KHO:2013:163

X oli ympäristönsuojelulain nojalla tekemässään hallintopakkohakemuksessa vaatinut, että Helsingin kaupungissa Santahaminan saarella tapahtuvat puolustusvoimien raskasaseammunnat kielletään välittömästi. Hakemuksen johdosta ELY-keskus velvoitti puolustusvoimat hakemaan Santahaminan ampumaradoille ja raskasaseammunnoille ympäristölupaa.

Hallinto-oikeus kumosi puolustusvoimien valituksesta velvoitteen siltä osin kuin puolustusvoimat oli velvoitettu hakemaan lupaa raskasaseammunnoille. Hallinto-oikeus totesi, ettei raskasaseammuntojen toteuttaminen aiheuttanut naapuruussuhdelain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta eikä luvan hakeminen kyseiselle toiminnalle näin ollen ollut tarpeen.

Korkein hallinto-oikeus tutki muiden ohella Helsingin ympäristölautakunnan valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä. Kun otettiin huomioon hallintopakkohakemuksessa raskasaseammunnoista aiheutuvan melun vaikutusalueella asuvien ihmisten määrä ja melun voimakkuudesta saatu selvitys, se ettei ympäristölautakunnalle ollut varattu tilaisuutta tulla kuulluksi hallintopakkohakemuksen johdosta ja että hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen johdosta kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella oli yleisen ympäristönsuojeluedun valvomiseksi intressi valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä edellä mainitulta osin, oli ympäristölautakunnan valitus kysymyksessä olevassa asiassa tutkittava siitä huolimatta, ettei lautakunta ollut käyttänyt ympäristönsuojelulain 92 §:ssä tarkoitettua vireillepano-oikeutta.

Arvioitaessa sitä, saattoiko toiminnasta aiheutua naapuruussuhdelain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta oli otettava huomioon se, olivatko nykyinen toiminta ja haitta-alueen muuttuneet olosuhteet sellaisia, että toiminnasta aiheutuvaa haittaa voitiin pitää alueella tavanomaisena. Arvioinnissa oli myös otettava huomioon raskasaseammunnoista aiheutuvan melun voimakkuuden lisäksi melun luonne, toiminnan sijaintipaikka, häiriintyvän alueen laajuus ja häiriötä kokevien ihmisten määrä sekä toiminnan sijoittuminen hyvin lähelle tiiviisti rakennettua kaupunkialuetta. Edellä mainittujen seikkojen tapauskohtaisen arvioinnin perusteella korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen raskasaseammunnoille haettavan määräyksen kumoamista koskevalta osalta. Korkein hallinto-oikeus totesi, että myös raskasaseammunnoilta tuli edellyttää ympäristölupaa sen vuoksi, että toiminnasta saattoi kysymyksessä olevassa tapauksessa aiheutua naapuruussuhdelain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa, jonka vuoksi toiminnalle oli ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla haettava ympäristölupa.

Euroopan ihmisoikeussopimus 8 artikla

Ympäristönsuojelulaki 2 § 3 momentti, 22 § 1 momentti, 28 §, 35 § 4 momentti, 84 § 1 momentti, 91 §, 92 § 1 momentti ja 97 §

Laki eräistä naapuruussuhteista 17 §

Ympäristönsuojeluasetus 1 § 1 momentti 14 kohta a alakohta ja 4 b §

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 6.9.2011 nro 11/0227/1

X on 22.6.2010 Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle (jäljempänä myös ELY-keskus) toimittamassaan ja myöhemmin täydentämässään hakemuksessa, Uudenmaan ELY-keskuksen 20.12.2010 tekemästä päätöksestä UUDELY/736/07.00/2010 tarkemmin ilmenevällä tavalla pyytänyt selvitystä Santahaminan taisteluampumaradan ympäristöluvasta, lupakäsittelyn kestosta ja luvan nykytilasta sekä vaatinut, että ampumaradan käyttö kielletään ulkopuolisilta. X on lisäksi vaatinut, että Santahaminan ampumaradan käyttö raskasaseammuntoihin kielletään välittömästi. Toiminnalle ei tule myöntää ympäristölupaa.

Uudenmaan ELY-keskus on 20.12.2010 tekemällään hallintopakkopäätöksellä UUDELY/736/07.00/2010 X:n hakemuksen enemmälti hyläten määrännyt ympäristönsuojelulain 84 §:n nojalla seuraavaa:

1) Kaartin jääkärirykmentin on haettava Santahaminan ampumaradoille ja alueella suoritettaville raskasaseammunnoille (kuten singot, kranaatinheittimet ja räjäytykset) ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa Etelä-Suomen aluehallintovirastolta viimeistään 31.12.2011.

2) Kaartin jääkärirykmentin on huolehdittava siitä, että reserviläis- ja vapaaehtoistoimijoiden (Maanpuolustuskoulutusyhdistys MPK, Helsingin Varuskunnan Ampujat HVA, Helsingin maanpuolustuspiiri, Helsingin reserviupseeripiiri, Suomen metsästysyhdistys, Helsingin Sotilaspoliisikilta, Kaartin Jääkärirykmentin Kilta, Santahaminan Erämiehet ry, Helsingin Rauhanturvaajat ry, Suomenlinnan eränkävijät ry ja Suomenlinnan Rannikkorykmentin erämiehet ry) harjoittama ampumatoiminta Santahaminassa puolustusvoimien ampumaradoilla päättyy arkisin maanantaista perjantaihin viimeistään klo 19.00.

Lisäksi Kaartin jääkärirykmentin on huolehdittava siitä, että reserviläis- ja vapaaehtoistoimijat eivät lukuun ottamatta Maanpuolustuskoulutus- yhdistys MPK:ta harjoita ampumatoimintaa ampumaradoilla lauantaisin, sunnuntaisin tai arkipyhinä.

3) Kaartin jääkärirykmentin on huolehdittava siitä, että lukuun ottamatta joukkotuotantosuunnitelman mukaista puolustusvoimien omaa toimintaa sinkoja, kranaatinheittimiä tai muita raskaita aseita ei saa käyttää Santahaminassa

- sunnuntaisin ja arkipyhinä

- lauantaisin ennen klo 8 ja klo 16 jälkeen.

4) Kaartin jääkärirykmentin on pidettävä kirjaa Santahaminassa kuukausittain ammutuista laukausmääristä. Kirjanpidosta on lisäksi käytävä ilmi toimija ja ampuma-alue/ampumarata.

Kirjanpito on pyydettäessä annettava valvontaviranomaiselle.

Päätöksen täytäntöönpano

Uudenmaan ELY-keskus on ympäristönsuojelulain 101 §:n nojalla määrännyt, että määräyksiä 1–4 on noudatettava mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

ELY-keskus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Toiminnan välitön keskeyttäminen

Jos ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta toiminnasta aiheutuu välitöntä terveyshaittaa tai merkittävää muuta välitöntä ympäristön pilaantumista, valvontaviranomainen voi ympäristönsuojelulain 86 §:n nojalla keskeyttää toiminnan, jollei haittaa voida muutoin poistaa tai riittävästi vähentää. ELY-keskus on todennut, että Santahaminassa harjoitetusta ampumatoiminnasta ei käytettävissä olevien selvitysten mukaan aiheudu välitöntä terveyshaittaa tai merkittävää muuta välitöntä ympäristön pilaantumista. Näin ollen ELY-keskuksella ei ole ollut edellytyksiä toiminnan välittömään keskeyttämiseen.

ELY-keskuksen toimivalta ja asianosaisen vireillepano-oikeus

Ympäristönsuojelulain 84 §:n mukaan valvontaviranomainen voi

1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia, sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä;

2) määrätä sen, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa;

3) määrätä 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta;

4) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä sen aiheuttavan tämän lain vastaista pilaantumista.

Luvanvaraisen toiminnan osalta määräyksen antaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, jos toimivaltainen lupaviranomainen on aluehallintovirasto.

Ympäristönsuojelulain 92 §:n mukaan 84 §:ssä tarkoitetun asian voi panna kirjallisesti vireille muun muassa se, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea. X asuu Helsingissä Laajasalossa alueella, jonne Santahaminan ampumamelu kuuluu, joten X:llä on oikeus asian vireillepanoon.

Toimintaa koskeva lainsäädäntö

Ampumaratatoimintaan edellytetään ympäristölupaa 1.3.2000 voimaan tulleen ympäristönsuojelulain 28 §:n ja ympäristönsuojeluasetuksen perusteella. Santahaminan olemassa olevat ampumaradat ovat olleet käytössä jo vuosia. Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetussa laissa (113/2000) säädetään ympäristönsuojelulain voimaantuloon liittyvistä tilanteista. Mainitun lain 4 §:ssä säädetään, että ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa laillisesti harjoitettuun toimintaan ei tarvitse hakea heti uutta ympäristölupaa. Lain 6 ja 7 §:ssä säädetään ilmoitusmenettelystä, jonka perusteella yksittäistapauksessa valvontaviranomainen voi velvoittaa hakemaan toimintaan uutta ympäristölupaa.

Kaartin jääkärirykmentti on jättänyt Uudenmaan ympäristökeskukselle Santahaminan ampumaratoja koskevan, ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 6 §:ssä tarkoitetun, 11.2.2002 päivätyn ilmoituksen.

Kaartin jääkärirykmentti on 24.9.2002 toimittanut Uudenmaan ympäristökeskuksen käsiteltäväksi Santahaminan keskusampumarata-alueen laajentamista koskevan ympäristölupahakemuksen. Alueelliset ympäristökeskukset on lakkautettu 31.12.2009 ja ympäristölupahakemus on siirtynyt Etelä-Suomen aluehallintoviraston käsiteltäväksi. Kaartin jääkärirykmentti on 29.3.2010 pyytänyt aluehallintovirastoa tekemään asiassa raukeamispäätöksen, koska suunnitelmat ampumaratojen kehittämisestä ovat muuttuneet. Lupa-asian käsittely aluehallintovirastossa on päättynyt 7.5.2010 päätöksellä nro 14/2010/1.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla ympäristölupa on lisäksi oltava toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ampumaratojen aiheuttaman melutason ohjearvoista on annettu valtioneuvoston päätös 53/1997. Raskaiden aseiden aiheuttamalle meluhaitalle, tärinälle tai räminälle ei ole annettu ohjearvoja tai raja-arvoja.

Santahaminassa harjoitettu ampumatoiminta

Asiakirjavihkoon ESAVI/133/04.08/2010 liitetyn, vuonna 2001 tehdyn meluselvityksen (Kaartin Jääkärirykmentti, Meluselvitykset Santahaminassa ja sen ympäristössä, Tampereen aluetyöterveyslaitos ja Itäisen Maanpuolustusalueen esikunta) liitteenä on Kaartin jääkärirykmentin selvitys Santahaminan ampumameluista vuonna 1998. Selvityksessä on esitetty arviot laukausmääristä. Arviot perustuvat vuotuiseen ampumatarvikkeiden kulutukseen, jossa on otettu huomioon vain saarella tapahtuneet ammunnat:

- 22 pienoiskiväärin laukaus 45 000

- kiväärin laukaus 24 000

- rynnäkkökiväärin laukaus 460 000

- rynnäkkökiväärin paukkupatruuna 430 000

- 12,7 it-konekiväärin laukaus 75 000

- pistoolin laukaus 480 000

- 81 krh laukaus 800

- 120 krh laukaus 300

- kertasinko 47

- 21 harjoitusraketti 1 200

- 95 sinko 180

- raskas kertasinko 45

Vuoden 2001 meluselvityksen liitteenä 7.2 olevan käyttötilaston mukaan

toiminta on ollut seuraavaa:

- heittimet 120 krh, 500 (Kupu) ja 220 (Isosaari)

- heittimet 81 krh, 1 440 (Kupu) ja 660 (Isosaari)

- singot, 390 (Kupu)

- maalialue krh, 2 820 (Haapasaari ja Riviera)

- räjäytykset, 170

- ampumaratojen 1-4 laukausmäärät, 960 000

- haulikkorata, 23 000

- hirvirata, 13 000

Vuonna 2010 tehdyssä meluselvityksessä (Akukon 93002-1, Santahaminan ampumatoiminta, Ympäristömeluselvitys) on esitetty Kaartin jääkärirykmentille myönnettyihin kiintiöihin perustuva arvio laukausmääristä. Meluselvityksen 93002-1 sivulla 6 on esitetty seuraava taulukko:

- ase, laukauksia/a

- 95 mm raskas sinko 95 S 58-61, 400

- 112 mm raskas kertasinko 112 RSKeS "Apilas", 100

- 66 mm kevyt kertasinko 66 KeS, 1 400

- 81 mm kevyt kranaatinheitin 81 KrH 71, 2 000

- kranaattikonekivääri 49 Krkk, 1 200

- rynnäkkökivääri 7.62 Rk a-radoilla, 720 000

- rynnäkkökivääri 7.62 Rk maastossa, 200 000

- rynnäkkökivääri 7.62 Rk paukkupatruunat, 500 000

- sotilaspistooli 9.00 Pist 80-91, 200 000

- käsikranaatit, 2 000

ELY-keskuksen käsityksen mukaan arviossa ei ole ollut mukana muiden käyttäjien laukausmäärät ja toisaalta Kaartin Jääkärirykmentti ampuu myös muualla kuin Santahaminassa. 20.9.2010 saapuneen selvityksen mukaan haulikkoradoilla ammutaan vuodessa noin 90 000 haulikon laukausta ja hirviradalla noin 9 000 kiväärin laukausta.

Koska ELY-keskuksen käytettävissä ei ole laukausmääriä viime vuosilta, laukausmäärien perustella ei voida tehdä johtopäätöksiä Santahaminassa eri toimijoiden harjoittamien toimintojen muutoksista viime vuosien aikana. Maavoimien esikunnan 20.9.2010 saapuneen selvityksen mukaan Santahaminassa pidettävien ammuntojen ja ampumamelua aiheuttavien harjoitusten määrä on lisääntynyt vuodesta 2008 alkaen. Syynä on muun muassa joukkotuotantovelvoitteen nousu ja se, että pääkaupunkiseudun siviiliampumaratojen lakkauttaminen on lisännyt Santahaminan käyttöä MPK:n ja yhteistoimintaviranomaisten osalta. Haulikkoradoilla ammuttu laukausmäärä näyttää lähes nelinkertaistuneen vuoden 2001 tilanteesta.

20.9.2010 saapuneen selvityksen perusteella raskaiden aseiden käyttö

noin vuoden ajanjaksolla on ollut seuraava:

- Kevyt kertasinko 521

- Raskas kertasinko 78

- 81 mm kranaatinheitin 2 075

- Raskas sinko 264

- Räjäytys (400g/YLI) 46

Verrattaessa Santahaminan vuoden 2001 käyttötilaston tietoja Kaartin jääkärirykmentin vuoden 2010 laukausmääräarvioon on voitu todeta, että sinkojen mahdollinen kiintiöihin perustuva laukausmäärä on lähes viisinkertaistunut (390 vuonna 2001, 1900 vuonna 2010). Kuitenkin heinäkuun 2009–heinäkuun 2010 aikana ammuttiin 853 singonlaukausta eli kaksinkertainen määrä vuoteen 2001 verrattuna. Esimerkiksi kranaatinlaukausten määrä puolestaan olisi vähentynyt (2 820 vuonna 2001, 2 000 vuonna 2010).

Verrattaessa Kaartin jääkärirykmentin vuoden 2010 laukausmääräarviota vuoden 1998 laukausmääräarvioon, on voitu todeta, että Kaartin jääkärirykmentin toiminnassa arvioidut raskaiden sinkojen ja kranaatinheittimien laukausmäärät ovat kaksinkertaistuneet ja kevyen kertasingon laukausmäärät ovat lähes 30-kertaisia.

Meluselvitykset

Vuonna 2001 tehdyn meluselvityksen yhteenvedon mukaan tuolloin selvitettiin Santahaminasta leviävää impulssimelua ja melun impulssimaisuutta sekä mallinnettiin eri aseiden aiheuttamia meluarvoja Santahaminassa ja Jollaksen alueella. Santahaminassa ammuttiin vuorotellen kaikilla ampumaradoilla ja ampuma-alueilla lähes kaikilla käytettävissä olevilla aseilla. Tässä yhteydessä mitattiin kolmessa kohdassa Jollaksen puolella melua sekä kahdesta kohdasta Santahaminassa. Mittaukset tehtiin samanlaisina kolme kertaa elokuussa, lokakuussa ja tammikuussa sääolosuhteiden vaikutusten arvioimiseksi.

Vuoden 2001 meluselvityksen mukaan kivääriaseiden laukausmelut olivat tuskin kuultavia ja alittivat selvästi Jollaksen alueella ampumaratojen ympäristömelulle annetun valtioneuvoston päätöksen 53/97 mukaisen ohjearvon 65 dB (L_AImax). Raskaiden aseiden ja räjähdysten äänet olivat kuultavissa selvästi Jollaksen alueella ja esimerkiksi kranaatinheittimien ääni oli 83–96 dB (L_{CE 1s}) ja raskaiden sinkojen 85–100 dB (L_{CE 1s}) ja telamiinan räjäytysääni 101–108 dB (L_{CE 1s}). Raskaiden aseiden äänet ylittävät näin ollen osittain ko. meluselvityksessä ehdotetun ohjearvon 100 dB (L_{CE 1s}). Meluselvityksessä tuodaan esiin, että raskaiden aseiden melun vaimentamismahdollisuuksia tai raskaiden aseiden käytön rajoittamista tulee pohtia näillä perusteilla.

Vuoden 2010 ympäristömeluselvityksen mukaan (s. 18) yksittäisten raskaiden aseiden laukausten ja iskemien sekä räjäytysten laskennallinen enimmäismelun C-äänialtistustaso L_CE ylittää puolustusvoimien raskaiden aseiden melun suositusarvon 100 dB alueen pohjoispuolella Jollaksessa muutaman kymmenen asuintalon luona. Laskettu taso on lähimpien talojen luona suurimmillaan noin 102 dB. Mittauksissa havaittiin myös useita suositusarvojen ylityksiä. Suurimmat mitatut keskiarvotetut C-altistustasot Laajasalossa olivat raskaan singon ammunnoissa 109 dB.

