KHO:2013:32

Yhtiön entinen työntekijä oli lähettänyt Tekesille sähköpostiviestejä, jotka koskivat yhtiön liiketoimintaa. Yhtiö, jonka tiedossa oli viestien lähettäjän nimi, oli pyytänyt sähköpostiviestejä ja niihin annettuja vastauksia Tekesiltä.

Sähköpostiviestit olivat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla. Tietojen antaminen viestien sisällöstä yhtiölle, jota oli pidettävä julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianosaisena, ei ollut enää viestien lähettäjän nimen tultua sen tietoon vastoin julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 5 § 2 momentti, 11 § 1 momentti ja 2 momentti 1 kohta sekä 24 § 1 momentti 3 ja 15 kohta

Päätös, josta valitetaan

Kouvolan hallinto-oikeus 5.8.2010 nro 10/0487/2

Asian aikaisempi käsittely

Tekes ei ole 10.11.2009 tekemällään päätöksellä n:o 1765/31/07 luovuttanut A Oy:lle (jäljempänä myös yhtiö) kyseisen yhtiön entisen työntekijän B:n Tekesille toimittamia sähköpostiviestejä ja Tekesin niihin antamia vastauksia. Sähköpostiviestit koskevat yhtiön liiketoimintaa.

Perusteluinaan Tekes on muun ohella lausunut seuraavaa:

Tekes on 13.9.2007 tekemällään päätöksellä myöntänyt yhtiölle rahoituksena tuotekehitykseen lainaa enintään 153 000 euroa ja avustusta enintään 51 000 euroa. Rahoituksesta on maksettu yhtiölle lainaa 110 000 euroa ja avustusta 21 702 euroa.

Hanke on päättynyt 31.5.2008 ja loppuraportti olisi tullut toimittaa Tekesille 30.9.2008 mennessä. Loppuraportin liitteenä olisi tullut toimittaa tilintarkastajien vahvistus hankkeen kokonaiskustannuksista. Loppuraporttia ei ole vieläkään toimitettu.

Tekes on päättänyt toimittaa hankkeessa tarkastuksen. Tarkastus on tehty kesällä 2009 ja siitä on laadittu tarkastuskertomus, josta on pyydetty yhtiön vastine. Vastinetta ei ole saatu.

Valtionavustuslain 15 §:n nojalla Tekesillä on rahoituksen myöntäneenä viranomaisena velvollisuus valvoa rahoituksen käyttöä. Pyydettyjen viestien luovuttaminen yhtiölle voisi edelleen vaikeuttaa valvontatehtävän suorittamista ja asian selvittämistä. Asianosaisen tiedonsaantioikeus voidaan syrjäyttää viranomaisvalvonnan edellytysten turvaamiseksi. Tekesillä on erittäin tärkeän yleisen edun perusteella oikeus olla luovuttamatta pyydettyjä sähköpostiviestejä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kouvolan hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön Tekesin päätöksestä tekemän valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeus on todennut, että tiedon antaminen valituksessa tarkoitetuista asiakirjoista olisi ollut vastoin erittäin tärkeää yleistä etua.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslain) 24 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle.

Saman lain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua.

Päätöksen oikeudellinen arviointi

Asiassa on kyse yhtiön palveluksessa olleen henkilön valvontaviranomaisena toimivalle Teknologian ja innovaatioiden kehittämiskeskus Tekesille toimittamista sähköpostiviesteistä ja Tekesin niihin antamista vastauksista. Viestit käsittelevät yhtiön liiketoimiin liittyviä asioita. Teknologian ja innovaatioiden kehittämiskeskus Tekesin päätöksen mukaan yhtiöön on kohdistettu valvontaviranomaisen tarkastus, mutta tarkastus ei ole käynnistynyt kyseisten sähköpostiviestien vuoksi, vaan siksi, että muutoksenhakija on laiminlyönyt toimittaa Tekesiin rahoitusehtojen mukaisen lopputilityksen ja tilintarkastajan lausunnon. Tällaisessa tapauksessa tarkastus suoritetaan aina.

