KHO:2013:82

S:n kaupungin opetustoimenjohtaja 12.8.2011 (§ 40)

Asian aikaisempi käsittely

S:n kaupungin opetustoimenjohtaja oli 4.8.2011 (§ 38) valinnut erityisopettajan (laaja-alainen) virkaan, ensisijaisena sijoituspaikkana Moision koulu, erityisopettaja A:n 1.8.2011 alkaen toistaiseksi ja varalle kasvatustieteen maisteri B:n.

Myöhemmin huomattiin, että viran täytössä oli pätevyysvaatimusten tulkinnassa tapahtunut erehdys. A:n annettua 10.8.2011 suostumuksensa virheen korjaamiseen opetustoimenjohtaja on uudella, nyt purkuhakemuksen kohteena olevalla viranhaltijapäätöksellä 12.8.2011 (§ 40) päättänyt valita virkaan B:n vakituisesti 1.8.2011 alkaen. Uudella päätöksellä on korvattu 4.8.2011 (§ 38) tehty päätös.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on hakemuksessaan vaatinut, että S:n kaupungin opetustoimenjohtajan päätös 12.8.2011 (§ 40) puretaan. S:n kaupungin opetuslautakunnan on hallintolain 52 §:n mukaisesti otettava asia uudelleen käsiteltäväksi ja korjattava päätökseen sisältyvä asiavirhe.

A on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

A oli 4.8.2011 valittu S:n kaupungin erityisopettajan (laaja-alainen) virkaan. Pian tämän jälkeen työnantaja ilmoitti selvittäneensä A:n kelpoisuutta ja päätyneensä siihen, että hän ei olisi kelpoinen laaja-alaisen erityisopettajan virkaan. Työnantaja antoi A:lle allekirjoitettavaksi sopimuksen päätöksen korjaamisesta ja teki 12.8.2011 uuden päätöksen.

Työnantaja ei ole ilmoittanut A:lle, mihin selvitykseen tieto siitä, että A ei olisi ollut kelpoinen, on perustunut. Ryhdyttyään alkuvuodesta 2012 selvittämään kelpoisuuttaan A sai opetus- ja kulttuuriministeriöstä ylitarkastajalta sähköpostitse tiedon siitä, että hän on kelpoinen laaja-alaisen erityisopettajan tehtävään. A:n kelpoisuus antaa laaja-alaista erityisopetusta perustuu peruskouluasetuksen (718/1984) 103 §:n 3 momentin 2 kohtaan, jonka mukaan erityisopettajalta vaaditaan humanististen tieteiden kandidaatin tutkinto tai muu korkeakoulututkinto ja erityisopettajan opinnot. Kelpoisuus on säilynyt opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun asetuksen (986/1998) 27 §:n siirtymäsäännöksen nojalla. A on saanut vahvistuksen kelpoisuudestaan myös Opetusalan Ammattijärjestö OAJ:stä.

Koska A:n kelpoisuus perustuu kelpoisuusasetuksen siirtymäsäännöksiin, kelpoisuuden selvittämisen osalta olennaista on paitsi suoritettu tutkinto myös sen suorittamisvuosi. Opetustoimenjohtajan päätös 12.8.2011 (§ 40) on perustunut hallintolain 50 §:n tarkoittamalla tavalla virheelliseen tai puutteelliseen selvitykseen. Opetustoimenjohtajan päätös 4.8.2011 (§ 38), jolla A on valittu laaja-alaisen erityisopettajan virkaan, ei ole perustunut pätevyysvaatimusten erheelliseen tulkintaan. Työnantajan A:n kelpoisuutta koskevan virheellisen ja puutteellisen selvityksen johdosta ja tämän perusteella asiavirheen korjaamisena tehdyn uuden päätöksen vuoksi A on menettänyt virkansa, johon hänet oli valittu toistaiseksi.

Opetustoimenjohtajan päätöksellä 12.8.2011 ratkaistua asiaa ei ole työnantajan omasta aloitteesta otettu uudelleen käsittelyyn, eikä A:n korjaamisvaatimusta viety opetuslautakuntaan, vaan opetustoimenjohtaja hylkäsi vaatimuksen päätöksellään 29.3.2012. Päätöksessään opetustoimenjohtaja totesi kelpoisuusvaatimusten olevan asiassa tulkinnanvaraisia ja hänen kantansa olevan edelleen se, että A ei ole kelpoinen antamaan laaja-alaista erityisopetusta perusopetuksessa yläkoulussa.