Vuoden 2010 ympäristömeluselvityksen mukaan raskaiden aseiden keskimääräisten harjoituspäivien laskennallisen melun A-keskiäänitaso L_Aeq on lähimpien talojen luona enimmillään noin 50 dB. Kun raskaille aseille käytetään laskentatulokseen lisättävän impulssikorjauksen arvona + 10 dB, melun korjattu keskiäänitaso on noin 60 dB eli ylittää asuin- alueilla puolustusvoimien raskaiden aseiden melun suositusarvon 55 dB.

Ampumaratojen laskennallinen AI-enimmäisäänitaso L_AImax on lähimpien asuintalojen luona Jollaksessa ja Hevossalmessa enimmillään noin 72 dB, mikä ylittää valtioneuvoston päätöksessä 53/1997 annetun ohjearvon 65 dB. Myös pienikaliiperisten aseiden melun enimmäistason keskiarvotetut mittaustulokset ylittivät ajoittain ohjearvon Laajasalon mittauspisteissä K1–K3, suurimpien tulosten ollessa 73–83 dB.

Vuoden 2010 ympäristömeluselvityksen yhteenvetona on todettu, että raskaiden aseiden ammunnoissa syntyvän melun sekä lasketut äänitasot että mittaustulokset ylittävät paikoin suositusarvot Jollaksen ja Hevossalmen lähimmillä asuinalueilla. Myös pienikaliiperisten aseiden melun osalta sekä lasketut että mitatut äänitasot ylittävät ohjearvon, mutta ampumaratojen mitatun enimmäisäänitason tapauksessa tämä koskee varmuudella vain ryhmälaukausten melua. Ampumaradoilta kuuluvien yksittäislaukausten melun mittaustulokset ovat suunnilleen ohjearvon kohdalla.

Johtopäätökset

ELY-keskus on katsonut, että meluselvitykset ja laukausmääristä käytettävissä olevat tiedot huomioon ottaen toiminnasta saattaa aiheutua ympäristössä eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Arvioitaessa eräistä naapuruussuhteista annetun lain mukaisen rasituksen kohtuuttomuutta on lain 17 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Ampumamelua, erityisesti raskaiden aseiden aiheuttamaa melua, ei voida pitää lähtökohtaisesti tavanomaisena meluna, kuten esimerkiksi liikennemelua. Raskaiden aseiden käytöstä aiheutuu melua, joka ylittää puolustusvoimien oman ohjeistuksen mukaisen melutason (L_CE 100 dB) lähimmillä asuinalueilla. Ampumaratojen laskennallinen AI-enimmäisäänitaso L_AImax on lähimpien asuintalojen luona Jollaksessa ja Hevossalmessa enimmillään noin 72 dB, mikä ylittää valtioneuvoston päätöksen 53/1997 ohjearvon 65 dB. Santahaminan läheisyydessä ampumamelua esiintyy lähes päivittäin ympäri vuoden. Vaikka puolustusvoimien toiminta Santahaminan alueella on alkanut ennen kuin lähialuetta on rakennettu tiiviimmin asuinkäyttöön, ampumatoiminta on lisääntynyt viime vuosien kuluessa. Näin ollen Santahaminan ampumaradoille ja alueella suoritettaville raskasaseammunnoille (kuten singot, kranaatinheittimet ja räjäytykset) on haettava ympäristölupaa 31.12.2011 mennessä.

Ampumaratatoimintaan edellytetään ympäristölupaa lisäksi ympäristönsuojelulain 28 §:n ja ympäristönsuojeluasetuksen perusteella. Kaartin jääkärirykmentti on tehnyt ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain edellyttämän ilmoituksen olemassa olevista ampumaradoista. Puolustusvoimat/Maavoimien esikunta on ilmoittanut hakevansa ampumaratatoiminnalle ympäristölupaa, mutta katsonut, ettei ympäristölupahakemusta ole järkevä jättää ennen vuotta 2012. ELY-keskus on katsonut, että vuoden 2010 ympäristömeluselvitys ja laukausmäärät huomioon ottaen, ympäristölupahakemus pitää toimittaa lupaviranomaisen käsiteltäväksi mahdollisimman pian.

Lisäksi ELY-keskus ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momenttiin viitaten on katsonut, että Santahaminassa samalla toiminta-alueella sijaitsevalla ampumarata- ja taisteluampumaratatoiminnoilla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä. Näin ollen toimintoihin on haettava ympäristölupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella 31.12.2011 mennessä.

Koska toiminnoilla ei vielä ole ympäristölupaa ja toiminnoista voi aiheutua ympäristössä eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, ELY-keskus on katsonut, että toimintaa on syytä rajoittaa päätöksen määräyksillä 2–3. Määräysten sisällössä on otettu huomioon tällä hetkellä voimassa oleva Santahaminan taisteluampumaradan johtosääntö (voimassa 1.9.2007 alkaen). Jos johtosääntöä muutetaan, tällöin voi olla aiheellista antaa lisämääräyksiä. ELY-keskuksen määräykset ovat voimassa niin kauan, kunnes toimintoja koskeva ympäristölupapäätös saa lainvoiman.

ELY-keskus on määrännyt (määräys 2), että reserviläisten ja muiden vapaaehtoistoimijoiden harjoittama ampumatoiminta Santahaminassa kielletään iltaisin klo 19 jälkeen ja viikonloppuisin. Ampumaratojen käyttökielto viikonloppuisin ei koske Maanpuolustuskoulutusyhdistys MPK:ta. ELY-keskus on määrännyt myös rajoituksia raskaiden aseiden käyttöön (määräys 3). Aikarajoituksen lisäksi näillä määräyksillä vähennetään myös laukausmääriä.

Koska yksityiskohtaisia tietoja Santahaminassa ammutuista laukausmääristä ei ole käytettävissä, ELY-keskus on määrännyt (määräys 4), että Kaartin jääkärirykmentin on pidettävä kuukausittain kirjaa Santahaminassa ammutuista laukausmääristä. Kirjanpidosta on lisäksi käytävä ilmi toimija ja ampuma-alue/ampumarata.

Sovelletut säännökset

Ympäristönsuojelulaki 28, 35, 84, 88, 91, 92, 96, 97,101 ja 105 §

Ympäristönsuojeluasetus 1 §

Laki ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta 4, 6 ja 7 §

Laki eräistä naapuruussuhteista 17 §

Hallintolaki 34 §

Hallinto-oikeuden välipäätös

Vaasan hallinto-oikeus on 28.2.2011 antamalla välipäätöksellä nro 11/0037/1 kieltänyt ja keskeyttänyt Maavoimien esikunnan valituksessa esitetyn vaatimuksen johdosta Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksen 20.12.2010 dnro UUDELY/736/07.00/2010 täytäntöönpanon velvoitteiden 1–3 osalta. Määräys on voimassa siihen saakka, kunnes pääasiaa koskevat valitukset on lainvoimaisesti ratkaistu tai kunnes asiasta toisin määrätään.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on katselmuksen toimitettuaan valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt muiden ohella Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:n, Y:n ja Z:n esittämät väitteet kuulemisvirheistä, hylännyt väitteen siitä, ettei X:llä ole ollut asiassa vireillepano-oikeutta, jättänyt tutkimatta muiden ohella Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:n valituksen Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksestä ja jättänyt tutkimatta Z:n kirjelmässään valitusajan jälkeen tekemät vaatimukset. Tutkimatta jätetyt valitukset ja vaatimukset on otettu huomioon asiassa annettuina lausuntoina.

Hallinto-oikeus on Maavoimien esikunnan valituksen hyväksyen kumonnut ELY-keskuksen päätöksen määräykset 2 ja 3 ja muuttanut määräyksen 1 kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

"1. Kaartin jääkärirykmentin on haettava Santahaminan ampumaradoille (poistettu tekstiä) ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa Etelä-Suomen aluehallintovirastolta viimeistään 30.4.2012."

Hallinto-oikeus on hylännyt X:n valituksen ja hallinto-oikeuteen valittaneiden yhdistysten esittämät oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

Hallinto-oikeus on määrännyt, että Kaartin jääkärirykmentin on noudatettava mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta hallintopakkopäätöksen 20.12.2010 määräystä 1 hallinto-oikeuden muuttamassa muodossa ja sen määräystä 4 alkuperäisessä muodossa. Koska hallinto-oikeus on kumonnut hallintopakkopäätöksen määräykset 2 ja 3, kumoutuvat myös näitä määräyksiä koskevat täytäntöönpanomääräykset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kuulemisvirheväite

Ympäristönsuojelulain 91 §:n mukaan ennen ympäristönsuojelulain 13 luvussa tarkoitetun määräyksen antamista viranomaisen on varattava sille, jota määräys koskee, tilaisuus tulla kuulluksi asiassa siten kuin hallintolaissa säädetään. Tarvittaessa on kuultava myös muita asianosaisia, muita valvontaviranomaisia, lupaviranomaista ja yleistä etua valvovia viranomaisia.

Asiassa ei ole tapahtunut menettelyvirhettä, koska kysymyksessä on Kaartin jääkärirykmentin ampumaradat, joiden käyttö tapahtuu sen ohjauksessa ja valvonnassa. Lisäksi yhdistysten osalta on kysymys vain välillisistä vaikutuksista, joiden takia yhdistysten erillinen kuuleminen ei ole ollut tarpeen.

Y ja Z eivät ole olleet asiassa vireillepanijoita eikä hallintopakkopäätöksen velvoittavat määräykset koske heitä. Näin ollen asiassa ei ole ollut tarpeen erikseen kuulla Y:tä tai Z:aa.

X:n vireillepano-oikeus

Valituksenalaisessa päätöksessä mainituilla perusteluilla X:llä on ollut asiassa vireillepano-oikeus.

Yhdistysten valitusoikeus

Ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi muun muassa kieltää sitä, joka rikkoo ympäristönsuojelulakia, sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä, määrätä sen, joka rikkoo ympäristönsuojelulakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa.

Pykälän 2 momentin mukaan luvanvaraisen toiminnan osalta määräyksen antaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, jos toimivaltainen lupaviranomainen on aluehallintovirasto tai se on ympäristönsuojelulain 33 §:n nojalla myöntänyt ympäristöluvan.

Ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan oikeus hakea muutosta ympäristönsuojelulain nojalla annettuun viranomaisen päätökseen on sillä, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea.

Kysymyksessä olevalla taisteluampuma-alueella harjoitettavasta toiminnasta ja myös koko Santahaminan alueen kulunvalvonnasta vastaa Kaartin jääkärirykmentti.

Asiakirjoista ilmenee, että Santahaminan Erämiehet ry on saanut puolustusministeriöltä oikeuden 12.2.1970 rakentaa ampumaradan (hirvi- ja karjurata). Karjurata on sittemmin purettu. Ministeriön päätöksellä on todettu yhdistyksen olevan oikeutettu käyttämään ampumarataa. Kiinteät rakenteet ovat kuitenkin siirtyneet valmistuttuaan puolustusvoimien omistukseen. Sopimuksen mukaan puolustusvoimilla on oikeus käyttää rataa ja oikeus irtisanoa sopimus. Haulikkoradan osalta selvitystä radan perustamisoikeudesta ei ole toimitettu.

Santahaminan taisteluampumaradan johtosäännön luvun 5 mukaisesti taisteluampumarata-alueella sijaitsevilla Santahaminan Erämiehet ry:n haulikkoradoilla on huomioitava seuraavat määräykset:

- radoilla saavat ampua vain Santahaminan Erämiehet ry:n jäsenet ja

heidän vieraansa

- Santahaminan Erämiehet ry:llä on vakiovuoro radoille torstaisin 1.4.–30.9. klo 17.00–19.00.

- muut varaukset Santahaminan Erämiehet ry tekee Kaartin jääkärirykmentin tilavarausjärjestelmän kautta.

Haulikkoratoja käytetään virka-aikana ja lisäksi:

- huhti- ja heinäkuussa torstaisin klo 17–19

- touko-, kesä- ja elokuussa torstaisin ja perjantaisin klo 17–19

- kesä- ja elokuun alussa noin kahden viikon ajan arkisin on ammuntatilaisuuksia klo 8–20 välissä (vaihtelevasti voi olla esim. neljänä tuntina päivässä).

Asiakirjoista ilmenee, että Helsingin Varuskunnan Ampujat ry on tehnyt sopimuksen 10.10.1978 puolustusministeriön kanssa Santahaminan pistooliradan käytöstä. Sopimuksen mukaan yhdistys on oikeutettu käyttämään rataa siten kuin se käy päinsä haittaamatta puolustusvoimien radan käyttöä. Sopimuksen mukaan puolustusvoimat voi keskeyttää tai lopettaa käyttöoikeuden, jos valtion etu tai alueen käyttö sitä vaatii. Lisäksi yhdistys on hankkinut maalilaitteita ja osallistunut 50 metrin pienoiskivääriradan rakentamiseen.

Valituksien mukaan puolustusvoimien ulkopuoliset Santahaminan ampumaratojen käyttäjät tekevät Kaartin jääkärirykmentille ampumaratojen käyttöanomuksen. Puolustusvoimien ulkopuolisten käyttäjien ampumaratavuorot jakaa Kaartin jääkärirykmentin koulutusosasto kaksi kertaa vuodessa järjestettävissä ratajakokokouksissa. Lopullisen päätöksen ampuratavuoroista tekee Kaartin jääkärirykmentin komendantin toimisto.

Koska yhdistyksien käyttöoikeus ei ole sellaista, että yhdistykset saisivat itsenäisesti päättää ratojen ampumavuoroista vaan ratojen käyttö on rajoitettua ja Kaartin jääkärirykmentin ohjauksessa ja sen toiminnasta riippuvaa, valituksenalainen päätös ei suoranaisesti koske yhdistyksien oikeutta ja etua sillä tavalla, että niillä olisi asiassa itsenäinen valitusoikeus. Välilliset vaikutukset eivät tee radoilla toimivia yhdistyksiä hallintopakkoasiassa asianosaiseksi siinä merkityksessä kuin ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetaan.

Näin ollen yhdistyksien valitukset on jätettävä tutkimatta valitusoikeuden puuttumisen vuoksi.

Ympäristönsuojelulain mukaisessa hallintopakkoasiassa asianosaisten piiri ei voi lupa-asian tavoin laajentua vasta valitusasteessa. Yhdistyksiä ei voida pitää asiassa sellaisina sivuväliintulijoina, joilla olisi oman etunsa vuoksi itsenäinen muutoksenhakuoikeus. Yhdistysten kirjelmiä ei ottaen huomioon mitä edellä on lausuttu yhdistysten valitusoikeudesta voida pitää myöskään hallintolain 59 §:n ja 60 §:n mukaisina kanteluina.

Yhdistyksien valitukset ja Santahaminan Erämiehet ry:n lausunto katselmukseen 25.5.2011 osallistumisesta on kuitenkin otettu huomioon Maavoimien esikunnan valitusta tukevina lausuntoina.

Z:n ja Y:n kirjelmät

Z ja Y eivät ole hallinto-oikeudessa muutoksenhakijoina. Tämän vuoksi ja kun heidän kysymyksessä olevat vaatimuksensa on esitetty valitusajan päättymisen jälkeen annetuissa kirjelmissä, vaatimuksia ei voida tutkia. Kirjelmät on kuitenkin otettu huomioon X:n valitusta tukevina lausuntoina.

Maavoimien Esikunnan valitus

Valituksen käsittely

Valituksenalaisen päätöksen määräyksen 1 mukainen ympäristöluvan hakuvelvollisuus koskee Santahaminan ampumaratoja ja alueella suoritettavia raskasaseammuntoja (kuten singot, kranaatinheittimet ja räjäytykset). Puolustusvoimat on ilmoittanut valituksessaan hakevansa muutosta vain raskasaseammuntojen luvanvaraisuuteen ja hakevansa lupaa ainakin pistooliradalle, maanpuolustuskorkeakoulun 150 m kivääriradalle, keskusampumaradan 150 m ja 300 m kivääriradoille, pienoiskivääriradalle, hirviradalle ja haulikkoradalle. Katselmuksella 25.5.2011 saadun selvityksen perusteella luvanhakuvelvollisuus koskee myös asekäsittelyratoja 1 ja 2, joilla ammunta suoritetaan kiinteisiin maalilaitteisiin ja ammunta tapahtuu samoilta ampumapaikoilta eli asekäsittelyradat rinnastuvat muihin ulkona sijaitseviin ampumaratoihin. Näin ollen määräyksen 1 osalta hallinto-oikeudessa on ratkaistavana vain kysymys raskasaseammuntojen luvanvaraisuudesta.

Määräys 1

Toimintakokonaisuuden arviointi

Nyt kyseessä oleva taisteluampuma-alue sijaitsee Helsingin kaupungin Santahaminan saaren itäosassa. Taisteluampuma-alue on noin 1,5 kilometriä pitkä ja noin 300 metriä leveä. Kyseisen alueen eteläosassa sijaitsevat asekäsittelyampurata 2, hirvirata, keskusampumarata 150 metrin ja 300 metrin kivääriratoineen sekä haulikkoradat. Keskusampumaradan läheisyydessä ovat kranaatinheitinten tuliasemat. Noin 400 metrin etäisyydellä pohjoiseen haulikkoradoista sijaitsee Kupu tukikohta, jonka läheisyydessä on hyökkäysrata ja räjäytysharjoitusalue. Tukikohdan pohjoispuolella on puolustusrata. Kyseisen radan pohjoispuolella on asekäsittelyampurata 1. Kyseisen taisteluampuma-alueen ulkopuolella, noin 400 metriä länteen, sijaitsee pienoiskiväärirata ja asekäsittelyampumaradan 1 vieressä maanpuolustuskorkeakoulun 150 metrin kiväärirata. Kyseisestä radasta 200 metriä länteen sijaitsee pistoolirata. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella kouluampumaratojen ja taisteluampuma-alueen melun vaikutukset kohdistuvat eniten alueen pohjoispuolella sijaitsevan Jollaksen eteläosiin.

Alueen ampumaradoista asekäsittely-, hirvi-, keskus-, haulikko-, pistooli-, pienoiskivääri- ja maanpuolustuskorkeakoulun kivääriampumaradalla ammuntaa suoritaan enintään kiväärikaliiperisilla aseilla ja ammunta suoritetaan kiinteisiin maalilaitteisiin ja ammunta tapahtuu samalta ampumapaikalta eli kyseessä ovat ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 14a alakohdan mukaiset ulkona sijaitsevat ampumaradat, joille tarvitaan ympäristölupa. Taisteluampuma-alueella suoritettavaa raskasaseammuntaa ei harjoiteta samoilta ampumapaikoilta ja samoihin maaleihin ja ammunta voi tapahtua koko taisteluammunta-alueen rajojen sisällä. Näin ollen hyökkäysrataa ja puolustusrataa ei voida pitää ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 14a alakohdan mukaisina ulkona sijaitsevina ampumaratoina.

