toimintaan myönnettyyn kaivos- ja metallien tuotantotoimintaa koskevaan lupapäätökseen. Erityisesti on kyse haitallisten ympäristövaikutusten luotettavasta ja riittävästä kokonaistarkastelusta tilanteessa, jossa nämä erikseen myönnetyt luvat liittyvät kiinteästi yhteen.

Edellä mainituilla perusteilla ja ympäristönsuojelulain 20 §:n mukainen varovaisuusperiaate huomioon ottaen sekä toimintaan liittyvän valuma-alueiden vesienhallinnan ja vesitaseen epävarmuuden sekä erityisesti alueelle sateisina vuosina kertyvän vesimäärän ja sen kuormituksesta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen riskin pienentämiseksi kumoan hallinto-oikeuden ratkaisusta ilmenevällä tavalla aluehallintoviraston päätöksen ja hylkään Terrafame Oy:n hakemuksen myös siltä osin kuin se on koskenut sivukivialueen KL1 lohkoa 2.

Sivukivialueen KL1 lohkot 3, 5 ja 6, kaivannaisjätteen laatu sekä kaivannaisjätealueen pohjarakenteet ja pitkäaikaisvaikutukset

Edellä mainitulla tavalla hylkään Terrafame Oy:n hakemuksen siltä osin kuin se on koskenut sivukivialueen KL1 lohkoa 2. Näin ollen asiassa on tältä osin vielä arvioitavana luvan myöntämisen edellytykset sivukivialueen KL1 suuronnettomuuden vaaraa aiheuttaville kaivannaisjätealueen lohkoille 3, 5 ja 6. Asiassa on tältä osin ratkaistavana, ovatko aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 15 mukaiset pohjarakenteet sivukivialueen KL1 lohkoille 3, 5 ja 6 olleet riittävät, vai onko asiassa ollut ympäristönsuojelulaista johtuvat perusteet vahvistaa pohjarakenteita siten kuin hallinto-oikeus on päätöksessään edellyttänyt.

Hakemukseen liitetyssä riskinarviossa on sivukivialueen KL1 toimintaan liittyvinä riskeinä tunnistettu muun ohella pohjan tiivisrakenteen vuoto, suotovesien päätyminen alueen ympärysojiin sekä suotoveden laadun muuttuminen ajan myötä. Riskinarviossa on todettu muun ohella, että sivukivialueen pohjan muovikalvorakenteeseen voi huolellisesta työskentelystä huolimatta syntyä rikkoumia rakentamisen ja toiminnan aikana. Reikien kautta sivukivialueen suotovettä voi kulkeutua kasan alapuolisiin pohjarakenteisiin ja edelleen pohjarakenteiden alapuoliseen maaperään. Mahdolliset yksittäiset vuodot jäävät hakemuksen mukaan suuruudeltaan todennäköisesti melko pieniksi aiheuttaen hajakuormitusta sivukivialueen ympärysojiin.

Aluehallintovirasto on lupamääräyksen 15 perusteluissa muun ohella todennut, että sivukivialueen KL2 tarkkailutulokset ovat osoittaneet, että sen suotovedet sisältävät huomattavia määriä ympäristölle erittäin haitallisia metalleja. Sivukivialueen täyttökorkeus ja pohjarakenteisiin kohdistuva kuormitus on suuri. Sivukivialueen pohjarakenteet ovat keskeinen tekijä toiminnan aikana ja osin jälkihoitovaiheessakin aiheutuvan pilaantumisen vaaran estämisessä. Tämän vuoksi aluehallintovirasto on määrännyt yhtiön lupahakemuksesta poiketen sivukivialueen KL1 pohjarakenteeseen sisältyvän HDPE-kalvon paksuudeksi 2,0 mm. Kalvon paksuuden kasvattaminen >30 %:lla lisää vastaavasti kalvon lujuus- ja kestävyysominaisuuksia, mikä vähentää riskiä rakenteen vaurioille.

