KHO:2013:73

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 11.10.2010 nro 10/0378/4

Asian aikaisempi käsittely

Attendo MedOne Hoiva Oy (jatkossa myös "yhtiö") oli ostanut Apollokotisäätiön kaksi asumisyksikköä ja yhden laitoksen. Yhtiö on hakenut lupaa yksityisen sosiaalipalvelun antamiseen 1.9.2009 alkaen siten, että tehostetun palveluasumisen toimintayksiköissä Hedvig Sofiassa olisi 36 asukaspaikkaa, Lilla Apollossa 14 sekä ympärivuorokautista laitoshoitoa antavassa Apollokodissa 26.

Etelä-Suomen lääninhallitus on 16.10.2009 antamallaan päätöksellä Nro STU1642A Dnro ESLH-2009-01052/So-17ml, sikäli kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, myöntänyt haetun luvan ehdolla, että palveluntuottaja (yhtiö) sovittaa hoivakotien asukasmäärän huonetilojen lukumäärää vastaavaksi. Esitys paikka- ja asukasmääriksi ei takaa riittävää yksityisyyden suojaa eikä vastaa ikäihmisten hyvälle hoivalle ja asumiselle asetettuja laatuvaatimuksia. Tämän vuoksi lääninhallitus ei hyväksynyt yhtiön hakemusta esitetyllä tavalla.

Lääninhallitus on edellyttänyt, että yhtiö toimittaa 31.7.2010 mennessä suunnitelman siitä, miten asukaspaikat sovitetaan vastaamaan toimitiloja seuraavasti: Hedvig Sofiahemmet 27 asukaspaikkaa, Apollokoti 17 laitospaikkaa ja Lilla Apollo 9 asukaspaikkaa.

Lähtökohtana suunnitelmassa tuli olla, että nykyisiä asukkaita ei vastoin heidän tahtoaan siirretä muualle. Suunnittelussa tuli myös ottaa huomioon lääninhallituksen tarkastuskertomuksissa 17.6.2009 ja 22.6.2009 esitetyt näkökohdat. Suunnitelmassa tuli lisäksi selvittää sen hetkinen yksikkökohtainen asukaspaikka- ja henkilökuntatilanne sekä antaa selvitys asukkaiden toimintakyvystä. Selvitykset saatuaan lääninhallitus arvioi luvan myöntämisedellytykset uudestaan.

Sovellettuina oikeusohjeina lääninhallitus on viitannut muun ohessa yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annetun lain (603/1996) 3 §:ään, perustuslain 10 §:ään sekä laitoshoidon järjestämisestä säätävän sosiaalihuoltoasetuksen 11 §:ään. Lisäksi lääninhallitus on viitannut sosiaali- ja terveysministeriön vuonna 2008 antamaan Ikäihmisten palvelujen laatusuositukseen sekä Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston (jatkossa Valvira) ja lääninhallitusten keväällä 2009 julkaisemaan valtakunnalliseen valvontasuunnitelmaan vanhusten ympärivuorokautisesta hoivasta ja palveluista.

Yhtiö on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että lääninhallituksen päätöstä muutetaan. Yhtiölle on myönnettävä yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annetun lain (603/1996) 5 §:ssä tarkoitettu lupa asukaspaikkojen osalta yhtiön hakemuksessa vaaditun mukaisesti.

Lääninhallituksen päätöksessä kerrotaan, että toimitilojen kokoon ja asukkaiden sijoittamiseen sovelletaan lääninhallitusten ja Valviran hyväksymää valvontasuunnitelmaa sekä sosiaali- ja terveysministeriön ikäihmisten palvelujen laatusuositusta. Valvontasuunnitelmaa ei ole julkaistu palveluntuottajien käyttöön ja se koskee lähinnä rakennettavia uusia tai peruskorjattavia tiloja. Palveluntarjoajien oikeusturvan kannalta on kohtuutonta, mikäli viranomaisen sisäisellä valvontasuunnitelmalla määritellään suuri osa olemassa olevista palvelutiloista käyttökelvottomiksi.

Aikaisemmin Apollokotisäätiön tiloissa harjoitetun toiminnan ehdot ja vaatimukset eivät voi muuttua vain sen vuoksi, että toiminnanharjoittajan y-tunnus vaihtuu. Olosuhteissa tai palvelutuotannon sisällössä ei ole tapahtunut sellaisia muutoksia, joilla lääninhallituksen päätös on perusteltavissa.

Lääninhallituksen päätös loukkaa myös yhdenvertaisuusperiaatetta. Lääninhallitus ei ole muuttanut lupaedellytyksiä muiden sellaisten palveluntuottajien osalta, joiden yksiköissä huonekoot ja huoneissa asuvien henkilöiden lukumäärät eivät täytä valvontasuunnitelman mukaisia suosituksia.

Lupahakemuksen kohteena olevat tilat ja huoneistot ovat asumisviihtyvyytensä ja keskeisen sijaintinsa vuoksi erittäin haluttuja hoivapalvelujen käyttäjien ja omaisten keskuudessa. Asukkaiden sijoittaminen on tehty kaikissa yksittäistapauksissa asukkaan sekä hänen omaistensa mielipidettä kunnioittaen. Yksityisyyden sijaan asukkaat toivovat usein seuraa muista asukkaista. Tällaisissa tilanteissa lähtökohtana asumispaikkojen jaossa on nimenomaisesti lääninhallituksen edellyttämällä tavalla asukkaan halu asua toisen yhteisasumista toivovan kanssa.