Valituksessa tarkoitetut sähköpostiviestit sisältävät tietoja, joilla todennäköisesti on merkitystä tarkastuksen ja selvityksen alaisena olevien seikkojen kannalta. Tiedon antaminen tällaisten viestien sisällöstä vaarantaa valvonnan ja sen tarkoituksen toteutumisen. Tämän vuoksi hallinto-oikeus katsoo, että valituksessa tarkoitetut asiakirjat ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella.

Tekesin toimituttama tarkastus on tehty kesällä 2009, ja siitä laadittu tarkastuskertomus on päivätty 14.9.2009. Tekes on marraskuun lopussa 2009 tehnyt poliisille tutkintapyynnön liittyen yhtiön mahdollisiin väärinkäytöksiin.

Tarkastuksen kohteena oleva yhtiö on asiassa asianosainen. Asianosaisella on oikeus saada tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Hallinto-oikeus on katsonut, että Tekesin suorittamaan viranomaistarkastukseen liittyvien asiakirjojen antaminen asian selvittelyn ollessa kesken olisi ollut vastoin erittäin tärkeää yleistä etua. Näin ollen Tekes on voinut kieltäytyä luovuttamasta valituksessa tarkoitettuja asiakirjoja.

Valituksenalainen päätös täyttää hallintolain vaatimukset päätöksen perustelemisesta.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettu päätös huomioon ottaen muutoksenhakijalle ei ole tuleva korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainittujen lisäksi
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 1 § 1 momentti, 3 §, 5 § 1 ja 2 momentti, 10 § ja 24 § 1 momentti 3 kohta
Hallintolainkäyttölaki 44 § 1 momentti, 45 § 1 momentti ja 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tuomas Lehtonen, Helena Asikainen ja Taina Pyysaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Tekesin päätökset kumotaan ja yhtiölle luovutetaan kysymyksessä olevat sähköpostiviestit. Yhtiö on pyytänyt, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely. Lisäksi yhtiö on vaatinut oikeudenkäyntikulujaan korvattavaksi 4 500 eurolla.

Perusteluinaan yhtiö on muun ohella todennut, että Tekes ei ole asian käsittelyssä noudattanut hallintolain 2 luvun mukaista hyvää hallintomenettelyä eikä lain 27 §:n 7 kohtaa eikä myöskään lain 6 luvun säännöksiä.

Suomi on Euroopan unionin tuomioistuimessa esittänyt kannanottonaan, että kun kysymys on useamman asiakirjan luovuttamisesta tulee jokaisesta asiakirjasta tehdä erillinen päätös ja vastaavasti asiakirjat on luovutettava siltä osin kuin kysymys ei ole salassa pidettävästä tiedosta. Hallinto-oikeus ja Tekes ovat tästä huolimatta käsitelleet kaikkia asiakirjoja yhtenäisenä kokonaisuutena. Euroopan unionin tuomioistuimessa on myös Suomen puolelta omaksuttu kanta, että hallintotoiminnassa on aina asianomaiselle annettava kaikki aineisto käyttöön.

Yhtiölle on sen oikeusturvan kannalta erittäin tärkeätä saada välittömästi käyttöönsä kaikki aineisto, joka Tekesillä on yhtiöstä. Yhtiö tarvitsee näitä tietoja eräiden työntekijöiden nostamissa oikeudenkäynneissä.

Tekes on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt yhtiön valituksen ja sen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylättäväksi.

Perusteluinaan Tekes on lausunut, että valituksenalaisen päätöksen kohteena ei ole Tekesin suorittama tarkastus yhtiössä ja sen oikeellisuus, vaan yhtiön entisen työntekijän Tekesille toimittamien, yhtiöön liittyvien sähköpostiviestien asianosaisjulkisuus. Tältä osin Tekes on viitannut hallinto-oikeudessa antamaansa lausuntoon ja asiassa tekemäänsä päätökseen. Yhtiö ei ole tuonut esiin mitään sellaista, joka antaisi aihetta arvioida asiaa toisin.

A Oy on antanut lausunnon johdosta vastaselityksen.

Vielä yhtiö on toimittanut 23.3.2011 lisäselvitystä, jossa yhtiö on käynyt läpi yhtiössä toimitettua tarkastusta, takaisinperinnän edellytyksiä ja valtionavustuslain säännöksiä.