Esitetyn selvityksen perusteella asekäsittely-, hirvi-, keskus-, haulikko-, pistooli-, pienoiskivääri- ja maanpuolustuskorkeakoulun kivääriampumaradalla kouluampumaratoja käytetään erillään taisteluampuma-alueen muusta toiminnasta, joka on pääasiassa taisteluammuntojen suorittamista raskailla ja kiväärikaliiperisilla aseilla alueen sisällä. Näin ollen edellä mainituilla ampumaradoilla harjoitettavalla ammuntaa ja alueella suoritettava muuta ampumatoimintaa on pidettävä erillisinä toimintoina ja niiden luvanvaraisuutta on siten tarkasteltava erikseen. Vaikka luvan myöntämistä koskevassa lupaharkinnassa on ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaisesti otettava huomioon toiminnan aiheuttama haitta yhdessä muiden toimintojen kanssa, luvanvaraisuutta koskevassa harkinnassa toimintoja on kuitenkin tarkasteltava erikseen. Näin ollen yksistään se seikka, että toiminnoista aiheutuu samalle alueelle ulottuvaa meluhaittaa, ei oikeuta tarkastelemaan toimintojen luvanvaraisuutta kokonaisuutena. Lisäksi hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentin mukainen toimintakokonaisuus voidaan muodostaa vain luvanvaraisten toimintojen kesken.

Raskaiden aseiden ampumatoiminta ja ammuntojen lisääntyminen

Puolustusvoimilta saadun tiedon mukaan vuonna 2010 on raskailla aseilla ammuttu Santahaminassa 51 päivänä. Kaartin jääkärirykmentin tiedotteen mukaan kevään ja kesän 2011 aikana taisteluammuntoja Santahaminassa suoritetaan 33 päivänä. Katselmuksella saadun tiedon mukaan taisteluampumapäivät ampuma-alueella keskittyivät vuonna 2010 tyypillisesti keväällä huhtikuulta kesäkuulle ulottuvalle jaksolle sekä syksyllä elokuusta marraskuulle. Santahaminan taisteluampuma-alueen johtosäännön luvun 5 mukaisesti raskasaseammunnat ovat kiellettyjä viikolla kello 20.00–08.00 välisenä aikana. Raskasaseammunta on kiellettyä viikonloppuisin myös illalla ja aamulla sekä sunnuntaina. Johtosäännön tarkempi kuvaus ja poikkeuslupamenettely on esitetty myöhemmin kohdassa Määräys 3.

Arviota toiminnan lisääntymisestä on vaikea tehdä käytettävissä olevien tietojen perusteella. Arviointi perustuu vain kolmen erillisen vuoden vertailuun, joka on myös tietyiltä osin puutteellista. Laukaisumääristä ei ole pitempiaikaista tilastoa. Näin ollen kyseisen aineiston perusteella ei voida tehdä tarkkaa arviointia laukaisumäärien muutoksesta.

Kun verrataan vuosien 2001 ja 2010 meluselvityksessä esitettyjä raskaiden aseiden laukaisumääriä voidaan todeta, että kevyen kranaatinheittimien (81 krh) laukaisumäärä on pysynyt määrältään samana (meluselvitys 2001 2 010 laukausta ja vuonna 2009 2 000 laukausta). Ammunta raskailla kranaatinheittimillä on keskeytetty. Raskaiden heittimien vuosittainen laukaisumäärä oli vuoden 2001 meluselvityksen mukaan 720 laukausta.

Sinkoaseiden osalta laukauksia oli vuoden 2001 meluselvityksen mukaan 390 kappaletta vuosittain. Vuoden 2010 meluselvityksen ammuskiintiöön perustuvan arvion mukaan sinkolaukauksia oli yhteensä 1 900 vuotta kohden (95 S 58–61 laukauksia 400, 112 RSKes 100 laukausta ja 66 Kes 1 400 laukausta). Asiakirjojen mukaan sinkolaukausten määrä heinäkuun 2009 ja 2010 välillä oli 864 laukausta (95 S 58–61 laukauksia 264, 112 RSKes 78 laukausta ja 66 Kes 521 laukausta). Katselmuksella 25.5.2011 saadun tiedon mukaan raskaan singon (95 S 58–61) käyttö lopetettiin Santahaminassa katselmuksen aikana ammuttuihin laukauksiin.

Kranaattikonekiväärin laukauksia oli vuoden 2010 meluselvityksen mukaan vuosittain 1 200 kappaletta. Meluselvityksen 2001 mukaan taisteluampumaradalla on ammuttu myös kranaattikonekiväärillä ja aseen meluvaikutuksia on mitattu 18.8.2000, 28.9.2000 sekä 14.2.2001 suoritettujen ammuntojen yhteydessä. Kranaattikonekiväärin ammuntamääriä ei ole kuitenkaan mainittu 2001 meluselvityksen liitteen 7.2 mukaisessa käyttötilastossa ja heinäkuun 2009 ja 2010 välisessä tilastossa. Näin ollen kranaattikonekiväärin ammuntamääriä ei voida ottaa huomioon verrattaessa tilastoja, koska vertailulukua ei ole käytettävissä vuoden 2001 meluselvityksestä ja ajalta 2009–2010. Räjäytyksiä oli vuoden 2001 meluselvityksen mukaan 170 kappaletta vuosittain ja heinäkuun 2009 ja 2010 välillä 46 kappaletta.

Edellä mainittujen tietojen perusteella laskettu raskasaselaukausten kokonaismäärä oli vuoden 2001 meluselvityksen perusteella 3 210 ja vuoden 2010 meluselvityksen perusteella 3 900 laukausta. Heinäkuun 2009 ja 2010 välisenä aikana vastaava määrä oli 2 938 kappaletta. Näin ollen raskasaselaukausten kokonaismäärä saadun tiedon perusteella ei ole merkittävästi muuttunut viimeisimmän kymmenen vuoden aikana. Yksittäisten aseiden osalta voidaan todeta, että kevyen kranaatinheittimen laukaisumäärät ovat pysyneet samana ja sinkoaseiden osalta merkittävin lisäys on tapahtunut kevyen kertasingon (66 KeS) laukaisumäärien kasvussa. Kranaattikonekiväärien laukaisumäärien muutosta ei voida arvioida edellä mainitusta syystä.

Raskaiden kranaatinheittimien laukaisumäärä on ollut aikaisemmin merkittävä (720 laukausta) ja aseen meluvaikutus on ollut mittauspisteissä Keulakuvantie 94 dB L_{CE 1s}, Purjetuulenkuja 94 dB L_{CE 1s} ja Matosaarentie 89 dB L_{CE 1s}. Vastaavat arvot raskaalle singolle olivat 2001 meluselvityksen mukaan 100 dB L_{CE 1s}, 97 dB L_{CE 1s} ja 87 dB L_{CE 1s}. Kevyen kertasingon vastaavat arvot ovat olleet Purjetuulenkujalla 87 dB L_{CE 1s} ja Matosaarentiellä 84 dB L_{CE 1s}. Näin ollen viimeisimmän kymmenen vuoden aikana saadun tiedon perusteella raskaiden aseiden melun kokonaismäärä ei ole merkittävästi muuttunut laukaisumäärän lievästä noususta huolimatta, koska raskas kranaatinheitin ei ole enää Santahaminassa käytössä ja kevyt kertasinko aiheuttaa pienemmän meluvaikutuksen laukaisukohtaisesti. Lisäksi nykyisessä tilanteessa kaikkein meluisin ase eli raskas sinko (95 S 58–61) ei ole enää käytössä, joten sen viimeaikaisella laukaisumäärien kasvulla ei nykyisessä arvioinnissa ole merkitystä.

Ympäristöluvan tarve naapuruussuhdehaitan perusteella

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan ympäristölupa on oltava toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Lainkohdan mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista. Lainkohdan 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Rasituksen kohtuuttomuutta ja siitä aiheutuvaa luvanvaraisuutta on arvioitava ensisijaisesti meluisten päivien lukumäärän, melun voimakkuuden ja melua aiheuttavien toimintojen ajoittumisen perusteella. Melurasitus lähimmillä asuinalueilla on meluselvityksen ja katselmuksella todetun perusteella voimakasta varsinkin tuuliolosuhteiden ollessa melun leviämisen kannalta suotuisat. Kun raskasaseammuntoja toteutetaan noin 50 päivänä vuodessa, toiminnasta voi melun voimakkuuden ja melua aiheuttavien päivien lukumäärän perusteella aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n tarkoittamaa kohtuutonta rasitusta. Rasituksen kohtuuttomuutta arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon, että saadun selvityksen mukaan suurin osa harjoituspäivistä on kesäajan ulkopuolella, mikä vähentää rasituksen kohtuuttomuutta. Myös iltaisin ja viikonloppuisin tapahtuvien ammuntojen vähäisyys vaikuttaa samansuuntaisesti.

Rasituksen mahdollista kohtuuttomuutta ja siitä aiheutuvaa luvanvaraisuutta arvioitaessa on rasituksen voimakkuuden, toistuvuuden ja ajoittumisen lisäksi tarkasteltava 17 §:n 2 momentin mukaisesti muun muassa rasituksen alkamisajankohtaa. Arvioinnissa on otettava huomioon raskasaseammuntojen alkamisajankohdan lisäksi se, onko raskasaseammuntojen aiheuttama kokonaisrasitus lisääntynyt tai lisääntymässä olennaisesti. Kun puolustusvoimien raskasaseammunnat ovat alkaneet Santahaminassa jo vuonna 1918 ja jatkuneet lähes keskeytyksettä, on tällä seikalla katsottava olevan kohtuuttomuuden arvioinnissa lieventävä merkitys. Hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole tullut osoitetuksi, että ammuntojen aiheuttama melurasitus olisi viime vuosina olennaisesti lisääntynyt. Vaikka melua aiheuttavien päivien lukumäärä on jossain määrin lisääntynyt, meluisimpien aseiden käyttö on vähentynyt tai kokonaan loppunut. Näin ollen ELY-keskus ei ole voinut perustella luvan tarvetta sillä perustella, että toiminnan aiheuttama melurasitus on olennaisesti lisääntynyt.

Hallinto-oikeus katsoo edellä mainituilla perusteilla, että raskasaseammuntojen toteuttaminen sellaisena kuin se on kuvattu asiakirjoissa ja todettu hallinto-oikeuden suorittamassa katselmuksessa ei aiheuta naapuruussuhdelain 17 §:n tarkoittamaa kohtuutonta rasitusta eikä ympäristöluvan hakeminen kyseiselle toiminnalle ole tarpeen.

Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että haitalliset ympäristövaikutukset ehkäistään ennakolta tai, milloin haitallisten vaikutusten syntymistä ei voida kokonaan ehkäistä, rajoitetaan ne mahdollisimman vähäisiksi (ennaltaehkäisyn ja haittojen minimoinnin periaate). Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus).

Hallinto-oikeus toteaa, että vaikka Santahaminan taisteluampuma-alueen raskasaseammunnoille ei nykyisten tietojen perusteella ole tarpeen hakea ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa, ampuma- ja harjoitusalueen toiminnanharjoittajaa koskevat ympäristönsuojelulain 4 ja 5 §:n mukaiset yleiset periaatteet ja velvollisuudet ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella yleisenä valvontaviranomaisena on mahdollisuus toiminnanharjoittajan selvilläolovelvollisuuden perusteella edellyttää esimerkiksi melumallitarkastelua täydentäviä melumittauksia.

Puolustusvoimien on suunniteltava toimintansa siten, että toiminnasta aiheutuu mahdollisimman vähän haittaa alueen ulkopuolella asuville. ELY-keskus voi tämän velvoitteen toteuttamisen valvomiseksi edellyttää puolustusvoimilta selvitystä meluntorjunnasta taisteluammunnoissa ja selvitystä haittojen vähentämisestä ammuntojen ajoittamisella vähemmän haitalliseen aikaan.

Helsingin kaupungin ympäristönsuojeluviranomaisella on lisäksi tarvittaessa mahdollisuus ympäristönsuojelulain 85 §:n perusteella antaa muuta kuin luvanvaraista toimintaa koskevan yksittäisen määräyksen, joka on tarpeen pilaantumisen ehkäisemiseksi. Näin ollen toiminnanharjoittajan tulee toimittaa valmisteilla oleva ja myös raskaita aseita koskeva meluntorjuntasuunnitelma Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lisäksi myös Helsingin kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle. Mikäli Santahaminan taisteluampuma-alueella raskailla aseilla suoritetun toiminnan ympäristövaikutusten havaitaan uuden selvityksen perusteella poikkeavan olennaisesti nyt arvioidusta tai jos toiminnassa tapahtuu olennainen muutos taikka olosuhteet muutoin muuttuvat olennaisesti, toiminnan ympäristöluvan tarve on harkittava uudelleen.

Näin ollen hallinto-oikeus muuttaa valituksenalaisen päätöksen lupamääräyksen 1 mukaisen velvollisuuden koskemaan alueella sijaitsevia ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 14a alakohdan mukaisia ampumaratoja.

Valituksen käsittelyyn kuluneen ajan vuoksi hallinto-oikeus on jatkanut määräyksen 1 mukaista määräaikaa.

Määräys 2

Lupamääräyksen 2 mukaisten reserviläis- ja vapaaehtoistoimijoiden harjoittama toiminta on pääasiassa keskittynyt ampumaradoille, joille on haettava ympäristölupaa lupamääräyksessä 1 mainitulla tavalla hallinto-oikeuden jatkettua määräaikaa viimeistään 30.4.2012.

Kyseisten toimijoiden harjoittamasta ampumatoiminnasta ja ammuntamääristä ei ole kokonaisuudessaan riittävää tietoa. Lisäksi vuoden 2010 meluselvityksessä ei ole mitattu haulikkoradan, asekäsittelyratojen, hirviradan tai pienoiskivääriradan aiheuttamaa meluhaittaa. Mittauksia on suoritettu Maanpuolustuskorkeakoulun 150 metrin kivääriampumaradan, pistooliradan ja keskusampumaradan 150 metrin sekä 300 metrin kivääriradan osalta. Mittaustuloksia on saatu vain mittauspisteen K1 Keulakuva osalta. Mittauksia ei laiteviasta johtuen saatu muista mittauspisteistä. Mittausten mukaan Maanpuolustuskorkeakoulun 150 m kivääriradalla rynnäkkökiväärillä ammutut laukaukset eivät ylittäneet 65 dB L_Almax rajaa mittauspisteessä K1 Keulakuva. Pistooliradalla ammutut laukaukset ylittävät kyseisen rajan. Meluselvityksen mukaan pienikaliiperisten aseiden melun osalta sekä lasketut että mitatut äänitasot ylittivät ohjearvon, mutta ampuratojen mitatun enimmäisäänentason tapauksessa tämä koskee vain ryhmälaukausten melua. Ampumaradoilta kuuluvien yksittäislaukausten melun mittaustulokset olivat suunnilleen ohjearvon kohdalla.

Meluselvityksen mukaan pienikaliiperisten aseiden ampuratamelun torjuntaan on käytettävissä kohtalaisen tehokkaita keinoja ja tilannetta Santahaminassa helpottaisi selvästi, jos osa nykyisin saaren pohjoisosassa tapahtuvista ammunnoista siirrettäisiin etelään Keskusampumaradan suunnitteilla olevalle 150 metrin radalle.

Vuonna 2001 meluselvityksen mukaan kivääriaseiden laukaisumelut olivat tuskin kuultavia ja alittivat selvästi Jollaksen alueella ampumaratojen ympäristömelulle annetun valtioneuvoston päätöksen 53/97 mukaisen ohjearvon 65 dB L_Almax. Selvityksen mukaan melumallit antoivat kivääriaseille selvästi suurempia arvoja kuin mitä mittauksissa voitiin todeta. Melumallien mukaan ohjearvo 65 dB L_Almax ylittyisi Jollaksen asuinalueella pistooliradan, maanpuolustuskorkeakoulun 150 metrin kivääriradan ja haulikkoradan vaikutuksesta.

Edellä mainitun osittain puutteellisen ja ristiriitaisen selvityksen perusteella ei voida tehdä kokonaisarviota reserviläis- ja vapaaehtoistoimijoiden harjoittaman toiminnan aiheuttamasta rasituksesta tai sen kohtuuttomuudesta Jollaksessa sijaitsevilla asuinalueilla. Kun otetaan huomioon, että lupamääräyksen 1 mukaisesti ampuradoille on haettava ympäristölupaa viimeistään 30.4.2012, ei asian tässä vaiheessa ole tarpeen rajoittaa kyseisten toiminnanharjoittajien ampumatoimintaa.

Määräys 3

Santahaminan taisteluampuma-alueen johtosäännön luvun 5 mukaisesti ilmatorjuntakonekivääriammunnat, sinkoammunnat, kranaatinheitinammunnat, rannikko-, kenttä- ja panssarivaunutykkiammunnat sekä kranaattikonekivääri- ja kranaattipistooliammunnat, räjäytykset ja taistelukäsikranaattien heittäminen on kielletty

- maanantaisin, tiistaisin, keskiviikkoisin ja torstaisin klo 20.00–8.00.

- perjantaista klo 18.00 lauantaihin klo 10.00

- lauantaista klo 16.00 maanantaihin klo 8.00

- kirkkopyhinä

Kaartin Jääkärirykmentin komentaja voi myöntää poikkeusluvan edellä mainittuihin aikoihin.

Tulenkuvaus on muuten kielletty edellä mainittuina aikoina, mutta kirkkopyhinä ja niiden aattoina noudatetaan la–su aikoja.

Poikkeuslupia edellä mainittuihin raskaiden aseiden ammuntakieltoaikoihin on ajanjaksolla heinäkuu 2009 ja syyskuu 2010 myönnetty viisi kertaa käsikranaatin heittoharjoituksiin, 2 kertaa tulenkuvaukseen, 6 kertaa tulenkuvaukseen ja kertasingoilla ampumiseen, kerran kertasingolla ja raskaalla singolla sekä kevyellä kranaatinheittimellä ampumiseen eli yhteensä 15 lupaa. Poikkeusluvat ovat olleet ajalliselta keskimäärin noin kuuden tunnin mittaisia. Poikkeusluvista suurin osa eli kymmenen lupaa on myönnetty joukkotuotantosuunnitelman mukaisiin harjoituksiin, joita ei ole lupamääräyksellä 3 rajoitettu.