Etelä-Suomen lääninhallitus on antanut hallinto-oikeudelle lausunnon.

Yhtiö on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hyväksynyt yhtiön valituksen ja poistanut lääninhallituksen Attendo MedOne Hoiva Oy:n Hedvig Sofian, Apollokodin ja Lilla Apollon tiloissa harjoittamaa toimintaa koskevaan lupapäätökseen liitetyn lupaehdon.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annetun lain 5 §:n mukaan yksityisen palvelujen tuottajan lupaan voidaan liittää asiakasturvallisuuden varmistamiseksi välttämättömiä ehtoja palvelujen määrästä, henkilöstöstä, tiloista, laitteista ja tarvikkeista sekä toimintatavoista.

Hallituksen esityksessä laeiksi yksityisestä terveydenhuollosta annetun lain, terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain sekä yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annetun lain muuttamisesta (HE 34/2005 vp) todetaan muun ohessa: "Lupaan voisi ehdotuksen mukaan liittyä lääninhallituksen asettamia ehtoja. Nämä lupaehdot voisivat koskea annettavien palvelujen määrää, toimintayksikön tiloja, käytettäviä laitteita ja tarvikkeita, henkilökunnan määrää ja koulutusta ja toimintatapoja. Ehdotus vastaa nykyistä käytäntöä, sillä lääninhallitukset asettavat jo nykyisinkin erilaisia lupaehtoja myöntäessään lupia sosiaalipalvelujen tuottamiseen. Lupaehtojen asettamisessa on kuitenkin esiintynyt vaihtelua eri lääninhallitusten toimipisteiden välillä. Tilanteen selkiyttämiseksi ehdotetaan, että lupaviranomainen olisi oikeutettu liittämään antamaansa lupaan ehtoja silloin kun ne ovat välttämättömiä asiakasturvallisuuden varmistamiseksi."

Lääninhallituksen päätös sisältää yhtiön Hedvig Sofian, Apollokodin ja Lilla Apollon tiloissa harjoittaman toiminnan laajuutta koskevan rajoituksen. Lääninhallituksen toimivaltaa koskevan yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annetun lain 5 §:n mukaan lupaan voidaan liittää vain asiakasturvallisuuden varmistamiseksi välttämättömiä ehtoja.

Yhtiö jatkaa Apollokotisäätiön samoissa tiloissa harjoittamaa toimintaa muuttumattomana. Asiassa ei ole ilmennyt, että Apollokotisäätiön toimintaan olisi puutteellisten toimintaedellytysten vuoksi jouduttu valvonnan keinoin puuttumaan. Yhtiön ilmoituksen mukaan asukkaat sijoittuvat tiloihin yksilöllisesti ja vapaaehtoisesti sekä ovat saamaansa palveluun tyytyväisiä. Asiassa ei ole tullut esiin sellaista selvitystä, jonka perusteella asiakasturvallisuuden varmistamiseksi yhtiön Hedvig Sofian, Apollokodin ja Lilla Apollon tiloissa harjoittamassa toiminnassa on yhtiölle myönnettyyn lupaan ollut välttämätöntä liittää valituksessa tarkoitettu lupaehto.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta 3 § (603/1996) ja 5 § (691/2005)

Merkitään, että 1.1.2010 lukien Etelä-Suomen lääninhallituksen sijaan on tullut Etelä-Suomen aluehallintovirasto. Hallinto-oikeuden soveltamaa lakia on tämän johdosta muutettu lailla 1554/2009.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Leena Nurmi, Sari Välke ja Vesa Sirkesalo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lääninhallituksen päätös saatetaan voimaan.

Yhtiölle myönnetyssä luvassa ei ole ollut kysymys varsinaisesta pysyvästä lupaehdosta, vaan edellytykset luvan saamiselle eivät täyttyneet. Sen vuoksi yhtiölle annettiin siirtymäaika toiminnan saattamiseksi vastaamaan nykyisin voimassa olevia lainsäädäntöä ja laatuvaatimuksia. Vaihtoehtona olisi ollut hylätä lupa puuttuvien edellytysten vuoksi.

Yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annettu laki (603/1996, jatkossa myös "valvontalaki") edellyttää asianmukaisia toimitiloja. Ikäihmisten palveluiden kehittämisen ja arvioinnin avuksi sosiaali- ja terveysministeriö ja Suomen Kuntaliitto ovat helmikuussa 2008 antaneet ikäihmisten palvelujen laatusuosituksen (sosiaali- ja terveysministeriö julkaisuja 2008:3). Laatusuosituksen tavoitteena on edistää ikäihmisten hyvinvointia ja terveyttä sekä parantaa palvelujen laatua ja vaikuttavuutta.