Aluehallintovirasto on edelleen lupamääräyksen 15 perusteluissa todennut, että pilaantumisen vaaran minimoimiseksi rakenteessa on määrätty käytettäväksi hakemuksessa esitettyä paksumpaa bentoniittimattoa. Käytännössä käytettäväksi määrätty bentoniittimatto vastaa vaarallisen jätteen kaatopaikan maaperän vedenläpäisevyysvaatimusta, josta on säädetty valtioneuvoston asetuksessa kaatopaikoista. Kyseisellä matolla pystytään merkittävästi vähentämään mahdollisesta HDPE-kalvon rikkoutumisesta aiheutuvaa vuotoriskiä. Otettaessa huomioon toiminnasta aiheutuva pilaantumisen vaara ja sen estäminen sekä varovaisuusperiaate, on aiempaa paksumman maton käyttämisen edellyttäminen perusteltua.

Hallinto-oikeus on lisännyt lohkoille 3, 5 ja 6 uusia pohjarakennekerroksia aluehallintoviraston määräämän bentoniittimaton alapuolelle niin sanottuna kaksoisyhdistelmärakenteena siten, että rakenteeseen sisältyy jo määrätyn lisäksi toinen HDPE-kalvo ja suodatinkangas, toinen bentoniittimatto sekä useita suojakerroksia, kiilauskerroksia ja louhekerroksia, jotka on määritelty hallinto-oikeuden päätöksessä tarkemmin. Hallinto-oikeus on lisäksi edellyttänyt, että kaksinkertaisen kalvorakenteen väliin on rakennettava vuotojen havaitsemis- ja keräyskerros.

Perusteluissaan hallinto-oikeus on viitannut muun muassa sivukivialueen KL2 huonolaatuisiin suotovesiin ja todennut, että sivukivialueelle KL1 läjitettävä aines vastaa alueelle KL2 läjitettyä ainesta. Hallinto-oikeus on viitannut myös sivukivitäytön korkeuteen, joka on 40–105 metriä sivukivialueen KL2 korkeuden ollessa 40–75 metriä, mikä hallinto-oikeuden mukaan asettaa erityisiä vaatimuksia pohjarakenteiden lujuudelle, venymärasituksen kestolle ja pitkäaikaiskestävyydelle ottaen huomioon myös jätteen vaaraominaisuudet, suotovesien haitallisuus sekä jätealueen pysyvyys. Hallinto-oikeus on viitannut HDPE-kalvojen alttiuteen jännityssäröilylle ja asentamisen aikaisille vaurioille, tehtyjen sylinteritestien lyhytkestoisuuteen suhteessa läjitysalueen pysyvyyteen sekä siihen, että yhtiö on todennut, ettei mineraalisen lisätiivistyskerroksen rakentaminen alueelle KL1 ole mahdollista eikä moreenia ole alueella riittävästi.

Hallinto-oikeus on edelleen katsonut, että aluehallintoviraston päätöksessä määrätyt sivukivialueen KL1 lohkojen yksinkertaiseen yhdistelmäkalvorakenteeseen perustuvat pohjarakenteet eivät ole riittävät toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi pitkällä aikavälillä. Sivukivialueen KL1 suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavaksi kaivannaisjätealueeksi luokitelluille lohkoille toteutettavista pohjarakenteista on hallinto-oikeuden mukaan tässä tapauksessa määrättävä erityistä varovaisuutta noudattaen (niin sanottu BAT+-periaate) ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttymisen varmistamiseksi. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on määrännyt sivukivialueen KL1 lohkojen 3, 5 ja 6 pohjarakenteissa käytettäväksi niin sanottua kaksinkertaista kalvorakennetta ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Vuotojen havaitsemis- ja keräyskerroksen rakentaminen kahden kerroksen väliin on ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisesti tarpeen pohjarakenteen tiiveyden tarkkailemiseksi. Vuotojen keräyskerros myös mahdollistaa hallinto-oikeuden mukaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarvittavien lisätoimien toteuttamisen ylemmän tiiviskerroksen mahdollisissa rikkoutumistilanteissa.