Kun otetaan huomioon edellä määräyksen 1 osalta lausuttu sekä joukkotuotantosuunnitelman kuulumattomien poikkeuslupien suhteellisen vähäinen määrä ja se etteivät poikkeusluvilla ole ammuttu meluvaikutuksiltaan kaikkein häiritsevimmillä raskailla aseilla kuin yhdessä tapauksessa, ei kyseistä toiminnasta nyt saatavilla olevan selvityksen perusteella aiheudu kohtuutonta haittaa. Näin ollen hallinto-oikeus on kumonnut valituksenalaisen päätöksen määräyksen 3.

X:n valitus

Kun otetaan huomioon edellä Maavoimien esikunnan valituksen johdosta määräyksien 1, 2 ja 3 osalta lausuttu ja erityisesti se, että ampumaratojen käyttöä ja niiden aiheuttamaa meluhaittaa tullaan tarkastelemaan vireille tulevassa ympäristölupamenettelyssä, ei asiassa ole tarpeen nyt saatavilla olevan selvityksen perusteella rajoittaa reserviläis- ja vapaaehtoistoimijoiden harjoittamaa ampumatoimintaa Santahaminassa tai muutoin rajoittaa ammuntoja Santahaminassa.

Päätöksen täytäntöönpano

Maavoimien esikunta ei ole hakenut muutosta määräykseen 1 siltä osin kuin määräyksessä on velvoitettu hakemaan lupaa Santahaminan ampumaradoille lukuunottamatta velvoitteelle asetettua määräaikaa eikä määräykseen 4. Hallinto-oikeus on päätöksellään muuttanut määräystä 1 koskemaan pelkästään ampumaratoja ja samalla pidentänyt velvoitteelle asetettua määräaikaa. Tämän johdosta ympäristönsuojelulain 101 a §:n 1 momentin perusteella hallinto-oikeus määrää aikaisempaa 28.8.2011 antamaansa täytäntöönpanomääräystä muuttaen, että Kaartin jääkärirykmentin on noudatettava mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta hallintopakkopäätöksen 20.12.2010 määräystä 1 hallinto-oikeuden muuttamassa muodossa ja sen määräystä 4 alkuperäisessä muodossa. Koska hallinto-oikeus on kumonnut hallintopakkopäätöksen määräykset 2 ja 3, kumoutuvat myös näitä määräyksiä koskevat täytäntöönpanomääräykset.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hallinto-oikeuden käsittelyratkaisun lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Santahaminan Erämiehet ry, Helsingin Varuskunnan Ampujat ry ja Helsingin Reserviupseeripiiri asiakumppaneineen joutuvat pitämään niille hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut vahinkonaan. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että oikeudenkäynti olisi aiheutunut Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen virheestä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki 4 ja 5 §, 28 § 2 momentti 3 kohta, 35 § 4 momentti, 40, 84, 85, 91 ja 92 § sekä 96 § 1 momentti ja 97 § 1 momentti

Ympäristönsuojeluasetus 1 § 1 momentti 14 kohta a alakohta

Laki eräistä naapuruussuhteista 17 §

Hallintolainkäyttölaki 22 § ja 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reijo Hellman, Pirjo-Liisa Saloranta, Sauli Viitasaari ja Yrjänä Honkavaara. Esittelijä Janne Marttila.

Valitukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) X on valituksessaan vaatinut, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely, Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Uudenmaan ELY-keskuksen päätös saatetaan voimaan tarkennettuna seuraavasti:

Ammunnan aiheuttama melurasitus ja ympäristön pilaaminen tulee keskeyttää siihen asti kunnes toiminnalle on ympäristölupa. Raskasaseammuntoja ei tule sallia lainkaan. Merialueen ja pohjavesialueella olevan maaperän pilaaminen ammunnoista peräisin olevilla raskasmetalleilla on kiellettävä välittömästi. Ammunnat on kiellettävä lauantaisin, sunnuntaisin ja arkipyhinä. Harrastusammuntoja ei tule sallia lainkaan. Ympäristöluvat on haettava samanaikaisesti sekä ampumaradoille että raskasaseammunnoille, koska molemmista toiminnoista aiheutuu samalle alueelle ulottuvaa kohtuutonta melurasitusta.

Vaatimustensa tueksi X on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Santahaminan raskasase- tai rata-ammunnoilla ei ole ympäristölupaa, joten toiminta on ollut laitonta vuodesta 2000 lähtien, jolloin ympäristönsuojelulaki ja -asetus tulivat voimaan.

Santahamina on keskellä pääkaupunkia oleva saari. Kokonsa ja sijaintinsa puolesta se ei sovellu alueeksi, jolla harjoitetaan etenkään raskasase-ammuntoja. Puolustusvoimilla on runsaasti vajaakäytössä olevia ja lakkautettavia varuskuntia, joihin harjoitukset voidaan siirtää.

Santahamina sijaitsee pohjavesialueella. Maastoon ja mereen pääsee vuosittain ainakin noin 1,5 miljoonaa ammusta, joista liukenee luonnolle ja ihmisten terveydelle vaarallisia raskasmetalleja. Etenkin lyijy on sekä ihmisille että luonnolle myrkyllistä. On teknisesti mahdotonta kerätä pois mereen ammuttuja ympäristöä vaarantavia raskasmetalleja, joten toiminta on kiellettävä ympäristönsuojelulain ja direktiivien perusteella.

Olennaisempaa kuin melun lisääntyminen, on se, että Santahaminan ympäristön asutus on merkittävästi tiivistynyt ja lisääntynyt. Tämän vuoksi yhä suurempi asukasmäärä altistuu kohtuuttomalle melurasitukselle. Santahaminan säilyttäminen nykyisessä käytössä keskellä Helsinkiä on muuttunut asukkaiden terveyden ja kotirauhan kannalta kyseenalaiseksi.

Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan melutasossa ei ole tapahtunut sellaista merkittävää muutosta, joka edellyttäisi ympäristönsuojeluasetuksen tai naapuruussuhdelain 17 §:n perusteella ympäristölupaa raskasase-ammunnoilta. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ympäristölupa tulee hakea vain ampumaradoille. Vähemmistöön jääneet hallinto-oikeustuomarit olivat tästä eri mieltä ja totesivat, että koulutettavien joukkojen määrä on vuodesta 1998 kasvanut 20 prosentilla, kevytsingon laukaisumäärissä on tapahtunut merkittävä lisäys ja vaadittuja melurajoja on ylitetty.

ELY-keskuksen selvityksestä ilmenee, että Maavoimien esikunnan selvityksen mukaan Santahaminassa pidettävien ammuntojen ja ampumamelua aiheuttavien harjoitusten määrä on lisääntynyt vuodesta 2008 alkaen. Syynä on muun muassa joukkotuotantovelvoitteen nousu ja se, että pääkaupunkiseudun siviiliampumaratojen lakkauttaminen on lisännyt Santahaminan käyttöä Maanpuolustuskoulutusyhdistys MPK:n ja yhteistoimintaviranomaisten osalta. Verrattaessa Santahaminan vuoden 2001 käyttötilaston tietoja Kaartin jääkärirykmentin vuoden 2010 laukausmääräarvioon voidaan todeta, että sinkojen mahdollinen kiintiöihin perustuva laukausmäärä on lähes viisinkertaistunut (390 vuonna 2001, 1900 vuonna 2010). Verrattaessa Kaartin jääkärirykmentin vuoden 2010 laukausmääräarviota vuoden 1998 laukausmääräarvioon, voidaan todeta, että Kaartin jääkärirykmentin toiminnassa arvioidut raskaiden sinkojen ja kranaatinheittimien laukausmäärät ovat kaksinkertaistuneet ja kevyen kertasingon laukausmäärät ovat lähes kolmikymmenkertaisia. Haulikkoradoilla ammuttu laukausmäärä on lähes nelinkertaistunut vuoden 2001 tilanteesta vuoteen 2010 mennessä.

Ympäristöä rasittava melu on Maavoimien oman ilmoituksen mukaan lisääntynyt. Jos puolustusvoimat olisi kantanut huolta ympäristöstään, se olisi suorittanut säännölliset melumittaukset ja velvoittanut aluetta käyttävät siviilit toimittamaan vuotuiset selvitykset laukaisujen määristä. Käsittämätöntä on, että myös ampumayhdistysten ja -seurojen jäsenten kutsumat vieraat ovat saaneet vapauden häiritä asukkaiden kotirauhaa.

Hallinto-oikeus ei ole kiinnittänyt riittävää huomiota poikkeuslupakäytäntöön, jolla ympäristölle aiheutettua melurasitusta on merkittävästi lisätty nimenomaan viikonloppuisin. Vuonna 1996 Isosaaressa, Kuivasaaressa ja Santahaminassa ammuttiin kovapanosammuntoja yhteensä 37 päivänä, jotka kaikki olivat arkipäiviä. Heinäkuusta 2009 syyskuuhun 2010 pelkästään Santahaminassa oli raskasaseammuntoja poikkeusluvalla 33 päivänä, ne kaikki olivat lauantai- ja sunnuntaipäiviä. Vuodessa on 52 viikonloppua, eli kyse on yli puolesta vuoden viikonlopuista. Esimerkiksi vuonna 2009 elo-syyskuussa poikkeuslupia oli myönnetty seitsemälle viikonlopulle peräkkäin. Poikkeusluvalla harjoitettavista viikonloppujen raskasase-ammunnoista on muodostunut pysyvä käytäntö.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei yksilöidä, minkä ajanjakson melusta on kyse. Hallinto-oikeudella ei ole ollut melutietoja ajalta 1918–2000. Laiton ja kohtuuton melurasitus on jatkunut ainakin vuodesta 2000, jolloin ympäristönsuojelulaki tuli voimaan. Valtioneuvosto on jo vuonna 1997 antanut määräykset melutason arvoista ampumaradoilla.

Se, että puolustusvoimat on liki sata vuotta altistanut rajoituksetta Santahaminan ympäristössä asuvat melurasitukselle, pitää nähdä pikemminkin raskauttavana kuin lieventävänä seikkana. Lievennyksenä voidaan nähdä ainoastaan se, että viime vuosisadan alussa Santahamina oli melko vaatimattoman asutuksen keskellä. Olettaa voidaan myös, että tuolloinen aseistus oli kehittymättömämpää, eikä ampumatoiminta sodan jälkeisinä vuosikymmeninä ollut yhtä laajamittaista kuin nykyään.

Kansalaisten oikeusturvan kannalta olisi ollut välttämätöntä vaatia puolustusvoimilta sellaisia lisäselvityksiä, joista olisi käynyt ilmi melurasituksen ja muun ympäristölle aiheutetun vahingon todellinen määrä. Ratkaisua ei tulisi miltään osin perustella sillä, että tiedot ovat puutteellisia tai ristiriitaisia. Hallinto-oikeuden olisi tullut määrätä tehtäväksi tarvittavat lisäselvitykset. Hallinto-oikeuden päätöksessä on lähdetty yksipuolisesti tarkastelemaan tilannetta vastaajan eli Maavoimien intresseistä. Vireillepanijan perustelut on ohitettu täysin.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei oteta kantaa siihen, että Santahaminan ympäristössä vakavan melurasituksen kohteeksi joutuvat päiväkotilapset ja koululaiset, levon tarpeessa olevat vuorotyössä käyvät, sekä jatkuvasti kodeissaan olevat eläkeläiset. Kaikki he joutuvat sietämään ennakoimatonta ja kohtuutonta impulssimaista melua usein aamusta iltaan ja myös viikonloppuisin. Lähimmät koulut ovat kilometrin etäisyydellä melun lähtöpisteestä. Välissä olevat vesialueet kantavat ääntä esteettä, joten metrimääräisellä etäisyydellä ei ole sanottavaa merkitystä äänen voimakkuutta arvioitaessa. Hallinto-oikeuden olisi tullut kiinnittää huomiota erityisesti melun impulssimaisuuteen. Ampumamelua ei voida sen impulssimaisuuden vuoksi missään olosuhteissa määritellä samalla tavoin tavanomaiseksi, kuin esimerkiksi jatkuva liikennemelu.

On valitettavaa, että puolustusvoimat ei ole edes viiden vuoden välein tehnyt melumittauksia, eikä ole pitänyt tarkkaa kirjaa ammunnoista. Käytössä ovat olleet tiedot vain vuodelta 2001 ja 2010, ja niistäkin puuttuu osa vertailutiedoista. Puolustusvoimat olisi voinut selvittää ja hallinto-oikeus vaatia selvittämään melutasoa ja sen muutoksia tilastoilla siitä, paljonko erilaisia aseita ja ammuksia eri vuosina on hankittu.

Laukausten äänen kantavuutta voitaisiin estää ja vaimentaa meluvallein ja äänenvaimentimin. Tämä ei kuitenkaan ole ollut puolustusvoimien intressi. Koulutuksessa halutaan luoda Santahaminassa todellisen taistelutilanteen tunnelma muun muassa tulenkuvauksilla ja raskasase-ammunnoilla. Jos sellainen on koulutuksellisista syistä välttämätöntä, koulutukset tulee siirtää pois keskeltä pääkaupunkia. Puolustusvoimilla on tähän sopivat maa-alueet ja resurssit.

Naapuruussuhdelain perusteella on huomattavasti paremmin perusteltavissa täysin päinvastainen johtopäätös kuin mihin Vaasan hallinto-oikeus päätyi. On kiistattomasti osoitettu, että tietyt arvot ylittävä melu on vaarallista, ja aiheuttaa sekä elimistön vaurioita että psyykkistä stressiä. Mitä äänekkäämpää, impulssimaisempaa ja pitkäaikaisempaa melu on, sitä vakavammat vauriot ja stressin se aiheuttaa. Tämä koskee sekä ihmisiä että eläimiä. Erityisen riskin kohteena ovat Santahaminan lähietäisyydellä olevat päiväkoti- ja kouluikäiset lapset. On kohtuutonta, etteivät päiväkotilapset voi nauttia päiväuniaan, vauvoja ei voi jättää ulos nukkumaan, ja lasten iltaunetkin saattavat häiriintyä.

Ampumamelu aiheuttaa kuulovaurion 10 prosentille varusmiehistä. Heillä melulle altistuminen on kuitenkin ollut kohtuullisen lyhytkestoista. Varusmiehet on myös velvoitettu pitämään kuulosuojaimia. Tähän verrattuna on kokonaan toinen kysymys, että etenkin Santahaminan alueen lähinaapurit altistuvat terveyden ja hyvinvoinnin toistuvasti vaarantavalle, kohtuuttomalle melulle.

Väitteet siitä, että melurasitus kohdistuisi vain muutamiin Jollaksen ja Hevossalmen rannalla oleviin asuntoihin, eivät perustu objektiivisiin havaintoihin. Ammunnan ja räjähdysten ääni kantautuu tutkimusten perusteella olosuhteista riippuen jopa 80–100 neliökilometrin laajuiselle alueelle.

Puolustusvoimien ampumatoimintaa maankäytön suunnittelussa ja ympäristölupamenettelyssä selvittäneen ampumaratatyöryhmän selvityksessä (Suomen ympäristö 38/2006) todetaan muun ohella seuraavaa: "Melu voi häiritä tai vaikeuttaa nukkumista tai aiheuttaa stressireaktioita, kuulovaurioita tai kuulon alenemista. - - - Raskaiden aseiden ampuma-alue on huomattavan laaja esimerkiksi ampumasuuntaan nähden sivusuunnassa 4–6 kilometriä ja aseen takana 2–4 kilometriä. Ampumasuunnassa melun leviäminen riippuu ampuma-etäisyydestä, jolloin melualue voi olla 10–50 km pitkä."

Raskaiden aseiden ampumamelu leviää jopa sadan neliökilometrin alueelle ja kuuluu ainakin 15–20 kilometrin päähän. Lisäksi on otettava huomioon, että vesi heijastaa esteettä ääntä. Kaikki Santahaminan ampuma-alueet ovat meren äärellä. Saaren pienen koon vuoksi siellä ei ole alueita, joilta ympäristöä häiritsevä melurasitus ei kantautuisi laajasti sekä lähiympäristöön että leviäisi koko pääkaupunkiseudulle.

Hallinto-oikeus ei ole tulkinnut oikein tietoja laukaisumääristä ja aselajeista melualueella asuvien ja sille altistuvien terveyden ja kotirauhan kannalta.

Syntyneestä tilanteesta voidaan syyttää myös Helsingin kaupungin kaavoituspolitiikkaa. Tosiasia kuitenkin on, että kasvavalle asutukselle on täytynyt etsiä tilaa. Pääkaupunkia ei voida siirtää sisämaahan pois melualueelta. Puolustusvoimilla sen sijaan on runsaasti maata ja varuskuntia, joihin ammunnat voidaan siirtää.

Melu ei ole ainoa ympäristörasitus, jonka puolustusvoimat aiheuttaa. Erityisesti lyijy, josta ammukset valtaosin koostuvat, on sekä ihmisille että luonnolle myrkyllistä. Lyijy liukenee veteen, mutta se ei haihdu vaan säilyy ehkä satoja vuosia. Tästä seikasta ei kuitenkaan ole pitkien ajanjaksojen vuoksi riittävää tutkimustietoa, ainoastaan riskiarvioita. Ympäristöviranomaisilta löytyy kansainvälisten tutkimusten tuottamaa lisätietoa, jotka ovat tarpeen ratkaisua tehtäessä. Edellä mainitussa työryhmän muistiossa (Suomen ympäristö 38/2006) on tuotu esille muun ohella ampumaratojen lyijyn ja muiden raskasmetallien terveysvaikutuksia.

Puolustusvoimilla on lakisääteinen tehtävänsä, mutta viranomaisen ja oikeuslaitoksen erityinen velvoite on ottaa huomioon kansalaisten ihmisoikeudet. Tässä tapauksessa kyseessä on kansalaisten oikeus nauttia yksityisyyteensä ja perhe-elämäänsä kohdistuvaa kunnioitusta Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa määritellyllä tavalla.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä vakiintunut periaate on, että kansallisille tuomioistuimille annetaan varsin pitkälle menevä harkintavalta, koska ne tuntevat paremmin paikalliset olot. Tuomioistuin on kuitenkin nähnyt välttämättömäksi, että kansallisen tuomioistuimen on pyrittävä löytämään oikeudenmukainen tasapaino osapuolten risteävien intressien välillä. Tätä oleellista seikkaa hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu huomioon.