Laatusuosituksen mukaan tavoitteena on, että pitkäaikaista hoivaa tarjoavissa yksiköissä asukashuoneet, käytävät, yhteistilat sekä piha-alueet ovat esteettömiä ja turvallisia. Tilojen tulee mahdollistaa asukkaan täysivaltaisuus sekä oikeus itsemääräämiseen, yksityisyyteen ja osallisuuteen. Lisäksi jokaisella asukkaalla tulee olla oma huone ja siihen liittyvä hygieniatila, jollei asukas nimenomaan halua asua puolison tai toisen yhteistä asumista toivovan asukkaan kanssa. Edellä mainitut tavoitteet otetaan huomioon rakennettaessa uusia pitkäaikaista hoivaa tarjoavia yksiköitä. Vanhoja tiloja peruskorjattaessa tavoitteena on yhden hengen huoneiden osuuden lisääminen.

Ikäihmisten palvelujen laatusuosituksessa kiinnitetään huomiota tilojen riittävään mitoitukseen myös hoitohenkilökunnan ja työssä jaksamisen kannalta.

Lääninhallitukset ja Valvira ovat valmistelleet osana Sosiaali- ja terveydenhuollon kansallista kehittämisohjelmaa KASTE 2008–2011 vanhusten ympärivuorokautisen hoivan ja palvelujen valvontaa ja toteuttamista koskevat periaatteet (nk. valvontasuunnitelma). Tavoitteena on ollut valtakunnallisesti yhtenäistää ja selkeyttää lääninhallituksissa tehtävää valvontatyötä. Valvontasuunnitelma on valmistunut helmikuussa 2009. Valvontasuunnitelmassa on otettu kantaa muun muassa tilaratkaisuihin ja pitkäaikaista hoivaa tarjoavien hoivayksiköiden asuinhuoneiden vähimmäismitoitukseen.

Huonetilaratkaisujen perusperiaatteena on, että jokaisella asukkaalla on oma huone. Valvontasuunnitelman mukaan yhden hengen asuinhuoneen suositeltava vähimmäiskoko on 15 m² ja sen lisäksi oma hygieniatila noin 4–5 m². Aviopareja ja vastaavia tilanteita varten on perusteltua varata mahdollisuus kahden henkilön yhteisasumiseen. Tällöin on varmistuttava, että yhteinen huone on riittävän tilava, vähintään 20 m² ja sen lisäksi oma erillinen hygieniatila noin 4–5 m².

Ottaen huomioon Ikäihmisten palvelujen laatusuosituksessa ja vanhusten valvontasuunnitelmassa ikäihmisten hyvälle ja laadukkaalle hoivalle asetettavat tavoitteet, yhtiön lupahakemuksessaan esittämä tavoite pysyttää kyseisten hoivakotien toiminta ennallaan ei ole mahdollista eikä perusteltua.

Hedvig Sofiahemmetin osalta yhtiö on hakenut lupaa 36 asukaspaikalle. Lupa on myönnetty 27 paikalle. Hedvig Sofiahemmetin asuinhuoneista neljä on hyvin pieniä, pinta-alaltaan 9,5 m² ja yksi asuinhuone on läpikulkuhuone. Ensimmäisessä asuinkerroksessa 12 asukasta jakaa huoneen toisen kanssa ja toisessa kerroksessa 8 asukasta jakaa huoneen toisen kanssa. Seitsemästä asuinhuoneesta puuttuu oma wc-suihkutila ja asukkaat käyttävät käytävällä olevia saniteettitiloja. Lääninhallitus on asettanut tavoitteeksi saattaa toimitilat vastaamaan paremmin laatusuosituksen vaatimuksia siten, että pienimmistä huoneista voitaisiin luopua ja kahden hengen huoneiden määrää vähentää enintään kolmeen.

Apollokodin osalta yhtiö on hakenut lupaa 26 paikalle. Lupa on myönnetty 17 paikalle. Apollokodin asukkaiden huonejärjestelyt eivät vastaa ikäihmisten hoivalle ja asumiselle asetettuja kriteereitä. Asukkaista noin 70 prosenttia jakaa huoneen toisen henkilön kanssa. Asuinhuoneita on 15, joista yksi on kolmen hengen huone, seitsemän kahden hengen huoneita ja seitsemän yhden hengen huoneita. Kenelläkään asukkaalla ei ole omaa hygieniatilaa, ja yhteiset saniteettitilat ovat käytävä- ja hallitiloissa. Apollokoti sijaitsee kerrostalohuoneistossa. Luvan mukaan kolmen hengen huone on tullut muuttaa kahden hengen huoneeksi ja yhden hengen huoneiden osuutta lisätä. Näillä toimenpiteillä hoivayksikkö pystytään muuttamaan turvallisemmaksi ja nykyistä useammalle asukkaalle pystytään takaamaan yksityisyys sekä kodinomaisuus.

Lilla Apollon osalta yhtiö on hakenut lupaa 14 paikalle. Lupa on myönnetty 9 paikalle. Huoneistossa on yhdeksän asuinhuonetta, joista yhden hengen huoneita on kolme. Pienin huone on 8 m². Kymmenen asukasta jakaa huoneen toisen asukkaan kanssa. Kenelläkään asukkaalla ei ole omia saniteettitiloja. Lilla Apollo ja Apollokoti sijaitsevat kerrostalohuoneistoissa allekkain. Lääninhallitus on katsonut, että pienintä huonetta ei voida jatkossa osoittaa asunnoksi ja yhden hengen huoneiden osuutta tulee lisätä.