Opetustoimenjohtajan päätös 12.8.2011 on purettava, koska asiassa on erheellisen tulkinnan ja päätöksen korjaamisesta tehdyn sopimuksen vuoksi tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Päätöksessä viitatun erheellisen tulkinnan vuoksi päätös perustuu myös ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut vaikuttaa päätökseen. Lisäksi asiaan on opetus- ja kulttuuriministeriöstä sekä Opetusalan ammattijärjestö OAJ:stä saatujen selvitysten johdosta tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

S:n kaupunginhallitus on selityksessään todennut heti opetustoimenjohtajan 4.8.2011 tekemän päätöksen jälkeen käyneen ilmi, että A ei ole kelpoinen peruskoulun yläluokkien erityisopettajaksi. Kelpoisuusvaatimuksia koskevat säädökset ovat kiistatta monimutkaiset ja niiden tulkinnassa vaaditaan erityisosaamista. Tämän vuoksi asiaa on selvitetty edelleen kaupunginlakimiehen, opetus- ja kulttuuriministeriön ja OAJ:n asiantuntijoiden avustuksella. Muun muassa OAJ:n edustajat ovat esittäneet kelpoisuudesta kaksi vastakkaista näkemystä.

Koska opetustoimenjohtaja kaupungin hallintosäännön mukaisena viranhaltijana on tehtävää täyttäessään tehnyt päätöksen, joka on päätöksentekijän omassa tarkastelussa osoittautunut virheelliseksi, opetustoimenjohtaja on korjannut virheen hallintolain mukaisesti. A on heti kelpoisuuteen liittyvän epäselvyyden ilmettyä elokuussa 2011 kutsuttu keskustelemaan opetustoimenjohtajan kanssa asiasta. A suostui päätöksessä olleen virheen korjaamiseen. Opetustoimenjohtaja käsitteli asian uudelleen ja antoi uuden päätöksen. Asia ei kuulu opetuslautakunnan päätettäväksi.

Asiaa ratkaistaessa kelpoisuusvaatimuksia selvitettiin perusteellisesti ja päädyttiin siihen, että erityisopettaja A:lla on alemman korkeakoulututkinnon suorittaneena henkilönä kelpoisuus esimerkiksi harjaantumisopetuksen tehtäviin perusopetuksessa. Kelpoisuus on puutteellinen yläkoulun laaja-alaiseen erityisopettajan tehtävään. A:lta puuttuvat opettajan pedagogiset opinnot ja perusopetuksessa opetettavien aineiden ja aihekokonaisuuksien monialaiset opinnot. Nämä seikat on alusta alkaen tuotu hakijalle esille.

Viran kelpoisuusvaatimukset kiistatta täyttänyt B valittiin virkaan opetustoimenjohtajan päätöksellä 12.8.2011. A:n vaatimus kyseisen virheelliseksi väittämänsä päätöksen korjaamisesta hylättiin muun muassa sen vuoksi, että B vastusti virheen korjaamista. Perusteita A:n purkuhakemuksen hyväksymiseen ei ole.

B on selityksenään ilmoittanut, ettei hänellä ole asiassa lausuttavaa. Hänet on asianmukaisella tavalla valittu kysymyksessä olevaan laaja-alaisen erityisopettajan virkaan.

A on vastaselityksessään todennut, että opetustoimenjohtaja ei ole missään vaiheessa esittänyt virallista selvitystä siitä, että hän ei olisi kysymyksessä olevaan virkaan kelpoinen. Viralliset tulkinnat kelpoisuusasioissa kuuluvat opetus- ja kulttuuriministeriölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää hakemuksen.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

1.1 Päätöksen purkamista koskeva säännös

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa:
1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;
2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai
3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

Pykälän 2 momentin mukaan päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista.