Totean, että sivukiven ympäristölle haitallisten ominaisuuksien, erittäin suuren läjitysmäärän ja kaivannaisjätealueen pysyvyyden sekä sen perusteella, että pohjarakenteita on käytännössä mahdotonta enää muuttaa tai korjata sivukiven läjityksen jälkeen, asiassa on varmistuttava siitä, että pohjarakenteet ovat parasta käyttökelpoista tekniikkaa näissä olosuhteissa myös hyvin pitkällä aikavälillä. GTK on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausumassa todennut, että kaksoisyhdistelmärakenne on yleisesti ottaen parempi ratkaisu kuin yksinkertainen yhdistelmärakenne, mutta hallinto-oikeuden edellyttämä rakenne ei vastaa perinteistä kaksoisyhdistelmärakennetta, joten GTK ei ole pystynyt ottamaan kantaa sen toimivuuteen pitkällä aikavälillä. GTK:n lausuman mukaan kaksoisyhdistelmärakenteen voidaan kuitenkin lähtökohtaisesti arvioida ehkäisevän pitkällä aikavälillä tehokkaammin pohjaveden pilaantumista kuin yhdistelmärakenteen, koska rakenteessa on alempi tiiviskerros varmistamassa ylemmän kerroksen vaurioita.

Sivukivialueen KL2 tarkkailutulosten perusteella sen suotovedet sisältävät huomattavia määriä ympäristölle erittäin haitallisia metalleja. Sivukivialueella KL2 läjitetty aines vastaa yleiseltä laadultaan ainesta, jota läjitetään sivukivialueelle KL1. Sivukivialueen KL2 maaperässä on kuitenkin luontaisesti enemmän mustaliusketta kuin sivukivialueen KL1 maaperässä, mutta molemmat ainekset aiheuttavat potentiaalisen ympäristöriskin vaaraa.

Arvioitaessa ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaisten ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttymistä kaivannaisjätealueille on kaivannaisjäteasetuksen 7 § ja 8 §:n 1 momentti huomioon ottaen varmistuttava siitä, ettei jätealueen perustamisesta ja käytöstä aiheudu maaperän, pohjaveden tai muuta ympäristön pilaantumista pitkälläkään aikavälillä. Hakemuksessa esitettyjen tietojen perusteella yhtiön suunnittelema kaivannaisjätealue sijoittuu alueelle, jonka kallioperässä esiintyy yhtäältä ruhjevyöhykkeitä ja toisaalta maaperässä on painuvia maamassoja, jotka hakemuksen mukaan on tarkoitus poistaa massanvaihtoja tekemällä. Suunnitellun sijoituspaikan geologiset ominaisuudet huomioon ottaen kysymyksessä olevan jätealueen perustaminen on alueelle loppusijoitettavan jätteen suuri määrä ja ympäristölle haitallinen laatu huomioon ottaen geoteknisesti erittäin haastava hanke. Alueelle sijoitetut jätteet jäävät alueelle pysyvästi ja jätteiden vaaraominaisuudet huomioiden niistä aiheutuu ympäristön pilaantumisen vaaraa hyvin pitkälle tulevaisuuteen. Alueella käytettävien pohjarakenteiden pitkäaikaiskäyttäytymisestä ja -kestävyydestä on siten kyettävä varmistumaan osana luvan myöntämisen edellytysten arviointia, kun otetaan huomioon erityisesti se, että kyseessä on koko Suomen mittakaavassa poikkeuksellisen suuri kaivannaisjätealue.

