KHO:2013:118

Helsingin hallinto-oikeus 30.12.2011 nro 11/1682/3

Asian aikaisempi käsittely

Kuluttajavirasto on 23.2.2010 tekemällään päätöksellä (KUV/6040/33/2009) kieltänyt X:ää toistaiseksi tarjoamasta tai myymästä valmismatkoiksi katsottavia vaihto-oppilasmatkoja, koska X:ää ei ole rekisteröity valmismatkaliikkeistä pidettävään rekisteriin. Kuluttajavirasto on asettanut kiellon tehosteeksi 10 000 euron uhkasakon.

X on hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa vaatinut, että hallinto-oikeus kumoaa Kuluttajaviraston päätöksen ja vahvistaa, että X ei ole valmismatkalain (1079/1994) 1 §:ssä tarkoitettu elinkeinonharjoittaja eikä se ole valmismatkaliikkeistä annetun lain (939/2008) mukaisesti velvollinen rekisteröitymään järjestääkseen, tarjotakseen ja välittääkseen vaihto-oppilasmatkoja. Lisäksi X on vaatinut, että hallinto-oikeus kieltää Kuluttajaviraston valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon.

X on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

X:n vaihto-oppilasmatkatoimintaa ei harjoiteta kaupallisin perustein eikä ansiotarkoituksessa tai taloudellisen hyödyn hankkimiseksi, kuten kuluttajansuojalain 1 luvun 5 §:ssä edellytetään. X on voittoa tavoittelematon ja puhtaasti aatteellinen yhdistys, jonka asemaan 1.7.2009 voimaan tullut valmismatkalain uudistus ei ole vaikuttanut. X:n vaihto-oppilastoiminta ei ole kuulunut eikä edelleenkään kuulu valmismatkalain soveltamisalan piiriin.

Kuluttajavirasto on lausunnossaan esittänyt muun ohella, että X täyttää kuluttajansuojalain 1 luvun 5 §:ssä tarkoitetun elinkeinonharjoittajan määritelmän, koska sillä on suuri osuus Suomessa myytävistä vaihto-oppilasmatkoista, matkojen hinta on lähes samansuuruinen kuin kaupallisten toimijoiden vastaavien matkojen hinta ja X tarjoaa avoimesti matkoja yhdistykseen kuulumattomille kuluttajille.

X on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on päätöksellään 1.4.2010 (10/0515/3) hylännyt täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 30.12.2011 (11/1682/3) hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Valmismatkaliikkeistä annetun lain 15 §:n 1 momentin mukaan, jos joku harjoittaa valmismatkaliikettä ilman, että hänet on rekisteröity valmismatkaliikkeen harjoittajaksi, tai jos valmismatkaliikkeen harjoittaja asettamatta vakuutta harjoittaa toimintaa, johon vaaditaan vakuus, Kuluttajavirasto voi kieltää asianomaista jatkamasta tällaista toimintaa. Pykälän 4 momentin mukaan Kuluttajavirasto voi asettaa tässä pykälässä tarkoitetun kiellon tai kehotuksen tehosteeksi uhkasakon.

Valmismatkaliikkeistä annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan tämä laki koskee valmismatkalain (1079/1994) soveltamisalaan kuuluvien valmismatkojen järjestämistä, tarjontaa ja välittämistä (valmismatkaliikkeen harjoittaminen). Lain 2 §:n mukaan valmismatkaliikettä saa harjoittaa vain sellainen luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka on tämän lain mukaisesti rekisteröity valmismatkaliikkeen harjoittajaksi.

Valmismatkalain 1 §:n mukaan tätä lakia sovelletaan valmismatkan markkinointiin ja valmismatkaa koskevaan sopimukseen, kun: 1) matkan tarjoaa matkailupalveluksia muutoin kuin satunnaisesti järjestävä tai välittävä elinkeinonharjoittaja vastiketta vastaan; ja 2) matka kestää yli 24 tuntia tai sisältää majoituksen yön aikana.

Valmismatkalain 2 §:n (938/2008) 1 momentin mukaan valmismatkalla tarkoitetaan tässä laissa etukäteen järjestettyä yhdistettyyn hintaan tarjottua palvelusten yhdistelmää, johon sisältyy vähintään: 1) kuljetus ja majoitus; tai 2) kuljetus tai majoitus sekä lisäksi muu kokonaisuuden kannalta olennainen matkailupalvelus; tässä tarkoitettuna palveluksena ei pidetä kuljetukseen tai majoitukseen liittyvää oheispalvelusta, kuten ruokailu-, ajanvietto- tai kokousjärjestelyjä, eikä muuta vastaavaa palvelusta, joka ei määräävästi vaikuta kokonaisuuden sisältöön ja hintaan. Pykälän 4 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettuna majoituksena pidetään myös majoitusta perheessä.

