KHO:2013:14

Maa- ja metsätaloutta harjoittaneet puolisot olivat siirtäneet sukupolvenvaihdoksena tilanpidon pojalleen. Maatilakokonaisuuteen kuului useita tiloja, yhteiseltä pinta-alaltaan noin 100 hehtaaria. Luopujat halusivat rakentaa itselleen pidättämälleen määräalalle, sittemmin itsenäiseksi tilaksi lohotulle tilalle asuinrakennuksen ja autokatoksen/varaston. Lohkotilan rakennuspaikka sijaitsi noin 35 metrin etäisyydellä järven rannasta. Maatilan tilakeskus sijaitsi noin 3–4 kilometrin etäisyydellä rakennuspaikasta.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 18.2.2011 nro 11/0103/2

Asian tausta

Pirkanmaan ympäristökeskus on 10.7.2008 antamallaan päätöksellä hylännyt A:n poikkeamishakemuksen omakotitalon ja varastorakennuksen rakentamiseksi Ruoveden kunnan Muroleen kylässä sijaitsevalle määräalalle H:n tilasta RN:o 3:174. Ympäristökeskus on emätilatarkastelun ja alueen kaavoitustilanteen perusteella katsonut, että poikkeamisen myöntäminen aiheuttaisi maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle eikä edellytyksiä poikkeuksen myöntämiselle ollut olemassa.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on kumonnut 6.11.2009 tekemällään päätöksellä numero 09/0635/2 ympäristökeskuksen päätöksen ja palauttanut asian ympäristökeskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on todennut muun ohella, että A on vasta valituksessaan ilmoittanut, että rakentamisessa on kyse maa- ja metsätalouden kannalta tarpeellisesta rakentamisesta. Maa- ja metsätalouden kannalta tarpeellinen rakennus voi olla myös maatilan päärakennus tai sukupolvenvaihdostilanteessa tarvittava tilan toinen asuinrakennus. Hallinto-oikeus on katsonut, että asia on tältä osin tullut uuteen tilaan ja todennut palautuspäätöksessään, että Pirkanmaan ympäristökeskuksen tuli hankkia asiassa vielä lisäselvitystä siitä, onko haettu rakentaminen maa- ja metsätalouden kannalta tarpeellista rakentamista.

Asian aikaisempi käsittely

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on 30.4.2010 antamallaan päätöksellä Dnro PIRELY/317/07.01/2010 hylännyt A:n poikkeamishakemuksen saada käyttää Ruoveden kunnan Muroleen kylässä sijaitsevaa Sarvonniemen tilaa RN:o 3:183 kerrosalaltaan 120 neliömerin suuruisen omakotitalon ja 50 neliömetrin suuruisen autokatos/varaston rakentamiseen ranta-alueelle ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa ja vastoin Ruoveden kunnan rakennusjärjestyksen 7 §:n 2 ja 3 momentin määräyksiä.

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Ratkaisevaa poikkeamisluvan tarpeen arvioinnin kannalta on se, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetaan maa- ja metsätalouden harjoittamisen kannalta tarpeellisella rakentamisella. Lisäksi on ratkaistava se, millä edellytyksillä sukupolvenvaihdos muodostaa perusteen katsoa rakentamisen liittyvän maa- ja metsätalouden harjoittamiseen ja se, miten sukupolvenvaihdokseen liittyvän rakentamishankkeen yksityiskohdat käsillä olevassa tapauksessa, erityisesti rakentamisen alueellisen sijoittumisen osalta, täyttävät maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaisen tarkoituksen.

ELY-keskus on katsonut sinänsä riidattomaksi, että hakija harjoitti maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitettua maa- ja metsätaloutta ja aiottu rakentaminen liittyi sukupolvenvaihdokseen. Rakentaminen tilanpidosta luopujan asumistarpeita varten ei sinänsä estänyt pitämästä hanketta maa- ja metsätalouden kannalta tarpeellisena rakentamisena edellyttäen, että hanke toteutettiin lain tavoitteiden mukaisella tavalla.