Edellä mainituissa hoivayksiköissä ei pystytä takaamaan nykyisessä tilanteessa perustuslain ja sosiaalihuoltoasetuksen mukaista yksityisyyden suojaa. Tämän tulkintaa koskee korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisu KHO 2002:75.

Lupapäätöksessä edellytetty asiakaspaikkojen vähentäminen perustuu yksityisyyden suojan lisäksi myös asiakasturvallisuuden varmistamiseen. Osa asuinhuoneista on niin pieniä, että vaikeasti liikkuvien ikäihmisten tapaturmariski kasvaa ahtauden vuoksi. Asukkaat tarvitsevat tavanomaisten huonekalujen lisäksi erilaisia apuvälineitä.

Valtakunnallisena vanhuspoliittisena tavoitteena on mahdollistaa ikäihmisen asuminen kotona mahdollisimman pitkään kotiin annettavien palvelujen avulla. Tämän vuoksi iäkkäiden henkilöiden avun tarve on jo varsin runsasta siinä vaiheessa, kun kotona asuminen ei ole enää mahdollista ja henkilö tarvitsee tuetumpaa asumista. Fyysisten sairauksien ja toimintarajoitteiden ohella usealla hoidettavalla on dementoivia sairauksia tai he tarvitsevat erilaisia liikkumisen apuvälineitä. Asukkaiden kunto pääsääntöisesti huononee, jolloin hoivan ja apuvälineiden tarve kasvaa, mikä puolestaan edellyttää riittäviä tiloja.

Ikäihmisten toimintakyvyn rajoitteiden vuoksi heidän asuin- ja hoitoympäristöjensä turvallisuuteen on kiinnitettävä erityistä huomiota. Asuinhuoneiden, saniteettitilojen, käytävien ja yhteisten tilojen on oltava fyysisesti esteettömiä, ikäihmisen orientoitumista tukevia ja helpottavia sekä turvallisia kaatumisen välttämiseksi.

Asukkaiden turvallisuuden ohella myös henkilöstön työturvallisuus on keskeinen hyvän hoidon ja palvelujen laadun kysymys.

Lupaviranomainen kiinnittää yksityisten sosiaalipalvelujen lupahakemusten käsittelyssä huomiota muun muassa palvelutoiminnan organisointiin, toimintaedellytysten turvaamiseen, asiakasrakenteeseen, henkilöstön määrään ja kelpoisuuteen ja toimitilojen asianmukaisuuteen sekä asiakkaan saamaan palveluun ja asiakkaan asemaan ja oikeuksiin. Olennaista on, että palvelutoiminta vastaa asiakkaiden hoidon ja palveluiden tarvetta. Asukastyytyväisyys tai valvontatoimien puuttuminen eivät ole luvan myöntämisen perusteita. Vaikka asiakas olisi ensin halukas asumaan toisen yhteistä asumista haluavan kanssa, hänellä tulee olla mahdollisuus omaan huoneeseen, mikäli hänen mielipiteensä muuttuu.

Yhtiön kyseiset hoivayksiköt sijoittuivat Helsingin kaupungin alueelle. Tämän vuoksi lupa on valmisteltu yhteistyössä Helsingin sosiaaliviraston ja yhtiön kanssa. Helsingin sosiaalivirasto on pyytänyt lääninhallitusta varaamaan hoivayksiköiden asuinhuoneiden vähentämiseen riittävän pitkän valmisteluajan hoivapaikkojen uudelleen järjestämiseksi. Jokaisessa kolmessa hoivayksikössä asuu useita ruotsinkielisiä ja korvaavien hoivapaikkojen järjestäminen on edellyttänyt sosiaalivirastolta uudelleen organisointia. Yhtiö on esittänyt vastaavan pyynnön, jotta se ehtii käydä tarvittavat neuvottelut Helsingin kaupungin kanssa ja toisaalta ehtii valmistella uuden hoivayksikön perustamista.

Valvontalain tarkoituksena on turvata asiakkaan asema ja palvelun laatu. Lupa- ja valvontaviranomaisen tehtävänä on ennen kaikkea turvata sosiaalihuollon asiakkaan oikeus hyvään sosiaalihuoltoon.

Valvontalaissa tai sen esitöissä ei ole tarkemmin määritelty millaisia asiakasturvallisuuden varmistamiseksi välttämättömät ehdot voisivat olla. Näin ollen lupaviranomaisella on asiassa laaja harkintavalta. Lisäksi lupaviranomaisen tulee ottaa huomioon perustuslaissa säädetyt oikeudet, kuten oikeus yksityisyyden suojaan. Lupaharkinnassa on pyritty varmistamaan asiakkaiden turvallisuus, yksityisyyden suoja ja oikeus muutoinkin hyvään sosiaalihuoltoon. Hallinto-oikeus on päätöksessään sivuuttanut perustuslaissa säädetyn yksityisyyden suojan. Lupaharkinnan perusteena käytetään aina senhetkisiä tulkintoja, ohjeita ja käytäntöjä. Lupaviranomainen ei ole sidottu aikaisemmalle palvelun tuottajalle annettuun lupaan, vaan tilannetta arvioidaan lupaharkinnan aikana vallitsevan todellisen tilanteen mukaisesti.