Valituksenalaisessa päätöksessä on kyse rauhan aikana harjoitettavasta armeijan koulutustoiminnasta. Kyse ei ole sodan tai sen uhan aiheuttamasta artiklan määrittelemästä riskistä kansalliselle turvallisuudelle. Ihmisoikeustuomioistuimen kanta on ollut, että myös kohtuuton liikennemelu loukkaa kansalaisen oikeutta yksityisyyteen. Se kuitenkin on juuri niitä melun lajeja, joita Suomen lainsäädännössä pidetään siten jatkuvina, että niihin tulee sopeutua. Esimerkkinä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tapauksista, joissa altistuminen melulle on johtanut artiklan 8 loukkaukseen, ovat Deés v. Hungary (9.11.2010, application no. 2345/06) ja Mileva and Others v. Bulgaria (25.11.2010, application nos. 43449/02 and 21475/04).

Ihmisoikeustuomioistuimen käsitys on, että jatkuva raskas liikennemelu tai naapurihuoneistoissa neljä vuotta harjoitettu meluisa liiketoiminta loukkasivat hakijan oikeutta yksityisyyteen. Kysyä voi miten asia ratkaistaisiin, jos valittajan naapuritontilla on lähes sata vuotta harjoitettu raskasaseammuntoja äänekkäine lavastuksineen. Voidaan kysyä, onko tällainen kohtuullista rauhan aikana keskellä pääkaupunkia, kun tuollaisille harjoituksille armeijalta löytyy runsaasti tilaa paremmin sopivilta alueilta. Vaihtoehtoja osapuolia tyydyttävän sovinnollisen ratkaisun löytämiseen olisi ollut.

Kun Helsingistä tuli pääkaupunki vuonna 1812, oli asukkaita vain 3 000. Vuonna 1920 asukkaita oli 152 000 ja tällä hetkellä määrä on 600 000. Koko pääkaupunkiseudulla asukkaita on nyt noin miljoona. Asutus on lisääntynyt nimenomaan Santahaminan ympäristössä ja tämä kehitys jatkuu, muun muassa Kruunuvuoren rantaan on nousemassa uusi 10 000 asukkaan asuinalue. Asukastiheyden jatkuvasta lisääntymisestä huolimatta Santahaminassa on ammuttu erittäin raskaalla kalustolla ja melurasitusta on laajennettu poikkeusluvilla myös viikonloppuihin.

Lakiin on kirjattu, että puolustusvoimien tehtävä on ylläpitää maanpuolustushenkeä. Tätä veruketta virheellisesti tulkiten ampumaseurat harjoittelevat ampumista Santahaminassa. Ampumaseurojen jäsenet varmasti nauttivat yhteisestä harrastuksestaan, mutta se ei oikeuta puolustusvoimia jakamaan nautintaoikeuksia, jotka johtavat naapuriston kotirauhan vakavaan häirintään.

Hallinto-oikeuden katselmuksen tarkoitus vaarantui olennaisesti oikeuden jäsenten käyttämien kuulosuojainten vuoksi. Oikeus ei kuullut melutason todellista voimakkuutta paikallisten asukkaiden tavoin. Muutamissa paikoissa tehty lyhyt kertakatselmus ei anna myöskään oikeaa kuvaa melusta, koska muun muassa sää, tuuliolosuhteet ja maaston topografia vaikuttavat merkittävästi melun kantautumiseen. Hallinto-oikeudelle ei voinut muodostua realistista kuvaa siitä, millaisen melun keskellä Santahaminan naapurit todellisuudessa joutuvat elämään. Ei voida olettaa, että myös Santahaminan naapurustossa, päiväkodeissa, kouluissa ja kodeissa varauduttaisiin meluun kuulosuojaimin.

Heti Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen antamisen jälkeen Kaartin jääkärirykmentistä ilmoitettiin, että kertausharjoituksissa tullaan edelleen käyttämään raskasta sinkoa, josta hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan ilmoitettiin luovuttavaksi.

Puolustusvoimien sisällä ei ole sellaista keskinäistä koordinointia, jolla voitaisiin estää ympäristölle aiheutuva kohtuuton melurasitus. Isosaaresta on harjoitettu ammuntoja samaan aikaan Santahaminan kanssa. Tämä aiheuttaa kohtuutonta melurasitusta kahdelta eri suunnalta.

Asiassa on järjestettävä suullinen käsittely, jossa voidaan saada lisäselvitystä muun muassa kuulemalla melualueella asuvia kansalaisia sekä alan asiantuntijoita.

2) Uudenmaan ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat-vastuualue on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ELY-keskuksen päätös saatetaan voimaan määräyksen 1 osalta.

Vaatimustensa tueksi ELY-keskus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan ympäristölupa on oltava toimintaan, josta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Raskasaseammunnat Santahaminassa saattavat aiheuttaa edellä mainitussa pykälässä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta ympäristön asukkaille.

Naapuruussuhdelain 17 §:n 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat. Ampumamelua, erityisesti raskaiden aseiden aiheuttamaa melua, ei voida impulssimaisuutensa ja joskus myös pientaajuisuutensa perusteella pitää tavanomaisena meluna, kuten esimerkiksi liikennemelua.

Raskaiden aseiden ampumamelusta aiheutuva rasitus lähimmillä asuinalueilla on meluselvityksen ja Vaasan hallinto-oikeuden suorittamalla katselmuksella todetun perusteella voimakasta, etenkin silloin, kun tuuli on melun leviämisen kannalta suotuisa. Raskaiden aseiden käytöstä aiheutuva melu ylittää puolustusvoimien oman ohjeistuksen mukaisen melutason (L_CE 100 dB) lähialueilla.

Katselmuksella puolustusvoimien edustajat kertoivat taisteluampumapäivien keskittyneen vuonna 2010 tyypillisesti keväällä huhtikuulta kesäkuulle ulottuvalle jaksolle sekä syksyllä elokuusta marraskuulle ulottuvalle jaksolle. Vaasan hallinto-oikeus on katsonut, että suurin osa raskasaseammuntojen harjoituspäivistä on kesäajan ulkopuolella, mikä vähentää rasitusta naapurustolle.

Merkittävä osa taisteluammunnoista tapahtuu touko-syyskuussa, jolloin siitä on eniten haittaa lähialueiden asukkaille erityisesti heidän viettäessään aikaa ulkona. Taisteluammuntoja suoritetaan myös iltaisin ja viikonloppuisin.

Asutus melun kantama-alueella on lisääntynyt voimakkaasti vuodesta 1918, jolloin puolustusvoimien toiminta Santahaminassa on alkanut. Asiassa on epäselvyyttä ja erimielisyyttä siitä, ovatko ammunnat Santahaminassa lisääntyneet. Voitaneen varmasti sanoa, että vuodesta 1918 ammunta on lisääntynyt. Vertailussa on kuitenkin tarkasteltu erityisesti viimeisen vuosikymmenen tilannetta, vuosia 2001 ja 2009. Tällä aikavälillä raskaista aseista ainakin kevyen kertasingon laukausmäärissä on tapahtunut merkittävä lisäys. Kaikkien aseiden osalta laukaisumääristä ei ole pitkäaikaista tilastoa, ja käytetyt asetyypit ovat osin vaihtuneet. Kaartin jääkärirykmentin joukkotuotantotavoite on noussut vuodesta 2008 alkaen, mikä on lisännyt kyseisen joukko-osaston varusmieskoulutuksen ammuntoja noin 20 %:lla.

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentin mukaan, jos samalla toiminta-alueella sijaitsevalla usealla ympäristöluvanvaraisella toiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä, toimintoihin on haettava lupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella. Puolustusvoimien ampumaradat ja raskasaseammunnat Santahaminassa muodostavat toiminnallisen kokonaisuuden, ja niistä aiheutuu samalle alueelle kohdistuvaa meluhaittaa. Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvan myöntämistä koskevassa lupaharkinnassa on otettava huomioon toiminnan yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa aiheuttama haitta. Puolustusvoimat on ilmoittanut hakevansa ympäristölupaa hallinto-oikeuden päätöksestä tarkemmin ilmeneville ampumaradoille Santahaminassa. Kun ampumaratojen lisäksi myös raskasaseammunnoille on haettava ympäristölupaa, ELY-keskuksen mielestä molempien toimintojen hakemukset on järkevää käsitellä yhdessä, jotta Santahaminan ampumamelun haitat tulevat otetuiksi huomioon kokonaisuutena.

3) Helsingin ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto³-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin sillä on kumottu ELY-keskuksen päätöksen määräys 1 ympäristöluvan hakemisesta raskasaseammunnoille. Uudenmaan ELY-keskuksen päätös on saatettava mainitulta osin voimaan.

Vaatimustensa tueksi ympäristölautakunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Santahaminan ampumaratojen toiminta on luonteeltaan pysyvää, joten ne ovat lupavelvollista toimintaa. Ampuma-alueita ei ympäristönsuojeluasetuksessa mainita luvanvaraisena toimintana ja ne on asetuksen perustelumuistiossa rajattu pois laitosluettelon mukaisista luvanvaraisista toiminnoista. Niitä koskeva luvanhakuvelvollisuuden harkinta perustuu ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin kohdassa 3 mainittuun naapuruussuhdelain 17 §:n mukaiseen kohtuuttomaan rasitukseen. Tällöin merkitystä on paikallisilla olosuhteilla, rasituksen muulla tavanomaisuudella, rasituksen voimakkuudella ja kestolla, rasituksen syntymisen ajankohdalla sekä muilla vastaavilla seikoilla.

Santahaminan ampumatoiminnasta tehdyn ympäristömeluselvityksen (Ymk 2010-1994/813, Akukon 93002-1) mukaan raskaiden aseiden aiheuttama äänitaso L_CE ylittää puolustusvoimien asettaman suositustason 100 dB Laajasalon ja Jollaksen eteläosissa. Myös päiväajan klo 7–22 impulssikorjattu keskiäänitaso noin 60 dB ylittää ohjearvon L_Aeq 55 dB. Ampumaradoilta kantautuva laukausmelu L_Almax 72 dB taas ylittää ampumaratojen melulle asetetun ohjearvotason 65 dB (VNp 53/1997) myös Laajasalon ja Jollaksen eteläosissa.

Ampumatoiminta raskailla aseilla on alkanut Santahaminassa vuonna 1918. Sen jälkeen on asutus Laajasalossa ja Jollaksessa laajentunut merkittävästi. Käytettävissä olevien tietojen mukaan ammunnat raskailla aseilla ovat vaihdelleet vuosien mittaan. Tällä hetkellä ammunnat raskailla kranaatinheittimillä ja raskailla singoilla on lopetettu. Toisaalta taas kevyillä singoilla ammutaan selvästi enemmän kuin aikaisemmin. Puolustusvoimien antaman tiedon mukaan raskailla aseilla on ammuttu Santahaminassa vuonna 2010 51 päivänä ja Kaartin jääkärirykmentti ilmoitti tiedotteessaan, että kevään ja kesän aikana 2011 ammuntoja on 31 päivänä. Vuonna 2010 ampumatoiminta keskittyi tyypillisesti ajanjaksoille huhtikuusta kesäkuuhun ja elokuusta marraskuulle.

Ottaen huomioon ampuma-alueiden ampumatoiminnasta ympäristön asuinalueille aiheutuva melutaso ja toistuvuus sekä ampumatoiminnan laajuus ja ajoittuminen vuoden aikana, toiminnasta aiheutuu naapuruussuhdelain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, joten toimintaan tulee hakea ympäristölupaa ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella.

4) Z on valituksessaan yhtynyt X:n valituksessa esitettyihin vaatimuksiin ja niiden perusteisiin.

Vaatimustensa tueksi Z on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Helsingissä on viisi I luokan pohjavesialuetta. Ympäristöministeriön ohjeesta vuodelta 2003 ilmenee, että vaikka ampumaradalla olisi ympäristölupa, ei toiminnasta saa aiheutua maaperän tai pohjaveden pilaantumista. Santahaminan toimintaan ei ole ympäristölupaa.

5) Helsingin Varuskunnan Ampujat ry on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin yhdistyksen valitus on jätetty tutkimatta ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty. Uudenmaan ELY-keskus on velvoitettava korvaamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätös on sinänsä yhdistyksen esittämien vaatimusten mukainen, mutta sitä ei ole perusteltu riittävillä perusteilla. Kun valituksen perusteluja ei ole tutkittu, ei ratkaisu perustu viran puolesta otettaviin seikkoihin oikealla tavalla niin kuin olisi pitänyt.

Uudenmaan ELY-keskus on kysymyksessä olevassa tapauksessa toiminut vastoin voimassa olevaa lainsäädäntöä ja sen tekemä päätös on selvästi vaikuttanut yhdistyksen oikeuteen. Asiaan sovellettavat säännökset ovat olleet selkeitä ja yksiselitteisiä. Hallintopakkopäätös on ollut heikosti valmisteltu ja perusteltu. Asianosaisuuden tulkinta on ollut virheellinen.

Harkittaessa kulujen korvaamista on otettava huomioon erityisesti, että asia on valmisteltu yhdistystä kuulematta ja päätöksen vaikutuksesta yhdistyksen jäsenten harrastustoiminta kävi lähes mahdottomaksi. Päätöksen yhteydessä tehdyistä viranomaisen virheistä oli toimitettu yksityiskohtaista selvitystä jo hallinto-oikeudelle.

Hallintopakkopäätöstä ei ole pyritty perustelemaan minkään säännöksen tulkinnalla eikä päätös täytä hallintolaissa asetettuja oikeudellisia laatuvaatimuksia. Tapauksessa ei ole noudatettu päätöksenteolle asetettavia vaatimuksia. Asianmukainen huolellisuus on selvästi laiminlyöty.

Oikeudenkäyntikuluvaatimukset eivät ole missään mielessä kohtuuttomia, kun otetaan huomioon, että edellä mainitut seikat on tullut ottaa huomioon viran puolesta.

Asian vireillepanijan asianosaisuus on ollut ja on edelleen kiistanalainen. Sen oikeusperustetta ei ole selvitetty riittävästi eikä oikealla tavalla. On kohtuutonta, että tilanteessa, jossa on kyse lain väärästä soveltamisesta, vapaaehtoisvaroin toimiva yhdistys joutuisi kärsimään asianajokustannukset sekä asian vaatiman selvitystyön matkakuluineen omana vahinkonaan, kun yhdistys ei ole syyllinen asiaan eikä ole voinut siihen vaikuttaa.

Hallinto-oikeudessa aiheutuneiden 4 000 euron ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden 1 500 euron oikeudenkäyntikulujen lisäksi yhdistykselle on määrättävä korvattavaksi kilpailun järjestämättä jäämisen vuoksi saamatta jäänyttä nettotuloa 2 000 euroa. Summa perustuu hallinto-oikeudelle esitettyyn kilpailuohjelmaan ja sen tuottolaskelmaan.

Oikeusjärjestelmän legitimiteetin ja uskottavuuden kannalta on tärkeää, että kansalaiset voivat turvautua oikeuslaitokseen kohtuuttoman kuluriskin sitä estämättä.

Korkeimman hallinto-oikeuden on tutkittava alkuperäinen valitus ja kumottava hallinto-oikeuden päätös asianosaiskysymyksen osalta. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan hallintopakkopäätöksen vaikutus vapaaehtoistoimijoihin on ollut ainoastaan välillinen.

Hallinto-oikeus on viitannut perusteluina antamaansa ratkaisuun 30.8.2006 nro 06/0201/3. Vain ylimpien oikeusasteiden ratkaisuilla on kuitenkin lainkäyttäjää sitova vaikutus. Viitatussa tapauksessa päätöksestä oli valittanut moottoriurheilukeskuksen toiminnan vaikutuspiirissä oleva kiinteistönomistaja, joka vaati keskuksesta tehdyn päätöksen kumoamista ja asian palauttamista uudelleen käsiteltäväksi vedoten siihen, että kilpailut äänineen olivat hänelle pelkästään positiivinen asia. Muutoksenhakujärjestelmän luonteesta johtuu, että tämä muutoksenhakumahdollisuus tarkoittaa asianosaisen mahdollisuutta vaatia hänelle koituvan rasituksen estämistä tai vähentämistä, ei lisäämistä. Valitusperusteet huomioon ottaen hallinto-oikeus oli katsonut, ettei valittajalla ollut asiassa oikeussuojan tarvetta. Hallinto-oikeuden mainitsema ratkaisu eroaa käsiteltävästä tapauksesta senkin vuoksi, ettei päätöksestä ilmennyt, että valittajalla olisi ollut omaisuutta valituksen kohteena olevalla alueella.

Helsingin Varuskunnan Ampujat ry on hallintopakkopäätöksessä ympäristönsuojelulain 97 §:n nojalla asianosainen ja sillä on täten myös valitusoikeus. Toisin kuin hallinto-oikeus totesi, hallintopakkopäätös koski merkittävällä tavalla yhdistyksen oikeutta ja etua. Hallintopakkopäätös asetti huomattavia rajoituksia ja kieltoja Santahaminan ampumaratojen käyttämiselle. Yhdistys on toiminut vuodesta 1934 Santahaminan alueella sopimusperusteisesti siten, että sen jäsenet ovat harrastaneet ammuntaa saaren alueella. Helsingin Varuskunnan Ampujat ry on toiminut puolustusvoimien kanssa tehdyn sopimuksen perusteella, kuten hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa on todettu. Yhdistys on käyttänyt ampumaratoja pitkäjännitteisesti ja kurinalaisesti pitkäaikaisten sopimusten, niiden nojalla tehtyjen investointien ja yhdistysten varallisuuteen nähden hyvin merkittävien investointien kautta.