ELY-keskus on todennut, että omistusoikeus luopujien omistamiin tiloihin oli siirtynyt heidän pojalleen lukuun ottamatta noin yhden hehtaarin suuruista määräalaa tilasta H RN:o 3:174. Poikkeamislupaa oli haettu kyseisen määräalan alueelle. Kyseinen määräala oli lohkottu 5 600 m²:n suuruisena määräalana ja rekisteröity 28.7.2009 nimellä Sarvonniemi, RN:o 3:183. Nyt oli kysymyksessä rakentaminen tälle tilalle. ELY-keskuksen mukaan pelkästään se, että alue, jolle poikkeamislupahakemus oli kohdistunut, on ympäristökeskuksen päätöksen antamisen jälkeen ja valitusprosessin kuluessa erotettu ja rekisteröity omaksi tilakseen, johon A:lle on myönnetty lainhuuto, ei voinut muodostaa perustetta sille, että hankkeen toteuttamistapa vastaisi sitä, mitä oli pidettävä maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla maa- ja metsätalouden harjoittamiseksi tarpeellisena rakentamisena. Sukupolvenvaihdokseen liittyvällä yksityisoikeudellisella kiinteistökaupalla ei voitu oikeudellisesti sitovalla tavalla ratkaista sitä, mille alueelle tapahtuva rakentaminen oli maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitettua tarpeellista rakentamista. Myöskään kiinteistönmuodostamiseen liittyvillä viranomaistoimilla ei ratkaistu mainitun lainkohdan merkityssisältöä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin erityissäännöksiä on tulkittava ahtaasti. Säännöksillä ei ole tarkoitettu poiketa yleis- ja erityissäännösten väliseen soveltamisalaan liittyvistä yleisistä laintulkinta- ja soveltamisperiaatteista. Tarkoituksena ei ole ollut luoda järjestelmää, jonka nojalla olisi mahdollista sallia rakentaminen rantavyöhykkeellä tai -alueella vain rakennusluvalla muutoin kuin pykälän 3 momentin eri kohtien tarkoittamien tilanteiden edellyttämissä kuhunkin kohtaan erikseen liittyvissä asian luonteesta johtuvissa olosuhteissa. Oikeuskäytäntö on ollut tiukka eikä erityissäännöksiä ole lähdetty tulkitsemaan laajentavaan suuntaan. Lisäksi oikeuskäytännössä on pyritty estämään se, että rakentamisrajoituksia kierrettäisiin muotoilemalla hankkeet toiseksi kuin mistä objektiivisesti arvioiden tosiasiallisesti on kysymys.

Sukupolvenvaihdokseen liittyvä luopujan tarpeisiin tuleva rakentaminen vastaa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n tavoitteita ja tarkoitusta silloin, kun rakentaminen sijoittuu jo ennestään ranta-alueella olevan tilakeskuksen läheisyyteen siten, että rakentamisen rantaa varaava vaikutus jää kulloisetkin olosuhteet huomioon ottaen mahdollisimman vähäiseksi. Lain tarkoituksen vastaisena sen sijaan on pidettävä järjestelyä, jossa tilakeskus sijaitsee, kuten vireillä olevassa tapauksessa, ranta-alueiden ulkopuolella ja tilanpidosta luopuvaa varten rakennettaisiin ranta-alueelle usean kilometrin etäisyydelle tilakeskuksesta silloin, kun rakentamiseen soveliasta aluetta sukupolvenvaihdoksen kohteena olevilla kiinteistöillä oli myös ranta-alueen ulkopuolella. Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohdan säännöksillä ei ole tarkoitettu luoda järjestelmää, joka sukupolvenvaihdostilanteessa oikeuttaisi automaattisesti rantarakentamisen lisärakennusoikeuteen silloinkin, kun tilan nuo oikeudet oli jo käytetty.

Sukupolvenvaihdoksen kohteena olleille kiinteistöille voitiin rakentaa asuinrakennus ranta-alueiden ulkopuolelle. Tästä syystä aiottu rakentaminen ei ollut maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla maa- ja metsätalouden harjoittamista varten tarpeellista rakentamista. Siten hankkeen toteuttamiseen oli saatava ELY-keskuksen myöntämä poikkeamislupa saman pykälän 1 momentissa säädetystä kiellosta.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on valittanut ELY-keskuksen päätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle ja vaatinut, että hänelle myönnetään alkuperäisen hakemuksen mukainen poikkeamislupa tai vaihtoehtoisesti hallinto-oikeus toteaa, että kyse on maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohdan mukaisesta maa- ja metsätalouden harjoittamista varten tarpeellisesta rakentamisesta, jolloin poikkeuslupaa ei tarvita.

A on uudistanut aiemmin esittämänsä perustelut ja katsonut muun ohella, että ELY-keskuksen päätöksessä esitetyt epäilyt A:n rakennushankkeen aitoudesta olivat perusteettomia ja vailla todellisuuspohjaa. A:n oli luontevaa rakentaa kyseiselle paikalle, joka oli jo osittain rakennettu. Paikka sijaitsi melko lähellä A:n pojan omistuksessa olevaa tilakeskusta. Sukupolvien välinen yhteydenpito ja avunanto tilan töissä, nuoren perheen lastenhoidossa ja askareissa hoituu luontevasti ja siteet vanhaan kotitilaan säilyivät kuitenkaan häiritsemättä liiaksi nuoren isäntäperheen elämää.

Rakentaminen ranta-alueen ulkopuolelle Kuurnakosken tien läheisyyteen aiheuttaisi tilan epätarkoituksenmukaista pirstoutumista. Tässä tilanteessa oli kyse maa- ja metsätalouden harjoittamista varten tarpeellisesta rakentamisesta eli maatilan sukupolvenvaihdostilanteessa tarvittavasta toisesta asuinrakennuksesta. Laissa ja sen tulkinnoissa ei ollut edellytetty, että toisen asuinrakennuksen tulisi sijaita olevan tilakeskuksen pihapiirissä tai läheisyydessä ja ranta-alueen ulkopuolella. Ei ollut myöskään niin, että toinen asunto voitaisiin rakentaa ranta-alueelle vain silloin, kun tilakeskus sijaitsi ranta-alueella. A:n esittämä paikka oli tarkoituksenmukaisin ja toimivin.

ELY-keskus on antanut lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä.