Valmismatkaliikkeistä annetun lain 3 §:n 1 kohdan mukaan tässä laissa tarkoitetaan matkanjärjestäjällä valmismatkaliikkeen harjoittajaa, joka suunnittelee ja toteuttaa valmismatkoja sekä tarjoaa niitä joko itse tai muun elinkeinonharjoittajan välityksellä taikka joka omaan lukuunsa tarjoaa toisen järjestämiä valmismatkoja. Valmismatkaliikkeistä annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan matkanjärjestäjän on asetettava maksukyvyttömyytensä varalta Kuluttajavirastolle sen hyväksymä vakuus.

Kuluttajansuojalain 1 luvun 5 §:n (16/1994) mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan tässä laissa luonnollista henkilöä taikka yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka tuloa tai muuta taloudellista hyötyä saadakseen ammattimaisesti pitää kaupan, myy tai muutoin tarjoaa kulutushyödykkeitä vastiketta vastaan hankittaviksi.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asiassa on hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko X:ää sen tarjotessa valmismatkalain 2 §:ssä tarkoitettuina valmismatkoina pidettäviä vaihto-oppilasmatkoja pidettävä valmismatkalain 1 §:n 1 kohdassa tarkoitettuna elinkeinonharjoittajana ja X:n harjoittamaa vaihto-oppilasmatkatoimintaa siten valmismatkaliikkeistä annetussa laissa tarkoitettuna rekisteröintiä edellyttävänä valmismatkaliikkeen harjoittamisena.

Valmismatkalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 237/1992 vp) mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan valmismatkalain 1 §:n 1 kohdassa samaa kuin kuluttajansuojalain 1 luvun 5 §:ssä.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C-237/97 AFS Intercultural Programs Finland ry antaman ratkaisun mukaan matkapaketeista, pakettilomista ja pakettikiertomatkoista 13 päivänä kesäkuuta 1990 annettua Neuvoston direktiiviä 90/314/ETY ei sovelleta nyt kyseessä olevan kaltaisiin vaihto-oppilasmatkoihin. Kun valmismatkalakia ja valmismatkaliikkeistä annettua lakia kuitenkin sovelletaan myös mainitun direktiivin soveltamisalaan kuuluviin valmismatkoihin, hallinto-oikeus katsoo, että direktiivissä määritellylle matkanjärjestäjän käsitteelle on annettava merkitystä arvioitaessa, onko X:ää pidettävä valmismatkalain 1 §:n 1 kohdassa tarkoitettuna elinkeinonharjoittajana ja sen toimintaa valmismatkaliikkeistä annetussa laissa tarkoitettuna valmismatkaliikkeen harjoittamisena.

Matkapaketeista, pakettilomista ja pakettikiertomatkoista annetun Neuvoston direktiivin 90/314/ETY 2 (2) artiklan mukaan "matkanjärjestäjällä" tarkoitetaan henkilöä, joka muutoin kuin satunnaisesti järjestää matkapaketteja ja myy tai tarjoaa niitä myytäväksi suoraan taikka välittäjän kautta.

Yhteisöjen tuomioistuin toteaa asiassa C-140/97 Rechberger ym. antamassaan ratkaisussa: "direktiivin 7 artiklan tarkoituksen ja matkapaketin käsitteelle annetun määritelmän perusteella on todettava, että 7 artiklaa sovelletaan, vaikka ostajan maksettava vastike ei vastaisi matkan koko arvoa tai vastaisi vain yhtä osaa matkapaketista".

Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus katsoo, että X:n vaihto-oppilasmatkoista perimien vastikkeiden suuruudella ei ole merkitystä arvioitaessa, onko X:ää pidettävä valmismatkalain 1 §:n 1 kohdassa tarkoitettuna elinkeinonharjoittajana.

X:n tuloslaskelman osoittamasta liikevaihdosta oppilastulot olivat vuonna 2007 yhteensä (. . . ) euroa, vuonna 2008 yhteensä (. . . ) euroa ja vuonna 2009 yhteensä (. . . ) euroa. X:n henkilöstökulut olivat (. . . ) euroa vuonna 2007, (. . . ) euroa vuonna 2008 ja (. . . ) euroa vuonna 2009. Vuonna 2009 X:n kautta lähti vaihtoon (. . . ) oppilasta. X:n kautta vaihto-oppilaaksi lähtevälle lukuvuosi 2011–2012 Euroopassa maksaa noin 5 950–6 950 euroa ja Euroopan ulkopuolisissa maissa 7 350–8 550 euroa. Kuluttajaviraston päätöksen mukaan X perii edellä mainittujen määrien lisäksi kultakin vaihtoon lähtevältä 727 euron suuruisen vakuutusmaksun.