Attendo MedOne Hoiva Oy on antanut selityksen, jossa se on vaatinut, että aluehallintoviranomaisen valitus hylätään, ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valvontaviranomaisten laatimassa valvontasuunnitelmassa ja sosiaali- ja terveysministeriön julkaisemassa ikäihmisten palvelujen laatusuosituksessa kaikki palvelutilojen minimikokovaatimukset koskevat uusia tai saneerattavia tiloja.

Palveluntuottajien oikeusvarmuuden kannalta olisi äärimmäisen epätyydyttävää, jos viranomaisten sisäisellä valvontasuunnitelmalla voitaisiin määritellä suuri osa olemassa olevista palvelutiloista käyttökelvottomiksi. Jos Apollokotisäätiö olisi jatkanut omaa toimintaansa ilman toteutettua liiketoimintakauppaa, koko toimitilakysymys ei olisi ollut lääninhallituksen käsiteltävänä. Pelkkä palveluntuottajan muutos ei voi johtaa siihen, että toimitiloja ja huoneiden käyttöä koskevat vaatimukset muuttuvat, varsinkin kun otetaan huomioon valvontasuunnitelman ja ikäihmisten palvelusuosituksen sanamuodot. Olosuhteissa tai palvelutuotannon sisällössä ei ole tapahtunut sellaisia muutoksia, joilla lääninhallituksen päätöstä voisi perustella. Aikaisempaa tiukempien vaatimusten soveltaminen olemassa oleviin tiloihin ja niiden asukkaisiin vaarantaa yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen sekä yhtiön ja aikaisemman toimijan välillä että yhtiön ja Etelä-Suomen läänissä suositusten vastaisissa tiloissa toimivien muiden yksityisten palveluntuottajien välillä.

Valituksen kohteena olevat tilat ja huoneistot ovat asumisviihtyvyytensä ja keskeisen sijaintinsa vuoksi erittäin haluttuja hoivapalvelujen käyttäjien ja heidän omaistensa keskuudessa. Asukkaiden sijoittaminen on tehty kaikissa yksittäistapauksissa asukkaan sekä hänen omaistensa mielipidettä kunnioittaen. Yksityisyyden sijaan asukkaat toivovat usein seuraa muista asukkaista. Tällaisissa tilanteissa lähtökohtana asumispaikkojen jaossa on nimenomaisesti lääninhallituksen edellyttämällä tavalla asukkaan halu asua toisen yhteisasumista toivovan henkilön kanssa.

Hedvig Sofia sijaitsee poikkeuksellisella paikalla Helsingin ydinkeskustassa. Tarkoituksenmukaisuusharkinnassa tulisi ottaa huomioon se, että hoivakoti on historiallisesti arvokas rakennus, jossa muutostöiden tekeminen on käytännössä mahdotonta. Toisaalta arvokkaat puitteet tarjoavat asukkaille sellaisen asumisympäristön, joka on hoivakodille täysin poikkeuksellinen. Hoivakodin asukkaiden omaisilla on myös paremmat mahdollisuudet vierailla Hedvig Sofiassa verrattuna syrjäisemmillä alueilla sijaitseviin palvelutaloihin. Hoivakodin asukkaille on tarjottu korvaavia asumispalvelupaikkoja muualta, mutta he ja heidän omaisensa ovat kieltäytyneet näistä.

Aluehallintoviraston viittaamassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 2002:75 perustelut ovat suppeat ja vaikeasti yleistettävissä. Ratkaisussa siteeratussa sosiaali- ja terveysministeriön lausunnossa on viitattu Alzheimer-Keskusliitto ry:n 21.5.2002 laatimaan muistioon, josta saa dementoituvien ihmisten tarpeista monimuotoisemman kuvan kuin yksityisyyden korostaminen.

Aluehallintovirasto on soveltanut sosiaali- ja terveysministeriön ikäihmisten palvelujen laatusuosituksen ja lääninhallitusten valvontasuunnitelman suosituksia myös Apollokoti-yksikköön. Kyseisessä yksikössä tarjotaan kuitenkin laitoshoidon palveluja, joita ikäihmisten palvelujen laatusuositus ei koske. Sama lähtökohta on myös valvontasuunnitelmassa, jossa määritellään lähinnä avohoidon tilasuositukset.

Sosiaali- ja terveysministeriön ikäihmisten ympärivuorokautisen hoidon/hoivan uudistamista valmistellut työryhmä (ns. Ikähoiva-työryhmä) on antanut syksyllä 2010 uudet tavoitesuositukset vanhusten laitoshoidon ja tehostetun palveluasumisen osuudesta yli 75-vuotiaiden hoivassa. Tavoitteiden saavuttamiseksi Suomessa tarvitaan seuraavien viiden vuoden aikana noin 20 000 uutta tehostetun palveluasumisen asuntoa. Samanaikaisesti olemassa oleva palvelutalokapasiteetti on pystyttävä pitämään mahdollisimman tehokkaassa käytössä. Kysymys on myös laajemmasta valvontaviranomaisten toimivaltaan ja ikäihmisten hoivan/hoidon järjestämiseen liittyvästä linjanvedosta tulevaisuudessa. Mikäli palveluntuottajan y-tunnuksen vaihtuminen toimintayksikössä johtaa automaattisesti uuden kapasiteetin rakentamiseen ja suunnitteluun tarkoitettujen suositusten soveltamiseen lupaharkinnassa, merkittävä osa täysin tarkoituksenmukaisesta palvelutalokapasiteetista katoaa.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut vastaselityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:

Myös laitoshoitoon sovelletaan Ikäihmisten palvelujen laatusuositusta ja valvontasuunnitelmaa. Molempien lähtökohtana on, että uudet ja olemassa olevat tilat täyttävät nykyajan vaatimukset. Kysymys on valtakunnallisesta vanhuspoliittisesta linjauksesta. Vanhojen yksiköiden tulee oma-aloitteisesti saneerata vanhat tilat suositusten mukaisiksi. Yhdenvertaisuuden kannalta on huomattava, ettei aluehallintovirasto voi yksipuolisesti muuttaa voimassa olevien lupien lupaehtoja. Niitä voidaan muuttaa silloin, kun palveluntuottaja tekee toimintaansa lupaa edellyttäviä muutoksia. Palveluntuottajan vaihtuessa kysymys on uuden luvan myöntämisestä.

Attendo MedOne Hoiva Oy:lle on lähetetty tiedoksi aluehallintoviraston vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan Etelä-Suomen aluehallintoviraston valituksesta.

Tämän jälkeen yhtiön hallinto-oikeudelle tekemän valituksen johdosta lääninhallituksen päätöksessä yhtiölle asetettua velvoitetta muutetaan seuraavasti:
– päätökseen sisältyvä kohta sitovista asukaspaikkamääristä kumotaan ja
– suunnitelman toimittamiselle asetettu määräaika pidennetään päättymään 31.12.2013, johon mennessä suunnitelma on toimitettava Etelä-Suomen aluehallintovirastolle.

Muilta osin lääninhallituksen päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu

Etelä-Suomen lääninhallitus on 16.10.2009 tekemällään päätöksellä myöntänyt Attendo MedOne Hoiva Oy:lle sen hakeman luvan yksityisen sosiaalipalvelun antamiseen yhtiön hakemuksesta poiketen siten, että asukasmäärät ovat hakemuksessa tarkoitettua alemmat. Lupa on myönnetty ehdollisena niin, että yhtiön on tullut sille asetetussa määräajassa toimittaa suunnitelma siitä, miten asukaspaikat sovitetaan vastaamaan toimitiloja. Tämän jälkeen lääninhallitus arvioisi luvan myöntämisen edellytykset uudestaan.

Yhtiön vaatimusten johdosta asiassa on ensin arvioitava, onko yhtiö ollut yrityskaupan jälkeen uuden luvan tarpeessa. Tämän jälkeen asiassa on arvioitava lääninhallituksen päätöksen sisältöä ottaen huomioon, että lääninhallituksen päätöksen mukaan lupa on ehdollinen, kun taas hallinto-oikeus on käsitellyt asukasmääriä koskevaa vaatimusta lupaehtona. Lisäksi on arvioitava, onko lääninhallituksella ollut toimivalta palveluntarjoajan muuttuessa asettaa uudelle palveluntarjoajalle tiukempia vaatimuksia kuin edellisen palveluntarjoajan aikana oli ollut voimassa. Lopuksi lääninhallituksen päätöstä on arvioitava myös sisällölliseltä kannalta.

Lääninhallituksen tehdessä päätöksensä oli voimassa laki yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta (603/1996). Tämä laki on kumottu lailla yksityisistä sosiaalipalveluista (922/2011), joka on tullut voimaan 1.10.2011. Sen 44 §:n mukaan lain voimaan tullessa vireillä olevien lupahakemusten ja kantelujen käsittelyyn sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Tässä yhteydessä voidaan kuitenkin todeta, että nyt voimassa oleva laki vastaa tässä asiassa sovellettavien säännösten osalta sisällöllisesti aikaisempaa lakia. Toimintaedellytyksiä koskevaa 3 §:ää vastaa voimassa olevassa laissa 4 §:n 1 momentti ja ympärivuorokautiseen toimintaan myönnettävää lupaa koskevaa 5 §:ää vastaa voimassa olevassa laissa 7 § ja 10 § yhdessä.

2. Luvan tarve

Yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annetun lain 5 §:n 1 momentin (691/2005) mukaan yksityisen palvelujen tuottajan, joka jatkuvasti liike- tai ammattitoimintaa harjoittamalla antaa ympärivuorokautisia sosiaalipalveluja, on saatava lääninhallituksen (sittemmin aluehallintoviraston) lupa ennen toiminnan aloittamista ja olennaista muuttamista. Luvasta tulee ilmetä palvelujen tuottajan palveluala ja toiminnan laajuus. Lupaan voidaan liittää asiakasturvallisuuden varmistamiseksi välttämättömiä ehtoja palvelujen määrästä, henkilöstöstä, tiloista, laitteista ja tarvikkeista sekä toimintatavoista. Pykälän 2 momentin mukaan lupa myönnetään kirjallisen ja allekirjoitetun hakemuksen perusteella palvelujen tuottajalle, joka täyttää 3 §:ssä säädetyt edellytykset.