A on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Pirkanmaan ELY-keskuksen päätöksen ja hylännyt A:n hakemuksen tarpeettomana, koska poikkeamisen tarvetta maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa säädetystä suunnittelutarpeesta rantavyöhykkeellä ei ollut. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Poikkeamispäätöstä koskevat oikeusohjeet ja esityöt

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Saman pykälän 3 momentin 1 kohdan mukaan 1 ja 2 momentissa säädetty ei koske maa- ja metsätalouden tai kalatalouden harjoittamista varten tarpeellista rakentamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 ja 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen uuden rakennuksen rakentamiseksi ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin mukaan poikkeaminen ei saa:
1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;
2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä
3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain edellä mainittu 72 § uudistettiin pääperiaatteiltaan nykyisen sisältöistä säännöstä vastaavaksi jo maankäyttö- ja rakennuslakia edeltäneen rakennuslain uudistamisen yhteydessä. Rakennuslain 6 a §:ää (20.12.1996/1097) koskevassa hallituksen esityksessä (HE 79/1996 vp) on todettu, että maa- ja metsätalouden tai kalatalouden tarpeisiin tapahtuva rakentaminen tarkoittaa sekä asuin- että tuotantorakennuksia. Esimerkiksi toisen asuinrakennuksen rakentaminen maatilalle sukupolvenvaihdostilanteessa tilalla työskentelevää omistajan perillistä varten on maatalouden harjoittamista varten tarpeellista rakentamista.

Oikeuskirjallisuudessa maatalouden harjoittamista varten tarpeellisena rakentamisena on pidetty myös luopujien niin sanottua syytinkirakennusta (Ekroos-Majamaa, Maankäyttö- ja rakennuslaki, 2. painos).

Rakennuspaikkaa koskeva selvitys

Hankkeessa on kysymys kerrosalaltaan 120 m²:n suuruisen omakotitalon ja 50 m²:n suuruisen autokatos/varaston rakentamisesta Ruoveden kunnan Muroleen kylässä sijaitsevalle Sarvonniemen tilalle RN:o 3:183. Tilalla sijaitsee jo aiemmin rakennettu saunarakennus. Sukupolvenvaihdoksen kohteena ollut ennestään rakentamaton H:n tila RN:o 3:174, josta Sarvonniemen tila on lohkottu, koostuu kahdesta, toisistaan useamman kilometrin etäisyydellä sijaitsevasta palstasta, joiden yhteenlaskettu pinta-ala on yli 18 hehtaaria. Maatilakokonaisuuteen kuuluu myös useita muita, kauempana sijaitsevia tiloja. Tilakeskus sijaitsee Kekkosen kylässä A:n tilalla RN:o 1:94 noin 3–4 kilometrin etäisyydellä Sarvonniemen tilasta.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Maankäyttö- ja rakennuslakia tai sitä edeltänyttä rakennuslakia koskevissa esitöissä ei ole tarkempia tulkintasuosituksia sen arvioimiseksi, millaisissa tilanteissa toisen asuinrakennuksen rakentaminen maatilalle sukupolvenvaihdostilanteessa tilalla työskentelevää omistajan perillistä varten on maatalouden harjoittamista varten tarpeellista rakentamista tai miten sukupolvenvaihdos voidaan käytännössä toteuttaa. ELY-keskus on kielteisen päätöksensä perusteluissa ensinnäkin katsonut, että A:n tapauksessa kysymys on aidosta sukupolvenvaihdostilanteesta ja luopujia varten tarpeellisesta toisesta asuinrakennuksesta. Kuitenkin kyseinen asuinrakennus olisi ELY-keskuksen käsityksen mukaan tullut rakentaa ranta-alueen ulkopuolelle lähemmäksi tilakeskusta.

Rantarakentamista koskeva sääntely uudistettiin jo luonnonsuojelulain uudistamisen yhteydessä. Hallituksen esityksessä 79/1996 vp on uudistustarpeesta rantojen suojelun osalta todettu muun muassa, että rantoja otetaan käyttöön erityisesti loma-asutustarkoituksiin. Rantarakentamista koskevien säännösten tarkoituksena on siten lähtökohtaisesti ollut rajoittaa nimenomaan lomarakentamista. Samalla on kuitenkin tarkoituksena ollut säilyttää maa- ja metsätalouden jatkumisen edellytykset.

Nyt kysymyksessä olevat maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin erityistilanteet, joissa poikkeamislupaa ei tarvita, koskevat muuta kuin loma-asutusta. Yleisten laintulkintaperiaatteiden mukaisesti erityissäännöksiä tulkitaan lähtökohtaisesti suppeasti. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan tulkintaa ei kuitenkaan voida supistaa niin paljon, että sääntelyn tuoman helpotuksen tarkoitus tämän johdosta menettää kokonaan merkityksensä.

Haetussa rakentamisessa on kyse maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin tarkoittamasta maa- ja metsätalouden harjoittamista varten tarpeellisesta rakentamisesta. Säännöksessä ei edellytetä, että rakentamisen tulisi sijoittua olemassa olevan tilakeskuksen kanssa samaan pihapiiriin tai että aiempi rakentaminen sijaitsisi ranta-alueella.

Hanke ei siten tarvitse poikkeamislupaa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaisesta suunnittelutarpeesta.