Esimerkiksi 50 metrin pienoiskiväärirata on pääosin Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:n rahoittama ja käyttämä. Yhdistys ylläpitää alueella pistooliratojen laitteistoja ja materiaalivarastoja ja sillä on yhteensä neljän radan kokonainen tai osittainen ylläpitovastuu. Toisin kuin hallinto-oikeus toteaa, ratojen ja yhdistyksen omistamien laitteistojen käyttäminen ei ole välillistä vaikuttamista yhdistyksen oikeuteen tai etuun. Yhdistyksellä on itse rakennettuja ja hallittuja parakkeja ja varastoja ampumarata-alueella ja se on luovuttanut niitä erillisellä luovutuskirjalla alueen omistajalle. Yhteistyötä kuvaavat myös puolustusvoimien keskuudessa tehtyjen ampumaratojen suunnittelua ja kehittämistä koskevien selvitysten toimittaminen yhdistykselle tiedoksi tai lausuttavaksi. Käytännöt ovat olleet vakaita ja vakiintuneita jo vuosikymmenten ajan. Muita vastaavia puolustusvoimien ulkopuolisia tahoja ei asiakirjojen jakelussa mainita. Helsingin Varuskunnan Ampujat ry järjestää myös itsenäisesti ja yhdessä ampumaseurojen kanssa kilpailutoimintaa ampumaradoilla.

Helsingin Varuskunnan Ampujat ry on asianosainen myös sivuväliintuloperusteella, sillä yhdistys on välittömän oikeudellisen intressinsä vuoksi tukenut Maavoimien esikunnan hallintovalitusta, yhtynyt siihen vaatimuksineen ja perusteluineen esittäen samalla oman oikeudellisen intressinsä asiassa, sekä sen mukaiset vaatimukset ja perustelut.

Hallinto-oikeus on päätöksen perusteluissa todennut, ettei yhdistyksiä voida pitää asiassa sellaisina sivuväliintulijoina, joilla olisi oman etunsa vuoksi itsenäinen muutoksenhakuoikeus. Hallinto-oikeus ei ole huomioinut sitä, ettei viranomainen voi millään tietää hakemusasiaa käsitellessään, mihin kaikkiin tahoihin ja asioihin päätös vaikuttaa. Tässä tapauksessa luvan muodollisia haltijoita on yksi, mutta siitä välittömästi hyötyviä tahoja on useita. Hallinto-oikeuden kanta on on ristiriidassa myös Euroopan unionin ympäristöasioissa omaksuman osallistumis- ja valitusperiaatteen kanssa (Århusin yleissopimus). Hallinto-oikeus sivuuttaa kokonaan sen, että missään ei ole kielletty lupa-asiassa sivuväliintuloa, joka on osa hallinto-oikeutta. Sen käyttö pitää kieltää erikseen, jotta hallinto-oikeuden käsityksen perustelu olisi oikea ja lainmukainen. Tältäkin osin päätös loukkaa valittajan oikeutta. Sivuväliintuloperuste on sivuutettu ilman asianmukaisia perusteluja hallinto-oikeuden päätöksessä. Kyseessä on varallisuusarvoinen etuus, joka on sinänsä omaisuudensuojan piirissä. Hallintopakkoasia on väistämättä koskenut myös yhdistyksen hallitsemia/rakentamia tai käyttämiä ampumaratoja. Näiltäkin osin hallinto-oikeuden päätös on perustelematon.

Hallinto-oikeus on hyväksynyt prosessin alullepanijan asianosaisaseman pelkästään sillä perusteella, että hän asuu alueella. Hallinto-oikeuden päätöksen jälkeenkin on epäselvää, mikä vaikutus luo tässä asiassa asianosaisuuden. Hallintopakkohakemuksen tekijän asuinpaikka sijaitsee noin 3,5 kilometrin päässä melun syntyalueesta. Välissä on lisäksi melua vaimentavia maastollisia esteitä. Huomattavasti prosessin alullepanijaa lähempänä asuvat tahot eivät ole valittaneet melusta. Melualueella toimii jopa lastentarha ja ala-asteen koulu. Hallinto-oikeus ei perustele kysymystä asianosaisuudesta asianmukaisesti.

Vaikka ELY-keskus tiesi Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:n käyttävän ampuma-aluetta ja yhdistys on mainittu erikseen sen päätöksessä, sille ei ole myönnetty asianosaisasemaa. ELY-keskus on on kuitenkin katsonut toimivaltaansa kuuluvan myös yksittäisten käyttäjien ja yhteisöjen toiminnan määrittelyn ilman asianosaisasemaa. Tämä ei ole hallinto- eikä oikeuskäytännön mukaista. ELY-keskus on päätöksellään ottanut itselleen vallan määrätä, mihin yhteisöihin kuuluvat henkilöt saavat käyttää Santahaminan ampumaratoja ja minä aikoina. Valituksessa on syytä vielä korostaa hallinto-oikeudellekin jätetyssä kirjelmässä olevaa mainintaa perustuslain 7 §:stä ja oikeudesta elämään, joka sisältää oikeuden päättää harrastuksista ja elämänvalinnoista. Kaikki rajoitukset ja kiellot tässä suhteessa on säädettävä täsmällisesti lailla. Harrastukset, joihin luetaan myös ammunta ja sitä koskeva kilpailutoiminta, ovat osa kansalaisen oikeutta päättää elämästään, elämäntavastaan, oikeudesta ajankäyttöön haluamallaan tavalla lakien mukaan.

Kyse on perustuslain 7 §:n mukaisesta vapaaehtoistoimijoiden oikeudesta harrastaa. Kyseinen harrastustoiminta aiheutti vähiten ampumamelua, joka ei käytännössä ylitä ohjearvoja ja kuuluu tuskin lainkaan prosessin alullepanijan asuntoon 3 500 metrin päähän. Kun Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:n, sen paremmin kuin muidenkaan vapaaehtoistoimijoiden ammunnat eivät ole ylittäneet ohjearvoja, miten näiden vapaaehtoistoimijoiden ammunnat voivat olla sanktioiden kohteena.

Lausunnot, selitykset, vastaselitykset ja lisäkirjelmät korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Uudenmaan ELY-keskus on antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa on todettu seuraavaa:

Helsingin ympäristölautakunnan valituksessa esitetyllä tavalla ympäristölupa tulee määrätä haettavaksi myös Santahaminan raskasaseammunnoille.

ELY-keskus ei vastusta oman päätöksensä palauttamista voimaan X:n valituksen johdosta, vaikka ELY-keskus onkin valittanut vain määräyksen 1 osalta. Valvontaviranomaisen päätöstä paremmin ammuntojen kokonaissääntely voitaisiin kuitenkin toteuttaa ympäristöluvan lupamääräysten kautta. Jos ampumaradoille ja raskasaseammunnoille haetaan ympäristölupaa, siinä määritellään sallitut ampuma-ajat kullekin ampumaradalle ja asetyypille. Myös ympäristönsuojelulliset kysymykset selvitetään ympäristölupahakemuksen yhteydessä. Ampumatoiminnan keskeyttämiselle ympäristölupaprosessin ajaksi ei ole perusteita.

Vaasan hallinto-oikeuden käsitys siitä, ettei Helsingin Varuskunnan Ampujat ry ole asianosainen, on oikea. ELY-keskuksessa ei ole tapahtunut menettelyvirhettä asiaa käsiteltäessä, joten velvollisuutta kulujen korvaamiseen ei ole.

Maavoimien esikunta on antanut valitusten ja lausunnon johdosta selityksen, jossa on vaadittu Helsingin ympäristölautakunnan valituksen jättämistä tutkimatta, X:n valituksessa esitettyjen määräysten tarkentamista koskevien vaatimusten jättämistä tutkimatta ja muiden kuin Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:n valituksen hylkäämistä. Selityksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

Lainsäädännössä ei ole määritelty tavanomaisen melun käsitettä, vaan melun tavanomaisuutta tai kohtuuttomuutta arvioitaessa on otettava huomioon naapuruussuhdelain 17 §:n 2 momentissa mainitut kriteerit. Paikallisista olosuhteista riippuu, millainen melu on katsottava kohtuuttomaksi rasitukseksi. Ampuma- ja harjoitusalueen lähistöllä asuvien osalta ampumatoiminnasta aiheutuvaa melua voidaan pitää tavanomaisena.

Ampumamelun liikenne- tai teollisuusmelusta poikkeava luonne on huomioitu sitä arvioitaessa käytettävissä suureissa. Arvioitaessa melun tavanomaisuutta onkin ensisijaisesti huomioitava alueelle tyypillinen melu, eikä niinkään syntyvän melun luonnetta. Ympäristönsuojelulain hallituksen esityksessä (HE 84/1999 vp) on mainittu esimerkiksi alueen kaavanmukaisen käytön tarkoittavan, että toiminnasta aiheutuva rasitus on alueella tavanomaista. Uudenmaan maakuntakaavassa (2006) Santahaminan alue on merkitty erikoistoimintojen alueeksi (EP), jolla liikkuminen on rajoitettua. Maakuntakaavaan ei ole tältä osin suunniteltu muutoksia. Tavoitteena on saada vireillä olevaan kaavaan lisätyksi vuoden 2010 Santahaminan ampumatoiminnan meluselvityksen mukainen 55 desibelin melualueen raja, joka kattaa suppean alueen Jollaksen rantamaata. Koska puolustusvoimien toiminta on huomioitu myös kaavoissa, ampumamelua voidaan pitää tavanomaisena meluna.

Oikeuskirjallisuudessa on todettu, että kaavan osoittaman käytön immissiovaikutukset ovat naapuruussuhdelain 17 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla odotettavissa ja siten yleensä kohtuullisia. Kaavoituksella immissioluvan täyttyminen on, kaavoitusta ohjaavien sääntöjen sisältö huomioon ottaen, tehty todennäköiseksi. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisussaan 17.10.1972 taltionumero 4006 todennut tilojen kuuluvan vuonna 1959 vahvistetussa rakennuskaavassa käsiteollisuutta varten käytettävään korttelialueeseen. Tämä huomioon ottaen rakentamisen ei katsottu aiheuttavan pysyvää kohtuutonta rasitusta naapurille. Vaikka naapuruussuhdelain 17 § on sanamuodoltaan muuttunut edellä mainitun ratkaisun jälkeen, tarkoitus ei lain esitöiden (HE 84/1999 vp) mukaan ole ollut muuttaa vallitsevaa oikeustilaa.

Santahaminan varuskunnan ampumatoiminnasta on laadittu ympäristömeluselvitys vuonna 2010. Selvityksessä tai Vaasan hallinto-oikeuden suorittaman katselmuksen perusteella laaditussa pöytäkirjassa ei ole todettu, että raskaiden aseiden ampumamelusta johtuva rasitus lähimmillä asuinalueilla olisi voimakasta etenkin silloin, kun tuuli on melun leviämisen kannalta suotuisa.

Meluselvityksessä on tarkasteltu Santahaminan varuskunnan ampumatoiminnan aiheuttamia melutasoja ympäristössä laskentamallin avulla, jota on täydennetty melumittauksilla. Raskaiden aseiden melun laskentaan on käytetty yleistä pohjoismaista ympäristömelun laskentamallia ja pienikaliiperisten aseiden melun leviämiseen pohjoismaista ampumaratamelun laskentamallia. Melun leviäminen on kuvattu leviämismalleina päiväajan A-keskiäänitasona (L_Aeq 7–22) ja laukausten C-äänialtistustasona (L_CE). Ampumaratojen melun leviäminen on kuvattu ohjearvosuureen mukaisen AI-enimmäistason (L_Almax) mukaan.

Meluselvityksen perusteella on määritetty ampumatoiminnan melualueet sekä raskaiden aseiden että pienikaliiperisten aseiden ammunnoille. Selvityksessä esitettyjen melun leviämismallien ja melualueiden mukaan äänitasot Jollaksen alueella ovat yli suositus- ja ohjearvojen. Melualueet on kuitenkin määritetty meluisimpien aseiden ja aktiivisimpien harjoituspäivien mukaan. Tästä syystä karttojen mukaiset äänitasot toteutuvat vain meluisimpien aseiden ja aktiivisten harjoitusten ammunnoissa ja lisäksi vain suotuisissa sääolosuhteissa.

ELY-keskuksen valituksen mukaan raskaiden aseiden käytöstä aiheutuva melu ylittää puolustusvoimien oman ohjeistuksen mukaisen melutason (L_CE 100 dB). Meluselvityksessä havaittiin suositusarvon ylitysten aiheutuvan suurista räjäytyksistä, kertasinkojen ontelokranaateista sekä raskaasta singosta. Kaartin jääkärirykmentin joukkotuotannon mukaisessa koulutuksessa ei ainakaan toistaiseksi suoriteta ammuntoja raskaalla singolla. Kertasinkojen laukausmääristä (1 429 laukausta vuonna 2011) ontelokranaatteja (kovia ampumatarvikkeita) on vain alle neljäsosa (338 kpl vuonna 2011). Loput ovat harjoitusampumatarvikkeita, joiden melun ei ole todettu ylittävän kyseistä suositusarvoa. Meluselvityksen mittaustuloksista selviää, että näiden suositusarvon ylittävien aseiden ja räjäytysten äänistä vain noin joka neljäs aiheuttaa suositusarvon ylityksen (mm. sääolosuhteista johtuen). Vuoden 2011 aikana suositusarvon ylittäviä yksittäisiä singon laukauksia oli siis alle 100 kappaletta ja tämän lisäksi suurimmat räjäytykset. Suositusarvon mukainen 100 dB ylitetään näissä edellä mainituissa singon laukauksissa ja räjäytyksissä keskimäärin 2–3 dB.

Edellä viitatuilla suositusarvoilla tarkoitetaan puolustusvoimien vuonna 2005 laatimassa ohjeessa (Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointi) määriteltyjä suositusarvoja. Ohjetta on pidetty tarpeellisena, koska valtioneuvoston päätös ampumaratojen aiheuttaman melutason ohjearvoista (VNp 53/1997) ei sovellu arviointiperusteena raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttamalle ympäristömelulle. Ympäristöministeriön ampumaratatyöryhmän mietinnön (Puolustusvoimien ampumatoiminta maankäytön suunnittelussa ja ympäristölupamenettelyssä, ampumaratatyöryhmän mietintö) kohdassa 2.2.4 mainitaan, että raskaiden aseiden ja räjähteiden melun arvioinnissa puolustusvoimien laatimaa ohjetta voidaan pitää tarkastelun lähtökohtana. Kyseinen ohje on tällä hetkellä ainoa ohjeistus, jonka avulla arvioidaan raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttamaa ympäristömelua. Virallinen ohjeistus kuitenkin puuttuu. Raskaiden aseiden aiheuttaman ampumamelun kohtuuttomuuden määrittämisestä ei ole olemassa vakiintunutta käytäntöä. Ohjeessa määritellyt suositusarvot on tarkoitettu tavoitteellisiksi arvoiksi, eikä puolustusvoimien oman suositusarvon ylitystä ei voida pitää kohtuuttomana rasituksena.

Yksittäisen suositusarvon ylittävän laukauksen ja räjäytyksen aiheuttama meluhaitta on hyvin lyhytaikainen ja niiden määrä vuoden aikana on vähäinen. Helsingin kaupungin alueella asuu eri liikennemuotojen melualueilla (vuorokausimelutaso L_den > 55 dB, ympäristömeludirektiivin 2002/49/EY mukainen arviointi) yhteensä 307 700 ihmistä.

Meluselvityksen perusteella on 4.10.2011 laadittu Santahaminan ampumatoimintaa koskeva meluntorjuntasuunnitelma. Suunnitelman mukaan meluntorjunta tulee kohdistaa etenkin raskaaseen sinkoon ja kertasinkoon, mutta myös kevyempien aseiden melua tulee torjua, kun halutaan tavoitella keskiäänitason ohjearvoa Jollaksen etelärannassa. Kaartin jääkärirykmentti valmistelee käytännön suunnitelmaa siitä, millä toiminnallisilla muutoksilla ampumatoiminnasta aiheutuvaa melua voitaisiin vähentää. Jo ennen meluntorjuntasuunnitelman tekemistä on ryhdytty toimenpiteisiin melurasituksen vähentämiseksi asettamalla johtosäännössään raskasaseammunnoille muun muassa ajallisia, alueellisia ja määrällisiä rajoituksia, määrittämällä räjäytystyössä käytettävälle räjähdysaineelle materiaalinen yläraja (max. 10 kg) sekä seuraamalla ammuttujen laukausten määrää ja ampumatoiminnan ajoittumista.

Sekä pienikaliiperisten että raskaiden aseiden ammuntojen ajoittumista vuosi- ja vuorokausitasolla on puolustusvoimissa seurattu varsinaisesti vasta vuodesta 2010 lukien. Mainittua ajankohtaa aiemmin suoritettujen ammuntojen laukausmääriä ja ajoittumista voidaan arvioida vain suuntaa antavasti. Kaartin jääkärirykmentti on kuitenkin seurannut räjäytysten ja raskasaseammuntojen laukausmääriä ja ajoittumista joulukuusta 2008 lukien. Valituksen liitteestä voidaan havaita, että Santahaminassa on vuonna 2009 ammuttu raskailla aseilla 59 päivänä, vuonna 2010 53 päivänä ja vuonna 2011 76 päivänä. Raskailla aseilla ei siis ammuta päivittäin, vaan keskimäärin noin viitenä päivänä kuukaudessa. Raskailla aseilla suoritettavat ammunnat ovat keskittyneet ja keskittyvät myös jatkossa varusmieskoulutuksen ajoittumisesta johtuen huhtikuulta kesäkuulle ja elokuusta marraskuulle ulottuvalle jaksolle, eivät siis lomakuukausille (kesä-heinäkuu). Suurin osa raskasaseammuntojen harjoituspäivistä on siten muulloin kuin kesäaikana.

Santahaminassa suoritettavien raskasaseammuntojen melu on toistuvaa, mutta ei jatkuvaa. Melua aiheutuu pääosin virka-aikaan eli arkisin kello 8–16. Puolustusvoimien harjoitukset ovat kestoltaan ajallisesti rajoitettuja kestäen tyypillisesti joitakin tunteja kerrallaan. Santahaminassa on ampumatoiminnan osalta myös hiljaisia päiviä ja jaksoja, jolloin ei ammuta lainkaan tai vain hyvin vähäisessä määrin.

Santahaminassa ei ammuttu raskailla aseilla vuosina 2009 ja 2010 ilta- ja yöaikaan (ilta klo 19–22 ja yö klo 22–07) yhtään kertaa ja vuonna 2011 ilta-aikaan ammuttiin ainoastaan kahtena päivänä (ammunnat loppuneet klo 19.35–20.00) ja yöaikaan ainoastaan kerran klo 22.10 (virka-aputehtävä). Ilta- ja yöaikaan tapahtuva ampumatoiminta raskailla aseilla on siis ollut hyvin vähäistä.