1.2 Asiaan liittyvät muut säännökset

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (jäljempänä viranhaltijalaki) 6 §:n 1 momentin mukaan virkasuhteeseen otettavalla on oltava erikseen säädetty tai kunnan päättämä erityinen kelpoisuus.

Perusopetuslain 37 §:n 3 momentin mukaan rehtorin ja opettajien kelpoisuusvaatimuksista säädetään valtioneuvoston asetuksella.

Opetustoimen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista annetun asetuksen (986/1998, jäljempänä kelpoisuusasetus) 8 §:n 1 momentin (865/2005) mukaan perusopetuslain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua erityisopetusta on kelpoinen antamaan henkilö:

1) joka on suorittanut ylemmän korkeakoulututkinnon tai jolla on tässä asetuksessa säädetty kelpoisuus antaa luokanopetusta ja joka on tutkinnon tai kelpoisuuden lisäksi suorittanut erityisopettajan opinnot; tai

2) joka on suorittanut kasvatustieteellisen alan tutkinnoista ja opettajankoulutuksesta annetun asetuksen 14 §:n 1 momentin mukaisen erityisopettajien koulutuksen.

Kelpoisuusasetuksen 4 §:n 1 momentin (865/2005) mukaan luokanopetusta on kelpoinen antamaan muun muassa henkilö, joka on suorittanut:

1) kasvatustieteen maisterin tutkinnon, vähintään 60 opintopisteen tai vähintään 35 opintoviikon laajuiset peruskoulussa tai perusopetuksessa opetettavien aineiden ja aihekokonaisuuksien monialaiset opinnot sekä vähintään 60 opintopisteen tai 35 opintoviikon laajuiset opettajan pedagogiset opinnot; tai

2) kasvatustieteellisistä tutkinnoista ja opinnoista annetun asetuksen mukaisen kandidaatin tutkinnon sekä edellä 1 kohdassa tarkoitetut opinnot.

Saman pykälän 2 momentin mukaan kelpoisuus antaa luokanopetusta on myös henkilöllä, jolla on kelpoisuus antaa aineenopetusta perusopetuksessa ja joka on suorittanut peruskoulussa opetettavien aineiden ja aihekokonaisuuksien monialaiset opinnot.

Kelpoisuusasetuksen 8 a §:n 1 momentin (865/2005) mukaan asetuksen 8 §:ssä erityisopettajan opinnoilla tarkoitetaan vähintään 60 opintopisteen laajuisia opettajankoulutuksen opintoja, joista säädetään yliopistojen tutkinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen 19 §:n 1 momentin 3 kohdassa, vähintään 35 opintoviikon laajuisia erityisopettajan opintoja, joista säädetään kasvatustieteellisen alan tutkinnoista ja opettajankoulutuksesta annetun asetuksen 14 §:n 2 momentissa, sekä erityisopettajan opintoja, joista säädetään kasvatustieteellisistä tutkinnoista ja opinnoista annetun asetuksen 35 §:ssä.

Kelpoisuusasetus 986/1998 on tullut voimaan 1.1.1999. Asetuksen 27 §:ssä on säädetty aikaisemmin saavutetun kelpoisuuden säilymisestä. Kyseisen säännöksen mukaan henkilö, joka on asetuksen voimaan tullessa kelpoinen muun ohessa peruskoulun opettajan virkaan tai toimeen, on kelpoinen antamaan asetuksessa tarkoitettua vastaavaa opetusta.

Ennen kelpoisuusasetuksen (986/1998) voimaantuloa opettajanviran haltijan kelpoisuusehdoista säädettiin peruskouluasetuksessa. Peruskouluasetuksen (718/1984) 103 §:n 1 momentin (294/1996) mukaan luokanopettajan virkaa vastaavan erityisluokanopettajan virkaan oli kelpoinen henkilö, joka:

1) oli suorittanut kasvatustieteellisen alan tutkinnoista ja opettajankoulutuksesta annetun asetuksen 14 §:n 1 momentin mukaisen erityisopettajan koulutuksen tai edellä mainitun asetuksen 14 §:n 2 momentin mukaiset erityisopettajan opinnot tai erityisopettajan tutkinnon ja jolla on luokanopettajan kelpoisuus; tai

2) oli suorittanut humanististen tieteiden kandidaatin tutkinnon tai muun korkeakoulututkinnon pohjalta edellä 1 kohdassa tarkoitetut erityisopettajan opinnot tai erityisopettajan tutkinnon sekä peruskoulussa opetettavien aineiden ja aihekokonaisuuksien monialaiset opinnot.