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 72 §, 73 §, 171 § ja 172 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Tuula Lunden ja Elina Tanskanen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pirkanmaan ELY-keskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ELY-keskuksen päätös saatetaan voimaan. ELY-keskus on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 ja 2 momentin mukainen pääsääntö on, että rantavyöhykkeellä tai -alueella rakennuksen rakentaminen on kielletty ilman pykälän 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Pykälän 3 momenttiin sisältyy 5-kohtainen luettelo tilanteista, joita mainittu pääsääntö ei koske. Luettelon 1 kohdan mukaan pykälän 1 ja 2 momentissa säädetty ei koske maa- ja metsätalouden tai kalatalouden harjoittamista varten tarpeellista rakentamista. Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin säännökset ovat poikkeuksia pykälän 1 ja 2 momentin pääsäännöistä, jolloin niitä on tulkittava suppeasti eikä poikkeussäännöksiä sovellettaessa syrjäytetä pääsääntöjä.

Sekä hallinto-oikeus että ELY-keskus ovat katsoneet, että asiassa on sinänsä riidattomasti kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohdan alaan liittyvästä rakentamisesta, joka tässä tapauksessa on koskenut maatilan sukupolvenvaihdoksen johdosta seurannutta asuinrakennuksen rakentamistarvetta tilanpidosta luopuvaa varten. Sen sijaan ELY-keskuksen ja hallinto-oikeuden käsitykset poikkeavat toisistaan sen suhteen, miten sukupolvenvaihdokseen liittyvä rakentaminen käsillä olevissa olosuhteissa on lain mukaan toteutettavissa.

ELY-keskus pitää maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohdan tarkoitusta ja tavoitteita vastaamattomana sitä, että tilanteessa, jossa tilakeskus sijaitsee ranta-alueiden ulkopuolella ja jossa myös sukupolvenvaihdokseen liittyvä, tilanpidosta luopujaa varten tapahtuva rakentaminen olisi mahdollista toteuttaa maa- ja metsätalouden harjoittamisedellytyksiä vaarantamatta ranta-alueen ulkopuolella, asuinrakennus kuitenkin voitaisiin sijoittaa ilman rantasuunnittelun tarpeen harkintaa rantavyöhykkeelle.

ELY-keskuksen käsityksen mukaan olennaista maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n säännösten merkityssisällön kannalta on se, millaisia tavoitteita ja tarkoituksia pykälän 1 ja 3 momentin taustalle voidaan ehkä osoittaa sekä tulkita ja soveltaa säännöksiä lain tavoitteista ja tarkoituksesta käsin.

ELY-keskuksella on toisenlainen käsitys lainsäädännön tarkoituksesta ja tavoitteista sekä erisuuntaisten intressien painoarvosta kuin hallinto-oikeudella. Tarkoitus säilyttää maa- ja metsätalouden jatkumisen edellytykset vastaa säännösten tavoitteita, mutta tämä ei kuitenkaan merkitse sitä, että maa- ja metsätalouden sukupolvenvaihdoksen edellyttämä rakentaminen voisi olla toteutettavissa kuinka tahansa.

Tulkittaessa lainkohdan tavoitteita voidaan johtoa hakea hallituksen esityksestä 79/1996 vp ilmenevistä rantarakentamisrajoituksen yleisistä tavoitteista. Niitä ovat rantaluonnon ja -maiseman suojelu sekä vielä rakentamattomana olevan vapaan rannan säilyminen rakentamattomana. Rakennuslain 6 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa ei tehdä eroa sen suhteen, tapahtuuko uudisrakentaminen loma- vai pysyvää asumista varten, vaan molempien katsotaan mullistavan luontoa voimakkaalla ja käytännössä peruuttamattomalla tavalla.

ELY-keskus on katsonut, että oikeuskäytännöstä ilmenevä vaatimus maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin suppeasta tulkinnasta koskee myös tapaa, jolla rakentamisen sijoittuminen on ratkaistava sovellettaessa maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohtaa sukupolvenvaihdostilanteessa.

Pihapiirin ja tilakeskuksen sijainnin merkityksen osalta ELY-keskus on todennut, että tietyissä tilanteissa vallitsee olemassa olevien asuinrakennusten sijainnista tai toiminnan luonteesta johtuva välitön ja kiistaton yhtymäkohta vesistöön tai sen ranta-alueeseen. Siten objektiivisesti arvioiden on hyväksyttävä peruste sääntelyn tarkoittaman toiminnan kannalta tarpeellisen tai jo rakennettuun liittyvän rakentamisen sijoittamiseen ranta-alueelle. Sen sijaan tällaista asiayhteyttä ei sisälly sukupolvenvaihdoksen kohdalla tilanteeseen, jossa tilakeskus sijaitsee ranta-alueen ulkopuolella, ja tilanpidosta luopuvalle tuleva asuinrakennus on tarkoitus sijoittaa rantavyöhykkeelle, vaikka rakentaminen olisi mahdollista myös sen ulkopuolella siten, että maa- ja metsätalouden harjoittamisen edellytykset eivät vaarannu.

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohdan säännöksillä ei ole tarkoitettu luoda järjestelmää, joka sukupolvenvaihdostilanteessa tuottaisi automaattisesti ja olosuhteista riippumatta yhden rantarakentamisoikeuden silloinkin, kun tilakeskus sijaitsee ranta-alueen ulkopuolella ja jos rakentamiseen sopivaa aluetta on käytettävissä myös kuivan maan alueella.