Hallinto-oikeus katsoo, että X:n vaihto-oppilasmatkatoimintaa on oppilastuloista kertyneen huomattavan liikevaihdon ja vaihtoon lähetettyjen oppilaiden suuren määrän sekä X:n maksamien henkilöstökulujen määrän perusteella pidettävä ammattimaisena ja vakiintuneena toimintana. Kun otetaan huomioon, että X:n vaihto-oppilasmatkoista perimillä maksuilla pyritään kattamaan kaikki toiminnasta X:lle aiheutuvat menot sekä kansainväliseen kehitysrahastoon kustakin vaihto-oppilaasta maksettavat maksut, on X:n toiminta taloudelliseen tulokseen tähtäävää toimintaa, vaikka X:n säännöistä ilmenevään toiminnan tarkoitukseen ja valituksessa kuvattuihin hinnoitteluperusteisiin ei liity varsinaista voitontavoittelun tarkoitusta. Näissä oloissa X:ää on sen harjoittaessa vastikkeellista vaihto-oppilasmatkatoimintaa pidettävä sen yleishyödyllisestä luonteesta huolimatta valmismatkalain 1 §:n 1 kohdassa tarkoitettuna elinkeinonharjoittajana ja tätä toimintaa siten valmismatkaliikkeistä annetun lain 2 §:ssä tarkoitettuna rekisteröintiä edellyttävänä valmismatkaliikkeen harjoittamisena.

Kun X on Kuluttajaviraston päätöstä tehtäessä harjoittanut valmismatkaliikettä ilman, että se on rekisteröity valmismatkaliikkeen harjoittajaksi, on Kuluttajavirasto voinut kieltää X:ää jatkamasta tällaista toimintaa ja asettaa antamansa kiellon tehosteeksi 10 000 euron uhkasakon. Kuluttajaviraston päätöstä ei ole X:n esittämillä perusteilla syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sirkka Heikkilä, Olli Tammelin ja Pia Repo, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja Kuluttajaviraston päätöksen sekä vahvistaa, että X ei ole valmismatkalaissa tai valmismatkaliikkeistä annetussa laissa tarkoitettu elinkeinonharjoittaja eikä edellä mainittuja lakeja tule soveltaa X:n toimintaan sen järjestäessä vaihto-oppilasmatkoja aatteellisen toimintansa toteuttamiseksi. Lisäksi X on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Kuluttajaviraston korvaamaan X:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

X on viitannut aiemmin asiassa lausumaansa. Lisäksi X on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Valituksenalaisessa asiassa on kyse siitä, onko valmismatkalakia sovellettava X:n toimintaan ja tuleeko X:ää pitää valmismatkaliikkeenä sen harjoittaessa sääntöjensä mukaista aatteellista yhdistystoimintaa. Asiassa ovat eri viranomaiset antaneet toisistaan täysin poikkeavia ohjeita ja neuvoja. Viranomaisten tulee antaa lain ja säädösten soveltamisesta samansisältöisiä ohjeita ja lakien tulee olla ennalta-arvattavia.

X on harjoittanut Suomessa vaihto-oppilastoimintaa yli 50 vuotta. X on toiminut läheisessä yhteistyössä opetusministeriön, Opetushallituksen ja useiden opettaja- ja opetusalan etujärjestöjen kanssa. X on hoitanut Suomen valtion ja Amerikan Yhdysvaltojen senaatin välisen niin kutsutun senaattorioppilaiden vaihto-ohjelman. X on myös saanut avustuksia Suomen valtion budjettivaroista. X on toimintansa alusta asti toiminut aatteellisena yhdistyksenä.

Verottaja on tehnyt laajan verotarkastuksen X:n toiminnasta ja taloudesta. Verottaja on tullut täysin päinvastaiseen lopputulokseen kuin Kuluttajavirasto ja hallinto-oikeus X:n toiminnan laatua, laajuutta ja luonnetta arvioitaessa.

Verottajan kanta voidaan kiteyttää seuraaviin lainauksiin: "Koska kysymys ei ole elinkeinotoiminnan muodossa tapahtuvasta palvelun myynnistä, ei yleishyödyllinen yhdistys ole toiminnastaan arvonlisäverovelvollinen (ALV 4 §)" ja "(t)uloverotuksen osalta esitetään, ettei yhdistyksen saama tulo vaihto-oppilastoiminnasta ole elinkeinotoimintaa. Jälkiverotusta ei esitetä toimitettavaksi, koska toiminta on veroviranomaisen toimesta aikaisempina vuosina tutkittu ja verovelvollinen saa luottamuksen suojaa."