Apollokotisäätiöllä on ollut lupa yksityisten sosiaalipalvelujen antamiseen edellä tarkoitetuissa kolmessa toimintayksikössä. Kaupan myötä toimintayksiköt ovat siirtyneet Attendo MedOne Hoiva Oy:n omistukseen. Palvelutuotannossa ei ole tapahtunut muutoksia.

Kun otetaan huomioon, että kysymys on luvanvaraisesta toiminnasta ja että yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annetun lain keskeinen tarkoitus on yksityisen terveydenhuollon palvelujen viranomaisvalvonta asiakkaan aseman turvaamiseksi ja palvelujen laadun varmistamiseksi yhteiskunnallisesti merkittävän toiminnan osalta, aikaisemman palveluntuottajan lupaa ei voida siirtää uudelle palveluntuottajalle. Apollokotisäätiön lupa on lakannut ja Attendo MedOne Hoiva Oy:n on tullut hakea toiminnalleen lupaa.

3. Hallinto-oikeuden päätöksen arviointia

Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään lähtenyt siitä, että lääninhallituksen päätös sisältää yhtiön toiminnan laajuutta koskevan rajoituksen. Tämän jälkeen hallinto-oikeus on soveltanut yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annetun lain 5 §:ää (691/2005), jonka mukaan lupaan voidaan liittää vain asiakasturvallisuuden varmistamiseksi välttämättömiä ehtoja. Koska tällaisista ehdoista ei ollut kysymys, hallinto-oikeus on kumonnut lääninhallituksen päätöksen.

Asiassa on kuitenkin ollut arvioitavana, onko palveluntuottaja täyttänyt lain 3 §:n toimintaedellytyksiä koskevat vaatimukset.

Yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annetun lain 3 §:n 1 momentin (603/1996) mukaan yksityisiä sosiaalipalveluja antavan toimintayksikön tulee olla terveydellisiltä ja muilta olosuhteiltaan siellä annettavalle hoidolle, kasvatukselle ja muulle huolenpidolle sopiva. Henkilöstön lukumäärän tulee olla riittävä palvelujen tarpeeseen ja hoidettavien lukumäärään nähden. Pykälän 2 momentin mukaan toimintayksikössä tulee olla riittävät ja asianmukaiset toimitilat ja toimintavälineet sekä toiminnan edellyttämä henkilöstö. Henkilöstön on täytettävä samat kelpoisuudet kuin mitä kunnan tai kuntayhtymän sosiaalihuollon ammatilliselta henkilöstöltä vastaavissa tehtävissä vaaditaan. Pykälän 4 momentin mukaan palvelujen on perustuttava sopimukseen tai hallintopäätökseen, johon tarvittaessa liittyy yhdessä asiakkaan tai hänen edustajansa kanssa laadittu palvelu-, hoito-, huolto-, kuntoutus- tai muu vastaava suunnitelma.

Lääninhallituksella on ollut edellä mainitun lain 3 §:n nojalla toimivalta lupaharkinnassa arvioida toimitilojen riittävyyttä ja asianmukaisuutta. Kysymys ei ole hallinto-oikeuden päätöksessä tarkoitetulla tavalla lupaehdosta, vaan luvan myöntämisen edellytysten arvioinnista. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut mainitsemillaan perusteilla kumota lääninhallituksen päätöstä.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on lääninhallituksen sijaan tulleen aluehallintoviraston valituksesta kumottava. Tämän jälkeen on otettava tutkittavaksi yhtiön valitus lääninhallituksen päätöksestä ja tässä yhteydessä otettava huomioon myös, mitä yhtiö on vaatimusten tueksi esittänyt selityksessään korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

4. Lääninhallituksen päätöksen arviointia

4.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Edellä mainitussa kappaleessa mainittujen säännösten lisäksi lääninhallituksen päätöksen arvioinnissa on otettava huomioon Suomen perustuslain 10 §, jonka mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu. Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan asiakkaalla on oikeus saada sosiaalihuollon toteuttajalta laadultaan hyvää sosiaalihuoltoa ja hyvää kohtelua ilman syrjintää. Asiakasta on kohdeltava siten, ettei hänen ihmisarvoaan loukata sekä että hänen vakaumustaan ja yksityisyyttään kunnioitetaan. Pykälän 2 momentin mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on otettava huomioon asiakkaan toivomukset, mielipide, etu ja yksilölliset tarpeet sekä hänen äidinkielensä ja kulttuuritaustansa. Pykälän 3 momentin mukaan sosiaalihuollon asiakkaan oikeudesta käyttää suomen tai ruotsin kieltä, tulla kuulluksi ja saada toimituskirjansa suomen tai ruotsin kielellä sekä hänen oikeudestaan tulkkaukseen näitä kieliä viranomaisissa käytettäessä säädetään kielilaissa.

Saman lain 8 §:n 1 momentin mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon asiakkaan toivomukset ja mielipide ja muutoinkin kunnioitettava hänen itsemääräämisoikeuttaan. Pykälän 2 momentin mukaan asiakkaalle on annettava mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa palvelujensa suunnitteluun ja toteuttamiseen. Sama koskee hänen sosiaalihuoltoonsa liittyviä muita toimenpiteitä. Asiakasta koskeva asia on käsiteltävä ja ratkaistava siten, että ensisijaisesti otetaan huomioon asiakkaan etu.