B on valituksen johdosta antamassaan selityksessä pyytänyt, että hänen Tekesille lähettämiään sähköpostiviestejä ei luovuteta eteenpäin.

A Oy on antanut selityksen johdosta vastaselityksen.

Korkeimpaan hallinto-oikeuteen saadun tiedon mukaan yhtiö on asetettu konkurssiin 24.11.2011.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Kouvolan hallinto-oikeuden ja Tekesin päätökset kumotaan ja yhtiö oikeutetaan saamaan tieto pyydetyistä B:n ja Tekesin välisistä sähköpostiviesteistä.

3. A Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Asiassa on ratkaistavana ainoastaan se, onko yhtiöllä julkisuuslain nojalla ollut oikeus saada tieto asiakirjapyynnössä yksilöidyistä B:n Tekesille lähettämistä sähköpostiviesteistä ja niihin annetuista vastauksista. Korkein hallinto-oikeus on perehtynyt kysymyksessä oleviin sähköpostiviesteihin niiden sisällön arvioimiseksi. Kun otetaan huomioon asiassa annettu ratkaisu ja ne perusteet, joiden vuoksi A Oy on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, suullisessa käsittelyssä esitettävällä näytöllä ei ole saatavissa asiaan sellaista selvitystä, että suullisen käsittelyn toimittaminen olisi tarpeen nyt vireillä olevan asianosaisen tietojensaantioikeutta koskevan asian ratkaisemiseksi.

2. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (jäljempänä julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa laissa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen julkisuuslaissa säädetään.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat poliisille ja muille esitutkintaviranomaisille ja syyttäjälle sekä tarkastus- ja valvontaviranomaisille tehdyt ilmoitukset rikoksesta, esitutkintaa ja syyteharkintaa varten saadut ja laaditut asiakirjat sekä haastehakemus, haaste ja siihen annettu vastaus rikosasiassa, kunnes asia on ollut esillä tuomioistuimen istunnossa taikka kun syyttäjä on päättänyt jättää syytteen nostamatta tai kun asia on jätetty sikseen, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna rikoksen selvittämistä tai tutkinnan tarkoituksen toteutumista tai ilman painavaa syytä aiheuta asiaan osalliselle vahinkoa tai kärsimystä tai estä tuomioistuinta käyttämästä oikeuttaan määrätä asiakirjojen salassapidosta oikeudenkäynnin julkisuudesta yleisissä tuomioistuimissa annetun lain (370/2007) mukaan.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle.

Oikeudellinen arviointi

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 3 kohtaan perustuva salassapitovelvollisuus koskee vain kohdassa mainittuja asiakirjoja. Asiakirjoja, jotka sisältävät sellaisia tietoja, jotka voisivat johtaa rikosilmoitukseen, ei ole säädetty salassa pidettäviksi. Kysymyksessä olevat sähköposti ja niihin annetut vastaukset eivät ole rikosilmoituksia taikka sen perusteella vireille tullutta esitutkintaa varten saatuja tai laadittuja asiakirjoja. Ne eivät näin ollen ole salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla, vaikka poliisitutkinta onkin ollut asiaa Tekesissä ratkaistaessa vireillä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdalla turvataan tarkastus- ja valvontatoiminnan tehokkuutta (HE 30/1998 vp, s. 87 ja 93–94 ja HaVM 31/1998 vp, s. 13). Lainkohtaan sisältyvän julkisuusolettamaan perustuvan vahinkoedellytyksen mukaan lainkohdan päätavoite on turvata valvonnan yleiset edellytykset ja yksittäisen valvontatoimen toteutuminen. Esitöiden mukaan valvonnan yleisiä edellytyksiä lisää esimerkiksi ilmoituksen tai muun aloitteen tekijän henkilöllisyyden salaaminen. Yksittäisten tarkastustoimien turvaamisessa on tärkeää luoda mahdollisuudet esimerkiksi yllätystarkastusten pitämiseen. Esitöistä (PeVL 43/1998 vp) ilmenee, että vahinkoedellytyslausekkeen toisella lauseella on tähdätty muun ohella siihen, ettei julkinen valta saata yleisesti saataville sellaisia asiakirjoja ja tietoja, joissa esitetään täysin perättömiä syytöksiä yksilöä kohtaan tai joiden avulla voidaan esittää hänestä vihjauksia.