Katson, että asiassa on jäänyt huomattavaa epävarmuutta hakemuksessa esitetystä ja valituksenalaisessa päätöksessä määrätyn vaiheittaisen sulkemisen periaatteen toteutumisesta, sen aikataulusta ja ympäristön pilaantumista ehkäisevien sulkemisrakenteiden todellisesta riittävyydestä ja kestävyydestä pitkällä aikavälillä. Alueelle loppusijoitettava sivukivi hapettuu avoimessa jätetäytössä ja muodostaa haitallisia, ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavia suotovesiä. Tähän nähden asiassa on annettava erityistä painoarvoa jätealueen perustamisessa valittaville pohjarakenteille ja suotovesien johtamismenetelmille sekä näiden valinnassa tehtävälle vaikutus- ja riskinarvioinnille ja sulkemisen aikataululle.

Sivukivialueen KL1 suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavaksi kaivannaisjätealueeksi luokitelluille lohkoille toteutettavista pohjarakenteista on tässä tapauksessa määrättävä erityistä varovaisuutta noudattaen (niin sanottu BAT+-periaate) ympäristöluvan myöntämisen edellytysten täyttymisen varmistamiseksi. Kuten hallinto-oikeus, katson näin ollen tarpeelliseksi alueen ja toiminnan erityisistä ominaisuuksista sekä jätteen ja suotovesien haitallisuudesta johtuen määrätä sivukivialueen KL1 lohkojen 3, 5 ja 6 pohjarakenteissa käytettäväksi niin sanottua kaksinkertaista kalvorakennetta ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Vuotojen havaitsemis- ja keräyskerroksen rakentaminen kahden kerroksen väliin on ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisesti tarpeen pohjarakenteen tiiveyden tarkkailemiseksi. Vuotojen keräyskerros myös mahdollistaa ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarvittavien lisätoimien toteuttamisen ylemmän tiiviskerroksen mahdollisissa rikkoutumistilanteissa.

Määrätty kaksinkertainen kalvorakenne sekä hallinto-oikeuden aluehallintoviraston päätöksen osittain kumoava ratkaisu huomioon ottaen katson, että ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaiset luvan myöntämisen edellytykset sivukivialueen KL1 lohkoille 3, 5 ja 6 täyttyvät.

Sivukivialueen KL1 lohkon 7 pohjarakenteet ja suotovesien johtaminen

Aluehallintovirasto on lupamääräyksessä 15 sallinut happoa tuottamattoman kiilleliuskeen läjittämisen sivukivialueen KL1 lohkolle 7 täyttösuunnitelman mukaisesti suoraan pohjamaan päälle. Aluehallintovirasto on perusteluissaan katsonut, että luvan saajan tehtävänä on erottaa happoa tuottamaton aines lupamääräyksessä edellytetyllä tavalla. Kyseinen aines voidaan aluehallintoviraston mukaan läjittää suoraan pohjamaalle, koska tällaisesta aineksesta ei tule pilaantumisen vaaraa aiheuttavia suotovesiä. Aluehallintoviraston lupamääräyksen 21 mukaan lohkon 7 suotovedet on johdettava niiden laadun perusteella viivytysaltaan kautta ympäristöön tai kerättävä altaaseen DP5, mistä vedet on johdettava edelleen käsiteltäväksi. Aluehallintoviraston perustelujen mukaan suotovesissä on kuitenkin usein räjähdeaineista peräisin olevaa typpeä, mikä johtaa siihen, että lohkon suoto- ja valumavedet johdetaan kaivoksen vesikiertoon.

Hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 15 siten, että lohkolle 7 on määrätty vastaavat pohjarakenteet kuin aluehallintovirasto oli määrännyt lohkoille 1–6. Hallinto-oikeus on muuttanut myös lupamääräystä 21 siten, että lohkon 7 suotovedet tulee poikkeuksetta johtaa vesienkäsittelyyn. Perusteluissaan hallinto-oikeus on todennut, että kiilleliuskeesta otetuissa näytteissä on ajoittain esiintynyt kohonneita pitoisuuksia muun muassa nikkeliä, kromia, sinkkiä ja rikkiä, ja kiilleliuskeen hapontuotto-ominaisuuksissa on ollut vaihtelua. Hallinto-oikeus on katsonut, että kiilleliuskeen laatuun jää epävarmuutta ja myös sivukiven lajittelussa on epätarkkuutta. Tämän vuoksi lohkon 7 suotovedet ovat lähtökohtaisesti jätevettä ja lohko 7 edellyttää tiivistä pohjarakennetta, ja myös sen suotovedet on johdettava aina käsittelyyn.