Oikeusministeriön lainsäädäntöneuvos, joka on vastannut valmismatkalain valmistelusta, on X:lle todennut, että valmismatkalaki ei koske X:ää, koska laki koskee vain kaupallisia vaihto-oppilasjärjestäjiä. Laki koskee vain elinkeinotoimintaa, ei puhtaasti aatteellisia yhdistyksiä, jotka järjestävät oppilasvaihtoa ulkomaille. Tämä käsitys on toistettu Talous-lehden artikkelissa 30.6.2009.

Kuluttajaviraston tulkinta valmismatkalain ja valmismatkaliikkeistä annetun lain sisällöstä on virheellinen. Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen sen hyväksyttyä Kuluttajaviraston tulkinnan.

Kuluttajavirasto (1.1.2013 alkaen Kilpailu- ja kuluttajavirasto) on lausunnossaan viitannut 23.2.2010 tekemäänsä päätökseen, 6.5.2010 antamaansa lausuntoon hallinto-oikeudelle sekä hallinto-oikeuden 30.12.2011 antamaan päätökseen. Lisäksi Kuluttajavirasto on lausunut, ettei valituksessa ole tuotu esille sellaisia uusia seikkoja, joiden perusteella Kuluttajaviraston ja hallinto-oikeuden päätöksiä tulisi muuttaa.

X on antanut vastaselityksen.

X:n tuloslaskelmasta 1.1.–31.12.2011 ilmenee, että X:n toiminta on ollut tappiollista sekä vuonna 2010 että vuonna 2011.

Kuluttajavirasto on perustanut kantansa siihen, että X:n toiminta on ammattimaista, laajaa ja että vaihto-oppilasmatkojen hinnat ovat kaupallisten toimijoiden tasoa. Hallinto-oikeus on todennut, että hinnoittelulla ei tässä asiassa ole merkitystä. Hallinto-oikeus on viitannut yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuun C-140/97 Rechberger ym. Hallinto-oikeus on perustanut oman kantansa asiassa pääosin tulkintaan, että koska eräisiin muihin direktiivin piiriin kuuluviin valmismatkoihin sovelletaan uutta lakia, tulee direktiiviä sen sanamuodosta huolimatta soveltaa myös X:ään.

Argumentit, joihin Kuluttajavirasto ja hallinto-oikeus ovat perustaneet kantansa, ovat osin ristiriidassa keskenään ja täysin poikkeavia oikeusministeriön ja verottajan esittämistä argumenteista.

Vaikka on todettu, että hinnoittelulla tai sillä, laskutetaanko tarjotuista palveluista täysi hinta vai ei, ei ole merkitystä, näyttää juuri tuotteen hinnalla ja toiminnan laajuudella olevan merkitystä arvioitaessa, onko X:n toimintaa pidettävä valmismatkalain ja valmismatkaliikelain tarkoittamana liikkeenharjoittamisena.

Siltä osin kun Kuluttajavirasto ja hallinto-oikeus ovat viitanneet kuluttajansuojalakiin ja kuluttajan oikeussuojan tarpeeseen konkurssitapauksissa, kuluttaja (vaihto-oppilas) saa ennen matkalle lähtöä haltuunsa myös paluulennon liput. Koska vaihto-oppilaat asuvat perhemajoituksessa, ei heidän asumisensa keskeydy tai vaarannu konkurssin johdosta. X on toiminut yli 50 vuotta eikä yhtään tapausta, jossa vaihto-oppilas olisi jäänyt maailmalle, ole sattunut.

Valmismatkalain ja valmismatkaliikkeistä annetun lain muutostarve on hallituksen esityksen mukaan aiheutunut tarpeesta saattaa lain piiriin internetin välityksellä markkinoidut matkapalvelut ja muu ei-kiinteästä toimipisteestä tapahtuva markkinointi.

X toimii Suomessa kiinteästä toimipisteestä ja X:n vastuunalaiset toimihenkilöt ovat Suomessa asuvia Suomen kansalaisia, jotka ovat tavoitettavissa jokaisena vuorokauden aikana yhdistyksen konttorissa tai päivystyspuhelimen välityksin. Kuluttajat (vaihto-oppilaat) eivät ole erityisen suojelun tarpeessa asioidessaan X:n kanssa.

Kuluttajansuojalaissa kuten myös kaikissa muissa laeissa, jotka on säädetty turvaamaan kuluttajan oikeuksia, edellytetään, että palvelun tarjoaja on yritys tai elinkeinonharjoittaja, jonka tarkoituksena on voiton tavoittelu. X on puhtaasti aatteellinen yhdistys, jonka tarkoituksena on edistää kansojen ja kulttuurien välistä yhteisymmärrystä.