Sosiaalihuoltoasetuksen 11 §:n 1 momentin mukaan henkilölle on laitoshuoltoa toteutettaessa pyrittävä järjestämään turvallinen, kodinomainen ja virikkeitä antava elinympäristö, joka antaa mahdollisuuden yksityisyyteen ja edistää hänen kuntoutumistaan, omatoimisuuttaan ja toimintakykyään. Pykälän 3 momentin mukaan laitoshoitoa voidaan järjestää lyhytaikaisena tai jatkuvana päivä- tai yöhoitona tahi ympärivuorokautisena hoitona. Laitoksessa voidaan lisäksi järjestää itsenäistä asumista tukevaa sekä kuntouttavaa toimintaa.

4.2 Oikeudellinen arviointi

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan lääninhallituksen päätös on tarkoitettu siirtymäajan ratkaisuksi, jonka aikana yhtiön tulisi sovittaa toimintayksiköiden asukasmäärät vastaamaan huonetilojen määrää. Tästä tuli toimittaa lääninhallitukselle suunnitelma. Lääninhallitus asetti samalla tarkat asukasmäärät, joiden toteutuminen tuli osoittaa suunnitelmassa.

Lainsäädännöstä ja niiden nojalla annetuista määräyksistä ei ilmene sitovia yksiselitteisiä oikeusohjeita siitä, millaisia tiloja suhteessa asiakasmäärään voidaan edellyttää tehostettua palveluasumista antavalta toimintayksiköltä tai laitoshoitoa antavalta yksiköltä. Yksittäisiä lupapäätöksiä tehtäessä tulkinta-apua on haettava muista lähteistä mukaan lukien yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen perustelut. Lääninhallituksen tehdessä päätöksensä voimassa oli laki 603/1996, jota koskee HE 22/1996 vp. Mainittu laki on kumottu lailla yksityisistä sosiaalipalveluista (922/2011) ja sitä koskee HE 302/2010 vp.

Oikeus- ja hallintokäytännössä on lähdetty siitä, että yksityisyyden suojan kannalta on tavoiteltavaa noudattaa periaatetta, jonka mukaan jokaisella asumispalveluja tarjoavassa toimintayksikössä asuvalla henkilöllä on käytettävissään oma huone saniteettitiloineen. On kuitenkin myös pidettävä hyväksyttävänä, että tästä voidaan yksittäistapauksissa poiketa asiakkaaseen liittyvistä perustelluista syistä. Tällöin on otettava huomioon, että yksilön perusoikeuksiin kuuluu yksityisyyden suojan lisäksi myös oikeus valita asuinpaikkansa. Organisaation näkökulma ja taloudelliset seikat eivät ole sellaisia syitä, joiden perusteella pääsääntönä olevasta tavoitteesta voitaisiin poiketa.

Lääninhallituksella on ollut käsiteltävänä nyt kysymyksessä olevien toimitilojen osalta uuden palveluntuottajan hakemus. Tässä yhteydessä lääninhallituksen on tullut arvioida palveluntuottajan tarjoamien toimintayksiköiden toimintaedellytyksiä, eikä se ole ollut sidottu aikaisemman palveluntuottajan luvan sisältöön.

Kun otetaan huomioon Etelä-Suomen lääninhallituksen vuonna 2009 suorittamista tarkastuksista saatava selvitys, lääninhallituksella on ollut perusteita edellyttää, että asukasmääriä alennetaan verrattuna silloiseen tilanteeseen erityisesti, kun myös otetaan huomioon saniteettitiloista ilmenevä selvitys. Toisaalta lääninhallituksen päätöksessä on myös todettu, että suunnitelman lähtökohtana tulee olla, että silloisia asukkaita ei siirretä vastoin heidän tahtoaan asumaan muualle. Tähän nähden on yhtiön oikeusaseman kannalta ongelmallista, että lääninhallitus on asettanut ehdottomat asukaspaikkamäärät velvoitteeksi, johon suunnitelmassa tulee päästä. Lääninhallituksen päätökseen sisältyy siis tiettyä sisäistä ristiriitaa, kun myös otetaan huomioon, että yhtiö voisi suunnitelmassa esittää perusteltuja asiakaslähtöisiä syitä, mikäli se edelleen katsoo, että suurempi osa huoneista tulisi säilyttää kahden hengen käytössä.

Vaikka lääninhallitus on voinut lupaharkinnan osana edellyttää yhtiöltä suunnitelmaa asukaspaikoista, se ei ole vielä tuossa vaiheessa voinut asettaa asukaspaikkojen osalta sellaisia vähentämistavoitteita, jotka on tarkoitettu oikeudellisesti sitoviksi. Edellä mainituilla perusteilla lääninhallituksen päätökseen sisältyvä velvoite suunnitelman sovittamisesta täsmällisiin, sitoviin asukaspaikkamääriin on kumottava. Muilta osin velvollisuus suunnitelman laatimiseen jää voimaan. Ajan kulumisen vuoksi määräaika suunnitelman toimittamiselle on kuitenkin pidennettävä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Eija Siitari-Vanne, Alice Guimaraes-Purokoski ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Marja-Liisa Judström.