– – –

Saman pykälän 3 momentin (294/1996) mukaan erityisopettajan virkaan oli kelpoinen henkilö, joka täyttää 1 momentissa mainitut erityisluokanopettajan virkaan vaadittavat kelpoisuusvaatimukset. Erityisopettajalta ei vaadita kuitenkaan peruskoulussa opetettavien aineiden ja aihekokonaisuuksien monialaisia opintoja.

Pykälän 4 momentin mukaan luokanopettajan virkaa vastaavan harjaantumisopetuksen erityisluokanopettajan virkaan on kelpoinen myös henkilö, joka on suorittanut lastentarhanopettajan tutkinnon tai humanististen tieteiden kandidaatin tutkinnon sekä lisäksi kehitysvammaisten tai harjaantumiskoulun erityisopetuksen osa-alueelle suuntautuvat erilliset erityisopettajan opinnot.

Pykälän 5 momentin mukaan esiasteen erityisluokanopettajan virkaan on kelpoinen henkilö, joka on kelpoinen soveltuvaan erityisluokanopettajan virkaan tai joka on suorittanut lastentarhanopettajan tutkinnon ja virkaa vastaavalle erityisopetuksen osa-alueelle suuntautuvat erilliset erityisopettajan opinnot tai virkaa vastaavalla opintosuunnalla erityisopettajan tutkinnon.

2. Asiakirjoista saatu selvitys

A on suorittanut Turun yliopistossa lastentarhanopettajatutkinnon vuonna 1989, kasvatustieteen kandidaatin tutkinnon lastentarhanopettajan koulutuksessa vuonna 1996 ja Jyväskylän yliopistossa kasvatustieteellisen alan tutkinnoista ja opettajankoulutuksesta annetun asetuksen (576/1995) 14 §:ssä tarkoitetut 50 opintoviikon laajuiset erilliset erityisopettajan opinnot harjaantumisopetuksen erityisopetuksen osa-alueella vuonna 1997.

Jyväskylän yliopiston kasvatustieteiden tiedekunta on 22.8.1997 kasvatustieteellisen alan tutkinnoista ja opettajankoulutuksesta annetun asetuksen (576/1995) 22 §:n 4 momentin nojalla hakemuksesta antamassaan todistuksessa todennut, että erityisluokanopettaja (EHA1) A on muilla kuin kelpoisuusvaatimusten edellyttämillä opinnoilla hankkinut alle kouluikäisten ja esiasteen (EL) erityisluokanopettajan erillisiä opintoja (peruskouluasetus 103 §) vastaavat tiedot ja taidot.

A oli hakenut S:n kaupungin erityisopettajan (laaja-alainen) virkaa, jonka ensisijainen sijoituspaikka on ollut Moision koulu. S:n kaupungin opetustoimenjohtaja oli 4.8.2011 (§ 38) päättänyt valita mainittuun virkaan A:n 1.8.2011 alkaen toistaiseksi ja varalle kasvatustieteen maisteri B:n.

A:n annettua 10.8.2011 suostumuksensa virheen korjaamiseen opetustoimenjohtaja on päätöksellään 12.8.2011 (§ 40) päättänyt valita virkaan B:n vakituisesti 1.8.2011 alkaen. Päätöksessä on lausuttu, että viran täytössä oli pätevyysvaatimusten tulkinnassa tapahtunut erehdys. Uudella päätöksellä on korvattu 4.8.2011 (§ 38) tehty päätös.

A on saatuaan tammikuussa 2012 opetus- ja kulttuuriministeriöstä sekä helmikuussa 2012 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ:stä kannanotot, joiden mukaan hän on kysymyksessä olevaan virkaan kelpoinen, S:n kaupungille 8.3.2012 saapuneessa opetuslautakunnalle osoittamassaan kirjelmässä vaatinut, että opetustoimenjohtajan päätöksellä 12.8.2011 (§ 40) ratkaistu asia käsitellään hallintolain 52 §:n nojalla uudelleen ja korjataan, koska päätös on perustunut virheelliseen ja puutteelliseen selvitykseen ja koska asiassa on saatu uutta selvitystä, joka vaikuttaa olennaisesti päätökseen.