Lain tulee olla selkeä, kaikkien ymmärrettävissä ja erityisesti viranomaisten tulee voida antaa samansisältöistä ohjausta lain sisällöstä ja sen tulkinnasta. X on ollut oikeutettu uskomaan ja noudattamaan oikeusministeriöltä ja verottajalta saamaansa ohjaukseen.

Valmismatkalakia ja valmismatkaliikkeistä annettua lakia ei voida soveltaa X:n toimintaan.

Vastaselitys on annettu tiedoksi Kilpailu- ja kuluttajavirastolle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää X:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perustelut

1. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana kysymys siitä, onko X:ää pidettävä valmismatkalaissa tarkoitettuna elinkeinonharjoittajana, jonka tulisi valmismatkaliikkeistä annetun lain mukaan rekisteröityä Kuluttajaviraston (nykyisin Kilpailu- ja kuluttajavirasto) ylläpitämään valmismatkaliikerekisteriin.

Sovelletut oikeusohjeet

Lainkohdat

Valmismatkaliikkeistä annetun lain (939/2008) 1 §:n 1 momentin mukaan tämä laki koskee valmismatkalain (1079/1994) soveltamisalaan kuuluvien valmismatkojen järjestämistä, tarjontaa ja välittämistä (valmismatkaliikkeen harjoittaminen).

Lain 2 §:n mukaan valmismatkaliikettä saa harjoittaa vain sellainen luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka on tämän lain mukaisesti rekisteröity valmismatkaliikkeen harjoittajaksi.

Lain 3 §:n 1 kohdan mukaan tässä laissa tarkoitetaan matkanjärjestäjällä valmismatkaliikkeen harjoittajaa, joka suunnittelee ja toteuttaa valmismatkoja sekä tarjoaa niitä joko itse tai muun elinkeinonharjoittajan välityksellä tai joka omaan lukuunsa tarjoaa toisen järjestämiä valmismatkoja.

Lain 4 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Kuluttajavirasto pitää valmismatkaliikkeen harjoittajista rekisteriä (valmismatkaliikerekisteri).

Lain 5 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan sen, joka aikoo harjoittaa valmismatkaliikettä, on tehtävä siitä Kuluttajavirastolle kirjallinen ilmoitus rekisteriin merkitsemistä varten.

Lain 14 §:n (1535/2009) 1 momentin mukaan tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista valvovat Kuluttajavirasto sekä sen ohjeiden mukaan aluehallintovirastot ja poliisiviranomaiset.

Lain 15 §:n 1 momentin mukaan, jos joku harjoittaa valmismatkaliikettä ilman, että hänet on rekisteröity valmismatkaliikkeen harjoittajaksi, tai jos valmismatkaliikkeen harjoittaja asettamatta vakuutta harjoittaa toimintaa, johon vaaditaan vakuus, Kuluttajavirasto voi kieltää asianomaista jatkamasta tällaista toimintaa.

Pykälän 4 momentin mukaan Kuluttajavirasto voi asettaa tässä pykälässä tarkoitetun kiellon tai kehotuksen tehosteeksi uhkasakon.

Valmismatkalain (1079/1994) 1 §:n mukaan tätä lakia sovelletaan valmismatkan markkinointiin ja valmismatkaa koskevaan sopimukseen, kun:
1) matkan tarjoaa matkailupalveluksia muutoin kuin satunnaisesti järjestävä tai välittävä elinkeinonharjoittaja vastiketta vastaan; ja
2) matka kestää yli 24 tuntia tai sisältää majoituksen yön aikana.

Lain 2 §:n (938/2008) 1 momentin mukaan valmismatkalla tarkoitetaan tässä laissa etukäteen järjestettyä yhdistettyyn hintaan tarjottua palvelusten yhdistelmää, johon sisältyy vähintään:

1) kuljetus ja majoitus; tai

2) kuljetus tai majoitus sekä lisäksi muu kokonaisuuden kannalta olennainen matkailupalvelus; tässä tarkoitettuna palveluksena ei pidetä kuljetukseen tai majoitukseen liittyvää oheispalvelusta, kuten ruokailu-, ajanvietto- tai kokousjärjestelyjä, eikä muuta vastaavaa palvelusta, joka ei määräävästi vaikuta kokonaisuuden sisältöön ja hintaan.

Pykälän 4 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettuna majoituksena pidetään myös majoitusta perheessä. Majoituksena ei pidetä kuljetukseen liittyvää majoitusta kulkuvälineessä.

Kuluttajansuojalain (38/1978) 1 luvun 5 §:n (16/1994) mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan tässä laissa luonnollista henkilöä taikka yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka tuloa tai muuta taloudellista hyötyä saadakseen ammattimaisesti pitää kaupan, myy tai muutoin tarjoaa kulutushyödykkeitä vastiketta vastaan hankittaviksi.

