Muu päätös 1515/2026

Asia

Malminetsintälupaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 19.11.2024 nro 2110/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle valitusluvan ja tutkii asian.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston ja Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asia palautetaan Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle uudelleen käsiteltäväksi pääasian osalta. Hallinto-oikeus päätös jää voimaan oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuuden osalta.

Asian tausta

(1) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (jäljempänä myös Tukes) on 2.3.2023 antamallaan päätöksellä lupatunnus ML2013:0005 jatkanut osittain Kalevala Gold Oy:n (jäljempänä myös yhtiö) Syrjälä-nimisen malminetsintäluvan voimassaoloa. Lupa on voimassa kolme vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta.

(2) A on hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut, että Tukesin päätös kumotaan ja lupahakemus hylätään tai että päätös kumotaan ja asia palautetaan Tukesille uudelleen käsiteltäväksi taikka että lupaa muutetaan valituksessa tarkoitetulla tavalla.

(3) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Tukesin päätöksen ja hylännyt yhtiön hakemuksen. Tukes on velvoitettu korvaamaan A:n oikeudenkäyntikuluja.

(4) Hallinto-oikeus on lausunut perusteluinaan, että Suomussalmen kunta on Syrjälän malminetsintäaluetta koskevan hakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut siihen, että yhtiön toisella, Kuikankulta-nimisellä malminetsintäalueella (lupatunnus ML2015:0004) on suoritettu koelouhintaa, vaikka ympäristölupaprosessi on ollut kesken. Lisäksi yhtiön toiminnasta tuolla alueella on tehty tutkintapyyntö, ja rikastusjäte on poistettu alueelta vasta uhkasakkokäsittelyn jälkeen. Alueen malminetsintälupapäätöksessä edellytetyt jälkihoitotoimenpiteet ovat olleet lausunnon antamishetkellä edelleen suorittamatta. Kunta on lausunnossaan viitannut kaivoslain 46 §:n 1 momentin 8 kohdan säännökseen, jonka mukaan malminetsintälupaa ei saa myöntää, jos hakija on aikaisemmin olennaisesti laiminlyönyt tähän lakiin perustuvia velvollisuuksia, ja pyytänyt lupaviranomaista yhtiön toimintahistoriaan liittyen tarkastamaan, täyttääkö yhtiön toiminta kaivoslain 45 §:ssä esitetyt lupaharkinnan perusteet.

(5) A:n hallinto-oikeudelle toimittamien Oulun syyttäjänviraston 21.2.2019 tekemien esitutkinnan rajoittamista koskevien päätösten mukaan yhtiö on suorittanut kesällä 2017 malminetsintää Kuikankullan malminetsintäalueella. Yhtiö ei ollut ennen töiden aloittamista malminetsintäluvan määräysten mukaisesti esittänyt tarkkaa tutkimussuunnitelmaa eikä muun muassa tehnyt ilmoitusta maastotöiden aloittamisesta Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

(6) Tukes on varannut yhtiölle tilaisuuden selityksen antamiseen asiassa annettujen lausuntojen ja muistutusten johdosta. Yhtiö on selityksessään muun ohella todennut, että aikaisemman prosessin rikkeet on korjattu ajoissa, eivätkä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tai aluehallintovirasto ole esittäneet mitään huomautuksia. Asiakirjoista ilmenee, että asianosaisille ei ole varattu tilaisuutta vastaselityksen antamiseen yhtiön selityksestä. Yhtiön selityksessä ja muun ohella Suomussalmen kunnan lausunnossa on esitetty sellaisia seikkoja, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Koska A:lle ei ole varattu tilaisuutta antaa vastaselitystä yhtiön selityksen johdosta, asiassa on menetelty kaivoslain 42 §:n vastaisesti.

(7) Hallinto-oikeus on todennut, että asiassa on menetelty kaivoslain 56 §:n 1 momentin vastaisesti, koska Tukesin päätöksessä ei ole otettu kantaa A:n muistutuksessa ja Suomussalmen kunnan lausunnossa esitettyihin yksilöityihin vaatimuksiin arvioida yhtiön aikaisempaa toimintaa suhteessa malminetsintäluvan voimassa olon jatkamisen edellytyksiin.