Tietopyyntö on tehty yhtiöön kohdistetun tarkastuksen jälkeen, joten yllätystarkastuksen mahdollistaminen ei ole enää tuolloin edellyttänyt tietojen salassapitoa. Tekesille valvontaviranomaisena toimitetun tiedon julkisuus vaarantaisi kuitenkin valvonnan yleiset edellytykset ja voisi vaarantaa tietojen antajan turvallisuutta. Tiedon antaminen asiakirjasta voisi myös olla omiaan leimaamaan yhtiön, jonka toiminnasta sähköpostiviesteissä on ollut kysymys, jos annetut tiedot olisivat perättömiä. Tämän vuoksi sähköpostiviestit ja niihin annetut vastaukset ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla salassa pidettäviä.

Kun sähköpostiviestit ovat salassa pidettäviä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan nojalla, yhtiö ei voi saada niistä tietoa julkisuuslain 9 §:ssä tarkoitetun jokaiselle kuuluvan oikeuden nojalla. Tieto voidaan siten antaa vain, jos A Oy:llä on julkisuuslain 11 §:ssä tarkoitettu asianosaisen oikeus tietoon sähköpostiviesteistä.

Yhtiö on julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosainen asiassa, jossa on selvitetty sen saaman tuotekehityslainan käytön lainmukaisuutta. Sähköpostiviestit on toimitettu Tekesille tuohon asiaan liittyen. Sähköpostiviestit ovat voineet vaikuttaa mainitun asian ratkaisemiseen. Yhtiöllä on siten julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosaisen oikeus saada tieto sähköpostiviesteistä, jollei tietojen antamiselle ole mainitun pykälän 2 momentissa säädettyä estettä.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan säännös edellyttää intressivertailua ja -punnintaa. Arvioitavana on se, onko tiedon antaminen sähköpostiviesteistä julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua.

Hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) on todettu (s. 67), että "erittäin tärkeä yksityinen etu voi vaarantua myös tilanteissa, joissa viranomaiselle on annettu sellaisia tietoja, joiden ilmaiseminen vaarantaisi tietojen antajan turvallisuutta". Tällä tarkoitetaan tilanteita, joissa tietojen antajan henkilöllisyys on salattava hänen turvallisuutensa takaamiseksi. Tietojen antajan henkilöllisyyden salaamisella turvataan myös yleisiä valvonnallisia intressejä. Tarkoituksena on tältä osin varmistaa se, että ilmoituksia havaituista valvonnan kannalta merkityksellisistä seikoista edelleen tehdään valvontaviranomaiselle.

Esillä olevassa asiassa tietojen pyytäjällä on jo tiedossaan tietojen toimittajan henkilöllisyys. Arvioitavana on siten enää se, sisältävätkö sähköpostiviestit sellaisia tietoja, joiden antaminen yhtiölle olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua.

Kun otetaan huomioon sähköpostiviestien sisältö, johon korkein hallinto-oikeus on tutustunut, tiedon antaminen viestien sisällöstä yhtiölle ei enää nimen tultua yhtiön tietoon voi vaarantaa tietojen antajan turvallisuutta tai yleisiä valvonnallisia etuja sillä tavoin, että tietojen antamisen voitaisiin katsoa olevan vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua.

Kuten edellä on todettu, julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdalla suojataan osaltaan ilmoituksen kohdetta niin, etteivät sittemmin perättömiksi osoittautuvat ilmiannot tule julkisiksi. Tältä osin lainkohta on säädetty yhtiön itsensä suojaksi, eikä tiedon antaminen yhtiölle itselleen ole tältä kannalta vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua.

Tekes ei näin ollen ole voinut rajoittaa yhtiön tiedonsaantioikeutta päätöksestä ilmenevällä tavalla ja siinä esitetyin perustein. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja Tekesin päätökset on kumottava ja yhtiö on oikeutettava saamaan pyytämänsä tiedot sähköpostiviestien sisällöstä.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Jukka Lindstedt. Asian esittelijä Hannele Klemettinen.