Hallituksen esityksen perusteluissa mainittu sukupolvenvaihdokseen liittyvä asuinrakennuksen rakentamistarve tilanpidon jatkajaa varten on ymmärrettävä esimerkkinä siitä, mistä syystä asuinrakennuksen rakentaminen (erotukseksi tuotantorakennuksista) lainkohdan tarkoittamalla tavalla voi tulla kysymykseen. Sen sijaan mainintaa ei ELY-keskuksen käsityksen mukaan ole tarkoitettu ymmärrettäväksi siten, että perustelulla olisi tarkoitettu sallia sukupolvenvaihdokseen liittyvä rakentaminen tilanpidosta luopuvaa varten maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaisen pääsäännön eli rannan suunnittelutarpeen näkökulmasta tarkastellen ilman mitään rajoituksia.

ELY-keskus on katsonut maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohdan järkevänä pidettäväksi tulkinnaksi sukupolvenvaihdostilanteiden osalta sen, että säännöksen ydinalue koskee tilannetta, jossa tilakeskus sijaitsee ranta-alueella. Tällöin lähtökohtaisesti on hyväksyttävät perusteet siihen, että sekä tilanpidosta luopuvaa että jatkajaa varten voidaan rakentaa asuinrakennus mainitun säännöksen nojalla ranta-alueelle tilakeskuksen yhteyteen tai sen läheisyyteen. Muissa tapauksissa rakentamista ranta-alueelle mainittuun tarkoitukseen voidaan pitää lainkohdan nojalla mahdollisena vain, jos rakentamiseen soveltuvaa aluetta ei ole ranta-alueen ulkopuolella.

Tässä tapauksessa rakentamiseen soveltuvaa aluetta on osoitettavissa ranta-alueen ulkopuolelta. Näin ollen ELY-keskus ei käsityksensä mukaan ole tulkinnut säännöksiä perusteettoman suppeasti vaan sen mukaisesti kuin lainsäädännön tarkoitus ja tavoitteet ovat edellyttäneet. Pelkästään asianosaisen halu rakentaa rantavyöhykkeelle ei voi ratkaista arviointia siitä, menettääkö sääntelyn tuoman helpotuksen tarkoitus kokonaan merkityksensä vai ei.

Vaikka alue ei olekaan ennestään rakentamaton, olemassa oleva saunarakennus ei kuitenkaan muodosta perustetta soveltaa tilanteeseen maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohtaa. Maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksesta johtuen maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohdan soveltamisedellytyksiä ei voida asettaa riippumaan siitä, onko maatilan alueille rakennettu tilan tarpeita varten sauna. Alueen rakentaminen pysyvään asuinkäyttöön merkitsee lisärakentamista ja alueen ottamista olennaisesti aiempaa tehokkaampaan käyttöön. Näin ollen hakemuksen kohteena olleella hankkeella on sellaisia vaikutuksia rantaluontoon ja -maisemaan, jotka ovat olleet vaikuttamassa rantarakentamisrajoitusten säätämiseen.

Asiassa on kysymys uuden pysyvään asumiseen tarkoitetun rakennuspaikan muodostumisesta rantavyöhykkeelle, jota maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaisen pääsäännön mukaan koskee rantasuunnittelun tarve. Mainitun pykälän 3 momentin 1 kohdan säännösten nojalla suunnittelutarvetta ei käsillä olevissa olosuhteissa voida syrjäyttää sukupolvenvaihdoksen perusteella, kun sukupolvenvaihdoksen kohteena olevien tilojen talouskeskus sijaitsee teitse lähes seitsemän ja linnuntietäkin lähes kolmen ja puolen kilometrin etäisyydellä rakentamiseen aiotusta rantavyöhykkeestä. Tilan pidosta luopujan tarpeita varten tulevan asuinrakennuksen rakentamiseksi olisi käytettävissä rakentamiseen soveltuvaa aluetta luovutuksen kohteena olevilla tiloilla ranta-alueen ulkopuolelta siten, että rakentaminen ei vaaranna maa- ja metsätalouden harjoittamisen edellytyksiä.

A on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että Pirkanmaan ELY-keskuksen valitus on hylättävä. A on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun muassa seuraavaa:

Kyse on aidosta maatilan sukupolvenvaihdostilanteesta ja maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta maa- ja metsätalouden harjoittamista varten tarpeellisesta rakentamisesta. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei, kuten ei myöskään maa- ja metsätalouteen liittyvässä lainsäädännössä, ole säännöksiä siitä, miten luopujaa varten tarpeellinen toinen asuinrakennus tulee sijoittaa.

Viljelystilalla jatkajan ja luopujien välinen yhteydenpito, käytännön avunanto tilan töissä, nuoren perheen lastenhoidossa ja muissa askareissa ei edellytä asuinrakennusten sijoittumista lähelle toisiaan toisin kuin karjatilan hoidon osalta.