Lainvalmisteluaineisto

Valmismatkalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 237/1992 vp, s. 14) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 1 §:n kohdalla lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Lakia sovelletaan pykälän 1 kohdan mukaan vain silloin, kun matkan tarjoaa matkailupalveluksia muutoin kuin satunnaisesti järjestävä tai välittävä elinkeinonharjoittaja vastiketta vastaan. Elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan pykälässä samaa kuin kuluttajansuojalain 1 luvun 5 §:ssä, ja käsite on siten tulkittava laajasti. Elinkeinonharjoittajia olisivat paitsi yritykset myös julkisyhteisöt, aatteelliset yhdistykset, muut yksityiset yhteisöt sekä luonnolliset henkilöt, kun ne harjoittavat säännöksessä tarkoitettua toimintaa."

Valmismatkalain muuttamisesta annetun lain (938/2008) säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 83/2008 vp, s. 12–13) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 2 §:n kohdalla lausuttu muun ohella seuraavaa:

"(...) Pykälän 4 momenttiin ehdotetun lisäyksen mukaan majoituksena pidetään myös majoitusta perheessä. Tästä seuraa, että niin sanotut vaihto-oppilasmatkat tulevat, direktiivistä poiketen, lain soveltamisalaan. Muutos selkeyttää lain soveltamista myös muissa tapauksissa, joissa käytetään perhemajoitusta."

Valmismatkalain muuttamisesta annettua lakia koskevassa talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 14/2008 vp, s. 2) on lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Talousvaliokunnan kuulemisissa on esitetty voittoa tavoittelemattoman yhteisön järjestämän vaihto-oppilasmatkan rajaamista lain soveltamisalan ulkopuolelle.

Talousvaliokunta toteaa, että valmismatkalaki koskee lain 1 §:n 1 kohdan mukaan elinkeinonharjoittajan vastiketta vastaan tarjoamia matkailupalveluksia. Lain soveltamisalaa ei muuteta tässä yhteydessä.

Elinkeinonharjoittajan käsite on valmismatkalaissa sama kuin kuluttajansuojalaissa. Sillä tarkoitetaan luonnollista henkilöä taikka yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka tuloa tai muuta taloudellista hyötyä saadakseen ammattimaisesti pitää kaupan, myy tai muutoin tarjoaa kulutushyödykkeitä vastiketta vastaan hankittaviksi (KSL 1:5).

Elinkeinonharjoittajan käsitteelle on siis ominaista toiminnan ansiotarkoitus ja ammattimainen luonne. Tästä syystä yleishyödylliset yhdistykset ja säätiöt jäävät yleensä käsitteen ulkopuolelle. Kyseiset yhteisöt voivat toisaalta harjoittaa myös elinkeinotoimintaa. Sen arviointi, ovatko esimerkiksi yhdistysten vaihto-oppilasmatkat tai muiden yhdistysten järjestämät leirimatkat tai vastaavanlaiset toiminnat luonteeltaan elinkeinotoimintaa vai ei, kuuluu ensisijaisesti valvontaviranomaiselle ja viime kädessä tuomioistuimelle.

Talousvaliokunta katsoo, että lainsäädännön johdonmukaisuuden vuoksi valmismatkalain soveltamisalaa ei ole aihetta muuttaa."

Kuluttajansuojalain (38/1978) säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 8/1977 vp, s. 15–16) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 5 §:n kohdalla lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Elinkeinonharjoittajan käsite vaihtelee eri laeissa. Kuluttajansuojalain elinkeinonharjoittajan käsite ei välttämättä ole sama kuin verolainsäädännön vastaava käsite. Käsite on kuitenkin kuluttajansuojalaissakin tarkoitettu laajaksi. Lähinnä edellytetään elinkeinonharjoittajan toiminnan olevan taloudelliseen tulokseen tähtäävää toimintaa, johon liittyy yrittäjäriski. Elinkeinonharjoittajan toiminnan tulee yleensä olla luonteeltaan ammattimaista. Siltä ei kuitenkaan edellytetä pitkää kestoaikaa. (...).

Elinkeinon harjoittaminen ei aina välttämättä edellytä, että toimintaa harjoitetaan taloudellisen voiton tavoittelemiseksi harjoittajalle itselleen tai toiselle. Elinkeinotoiminta edellyttää kuitenkin yleensä, että toimintaan liittyy ansiotarkoitus. Tavallisesti tämä ilmenee siinä, että tavaroita tai palveluksia myydään vastiketta vastaan. Toiminta voi olla luonteeltaan vastikkeellista, vaikka jokaisesta suorituksesta ei vaaditakaan vastasuoritusta. Lain piiriin kuuluu esimerkiksi ilmaisen edun tarjoaminen muun toiminnan yhteydessä.

