Muu päätös 2602/2020

Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Ähtärin kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 19.9.2019 nro 19/0330/1

Asian aikaisempi käsittely

Ähtärin kaupunginvaltuusto on 21.5.2018 (§ 33) päättänyt myöntää omavelkaisen takauksen Ähtärin Eläinpuisto Oy:n Kuntarahoitus Oyj:ltä haetulle neljän miljoonan euron pitkäaikaiselle lainalle, jonka laina-aika on kahdeksan vuotta. Päätöksen mukaan vakuutena, oikeastaan vastavakuutena, takaukselle vaaditaan Ähtärin Eläinpuisto Oy:ltä panttikirjoja yhtiön omistamiin kiinteistöihin, rakennuksiin ynnä muuhun sellaiseen omaisuuteen. Vastavakuudet vastaavat päätöksen mukaan arvoltaan 150-prosenttisesti takauksen kohteena olevan lainan määrää ja vastavakuudesta allekirjoitetaan panttaussopimus. Edelleen päätöksen mukaan takausprovisio lasketaan vuonna 2018 Kuntarahoitus Oyj:n myöntämän lainan korkoprosentin ja lainojen todellisen markkinakoron välisenä erotuksena. Kaupunginhallitus valtuutettiin päättämään provision suuruudesta vuoden 2018 jälkeen. Vielä päätöksessä on edellytetty, että Ähtärin Eläinpuisto Oy:n tulee vakuuttaa ja pitää voimassa pantattuun omaisuuteen kohdistuvat täysarvovakuutukset keskeytysvakuutuksineen koko takausvastuun ajan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuntalain 7 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tehtävät ja järjestää sille laissa erikseen säädetyt tehtävät. Pykälän 2 momentin mukaan kunta voi sopimuksen nojalla ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä.

Kuntalain 129 §:n 1 momentin mukaan kunnan myöntämä laina, takaus tai muu vakuus ei saa vaarantaa kunnan kykyä vastata sille laissa säädetyistä tehtävistä. Kunta ei saa myöntää lainaa, takausta tai muuta vakuutta, jos siihen sisältyy merkittävä taloudellinen riski. Kunnan edut tulee turvata riittävän kattavilla vastavakuuksilla.

Saman pykälän 2 momentin mukaan kunta voi myöntää takauksen tai muun vakuuden kilpailutilanteessa markkinoilla toimivan yhteisön velasta tai muusta sitoumuksesta ainoastaan, jos yhteisö kuuluu kuntakonserniin tai se on kuntien tai kuntien ja valtion yhteisessä määräysvallassa.

Ähtärin kaupunginvaltuusto on päättänyt omavelkaisen takauksen myöntämisestä kaupungin määräämisvallassa olevan Ähtärin Eläinpuisto Oy:n neljän miljoonan euron pitkäaikaiselle lainalle ja todennut päätöksessä, että vakuutena takaukselle vaaditaan panttikirjoja yhtiön omistamiin kiinteistöihin, rakennuksiin yms. omaisuuteen. Vakuuksien on todettu vastaavan arvoltaan 150-prosenttisesti takauksen kohteena olevan lainan määrää. Päätösasiakirjoissa ei ole tuotu esille, mihin Ähtärin Eläinpuisto Oy:n taattava laina on tarkoitus käyttää.

Kun otetaan huomioon asiassa esitetty selvitys koskien matkailun, eläinpuiston ja siihen liittyvän muun yritystoiminnan huomattavaa merkitystä Ähtärin kaupungille, voidaan katsoa omavelkaisen takauksen myöntämisen tuon toiminnan tukemiseksi sinänsä voivan kuulua kaupungin toimialaan. Arvioitaessa yrityksiin kohdistuvien tukitoimenpiteiden kuulumista kunnan toimialaan, on muun ohella huomioitava toiminnan riskin suuruus kunnan kannalta ja yrityksen antamat vakuudet.

Päätösasiakirjoista ei ilmene, mitä vakuuksia myönnettävälle takaukselle todellisuudessa saataisiin. Näin ollen vakuuksien arvo ja kattavuus eivät ole päätöstä tehtäessä olleet valtuuston tiedossa. Maanomistajien Arviointikeskus Oy on laatinut arviokirjan, jossa on Ähtärin kaupungin mukaan arvioitu Ähtärin Eläinpuisto Oy:n omistaman omaisuuden arvoksi yli 16 miljoonaa euroa. Arviokirjassa arvioitu omaisuus ei kuitenkaan kaikilta osin ole Ähtärin Eläinpuisto Oy:n omistuksessa, joten arvioidun omaisuuden käyttö vakuutena on rajoitettua eikä se ole kaikilta osin edes mahdollista.

Ähtärin Eläinpuisto Oy:n käytössä ja hallinnassa olevat maa-alueet ovat Ähtärin kaupungin omistuksessa eikä Ähtärin Eläinpuisto Oy:n siten ole mahdollista saada niihin kiinteistökiinnityksiä. Arviokirjassa 8,2 miljoonan euron arvoiseksi arvioidun kiinteistöleasingillä rahoitetun Pandatalon omistaa rahoitusyhtiö, jonka hallinnassa on vuokraoikeuden nojalla myös rakennuksen tontti. Pandatalon käyttö vakuutena ei siten ole mahdollista.

Mahdollisten kiinnitysten vakuusarvosta ei ole esitetty selvitystä.