ELY-keskuksen toteamus, että rakentaminen on mahdollista sijoittaa ranta-alueen ulkopuolelle on sinänsä oikea, koska kysymys on usean kymmenen hehtaarin suuruisesta maatilasta, jonka alueet eräiltä osin rajoittuvat vesistön rantaan. ELY-keskuksen tulkinta maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:stä on kuitenkin virheellinen. Säännöstä ei voida tulkita suppeasti niin, että tapauksissa, jossa maatilan tilakeskus ei sijaitse ranta-alueella, myöskään lisärakentaminen, tässä tapauksessa toinen asuinrakennus, ei voisi sijoittua ranta-alueelle.

Sarvonniemen tila soveltuu erityisen hyvin asuinrakennuksen rakennuspaikaksi. Tila on sijainniltaan, kooltaan, muodoltaan, maasto-olosuhteiltaan ja kasvillisuudeltaan rakentamiseen sovelias. Sillä on myös hyvät kunnallistekniset valmiudet ja julkisen liikenteen yhteydet suhteellisen lähellä. Tilalla ei ole erityisiä luonnon- ja maisema-arvoja tai virkistyskäytön tarpeita, jotka olisivat suunnitellun rakentamisen esteenä. Rakentamisesta vapaan rannan osuus ei suunnitellun rakentamisen myötä muutu. Rakentaminen ei aiheuta myöskään haitallista yhdyskuntakehitystä.

A:n emätilan rantarakennusoikeus on määritelty ja rakentaminen on jo tapahtunut kunnanvaltuuston hyväksymän rantaosayleiskaavan mukaisesti. Kyse on siis suunnitelman mukaisesta rantarakentamisesta.

Asuinrakennuksen rakentaminen ei vaaranna maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimusta. Rantatonttien määrä Jouttenusjärven ranta-alueella ei lisäänny, koska rakentaminen tapahtuu vanhastaan rakennetulle paikalle. Laissa ei edellytetä eikä sitä saa tulkita suppeasti niin, että säännös koskisi vain tapauksia, joissa tilakeskus sijaitsee ranta-alueella. Tilanpidosta luopujalla on oltava oikeus valita asuinrakennuksen rakennuspaikkansa ranta-alueelta tai sen ulkopuolelta. Ranta-alueelle rakentaminen on oltava mahdollista silloin, kun se on perusteltua, kuten tässä tapauksessa.

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Pykälän 3 momentin mukaan 1 ja 2 momentissa säädetty ei koske:
1) maa- ja metsätalouden tai kalatalouden harjoittamista varten tarpeellista rakentamista.

Lainvalmisteluaineisto

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:ää on perusteltu hallituksen esityksessä 101/1998 vp muun ohella seuraavasti:

"Tarkoituksena on säilyttää rantojen suunnittelua ja rakentamista koskevat periaatteet sellaisina kuin ne luonnonsuojelulain uudistamisen yhteydessä otettiin rakennuslakiin sovittaen ne uuden lain mukaiseen suunnittelujärjestelmään.

Pykälään on tarkoitus koota rakennuslain 6 a §:ää ja rakennuslain rantakaavan tarvetta koskevia säännöksiä vastaavat perussäännökset suunnittelutarpeesta ranta-alueella.

Rakennuslakiin lisätyn 6 a §:n soveltamisesta saatujen kokemusten perusteella ehdotetaan pykälän 3 momenttiin tehtäväksi eräitä talousrakennuksen rakentamista ja asuinrakennuksen korjaamista tai laajentamista koskevia helpotuksia. Muilta osin momentti vastaa rakennuslain 6 a §:n 2 momenttia."

Rakennuslain 6 a §:n lisäämiseen johtaneen hallituksen esityksen 79/1996 vp yleisperusteluista ilmenee muun ohella seuraavaa:

"Luonnontilainen ranta on käytännössä uusiutumaton luonnonvara. Rantoja tulee sen vuoksi käyttää kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti. Rantojen kestävä käyttö merkitsee niiden käyttämistä sillä tavoin, että rantaluonnon monimuotoisuus ja biologinen tuottokyky turvataan ja että tulevilla sukupolvilla säilyy mahdollisuus tyydyttää sellaiset tarpeensa, jotka edellyttävät luonnontilaisia rantoja. Näistä keskeisiä ovat rantojen virkistyskäyttöön liittyvät tarpeet. Rantojen kestävä käyttö edellyttää siten ennen kaikkea niiden säästeliästä käyttöä.

Jotta niukkoja rantaresursseja voitaisiin järkevästi ja säästeliäästi hyödyntää, rantojen käyttö on suunniteltava. Tämän vuoksi ehdotetaan meren ja sisävesien rantavyöhykkeille kaavoitusvelvollisuutta. = = = Ennen kaavoitusta tulisi voida estää sellaiset toimenpiteet, jotka pysyvällä tavalla mullistavat rannan luonnontilaa ja siten ennakoisivat kaavoitusta. Tällaisia toimenpiteitä ovat talonrakentamisen lisäksi maa-ainesten kaupallinen ottaminen. Kaavoittamattomien rantojen suojelua tarkoittava säännös ehdotetaan sijoitettavaksi rakennuslakiin.