Elinkeinonharjoittajan käsitteen ulkopuolelle jäävät yleensä yleishyödylliset yhdistykset ja säätiöt. Nämäkin oikeushenkilöt voivat kuitenkin harjoittaa elinkeinotoimintaa. Näin on asianlaita, jos tällainen oikeushenkilö harjoittaa tietynlaajuista hyödykkeiden myyntiä. (...)."

Kuluttajansuojalain muuttamisesta annetun lain (16/1994) säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 360/1992 vp, s. 8) yleisperusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Elinkeinonharjoittajan määritelmään ehdotetaan tehtäväksi kulutushyödykkeen määritelmän laajennuksesta johtuva sanonnallinen tarkistus. Sen ohella ehdotetaan, että määritelmään tehtäisiin lisäys, joka nimenomaisesti osoittaisi, että kuluttajansuojalain piiriin kuuluu vain toiminta, jota harjoitetaan tulon tai muun taloudellisen hyödyn hankkimiseksi. Voimassa olevasta säännöksestä tämä ei käy nimenomaisesti ilmi, joskin säännöksen perustelujen mukaan elinkeinonharjoittajan toiminnan on edellytetty olevan taloudelliseen tulokseen tähtäävää toimintaa, johon liittyy yrittäjäriski. (...)."

X:n toiminnasta

X on merkitty yhdistysrekisteriin 21.11.1972. Yhdistys on merkitty työnantajarekisteriin ja ennakkoperintärekisteriin.

X:n sääntöjen 2 §:n mukaan yhdistyksen tarkoituksena on edistää kansainvälistä yhteisymmärrystä. Tarkoituksensa toteuttamiseksi yhdistys harjoittaa kansainvälistä koululais-, opiskelija- ja kulttuurivaihtoa, järjestää keskustelu- ja koulutustilaisuuksia, harjoittaa tiedotus- ja julkaisutoimintaa, harjoittaa yhteistoimintaa muiden alan järjestöjen ja koulujen kanssa, tekee aloitteita eri viranomaisille sekä järjestää opetus- ja neuvontatilaisuuksia. Yhdistyksen sääntöjen 16 §:n mukaan, jos yhdistys purkautuu, käytetään sen varat vastaavanlaisen koululais- ja opiskelijavaihdon edistämiseksi.

X harjoittaa kansainvälistä vaihto-oppilastoimintaa. Vuonna 2009 X:n kautta kansainväliseen vaihtoon on lähtenyt (. . . ) oppilasta.

X:n kautta vaihto-oppilaaksi lähtevälle lukuvuosi 2011–2012 Euroopassa on maksanut noin 5 950–6 950 euroa ja Euroopan ulkopuolisissa maissa 7 350–8 550 euroa. Kuluttajaviraston päätöksen mukaan X perii edellä mainittujen määrien lisäksi kultakin vaihtoon lähtevältä 727 euron suuruisen vakuutusmaksun.

Y:n vaihto-oppilasvuodesta perimä hinta lukuvuodelle 2011–2012 Euroopassa on ollut 5 690–8 990 euroa ja Euroopan ulkopuolisissa maissa 6 990–9 990 euroa.

Vuonna 2006 suoritetun verotarkastuksen ja siitä annetun verotarkastuskertomuksen mukaan X:ää on pidetty toimintansa perusteella tuloverolain 22 §:ssä tarkoitettuna yleishyödyllisenä yhdistyksenä. Verotarkastuskertomuksen mukaan yhdistyksen toimintaa ei harjoiteta elinkeinotoiminnan muodossa ja koska kysymys ei ole elinkeinotoiminnan muodossa tapahtuvasta palvelun myynnistä, yleishyödyllinen yhdistys ei ole ollut toiminnastaan arvonlisäverovelvollinen eikä yhdistyksen saama tulo vaihto-oppilastoiminnasta ole katsottu olevan elinkeinotoimintaa.

X:n vuosien 2008–2011 tilikaudet ovat olleet tappiollisia.

X:n tuloslaskelman osoittamasta liikevaihdosta oppilastulot ovat vuosina 2007–2011 olleet noin (. . . ) eurosta noin (. . .) euroon.

X on saanut vuosittain ohjelma-avustusta ja yleisavustusta.

X:n henkilöstökulut ovat olleet vuosina 2007–2011 noin (. . . )–(. . . ) euroa.

Oikeudellinen arviointi

X tarjoaa valmismatkalain 2 §:ssä tarkoitettuja valmismatkoina pidettäviä vaihto-oppilasmatkoja. Asiassa on arvioitavana, onko X:n toiminta vaihto-oppilasmatkojen järjestäjänä luonteeltaan elinkeinotoimintaa valmismatkalain tarkoittamalla tavalla.