Terrafame Oy on vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja aluehallintoviraston päätöksen saattamista voimaan sivukivialueen KL1 lohkon 7 osalta. Yhtiö on vaatinut myös lupamääräyksen 21 saattamista voimaan aluehallintoviraston päätöksen mukaisena. Asiassa on siten ratkaistavana, onko lohkolle 7 voitu sallia läjitettäväksi happoa tuottamatonta sivukiveä suoraan maapohjalle vai onko myös lohkolle 7 tullut edellyttää pohjarakenteita siten kuin hallinto-oikeus on katsonut. Samalla on arvioitava, onko lupamääräyksessä 21 voitu sallia lohkon 7 suotovesien johtaminen niiden laadun perusteella viivytysaltaan kautta ympäristöön vai onko asiassa ollut ympäristönsuojelulaista johtuvat perusteet edellyttää lohkon suotovesien johtamista kaikissa tilanteissa vesienkäsittelyyn.

Saadun selvityksen perusteella arvioituna lohko 7 on sivukivialueen KL1 lohkoista pisimpään avoinna ja siten alttiina veden ja hapen vaikutukselle vielä ainakin kymmenen vuotta. Hakemuksessa esitettyjen tietojen perusteella kiilleliuskeen sisältämien haitta-aineiden pitoisuudet ja liukoisuudet ovat yleisesti ottaen verrattain alhaisia. Näytteissä on kuitenkin ajoittain esiintynyt kohonneita pitoisuuksia erityisesti nikkeliä, kromia, sinkkiä ja rikkiä, ja kiilleliuskeen hapontuotto-ominaisuuksissa on ollut vaihtelua. Katson, että hakemuksessa esitettyjen tietojen perusteella ei ole voitu varmistua siitä, että sivukivialueen KL1 lohkolle 7 loppusijoitettava kiilleliuske riittävässä määrin luokittuisi ei-happoa muodostavaksi. Eri metallit ovat liukoisia jo neutraaleissa olosuhteissa, eikä kiilleliuskeesta muodostuva metallipitoinen valumavesi vaadi esiintyäkseen erityistä haponmuodostusta tai happamia olosuhteita. Kiilleliuskeen sisältämien sulfidien hapettumisesta aiheutuvaa kuormitusta ja kiilleliuskeen pitkäaikaiskäyttäytymistä ei ole myöskään kyetty arvioimaan luotettavasti, joten kiilleliuskeen laadun ja kiilleliuskeen loppusijoittamisessa muodostuvan suotoveden laadun arviointiin ja sitä kautta toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen riskin arviointiin on jäänyt huomattavaa epävarmuutta.

Lupamääräyksen 15 lähtökohtana on se, että luvansaajan tehtävänä on huolehtia, että lohkolle 7 sijoitetaan vain lupamääräyksen mukaista vähärikkistä kiilleliusketta. Riittävää varmuutta siitä, että kiilleliuske voidaan tunnistaa ja toiminnassa lajitella siten, että lohkolle 7 sijoitetaan vain happoa tuottamatonta sivukiveä ei ole esitetty. Kaivinkoneilla tapahtuvassa lajittelutoiminnassa voi olla epätarkkuutta, jolloin aineksen joukossa voi olla myös musteliuskesivukiveä. Lohkolle 7 läjitettyä ainesta myös käytetään kaivosalueen eri toiminnoissa rakentamiseen ja muihin käyttötarkoituksiin, jolloin lohkolle läjitetty aines ei ole ennen alueen sulkemista stabiilissa tilassa. Vaikka lohkolle 7 läjitettävä aines on vähemmän haitallista kuin sivukivialueen KL1 lohkoille 1–6 läjitettävä aines, ei edellä todetuista seikoista johtuen voida ympäristönsuojelulain 20 §:n mukaisen varovaisuusperiaatteen perusteella hyväksyä enemmistön esittämää kevyempää pohjarakennetta. Pysytän edellä mainituilta osin hallinto-oikeuden päätöksen.