Lakiehdotuksen mukainen järjestelmä on samanlainen kuin rakennuslain taaja-asutuskiellosta johtuva kaavoitusvelvollisuus (5 §). Aikanaan kaupunkien hallitsematon lieveasutus aiheutti kaupunkirakentamiseen liittyviä yhteiskunnallisia ongelmia. Tämän vuoksi näille alueille säädettiin velvollisuus laatia asema- tai rakennuskaava ennen kuin sai rakentaa. Pitkään jatkunut hallitsematon rantarakentaminen ja rantaresurssien voimakas väheneminen ovat nyt luoneet tilanteen, jossa yhteiskunnan pitemmän tähtäyksen tavoitteiden turvaamiseksi on välttämätöntä säätää kaavoitusvelvollisuus rannoille rakennettaessa. Se voitaisiin kuitenkin täyttää myös vahvistetulla yleiskaavalla tai maanomistajan laatimalla rantakaavalla.

Suunnitteluvelvollisuus voisi eräissä tilanteissa olla kuitenkin maanomistajalle kohtuuton. Tilannetta esitetään kohtuullistettavaksi poikkeuslupamenettelyä koskevalla säännöksellä."

Ehdotettua rakennuslain 6 a §:ää on perusteltu hallituksen esityksessä 79/1996 vp muun ohella seuraavasti:

"Ne toimenpiteet, jotka voimakkaalla ja käytännössä peruuttamattomalla tavalla mullistavat luontoa, olisivat ehdotetun pykälän 1 momentin nojalla kiellettyjä rantavyöhykkeellä ennen kuin niille on vahvistettu jäljempänä mainittu kaava. Nämä toimenpiteet ovat uudisrakennuksen rakentaminen ja maa-aineslaissa tarkoitettu luvanvarainen maa-ainesten ottaminen. Muihin luontoa muuttaviin toimenpiteisiin rantavyöhykkeellä voisi ryhtyä kaavoitusvelvollisuuden estämättä. Sille voisi siten rakentaa rakennelmia, jotka eivät ole uudisrakennuksia kuten esimerkiksi venevajan tai laiturin. Niin ikään alueelle voisi rakentaa peli- ja leikkikenttiä. Myös soranotto kotitarvekäyttöä varten olisi mahdollista.

Pykälän 2 momentissa on lueteltu ne toimenpiteet, jotka kaavoitusvelvollisuuden estämättä olisivat sallittuja rantavyöhykkeellä. Maa- ja metsätalouden tai kalatalouden tarpeisiin tapahtuva rakentaminen tarkoittaa sekä asuin- että tuotantorakennuksia. Esimerkiksi toisen asuinrakennuksen rakentaminen maatilalle sukupolvenvaihdostilanteessa tilalla työskentelevää omistajan perillistä varten on maatalouden harjoittamista varten tarpeellista rakentamista. Lainmuutoksen kaavaillun voimaantulon hetkellä olemassa olevien asuinrakennusten, mukaan lukien loma-asunnot, ja maatilojen yhteyteen voitaisiin rakentaa saunarakennus, jos sellainen puuttuu, ilman kaavaa."

Asiassa saatu selvitys

Maa- ja metsätaloutta harjoittaneet A:n puolisot ovat siirtäneet sukupolvenvaihdoksena tilanpidon pojalleen. Maatilakokonaisuuteen on kuulunut useita tiloja, yhteiseltä pinta-alaltaan noin 100 hehtaaria. A on pidättänyt itselleen tilakokonaisuuteen kuuluneesta tilasta H RN:o 3:174 5 600 m²:n suuruisen määräalan, joka sittemmin on lohottu itsenäiseksi tilaksi Sarvonniemi RN:o 3:183. Lohkotilalla sijaitsee aiemmin rakennettu saunarakennus. Maatilan tilakeskus sijaitsee A:n tilalla RN:o 1:94, noin 3–4 kilometrin etäisyydellä Sarvonniemen tilasta. Alueella on oikeusvaikutukseton rantayleiskaava vuodelta 1982.

Rakennushankkeessa on kysymys kerrosalaltaan 120 m²:n suuruisen asuinrakennuksen ja kerrosalaltaan 50 m²:n suuruisen autokatoksen/varaston rakentamisesta Sarvonniemen tilalle noin 35 metrin etäisyydelle Jouttenusjärvestä. A on hakenut rakennushankkeelle poikkeusta maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa säädetystä ranta-alueen suunnittelutarpeesta. ELY-keskus ei ole myöntänyt poikkeamista. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on katsonut, että kysymys on maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentissa tarkoitetusta maa- ja metsätalouden harjoittamista varten tarpeellisesta rakentamisesta, eikä poikkeamista tästä syystä tarvittu.

Ratkaistava kysymys

Asiassa on hallinto-oikeuden päätös ja perustelut huomioon ottaen ratkaistava, edellyttääkö rakennushanke haettua poikkeamista maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin rakentamisrajoituksesta.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Rantarakentamista koskeva säännös on aikanaan sisällytetty maankäyttö- ja rakennuslakia edeltävän rakennuslain 6 a §:ään (1097/1996) luonnonsuojelulain uudistamisen yhteydessä. Tuolloin lain esitöissä rantarakentamisen sääntelytarvetta on perusteltu luonnonsuojelullisilla syillä ja rantojen kestävän käytön turvaamisella. Sääntelyn tavoitteena on ollut varmistaa kaikenlaisen uudisrakentamisen suunnitelmallisuus ranta-alueilla. Erikseen on säädetty, että tietyt toimenpiteet, kuten rakentaminen maa- ja metsätalouden tarpeisiin, ovat sallittuja ranta-alueella. Vastaava sääntely sisältyy nykyisin maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:ään.