Viikonloppuisin Santahaminassa suoritettiin raskasaseammuntoja vuonna 2009 neljänä lauantaina, vuonna 2010 kuutena lauantaina ja vuonna 2011 kahtena lauantaina. Tarkastelujaksolla raskailla aseilla on ammuttu vain yhtenä sunnuntaipäivänä (huhtikuussa 2009). Viikonloppuisin suoritettava ampumatoiminta raskailla aseilla on siten ollut hyvin vähäistä.

Kaartin jääkärirykmentti on johtosäännöllä rajoittanut raskasaseammuntojen ja räjäytysten suorittamista siten, että raskailla aseilla ampuminen on kielletty maanantaista torstaihin klo 20.00–08.00, perjantaista klo 18.00 lauantaihin klo 10.00, lauantaista klo 16.00 maanantaihin klo 08.00 ja kirkkopyhinä (rajoitukset eivät koske KES Harak eikä sinkoaseiden kiväärikaliiberisten sisäpiippuaseiden ammuntoja; näillä aseilla noudatetaan aikamääreissä määräyksiä kiväärikaliiberisista aseista). Johtosäännön mukaan Kaartin jääkärirykmentin komentaja voi myöntää poikkeusluvan edellä mainittuihin ammunta-aikoihin. Kaartin jääkärirykmentin komentaja tai hänen sijaisensa on myöntänyt ajanjaksolla heinäkuu 2009–syyskuu 2010 luvan yhdeksänä päivänä suoritettaville raskasaseammunnoille, jotka päivät ovat sijoittuneet viikonloppuihin. Kyseisellä ajanjaksolla on ammuttu neljänä lauantaipäivänä. Poikkeuslupien määrä ei siten välttämättä kerro sitä, kuinka monena päivänä raskailla aseilla on ammuttu, vaan ainoastaan sen, kuinka monena päivänä on ollut mahdollisuus ampua.

Laukausmäärissä mahdollisesti tapahtuneet muutokset eivät ole tarkemmin tiedossa lukuun ottamatta vuosia 2009–2011 edellä selostetuista syistä johtuen. Ennen edellä mainittuja ajankohtia suoritettujen ammuntojen laukausmääriä voidaan vain arvioida suuntaa antavasti joukko-osastokohtaisten ampumatarvikekiintiöiden perusteella. Kiintiöiden perusteella voidaan kuitenkin tehdä vain karkeita arvioita ammuntojen määrien muutoksista. Verrattaessa Kaartin jääkärirykmentin vuosien 2011 ja 2012 ampumatarvikekiintiöitä voidaan havaita, että raskailla aseilla suoritettavat ammunnat ovat kokonaisuudessaan vähenemässä.

Raskas sinko on poistunut Kaartin jääkärirykmentin käytöstä varusmieskoulutukseen liittyen vuoden 2011 päätyttyä, jonka jälkeen tuolla aseella ammutaan mahdollisesti yksittäisiä laukauksia kertausharjoituksissa ja/tai palkatun henkilöstön koulutukseen liittyen. Raskas sinko poistuu koulutuskäytöstä kokonaan vuonna 2016.

Selitykseen liitetystä taulukosta käyvät ilmi vuosina 2009–2011 raskailla aseilla suoritettujen laukausten määrät. Taulukosta voidaan havaita, että räjäytysten määrä on noussut koko tarkastelujakson ajan. Nousu johtuu sekä säästösyistä että koulutuksellisista tarpeista. Vuonna 2010 ampumaharjoituksia järjestettiin säästösyistä Santahaminassa Syndalenin ja Pohjankankaan sijaan, toisaalta koulutuksen tasoa on pyritty nostamaan todenmukaisemmalla tulenkäytön ja tulenkuvauksen järjestelyillä.

Valituksessa esitetty väite siitä, että vuosien 2001–2009 aikavälillä raskaista aseista ainakin kevyen kertasingon laukausmäärissä olisi tapahtunut merkittävä lisäys, perustuu mitä ilmeisimmin vuonna 2001 tehdystä meluselvityksestä ilmeneviin laukausmääräarvioihin. Näiden arvioiden vertaaminen selityksestä ilmeneviin toteutuneisiin laukausmääriin on hankalaa, sillä meluselvityksen laukausmääräarviot ovat aikanaan perustuneet eri tavoin arvioituihin lukuihin. Viimeisen kolmen vuoden aikana laukausmäärät ovat joka tapauksessa laskeneet, joten arvioilla aiempien vuosien laukausmääristä ei ole asiassa ratkaisevaa merkitystä.

Meluselvityksen perusteella määritetyt melualueet määräytyvät meluisimpien aseiden perusteella, joiden käytöstä on joko luovuttu tai joiden käyttö on merkittävästi vähentynyt. Esimerkiksi kranaattikonekiväärin ja pienikaliiperisen aseiden melu jää selkeästi melualueen sisälle. Meluisimpien aseiden kuten rannikkotykistö, raskas sinko sekä raskas kranaatinheitin ovat joko poistuneet kokonaan Santahaminan ammunnoista tai vähentyneet oleellisesti 2000-luvulla. Näin ollen on perusteltua olettaa raskaiden aseiden ampumamelun vähentyneen viimeisen kymmenen vuoden aikana.

Vuodesta 1998 vuoteen 2010 Kaartin jääkärirykmentin joukkotuotannossa olevien joukkojen määrä kasvoi noin 20 prosenttia, jolla oli vaikutusta myös ampumatarvikkeiden kulutukseen. Vuosittain Santahaminassa suoritettavien ammuntojen luonne, mukaan lukien ammunnat raskailla aseilla, muuttuu joukkotuotannossa olevan joukkotyypin mukaan. Ammuntojen toteuttaminen perustuu joukkotuotannossa olevien joukkojen tehtävään ja aseistukseen, eikä saapumiserien vahvuudessa tapahtuviin muutoksiin.

Raskailla aseilla suoritettavista ammunnoista noin viidesosa on liittynyt puolustusvoimien toiminnan esittelyyn ja virka-aputehtäviin, ei joukkotuotantotarpeeseen. Puolustusvoimien toiminnan esittelyyn liittyvien ammuntojen määrä vaihtelee vuosittain. Vaihtelu perustuu muihin kuin puolustusvoimien omasta toiminnasta välittömästi johtuviin tarpeisiin. Näin ollen kyseisessä tarkoituksessa suoritetuilla ammunnoilla ei voi olla ratkaisevaa merkitystä kohtuuttoman rasituksen arvioinnissa.

Joukkotuotantomäärän kasvusta ei voida tehdä sellaista päätelmää, että raskasaseammuntojen määrä lisääntyisi suhteessa joukkotuotannossa tapahtuneeseen muutokseen.

Rasituksen kohtuuttomuutta arvioitaessa voidaan ympäristönsuojelulain perustelujen (HE 84/1999 vp) mukaan myös ottaa huomioon, onko rasitusta aiheuttanut toiminta alkanut ennen kuin haittaa kokeva on alkanut hallita omaa kiinteistöään. Santahaminan alueella on ollut Suomen puolustusvoimien toimintaa, muun muassa ampumista pienikaliiperisilla aseilla sekä raskasaseammuntoja, jo vuodesta 1918 alkaen ja muun muassa tykistön ampumarata ja kivääriampumaratoja jo 1820-luvulta alkaen. Vielä 1950-luvulla Santahaminassa on ammuttu ilmantorjunta-aseilla eli tykkikalustolla, jolla ammutaan nykyään Lohtajalla. Edellä esitetty huomioon ottaen raskasaseammunnat eivät ole merkittävästi lisääntyneet viimeisiin vuosikymmeniin verrattuna. Sillä, että asutus melun havaitsemisalueella on lisääntynyt voimakkaasti vuodesta 1918, ei siten voi olla ratkaisevaa merkitystä kohtuuttoman rasituksen arvioinnissa.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain esitöistä (HE 36/1919 vp ja sitä koskeva lakivaliokunnan mietintö) on havaittavissa, että naapuruussuhdelaki on säädetty säätelemään yksityisten välisiä oikeussuhteita. Tätä näkemystä tukee myös edellä mainitussa oikeuskirjallisuudessa todettu seikka, jonka mukaan laki säädettiin naapurien ja muiden haitankärsijöiden suojaksi erityisesti selluteollisuudesta johtuvilta hajuhaitoilta. Politiasääntely ei riittävästi ottanut huomioon yksityisen naapurin oikeuksia suhteessa sellaisiin kohtuuttomiin viihtyvyyshaittoihin, jotka eivät olleet terveydelle vaaraksi. Lain soveltamisalaksi on mitä ilmeisimmin tarkoitettu rakennustoiminnan järjestäminen ja teollisuuslaitosten perustamiseen liittyvien kysymysten sääteleminen. Erikseen esitöissä todetaan, että naapuruusoikeuden sisällyksen muodostavat omistusoikeuteen kuuluvan toimivallan käyttämisen rajoitukset. Vaikka valtio/puolustusvoimat voi sinänsä olla naapuri ja/tai toiminnallaan ulottaa vaikutuksia (mm. melu) muille kiinteistöille, soveltuu tällainen yksityisoikeudelliseen omistukseen perustuva lain soveltamisalatarkoitus huonosti tilanteeseen, jossa toisena osapuolena on lakisääteistä toimintaa harjoittava puolustusvoimat. Puolustusvoimien toiminnan sijoittaminen juuri Santahaminaan on aikanaan perustunut ja perustuu yhä maanpuolustuksellisiin tarpeisiin. Toiminnan vaikutukset on huomioitu muun muassa kaavoituksen yhteydessä. Intressipunninnassa on mitä ilmeisimmin painanut enemmän maanpuolustuksen tarpeet kuin mahdollisen melun aiheutuminen. Tätä taustaa vasten tuntuisi erikoiselta, jos toiminnan sallittavuutta arvioitaisiin nyt naapuruussuhdelain 17 §:n 1 momentin nojalla. Raskasaseammuntojen suorittaminen lakisääteisenä tehtävänä ei siten sisälly mainitun lainkohdan soveltamisalaan eikä mahdollisesti aiheutuvaa haittaa tulisi arvioida naapuruussuhdelain nojalla.

Santahaminan ampuma- ja harjoitusaluetta ei tule katsoa ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentissa tarkoitetuksi toimintakokonaisuudeksi. Ampuma- ja harjoitusalueen osalta ei voida katsoa muodostuvan tällaista kokonaisuutta, koska sillä harjoitettavat toiminnot ja niiden ympäristövaikutukset saattavat poiketa toisistaan hyvinkin paljon. Ympäristöluvalla on perinteisesti pyritty hallitsemaan pistemäisiä kuormituslähteitä. Tämän tyyppinen ajattelu soveltuu huonosti maantieteellisesti laajojen ampuma- ja harjoitusalueiden ympäristövaikutusten hallintaan. Ampumaradoilla harjoitettavaa ammuntaa ja alueella suoritettavaa muuta ampumatoimintaa on pidettävä erillisinä toimintoina ja niiden luvanvaraisuutta on siten tarkasteltava erikseen. Yksin se seikka, että toiminnoista aiheutuu samalle alueelle ulottuvaa meluhaittaa, ei oikeuta tarkastelemaan toimintojen luvanvaraisuutta kokonaisuutena.

Ympäristöluvan käsittely toimintakokonaisuutena saattaisi aiheuttaa koko alueen toiminnan sääntelyä lupamääräyksin, vaikka ympäristövaikutusten hallinnan kannalta vain osaa alueen toiminnoista olisi tarpeen rajoittaa. Tämä aiheuttaisi puolustusvoimien lakisääteisen toiminnan tarpeetonta ja kohtuutonta rajoittamista

Helsingin ympäristölautakunnan valitus on jätettävä tutkimatta, koska kysymys ei ole ympäristönsuojelulain 97 §:n 2 momentissa tarkoitetusta tilanteesta, jossa hallinto-oikeus olisi kumonnut kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen päätöksen.

Meluselvityksen mukaan yksittäisten raskaiden aseiden laukausten ja iskemien sekä räjäytysten laskennallinen C-äänialtistustaso (L_CE) ylittää suositusarvon 100 dB Jollaksessa muutaman kymmenen asuintalon luona. Laskennallinen C-äänialtistustaso on lähimpien talojen luona suurimmillaan noin 102 dB. Valituksen mukaan myös päiväajan klo 7–22 impulssikorjattu A-keskiäänitaso (L_Aeq,7–22) noin 60 dB ylittää ohjearvon 55 dB. Raskaiden aseiden osalta ei kuitenkaan ole säädetty ohjearvoista vaan ympäristölautakunnan valituksessa viitatulla ohjearvolla tarkoitettaneen puolustusvoimien omaa suositusarvoa. Ylitykset ovat vähäisiä, eikä niistä voi aiheutua kohtuutonta rasitusta. Vastoin valituksessa esitettyä, kevyen kertasingon laukausmäärä on vähentynyt viime vuosina.

ELY-keskuksen päätökseen sisältyneessä määräyksessä 2 on kysymys ampumaradoilla harjoitettavalle ampumatoiminnalle asetetuista rajoitteista. Ampumaradoilla harjoitettavalle ampumatoiminnalle asetettavat rajoitukset tulevat arvioiduksi ampumaradoille 30.4.2012 haettavan ympäristöluvan yhteydessä. Määräyksen saattamiselle voimaan ei siten ole perusteita.

ELY-keskuksen päätökseen sisältyneessä määräyksessä 3 on sallittu raskaiden aseiden käyttö sunnuntaisin ja arkipyhinä sekä lauantaisin klo 8–16 välillä, jos se on joukkotuotantosuunnitelman mukaista toimintaa. Kaartin jääkärirykmentti on kuitenkin johtosäännössään rajoittanut omaehtoisesti raskailla aseilla ampumista muun muassa viikonloppuisin ja tiettyinä juhlapäivinä. Vaikka määräys sinällään sallii joukkotuotantosuunnitelman mukaiset ammunnat, se heikentää uskottavaa puolustusta ja sillä vaikeutetaan valmiuden ylläpitämistä, sillä valmiuden kohottamisen tilanteessa ympäristölupa- ja hallintopakkopäätökset ovat edelleen voimassa huolimatta siitä, että tuossa tilanteessa puolustusvoimilla on tarve kouluttaa joukkoja joukkotuotannosta poikkeavasti. Määräys vaikeuttaisi ja osin jopa estäisi ammuntojen toteuttamisen valmiuden kohottamisen aikana. Lähtökohtaisesti joukko-osaston komentajalla on viime kädessä oltava oikeus määrätä raskasaseammuntojen suorittamisajoista. Määräyksellä on kokonaan kielletty joukkotuotantoa välittömästi tukeva toiminta sunnuntaisin ilman poikkeusmahdollisuutta. Kiellettyjä ovat myös puolustusvoimien toiminnan esittelyyn liittyvät raskasaseammunnat. Määräyksen mukaan kiellettyjä ovat käytännössä myös virka-aputehtävien suorittamiseen liittyvät räjäytykset ja raskasaseammunnat. Kaartin jääkärirykmentillä on keskeinen rooli virka-aputehtävien suorittamisessa pääkaupunkiseudulla ja tehtävien luonteen vuoksi on tärkeää, että mahdollisuus niiden suorittamiseen myös viikonloppuisin on olemassa.

X:n valituksessa esitetyt määräysten tarkentamista koskevat vaatimukset ovat kokonaan uusia. Näin ollen valitus tulee mainittujen vaatimusten osalta jättää tutkimatta.

X:n valituksessa ei ole tuotu esille mitään sellaisia seikkoja, joiden perusteella raskasaseammunnoista aiheutuisi välitöntä terveyshaittaa tai merkittävää muuta välitöntä ympäristön pilaantumista, eikä ympäristönsuojelulain 86 §:n 1 momentin soveltamiselle ja toiminnan keskeyttämiselle siten ole perusteita.

X:n valituksessa on esitetty vaatimukset raskasaseammuntojen kieltämisestä kokonaan ja ammuntojen meri- ja pohjavesialueen maa-alueelle aiheuttaman raskasmetalleista johtuvan saastuttamisen kieltämisestä välittömästi. Asiassa ei ole osoitettavissa mitään sellaista lainsäädännön tai määräyksen rikkomista, jonka vuoksi voitaisiin ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin perusteella ryhtyä toimenpiteisiin.

Z on Uudenmaan ELY-keskukselle toimittamassaan kirjelmässä 24.11.2011 vaatinut muun muassa, että ELY-keskuksen on välittömästi kiellettävä merenpohjan saastuttaminen raskailla metalleilla ja vaadittava armeijaa kustannuksellaan hankkimaan puolueettomat tutkimuksen siitä, voidaanko jo aiheutuneelle vahingolle tehdä mitään, vaadittava puolustusvoimia selvittämän alueen maapohjan saastuttaminen ja kiellettävä pohjavesialueen saastuttaminen. ELY-keskus jätti 16.2.2012 antamallaan päätöksellä Z:n vaatimukset tutkimatta.

Puolustusvoimien lakisääteisten tehtävien toteuttamisen, uskottavan puolustuksen ja valmiuden ylläpitämisen vuoksi on ehdottoman tärkeää, että mahdollisuus suorittaa raskasaseammuntoja myös lauantaisin, sunnuntaisin ja arkipyhinä on olemassa.

Ammunnan harrastajat ampuvat Santahaminan saarella kokonaislaukausmäärästä alle 10 prosenttia, eivätkä harrastajat ammu raskailla aseilla. Pääasiassa pienoiskivääri- ja haulikkoradoilla tapahtuvalle toiminnalle asetettavat rajoitukset tulevat arvioiduksi ympäristölupamenettelyn yhteydessä. Loput puolustusvoimien ulkopuolisista ampujista ovat viranomaisia ja vapaaehtoista maanpuolustuskoulutusta antavia yhteisöjä. Kaartin jääkärirykmentillä on ja sillä tulee myös jatkossa olla oikeus itse määritellä, mitkä tahot voivat ammuntoja Santahaminassa toteuttaa. Harrastusammuntojen kieltämiselle Santahaminassa ei siten ole perusteita.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 4 §:n mukaan ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa laillisesti harjoitettuun toimintaan ei tarvitse hakea heti uutta ympäristölupaa. Lain 6 ja 7 §:ssä säädetään ilmoitusmenettelystä, jonka perusteella valvontaviranomainen voi yksittäistapauksessa velvoittaa hakemaan uutta ympäristölupaa toimintaan. Kaartin jääkärirykmentti on jättänyt Uudenmaan ympäristökeskukselle edellä mainitun lain 6 §:n mukaisen ampumaratoja koskevan ilmoituksen 11.2.2002 ja toimittanut 24.9.2002 Uudenmaan ympäristökeskukselle Santahaminan keskusampumarata-alueen laajentamista koskevan ympäristölupahakemuksen. Alueellisten ympäristökeskusten tultua lakkautetuiksi 31.12.2009 hakemuksen käsittely on siirtynyt Etelä-Suomen aluehallintovirastolle. Kaartin jääkärirykmentti on 29.3.2010 pyytänyt aluehallintovirastoa tekemään asiassa raukeamispäätöksen, sillä suunnitelmat ampumaratojen kehittämisestä olivat muuttuneet. Asian käsittely aluehallintovirastossa päättyi 7.5.2010 (päätös nro 14/2010/1). Kaartin jääkärirykmentti on siten lain voimaantulosta lukien tiedostanut ympäristöluvan hakemisen tarpeen, mutta ampumaratojen kehittämissuunnitelmissa tapahtuneiden muutosten ja luvan hakemisen vaatimien selvitystöiden (meluselvitys, meluntorjuntasuunnitelma, BAT-hanke) vuoksi lupaa ei ole voitu hakea.