(8) Hallinto-oikeus on katsonut, että yhtiön aikaisemman toiminnan osalta esiin tulleilla seikoilla voi olla merkitystä arvioitaessa edellä mainituissa lainkohdissa tarkoitettujen malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista koskevien edellytysten täyttymistä ja malminetsintäluvan luvan myöntämisen esteitä. Asian arvioiminen kuuluu ensi asteena lupaviranomaisen tehtäväksi. Tukesin on arvioitava malminetsintäluvan myöntämisen edellytykset ja esteet jo viran puolesta, vaikka luvan myöntämisen edellytysten ja esteiden täyttymisestä ei olisikaan esitetty lausunto- ja kuulemismenettelyn yhteydessä väitteitä. Koska Tukes ei ole tehnyt tätä arviointia, se on menetellyt lupaharkinnassa virheellisesti.

(9) Hallinto-oikeus on lisäksi esittänyt perusteluinaan, että kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen 27 §:n 1 momentin mukaan malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista koskeva hakemus on toimitettava lupaviranomaiselle kaksi kuukautta ennen luvan voimassaolon päättymistä. Koska malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista koskeva hakemus on tullut Tukesissa vireille mainitun asetuksen 27 §:n 1 momentin säännös huomioon ottaen myöhässä, Tukesilla ei ole ollut edellytyksiä käsitellä hakemusta malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista koskevana asiana.

(10) Hallinto-oikeus on näin ollen katsonut, että asiaa ei ole hallinto-oikeuden päätöksessä tarkoitettujen Tukesin muiden menettelyvirheiden vuoksi aihetta palauttaa Tukesille uudelleen käsiteltäväksi, vaan valituksen kohteena oleva päätös on kumottava ja malminetsinnän voimassaolon jatkamista koskeva hakemus hylättävä. Valituksen kohteena olevan päätöksen tultua mainituilla perusteilla kumotuksi asiassa ei ole hallinto-oikeuden mukaan ollut tarpeen ottaa kantaa valittajan esittämiin muihin valitusperusteisiin.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Laura Juntunen, Anne-Mari Keskitalo ja Markus Haho, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(11) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on pyytänyt valituslupaa ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että viraston päätös saatetaan voimaan.

(12) A on antanut lausuman .

(13) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on antanut vastauksen.

(14) Kalevala Gold Oy:lle on varattu tilaisuus lausua valituslupahakemuksesta ja valituksesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(15) Asiassa on ensin ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen perusteella kumota Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksen.

(16) Jos vastaus edellä esitettyyn kysymykseen on kielteinen, asiassa on tämän jälkeen ratkaistavana, onko Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöstä muilla hallinto-oikeuden esittämillä perusteilla pidettävä lainvastaisena ja onko Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätös tullut tämän vuoksi kumota ja asia palauttaa Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Osapuolten kannanotot

(17) Turvallisuus- ja kemikaalivirasto on todennut, että kaivoslain 66 §:n 2 momentissa säädetyn asetuksenantovaltuuden mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä luvan voimassaolon jatkamista koskevasta hakemuksesta. Tukes on katsonut, ettei asetuksenantovaltuus sisällä valtuutta säätää määräajasta jatkolupahakemuksen vireille panemiseksi. Koska kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen (391/2012) (jäljempänä myös vanha kaivosasetus) 27 §:n 1 momentin säännös tällaisesta määräajasta on ristiriidassa laissa säädetyn asetuksenantovaltuuden kanssa, asetuksen säännös tulee jättää perustuslain 107 §:n nojalla asiassa soveltamatta.

(18) Vastaselityksen pyytäminen A:lta ei ole ollut tarpeen, koska Suomussalmen kunnan lausunnossa ja A:n muistutuksessa mainitut Kalevala Gold Oy:n toimintaa Kuikankullan malminetsintäalueella koskevat asiat ovat tapahtuneet ja selvitetty vuonna 2017.

(19) Tukes on ottanut hakemuksesta annetuissa lausunnoissa, muistutuksissa ja mielipiteissä esitetyt asiat huomioon päätöksen lupamääräyksissä.