Maatilatalouden sukupolvenvaihdoksen yhteydessä tapahtuva rakentaminen voi sinänsä lain esityötkin huomioon ottaen olla maa- ja metsätaloutta palvelevaa rakentamista. Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin poikkeussäännöksen 1 kohdassa tarkoitettu rakentaminen koskee kuitenkin vain maa- ja metsätalouden harjoittamista varten tarpeellista rakentamista. Pelkästään se seikka, että rakennushankkeeseen on ryhdytty sukupolvenvaihdoksen yhteydessä, ei merkitse sitä, että rakennushankkeessa olisi kysymys lainkohdassa tarkoitetusta rakentamisesta. Kun otetaan huomioon edellä kuvatut rantarakentamista koskevan sääntelyn lähtökohdat ja perustavoite, arvioitaessa rakentamisen tarpeellisuutta on kiinnitettävä huomiota myös siihen, kuinka tarpeellista maa- ja metsätalouden harjoittamisen kannalta on rakennushankkeen sijoittaminen juuri rantavyöhykkeelle. Nyt ei ole kysymys esimerkiksi sellaisesta tilanteesta, jossa maatalouselinkeinosta luopujille haluttaisiin rakentaa asuinrakennus jo ranta-alueella sijaitsevan tilakeskuksen läheisyyteen, eikä tilanteesta, jossa rakentamiseen soveltuvaa maatilan aluetta olisi vain rantavyöhykkeellä. Kysymys ei siten näissä oloissa ole sellaisesta rakentamisesta, joka olisi maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohdassa edellytetyllä tavalla tarpeellista maa- ja metsätalouden harjoittamista varten.

Näin ollen rakentamishanke edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 ja 3 kohdassa ja 172 §:n 1 kohdassa tarkoitettua poikkeamista maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaisesta suunnittelutarpeesta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle A:n valituksen ratkaisemiseksi muilta osin.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Kirsi Martinkauppi.

Äänestyslausunto ja eriävä mielipide

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Matti Pellonpään äänestyslausunto:

"Hylkään Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukainen kielto rakentaa ilman säännöksessä tarkoitettua kaavaa ei 72 §:n 3 momentin mukaan koske muun muassa maatalouden harjoittamista varten tarpeellista rakentamista.

Kuten hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä todetaan, edellä mainittu 72 § uudistettiin pääperiaatteiltaan nykyisen sisältöistä säännöstä vastaavaksi jo maankäyttö- ja rakennuslakia edeltäneen rakennuslain uudistamisen yhteydessä. Vastaavaa rakennuslain pykälää (6 a § L:ssa 1097/1996) koskevan hallituksen esityksen (HE 79/1996 vp) mukaan esimerkiksi toisen asuinrakennuksen rakentaminen maatilalle sukupolvenvaihdostilanteessa tilalla työskentelevää omistajan perillistä varten on maatalouden harjoittamista varten tarpeellista rakentamista. Hallinto-oikeus viittaa myös siihen, että oikeuskirjallisuudessa niin sanottua syytinkirakentamista on pidetty maatalouden harjoittamista varten tarpeellisena rakentamisena. Esillä olevassa asiassa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on katsonut riidattomaksi, että aiottu rakentaminen sinänsä liittyy sukupolvenvaihdokseen.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa tai muussa lainsäädännössä ei ole lisämääräyksiä siitä, miten luopujaa varten tarpeellinen toinen asuinrakennus tulee sijoittaa, esimerkiksi vaatimusta siitä, että rakentaminen rantavyöhykkeelle on sallittua vain, mikäli sukupolvenvaihdoksen kohteena olevalle kiinteistölle ei ole mahdollista rakentaa asuinrakennusta ranta-alueiden ulkopuolelle. Vaikka onkin esitettävissä perusteita sen puolesta, että tällaiset reunaehdot olisivat maankäyttö- ja rakennuslain yleisten tavoitteiden kannalta tarkoituksenmukaisia, ei sellaisia sisälly voimassa olevaan lainsäädäntöön.

Kysymyksessä olevia maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä on pidettävä omaisuuden käytön sääntelynä, ja niiden nojalla asetettuja rajoittavia vaatimuksia perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan rajoituksina. Tällaisia rajoituksia koskevat yleiset perusoikeuksien rajoitusperusteet, muun muassa sääntelyn täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta koskeva vaatimus, joka edellyttää lainsäädännöltä kohtuullista ennustettavuutta. Ottaen huomioon 72 §:n säännösten sanamuodon ja niiden taustana olevat esityöt, eivät mainitut vaatimukset toteudu, mikäli säännösten tulkitaan sallivan ehdon, joka tosiasiassa estää kiistatta sukupolvenvaihdoksesta johtuvan rakentamisen pykälän 1 momentissa tarkoitetulla alueella. Näin ollen sovellettavien säännösten perustuslain mukainen tulkinta puoltaa hallinto-oikeuden ratkaisun oikeellisuutta.

Edellä lausuttuun viitaten ja muutoin ottaen huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä asiassa saadun selvityksen, katson, että päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa."

Asian esittelijän Kirsi Martinkaupin esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Matti Pellonpään äänestyslausunto.