Kyseessä on Ähtärin kaupungin taloudellisiin voimavaroihin merkittävä sitoumus. Ähtärin kaupungin vuoden 2017 tilinpäätöksessä on ollut tilikauden ylijäämästä huolimatta aiemmilta vuosilta kertynyttä kattamatonta alijäämää yli miljoona euroa, joten taattava laina on kaupungin kantokykyyn nähden suuri. Ähtärin Eläinpuisto Oy:n taloudellinen tilanne on kaupunginvaltuuston päätöstä tehtäessä ollut heikko, minkä vuoksi myös riski takauksen realisoitumisesta on ollut suuri. Takauksen vastavakuutta ei ole yksilöity eikä mahdollinen vakuutena käytettävissä oleva omaisuus ja sen arvo käy selkeästi ilmi Maanomistajien Arviointikeskus Oy:n laatimasta arviokirjasta, johon kaupunki on asiassa viitannut. Vastavakuuden kattavuus ei siten ole tiedossa.

Koska kaupunginvaltuusto on myöntänyt huomattavan suuren omavelkaisen takauksen ilman tietoa vastavakuuden arvosta, hallinto-oikeus katsoo, että takauksen myöntämiseen valtuuston päättämällä tavalla sisältyy kuntalain 129 §:n 1 momentissa tarkoitettu merkittävä taloudellinen riski. Valituksenalainen kaupunginvaltuuston päätös on tämän vuoksi lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki 135 §

Perusteluissa mainitut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jorma Niemitalo, Kristiina Kerttula ja Jani Ruotsalainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ähtärin kaupunginhallitus on vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A:n valitus hylätään.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on kaupungin käsitystä vastaavasti todennut omavelkaisen takauksen myöntämisen voivan kuulua kaupungin toimialaan, toisin kuin A:n kunnallisvalituksessa on väitetty.

Kaupunki on arvioinut, että sen myöntämä takaus ei vaaranna kaupungin kykyä vastata sille laissa säädetyistä tehtävistä. Vaikka kyseinen sitoumus on kaupungin aiempia sitoumuksia suurempi, järjestelyyn ei sisälly merkittävää taloudellista riskiä. Valtuusto on pyrkinyt minimoimaan taloudellista riskiä edellyttämällä riittäviä vastavakuuksia, joiden arvioimiseksi on 27.11.2017 teetetty arviolausunto Ähtärin eläinpuiston vuokra-alueista rakennuksineen. Arviokirjan mukaan eläinpuiston omistaman omaisuuden arvo on yli 16 miljoonaa euroa. Vakuutena on vaadittu kaupungin myöntämälle takaukselle vastavakuus, jonka määrän tulee vastata 150-prosenttisesti takauksen kohteena olevaa lainamäärää.

Kysymyksessä olevan kiinteistöleasingrahoituksen avulla järjestetään puitteet koko kaupunkia hyödyttävälle toiminnalle. Investoinnin tarkoitus tukee kaupungin intressejä, kuten työllisyyttä ja elinkeinorakennetta. Sitoumus on hallinnon yleisten oikeusperiaatteiden, erityisesti suhteellisuusperiaatteen, mukainen.

Kunnan vuonna 1973 perustama Ähtärin Eläinpuisto Oy on Suomen vanhin luonnonmukainen eläinpuisto, joka ei toimi kilpailutilanteessa, ja jonka toimintaedellytykset halutaan turvata jatkossakin. Eläinpuisto on kiinteä osa alueen kulttuuria. Sen tärkeimpänä tehtävänä on lisätä eläinlajien ja luonnon tuntemusta sekä jakaa kasvatuksellista tietoa.

Ähtärin Eläinpuisto Oy on keväällä 2016 ostanut Hotelli Mesikämmen Oy:n koko osakekannan. Osakekannan ostamisen taustalla on kehityssuunnitelma, jonka tavoitteena on Ähtärin ympärillä olevan alueen tuotteistaminen ympärivuotisesti kiinnostavaksi matkailukohteeksi.

Ähtärin kaupungin taloudellinen tilanne on takauksen myöntämisen hetkellä ollut nousujohteinen. Talouden tasapainotustavoitteet on saavutettu ja taseen alijäämä on pienentynyt. Valtiovarainministeriön asettama arviointiryhmä on todennut, että Ähtärin osalta ei ole tarvetta tehdä kuntaliitosselvitystä. Ähtärin kaupungin taloudellisessa tilanteessa sitoumukset eivät muodosta merkittävää taloudellista riskiä kuntalain 129 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

A on antanut selityksen, jossa on vaadittu Ähtärin kaupunginhallituksen valituksen hylkäämistä.

Ähtärin Eläinpuisto Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen.

Ähtärin kaupunginhallitus on antanut lisäselvitystä.

Merkinnät

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevat Ähtärin kaupunginhallituksen valitukset diaarinumerot 5057/3/19 ja 5059/3/19, jotka koskevat Vaasan hallinto-oikeuden 19.9.2019 antamia päätöksiä nrot 19/0329/1 ja 19/0331/1, joilla on kumottu Ähtärin kaupunginvaltuuston päätökset 22.5.2017 § 65 ja 21.5.2018 § 35, ratkaistaan tänään annettavilla eri päätöksillä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Janne Aer, Toomas Kotkas, Antti Pekkala ja Ari Wirén. Asian esittelijä Jukka Vanto.