(20) Malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisen edellytyksenä on, että luvanhaltija on noudattanut voimassa olevan malminetsintäluvan määräyksiä sekä hoitanut kaivoslain säännösten mukaiset malminetsintään liittyvät velvollisuutensa. Tukes on arvioinut laiminlyöntejä suhteellisuusperiaatteen ja hallinnon oikeusperiaatteiden mukaisesti ja päätynyt johtopäätökseen, ettei hakija ole aiheuttanut merkittävää haittaa yksityiselle tai yleiselle edulle.

(21) A on todennut, että nyt jatkettavana olevaa malminetsintälupaa koskevassa Tukesin päätöksessä viitataan vanhan kaivoasetuksen mainittuun säännökseen ja todetaan, että luvan voimassaolon jatkamista koskeva hakemus tulee toimittaa kaivosviranomaiselle viimeistään kaksi kuukautta ennen luvan voimassaolon päättymistä.

Sovellettavat oikeusohjeet

(22) Kaivoslain 42 §:n mukaan hakijalle ja muille asianosaisille on varattava tilaisuus selityksen antamiseen sellaisista lausunnoissa ja muistutuksissa esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Selityksen johdosta asianosaisille on varattava tilaisuus vastaselityksen antamiseen, jos selitys saattaa vaikuttaa asian ratkaisuun.

(23) Kaivoslain 45 §:n mukaan malminetsintälupa, kaivoslupa ja kullanhuuhdontalupa myönnetään, jos hakija osoittaa, että mainitussa laissa säädetyt edellytykset täyttyvät eikä luvan myöntämiselle ole mainitussa laissa säädettyä estettä. Lupa voidaan kuitenkin mainitussa laissa säädetystä esteestä huolimatta myöntää, jos este on mahdollista poistaa lupamääräyksillä tai pienentämällä alueen kokoa.

(24) Kaivoslain 46 §:n 1 momentin 8 kohdan (621/2011) mukaan malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää, jos on painavia perusteita epäillä, että haetun alueen laajuuden johdosta taikka hakemuksen käsittelyn yhteydessä ilmenneistä muista syistä hakijalla ei ole edellytyksiä tai ilmeisesti tarkoitustakaan ryhtyä luvan mukaiseen toimintaan, taikka hakija on aikaisemmin olennaisesti laiminlyönyt tähän lakiin perustuvia velvollisuuksia; laiminlyöntien olennaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon erityisesti laiminlyöntien suunnitelmallisuus, niiden kesto ja toistuvuus sekä laiminlyönneistä aiheutuneiden vahinkojen määrä.

(25) Kaivoslain 56 §:n 1 momentin (259/2017) mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa sekä kaivosaluelunastuslupaa koskevassa päätöksessä on selostettava hakemuksen tarkoitus tai liitettävä hakemus tarpeellisilta osin päätökseen. Päätöksessä on otettava kantaa lausunnoissa ja muistutuksissa esitettyihin yksilöityihin vaatimuksiin.

(26) Kaivoslain 61 §:n 2 momentin 3 kohdan (621/2011) mukaan malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisen edellytyksenä on, että luvanhaltija on noudattanut mainitussa laissa säädettyjä velvollisuuksia samoin kuin lupamääräyksiä.

(27) Kaivoslain 72 §:n 1 momentin mukaan malminetsintäluvan, kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista, muuttamista ja peruuttamista sekä kaivosaluelunastusluvan voimassaolon jatkamista ja raukeamista koskeva asia on käsiteltävä noudattaen vastaavasti, mitä mainitussa laissa säädetään asianomaista lupaa koskevasta lupamenettelystä, lupaharkinnasta sekä lupapäätöksestä ja sen voimassaolosta. Mitä edellä säädetään, sovelletaan myös kaivosluvan raukeamista ja 67 §:n 2 momentin mukaista malminetsintäluvan ja kullanhuuhdontaluvan raukeamista koskevaan asiaan.