Opetustoimenjohtaja on 29.3.2012 viitaten hallintolain 50, 52 ja 53 §:ään hylännyt A:n vaatimuksen asiavirheen korjaamisesta katsoen, että kelpoisuusvaatimukset ovat tulkinnanvaraisia. Päätöksentekijän perusteltu kanta oli edelleen, että A on kelpoinen toimimaan erityisopettajana harjaantumisopetuksessa ja esiopetuksessa, mutta ei perusopetuksen laaja-alaisessa erityisopetuksessa yläkoulussa. Asiassa saattoi opetustoimenjohtajan mukaan olla kyse hallintolain 50 §:n 1 momentin 4 kohdan tilanteesta, jossa asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka voi olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Virheen korjaamista koskevassa asiassa asianosaisia olivat A ja B. Koska B ei ollut suostunut virheen korjaamiseen ja koska väitetty virhe voitaisiin korjata vain asianosaisen eduksi, vaatimus oli opetustoimenjohtajan ratkaisun mukaan hylättävä.

3. Oikeudellinen arviointi

Asiassa on riidatonta, että voimassa olevan kelpoisuusasetuksen 8 §:n 1 momentin nojalla A ei ole ollut kysymyksessä olevaan erityisopettajan virkaan kelpoinen. Asiassa on siten arvioitava, onko hänellä aikaisemmin voimassa olleiden säännösten mukaan ollut kelpoisuus antaa erityisopetusta peruskoulun yläkoulussa ja onko hän kelpoisuusasetuksen 27 §:n siirtymäsäännöksen nojalla säilyttänyt tämän kelpoisuutensa.

A on lastentarhanopettajan koulutuksessa suorittamansa kasvatustieteen kandidaatin tutkinnon pohjalta suorittanut vuonna 1997 Jyväskylän yliopistossa kasvatustieteellisen alan tutkinnoista ja opettajankoulutuksesta annetun asetuksen (576/1995) 14 §:ssä tarkoitetut 50 opintoviikon laajuiset erilliset erityisopettajan opinnot harjaantumisopetuksen erityisopetuksen osa-alueella. Mainitut opinnot ovat tuottaneet hänelle kelpoisuuden peruskouluasetuksen (718/1984) 103 §:n 4 momentissa tarkoitettuun luokanopettajan virkaa vastaavan harjaantumisopetuksen erityisluokanopettajan virkaan. Jyväskylän yliopiston kasvatustieteiden tiedekunnan vastaavuustodistuksen mukaan A:lla on myös alle kouluikäisten ja esiasteen (EL) erityisluokanopettajan erillisiä opintoja vastaavat tiedot ja taidot. Hänellä on siten ollut kelpoisuus myös peruskouluasetuksen 103 §:n 5 momentissa tarkoitettuun esiasteen erityisluokanopettajan virkaan.

A:lla ei kuitenkaan näiden opintosuoritusten perusteella ole ollut peruskouluasetuksen mukaista kelpoisuutta antaa laaja-alaista erityisopetusta peruskoulun yläluokilla. Näin ollen hänellä ei ole kelpoisuusasetuksen 27 §:n siirtymäsäännöksen nojalla kelpoisuutta nyt kysymyksessä olevaan, yläkouluun sijoitettuun laaja-alaisen erityisopettajan virkaan.

Edellä mainituilla perusteilla S:n kaupungin opetustoimenjohtajan päätös 12.8.2011 (§ 40), jolla pätevyysvaatimusten tulkinnassa tapahtunut erehdys on korjattu ja kysymyksessä olevaan virkaan valittu toinen henkilö, ei ole perustunut purkuhakemuksessa tarkoitettuun väärään lain soveltamiseen. Tämän vuoksi A:n hakemus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen, Outi Suviranta ja Janne Aer. Asian esittelijä Riitta Kreula.