Aluehallintovirasto on valituksenalaisen päätöksen lupamääräyksessä 21 määrännyt, että sivukivialueen KL1 lohkolla 7 muodostuvat suotovedet on johdettava niiden laadun perusteella viivytysaltaan kautta ympäristöön tai kerättävä altaaseen DP5, josta vedet on johdettava edelleen käsiteltäväksi. Aluehallintovirasto on perusteluissaan todennut muun ohella, että lohkon 7 suotovedet eivät välttämättä ole niin puhtaita, että ne voitaisiin kaikissa tilanteissa johtaa maastoon. Hallinto-oikeus on sen sijaan katsonut, että sivukivialueen KL1 lohkolla 7 muodostuvat suotovedet ovat ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 13 kohdassa tarkoitettua jätevettä.

Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin 13 kohdan mukaan jätevedellä tarkoitetaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan käytetyltä alueelta johdettavaa vettä, josta voi aiheutua ympäristön pilaantumista. Saadun selvityksen mukaan KL1 lohkolla 7 muodostuvat jätevedet sisältävät ajoittain muun ohella sulfaattia ja räjähdysaineista peräisin olevaa typpeä. Sulfaatit vaikuttavat epäedullisesti vesistön happitasapainoon, ja typpi on yksi keskeisistä rehevöitymistä aiheuttavista aineista. Typpi on ympäristönsuojeluasetuksen liitteessä 1 kohdassa 11 luokiteltu vesistön rehevöitymistä erityisesti aiheuttavaksi aineeksi. Sulfaatti taas yksi on asetuksen liitteen 1 kohdan 12 happitasapainoon epäedullisesti vaikuttavasti aineista. Sulfaatin haitallisuus johtuu ensisijaisesti suolaisuuden aiheuttamasta vesistön kerrostuneisuuden voimistumisesta, jonka lisäksi se lisää rehevöitymisriskiä.

Enemmistö toteaa, että jos yhtiö riittävällä tarkkailulla ja näytteenotolla osoittaa, että lohkon 7 suotovesien laatu ei poikkea vastaanottavan vesistön vedenlaadusta, vedet voidaan johtaa viivytysaltaan kautta ympäristöön. Ratkaisu on enemmistön mukaan perusteltu kaivoksen vesienkäsittelyjärjestelmän tarpeettoman kuormittamisen välttämiseksi, jos vedet on luotettavasti todettu laadultaan sellaisiksi, että ne voidaan johtaa myös ympäristöön. Tämän vuoksi enemmistö on kumonnut hallinto-oikeuden tekemät muutokset lupamääräyksestä 21, mutta lisännyt määräykseen vaatimuksen veden laadun selvittämisestä riittävän näytteenoton avulla ennen vesien johtamista ympäristöön.

Saadun selvityksen mukaan suotovedet ovat laadultaan hyvin vaihtelevia ja sisältävät edellä kuvatusti muun ohella ajoittain sulfaattia ja typpeä. Mahdollisesti haitattomien suotovesien erottelun heikkolaatuisista vesistä ei ole hakemuksessa osoitettu olevan toteutettavissa riittävällä varmuudella. Lupamääräys on myös muotoilultaan epäselvä ja sen noudattamista on käytännössä vaikea valvoa. Katson, ettei veden johtamisen sallimisen perusteena näissä oloissa voida käyttää yksinomaan vesienkäsittelyjärjestelmän kuormittumista tai vastaanottavan vesistön veden laatua. Toiminnan laajentaminen edellyttää samalla myös vesien hallinnan ja vesienkäsittelyn tehostamista. Mikäli suotovedet osoittautuisivat puhtaiksi, on yhtiöllä mahdollisuus hakea kyseisen lupamääräyksen muuttamista.”