Valmismatkalakia sovelletaan silloin, kun matkan tarjoaa matkailupalveluksia muutoin kuin satunnaisesti järjestävä tai välittävä elinkeinonharjoittaja vastiketta vastaan. Valmismatkalaissa tarkoitettua elinkeinonharjoittajan määritelmää on lain ja sen esitöiden mukaan tulkittava laajasti. Elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan valmismatkalaissa samaa kuin kuluttajansuojalain 1 luvun 5 §:ssä.

Kuluttajansuojalain esitöistä ilmenee, että kuluttajansuojalaissa elinkeinonharjoittajan määritelmä on tarkoitettu laajaksi. Elinkeinonharjoittajan toiminnan tulee olla taloudelliseen tulokseen tähtäävää toimintaa, johon liittyy yrittäjäriski. Toiminnan tulee olla luonteeltaan ammattimaista. Elinkeinon harjoittaminen ei aina välttämättä edellytä, että toimintaa harjoitetaan taloudellisen voiton tavoittelemiseksi harjoittajalle itselleen tai toiselle. Elinkeinon harjoittaminen edellyttää kuitenkin, että toimintaan liittyy ansiotarkoitus. Tavallisesti tämä ilmenee siinä, että tavaroita tai palveluita myydään vastiketta vastaan. Toiminta voi olla luonteeltaan vastikkeellista, vaikka jokaisesta suorituksesta ei vaaditakaan vastasuoritusta. Lain piiriin kuuluu esimerkiksi ilmaisen edun tarjoaminen muun toiminnan yhteydessä. Myös aatteellisilla yhdistyksillä voi olla sellaista toimintaa, joka katsotaan elinkeinotoiminnaksi. Kuluttajansuojalain esitöiden mukaan kuluttajansuojalain elinkeinonharjoittajan käsite ei myöskään välttämättä ole sama kuin verolainsäädännön vastaava käsite.

Kuten talousvaliokunta on valmismatkalain muuttamisesta annettua lakia koskevassa mietinnössään (TaVM 14/2008 vp) lausunut, kuuluu sen arviointi, ovatko esimerkiksi yhdistysten vaihto-oppilasmatkat luonteeltaan elinkeinotoimintaa vai ei, ensisijaisesti valvontaviranomaiselle ja viime kädessä tuomioistuimelle.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten hallinto-oikeus, että X:n vaihto-oppilasmatkatoimintaa on oppilastuloista kertyneen huomattavan liikevaihdon ja kansainväliseen vaihtoon lähetettyjen oppilaiden suuren määrän sekä X:n maksamien henkilöstökulujen määrän perusteella pidettävä ammattimaisena ja vakiintuneena toimintana. Kun otetaan huomioon, että X:n vaihto-oppilasmatkoista perimillä maksuilla pyritään kattamaan kaikki toiminnasta X:lle aiheutuvat menot sekä kansainväliseen kehitysrahastoon kustakin vaihto-oppilaista maksettavat maksut, on X:n toiminta taloudelliseen tulokseen tähtäävää toimintaa, vaikka X:n säännöistä ilmenevään toiminnan tarkoitukseen ja hinnoitteluperusteisiin ei liity varsinaista voitontavoittelua ja vaikka X saa toimintansa tukemiseen muun ohella ohjelma-avustusta ja muuta avustusta julkisista varoista.

Sillä, miten X:ää on käsitelty verolainsäädännössä ei ole merkitystä arvioitaessa, onko X:ää pidettävä elinkeinonharjoittajana kuluttajansuojalainsäädännön alaan kuuluvan valmismatkalain tarkoittamassa merkityksessä. Verolainsäädännöllä ja kuluttajansuojalainsäädännöllä on eri tavoitteet. Kuluttajansuojalainsäädäntö on laadittu elinkeinonharjoittajaan nähden heikommassa asemassa olevan asiakkaan suojaamiseksi. X:n asemaa elinkeinonharjoittajana arvioitaessa myöskään sillä ei ole merkitystä, että X:n toiminnan tulos on ollut useina vuosina tappiollinen.

Edellä esitetyillä perusteluilla X:ää on sen harjoittaessa vastikkeellista vaihto-oppilastoimintaa pidettävä sen yleishyödyllisestä luonteesta huolimatta valmismatkalain 1 §:ssä tarkoitettuna elinkeinonharjoittajana ja X:n harjoittamaa vaihto-oppilastoimintaa siten valmismatkaliikkeistä annetun lain 2 §:ssä tarkoitettuna rekisteröintiä edellyttävänä valmismatkaliikkeen harjoittamisena.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, X:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.