(28) Kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen (jäljempänä uusi kaivosasetus) 38 §:n 1 momentin mukaan malminetsintäluvan, kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan voimassaolon jatkamista koskeva hakemus on toimitettava lupaviranomaiselle ennen luvan voimassaolon päättymistä. Asetuksen 49 §:n 1 momentin mukaan mainittu asetus tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2026. Saman pykälän 2 momentin mukaan mainitulla asetuksella kumotaan kaivostoiminnasta annettu valtioneuvoston asetus 391/2012.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(29) Hallinto-oikeus on kumonnut Tukesin päätöksen sillä perusteella, että yhtiön hakemus malminetsintäluvan voimassaolon jatkamiseksi ei ollut saapunut Tukesille valtioneuvoston kaivostoiminnasta antaman asetuksen (391/2012) 27 §:n 1 momentissa mukaisesti kahta kuukautta ennen luvan voimassaolon päättymistä.

(30) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaivoslain 66 §:n 2 momentissa säädetyn asetuksenantovaltuuden mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä luvan voimassaolon jatkamista koskevasta hakemuksesta. Lain asetuksenantovaltuus ei kuitenkaan sisällä valtuutta säätää määräajasta jatkolupahakemuksen vireille panemiseksi. Kaivostoiminnasta annetun valtioneuvoston asetuksen (391/2012) 27 §:n 1 momentin säännös tällaisesta määräajasta on siten ollut ristiriidassa laissa säädetyn asetuksenantovaltuuden kanssa, joten asetuksen säännös olisi tullut jättää perustuslain 107 §:n nojalla asiassa soveltamatta. Hallinto-oikeus ei siten ole käyttämällään perusteella voinut kumota Tukesin päätöstä.

(31) Vanha kaivosasetus on kumottu 1.1.2026 voimaan tulleella uudella kaivosasetuksella. Uuden kaivosasetuksen 38 §:n 1 momentin mukaan hakemus malminetsintäluvan voimassaolon jatkamiseksi on toimitettava lupaviranomaiselle ennen luvan voimassaolon päättymistä.

(32) Hallinto-oikeus on päätöksessään valituksen johdosta lisäksi katsonut Tukesin päätöksen olevan muutoinkin lainvastainen, mutta jättänyt asian palauttamatta virastolle.

(33) Korkein hallinto-oikeus toteaa saadun selvityksen perusteella, kuten hallinto-oikeus, että Suomussalmen kunnan Tukesille antamassa lausunnossa sekä A:n tekemässä muistutuksessa on esitetty Kalevala Gold Oy:n toiminnasta seikkoja, joilla on merkitystä arvioitaessa kaivoslain 45 §:ssä ja erityisesti lain 46 §:n 1 momentin 8 kohdassa (621/2011) säädettyjä edellytyksiä yhtiön malminetsintäluvan voimassaolon jatkamiseksi. Toisin kuin Tukes on esittänyt, päätöksen lupamääräyksistä taikka päätöksestä muutenkaan ei käy kaivoslain 56 §:n 1 momentissa (259/2017) säädetyllä tavalla ilmi, millä tavoin Tukes on ottanut kantaa lausunnossa ja muistutuksessa esiin tuotuihin yksilöityihin vaatimuksiin ja ottanut nämä seikat huomioon lupaharkinnassaan. Asian merkityksen vuoksi Tukesin olisi lisäksi tullut kaivoslain 42 §:n mukaisesti varata A:lle asianosaisena mahdollisuus vastata yhtiön A:n muistutuksesta ja Suomussalmen kunnan lausunnosta antamaan selitykseen.

(34) Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten hallinto-oikeus, että Tukesin päätös on edellä esitettyjen menettelyvirheiden vuoksi kaivoslain vastainen ja päätös tulee siten kumota. Koska hallinto-oikeuden päätöksessä tarkoitettua estettä asian palauttamiseksi viranomaiselle ei ole ollut, hallinto-oikeuden päätös on muiltakin osin kumottava ja asia on palautettava Tukesille kokonaisuudessaan uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätöstä oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuudesta ei ole syytä muuttaa.

(35) Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi lisäksi, että asian uudelleen käsittelyssä tulee ottaa huomioon ennakkopäätös KHO 2024:97. Sen mukaan kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman laatimisvelvollisuudesta ei ole kaivoslain 13 §:n 2 momentissa säädetty poikkeusta esimerkiksi kaivannaisjätteen vähäisen määrän perusteella, vaan malminetsintäluvan haltijan on laadittava kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma muun ohella kaivannaisjätteen synnyn ehkäisemisessä ja jätteen käsittelyssä käytettävistä toimenpiteistä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Mikko Pikkujämsä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.