Ympäristönsuojelulainsäädäntö ei edellytä ympäristöluvan hakemista raskasaseammunnoille. Harkinnan siitä, tuleeko jollekin toiminnalle hakea ympäristölupaa esimerkiksi ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan nojalla, suorittaa valvontaviranomainen. Tällä hetkellä ei ole lainvoimaista ratkaisua siitä, että Santahaminassa suoritettaville raskasaseammunnoille tulisi hakea ympäristölupaa. Väite toiminnan laittomuudesta on siten perusteeton.

Santahaminassa on harjoitettu ampumatoimintaa jo 1820-luvulta lähtien ja alue on soveltunut toimintaan hyvin. Kaartin jääkärirykmentin sijainnilla pääkaupungissa keskeisten hallintorakennusten välittömässä läheisyydessä on tärkeä merkitys pääkaupungin puolustamisen kannalta. Joukkojen kouluttaminen tähän tehtävään edellyttää raskasaseammuntojen suorittamista. Santahaminan ampuma-alueella toteutettavia ammuntoja ei voida toteuttaa muualla, sillä lähialueella ei ole vastaavia ampuma-alueita ja muiden ampuma-alueiden käyttöaste on korkea. Joukkojen ja ammuntojen toteuttaminen kauempana aiheuttaa myös lisäkustannuksia.

Santahaminan saarella sijaitsee I luokan pohjavesialue, joka rajoittuu saaren länsi- ja keskiosiin. Koko Santahaminan taisteluampuma-alue sijaitsee pohjavesialueen ulkopuolella ja ammunnat suuntautuvat alueesta poispäin. Myös kaikki Santahaminassa sijaitsevat, puolustusvoimien käytössä olevat kouluampumaradat sijaitsevat pohjavesialueen ulkopuolella. Pohjavesialueella suoritetaan ainoastaan tulenkuvausta ja kaikki harjoitukset suoritetaan harjoitusampumatarvikkeilla. Puolustusvoimien varsinaista ampumatoimintaa ei siis suoriteta pohjavesialueella eikä kohdisteta pohjavesialueelle.

X:n valituksessa esitetty käsitys ammuntojen määrästä vuonna 1996 perustuu Meripelastus-lehdessä (2/96) olleeseen Suomenlinnan rannikkorykmentin ilmoitukseen kovapanosammunnoista Isosaaressa, Kuivasaaressa ja Santahaminassa. Kyseinen lehti ilmestyi toukokuussa 1996 ja siinä lueteltiin Suomenlinnan rannikkorykmentin suorittamat kovapanosammunnat loppuvuodelle. Ilmoituksessa mainitaan noin kuuden kuukauden aikana suoritetut ammunnat ja kyseessä ovat muun joukko-osaston kuin Kaartin jääkärirykmentin ammunnat. Valituksessa esitetty käsitys ammunnan volyymista on siten virheellinen.

Edelleen X:n valituksen mukaan heinäkuusta 2009 syyskuuhun 2010 pelkästään Santahaminassa suoritettiin raskasaseammuntoja poikkeusluvalla 33 päivänä, jotka kaikki olivat lauantai- ja sunnuntaipäiviä. Kyseisenä ajanjaksona poikkeusluvalla ammuttiin 32 päivänä, joista suurin osa oli lauantai tai sunnuntai. Poikkeusluvilla ammunnoista 18 koski rynnäkkökivääriammuntaa, ei siis raskaita aseita. Lisäksi 5 poikkeuslupaa koski käsikranaatin heittoharjoitusta, joiden aiheuttama melu ei heittopaikan sijainnista johtuen kantaudu saaren ulkopuolelle. Näin ollen raskasaseammuntoja suoritettiin viikonloppuisin kyseisenä ajanjaksona poikkeusluvalla enintään 9 päivänä. Väite siitä, että raskasaseammunnoista olisi muodostunut pysyvä käytäntö, on virheellinen.

Mahdollisten terveyshaittojen syntyminen aseiden välittömässä läheisyydessä oleville ja niiden käyttäjille on puolustusvoimien työsuojeluun ja palvelusturvallisuuteen liittyvä asia, eikä sillä siten ole yhteyttä toiminnan aiheuttaman ympäristömelun käsittelemiseen. On selvää, että ampuma-aseiden käyttäjien on huolehdittava kuulonsuojauksesta, mutta raskaiden aseiden aiheuttama melu ei ulotu Santahaminan ulkopuolelle siinä määrin, että asukkailla olisi tarvetta kuulosuojainten käyttöön. Ampumatoiminnan aiheuttamat kuulovauriot esimerkiksi varusmiehille eivät synny ympäristömelusta vaan pääasiassa vahingonlaukauksista ampumaradalla tai harjoituksissa.

Meluselvityksen melualueet perustuvat parhaaseen mahdolliseen mittaus- ja laskentatekniikkaan, jota vastaavissa tutkimuksissa on Suomessa käytössä. X:n valituksessa esitetyt käsitykset melualueiden laajuuksista perustuvat asejärjestelmiin, joita Santahaminassa ei käytetä (mm. tykistöpatteri, alle 400 kg räjähteet).

Kaartin jääkärirykmentti on pitänyt muun muassa alueen asukasyhdistyksille, joukko-osastoille, Helsingin kaupungin ja valtuustoryhmien edustajille sekä yhteistoimintaviranomaisille kaksi yhteistoiminta- ja viranomaistilaisuutta (22.6.2010 ja 12.10.2010) sekä tiedotustilaisuuden (29.9.2011). Tilaisuuksissa on esitelty muun muassa Santahaminan meluselvitys ja sen tulokset, Kaartin jääkärirykmentin oman joukkotuotannon ja yksiköiden ammuntoihin vaikuttavat tekijät, Santahaminan maankäyttö- ja maisemasuunnitelma sekä ympäristölupaprosessin tilannetta. Tilaisuuksissa on käyty yleiskeskustelua ja 12.10.2010 järjestetyn tilaisuuden pöytäkirjan mukaan lähialueen asukasyhdistykset eivät ole kokeneet Santahaminan toimintaa häiritseväksi vaan turvallisuutta lisääväksi tekijäksi. Santahaminasta tehtyä meluselvitystä ja toimintaan liittyvää tiedottamista ja jatkotoimia on pidetty hyvinä. Näin ollen järjestettyjen yhteistoimintatilaisuuksien perusteella voidaan todeta, että Kaartin jääkärirykmentti ottaa toiminnassaan huomioon lähialueiden asukkaiden näkemykset ja toimii yhteistyössä asukasyhdistysten kanssa ja ettei Santahaminan ampumatoiminnasta ole merkittävää haittaa lähialueelle asukkaille. Yksittäisten asukkaiden näkemykset voivat poiketa toisistaan huomattavastikin, mutta vain asukasyhdistysten kautta voidaan saada kattava kuva asukkaiden näkemyksistä.

Kaartin jääkärirykmentti tiedottaa harjoitus- ja ampumatoiminnastaan puolustusvoimien verkkosivuilla sekä rykmentin omilla verkkosivuilla. Mahdollisten koodimerkintöjen lisäksi vaara-alueen rajat kuvataan sanallisesti ja ilmoitetaan mahdollisesti aiheutuvasta meluhaitasta. Lisäksi verkkosivuilla on asiasta vastaavan upseerin puhelinnumero, johon voi tarvittaessa olla yhteydessä. Lähialueiden asukkaille Kaartin jääkärirykmentti postittaa puolivuosittain tiedotteen, josta käy ilmi rykmentin johtamat raskasaseammunnat ja niiden ajankohdat. Kaartin jääkärirykmentin ammunnoista tiedotetaan myös Yleisradiossa. Ammunnoista tiedottamista tullaan myös kehittämään vuoden 2012 aikana laadittavaan Santahaminan meluntorjuntasuunnitelmaan liittyen.

Vaikka esimerkiksi ympäristöhaitta saattaa periaatteessa koskettaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa turvattuja henkilön oikeuksia, riippuu haittojen mahdollinen hyväksyttävyys artiklan toiseen kappaleeseen sisältyvän rajoituslausekkeen tulkinnasta tai vastaavanlaisesta intressipunninnasta. Mainitun toisen kappaleen mukaan viranomaiset eivät saa puuttua tämän oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä esimerkiksi kansallisen ja yleisen turvallisuuden vuoksi.

Santahaminan ampumatoiminnan aiheuttama melu ei vaaranna mainitussa 8 artiklassa suojattujen oikeuksien toteutumista. Ampumamelussa ei ole kysymys yksilöön kohdistetusta toimenpiteestä, eikä Kaartin jääkärirykmentti riko ampumatoimintaa harjoittaessaan kansallista lainsäädäntöä vaan päinvastoin toteuttaa lakisääteistä tehtäväänsä. Meluhaitan ei voida katsoa merkitsevän artiklan turvaamaan oikeuteen puuttumista tai jos tällaiseen oikeuteen puuttumisesta voidaan puhua, se on 8 artiklan toisen kappaleen valossa selvästi oikeutettua.

Valituksessa mainituista Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuista ei voida tehdä yleistä johtopäätöstä, jonka mukaan jatkuva raskas liikennemelu tai naapurihuoneistoissa neljä vuotta harjoitettu meluisa liiketoiminta loukkaisivat hakijan oikeutta yksityisyyteen, puhumattakaan siitä, että kansallisen lainsäädännön mukaisesti toteutettu puolustusvoimien toiminta loukkaisi oikeutta yksityisyyteen.

Isosaari on Merivoimien ampuma- ja harjoitusaluetta ja siten eri toiminnanharjoittajan kuin Kaartin jääkärirykmentin vastuulla. Isosaaressa mahdollisesti suoritettavilla ammunnoilla ei siten ole merkitystä arvioitaessa sitä, tuleeko Santahaminassa suoritettaville raskasaseammunnoille hakea ympäristölupaa.

Puolustusvoimilla ei ole lausuttavaa Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:n valituksen johdosta.

Puolustusvoimista annetun lain 2 §:ssä määriteltyjen tehtävien toteuttaminen harjoittelun kautta sekä joukkojen valmiudensäästelyn mahdollisuus tulee turvata. Lakisääteisen toiminnan tulee jatkossakin olla puolustusvoimien vastuulla ja johtamaa.

Santahaminan ampuma-alueen käyttöä rajoitetaan Santahaminan oman johtosäännön lisäksi ilmailuviranomaisten toimesta sekä meriliikenteen osalta. Ilmailuliikenteen osalta taisteluammunnat tulee minimoida kello 06.00–09.30 ja kello 14.00–17.30. Meriliikenteen osalta vapaa-ajan purjeveneliikenne rajoittaa kesäisin taisteluammuntoja käytännössä niin, että valoisaa aikaa jää ampumatoimintaan vain juuri ja juuri lakisääteisten koulutustehtävien verran. Taisteluammuntojen laajempi rajoittaminen merkitsisi koulutustehtävien toteuttamisen ja puolustusvalmiuden ylläpitämisen vaarantumista.

Santahaminan ampuma- ja harjoitusaluetta kehitetään Maavoimien esikunnan ohjauksessa valtakunnallisen kokonaiskehittämissuunnitelman mukaisesti, jolloin suunnitelma ottaa aina huomioon koulutustarpeet, turvallisuuden ja ympäristönsuojelun sekä valmiuden kohottamisen edellyttämät tarpeet. Asiassa on siten kysymys myös siitä, onko toisen viranomaisen tarpeen säädellä ja rajoittaa puolustusvoimille lailla määrättyä koulutus- ja valmiusvelvoitetta siitä huolimatta, että puolustusvoimat toimii ympäristönsuojelulain 5 §:n mukaisen selvilläolovelvollisuuden mukaisesti. Ympäristöluvan edellyttäminen raskasaseammunnoille johtaisi käytännössä siihen, että ympäristölupaviranomainen joutuisi määräämään lupaehtoja ampuma- ja harjoitusalueella raskailla aseilla tapahtuvalle taisteluharjoitustoiminnalle, jota tulee pystyä toteuttamaan kaikissa olosuhteissa ja kaikkina kellonaikoina. Ympäristölupapäätökset ovat voimassa myös valmiuden kohottamisen aikana. Puolustusvoimat ei pidä tarkoituksenmukaisena sitä, että puolustusvoimien lakisääteisen tehtävän täyttämistä määrittää muu viranomainen kuin puolustusvoimat itse.

Tulkinta, jonka mukaan raskasaseammunnoista Santahaminassa aiheutuisi naapuruussuhdelain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, asettaisi puolustusvoimien lakisääteisen tehtävän suorittamiselle merkittäviä haasteita muun muassa sen suhteen, voitaisiinko toimintaa enää harjoittaa lain edellyttämällä tavoin lupamääräysten rajoittaessa toimintaa. Kaartin jääkärirykmentti on jo johtosäännöllään rajoittanut raskaiden aseiden käytöstä aiheutuvaa rasitusta niin paljon kuin rajoittaminen on ollut mahdollista vaarantamatta puolustusvoimien lakisääteisen tehtävän toteuttamista.

Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen Uudenmaan ELY-keskuksen valituksen johdosta.

Helsingin Resrviupseeripiiri ry:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen Uudenmaan ELY-keskuksen valituksen johdosta.

Santahaminan Erämiehet ry:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen Uudenmaan ELY-keskuksen valituksen johdosta.

X on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Maavoimien esikunnan selityksessä olevalla vertailevalla taulukolla ampumatarvikekiintiöistä pyritään vähättelemään vallitsevaa ongelmaa. Vuoden 2012 aikana ammuntojen määrä on edelleen lisääntynyt.

Santahaminan ampuma-alueen pohjavesinäytteet sekä niiden analysointi ovat jääneet tekemättä, vaikka Santahamina on I luokan pohjavesialuetta ja alueelle on laadittu pohjavesialueen suojelusuunnitelma. Vesipolitiikan puitedirektiivissä pohjavesi sisältyy vesienhoidon suunnittelujärjestelmään ja siinä vahvistetaan selkeät tavoitteet ja aikataulut (pohja)vesimuodostumien määrittelemisestä, taloudellista analyysistä, ominaispiirteiden tarkasteluista ja seurannasta sekä toimenpideohjelmien laatimisesta, joiden avulla voidaan varmistaa, että viimeistään vuoden 2015 lopussa on käytettävissä riittävästi hyvässä kemiallisessa tilassa olevaa pohjavettä.

Tärkeimmät pohjaveden suojelua koskevat säädökset sisältyvät vesilakiin ja ympäristönsuojelulakiin. Kaikessa pohjavesialueilla tapahtuvassa toiminnassa tulee ottaa huomioon vesilaissa tarkoitettu pohjaveden muuttamiskielto ja ympäristönsuojelulain 8 §:n mukainen pohjaveden pilaamiskielto. Lisäksi pohjaveden suojelua ohjaavat suoraan tai välillisesti useat muut lait ja asetukset sekä valtio.

Santahaminaa ovat esimerkiksi vuonna 2008 käyttäneet ampumatarkoituksiin kaikki muut ampumaharrastajat paitsi puolustusvoimat. Näin on saatu tilaa Santahaminassa suoritettaville esittelyammunnoille. Santahaminan varuskunnan ampumaradoilta kantautuu ympäristöön meteliä likimain viikon jokaisena päivänä. Luultavammin kyseessä ovat puolustusministeriön suostumuksella tehtävät Patria Oyj:n myyntitapahtumat (näytösammunnat) varuskuntasaarella, koska aseiden äänimaailma on huomattavasti kovempi kuin normaaleissa varusmiesharjoituksissa. Esittelyaseista ja niiden äänenvoimakkuuksista ei ole tehty mittauksia. Erittäin kovaäänisinä nämä ammunnat kuuluvat selvästi jopa Ruskeasuolle, yli 11 kilometrin päähän ampumapaikalta. Varuskuntasaarelta on nähty lavetilla tuotavan myös panssariajoneuvo ja kenttätykki, joiden käytön kieltää jo Santahaminan johtosääntö. Kyseisillä ampumakäytännöillä ei ole mitään tekemistä lakisääteisen maanpuolustuskoulutustoiminnan kanssa.

Santahaminassa harjoitettava uusi massiivinen ampumatoiminta näytösammuntoineen sai alkunsa Vuosangan ampuma-aluetta koskevan Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen 29.3.2010 jälkeen. Puolustusvoimat peruutti samana päivänä Santahaminan ampumaradan ympäristölupahakemuksen vuodelta 2002. Puolustusvoimilla on myös muualla päin Suomea ollut erimielisyyksiä ampumakäytännöistä naapuruston kanssa.

Santahaminan ammuntoja onkin huomattavasti rajoitettava tai ne on lopetettava kokonaan muun muassa pohjaveden pilaamiskieltoon sekä naapuruussuhdelain 17 §:n 1 momenttiin. Ylimääräisten ammuntojen siirtäminen pois Santahaminasta olisi kohtuullista kun otetaan huomioon sen riskin suuruus, jonka räjäytys- ja ampumatoiminta aiheuttaa varuskuntasaaren maaperälle ja I luokan pohjavesialueelle.

Santahaminan varuskuntasaarta ei ole suunniteltu eikä tarkoitettu raskaiden aseiden ampumapaikaksi, vaikka puolustusvoimat toisin väittää.

Uudenmaan ELY-keskus on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Santahaminan alueen maakuntakaavan mukainen käyttö ei voi yksinomaan olla perusteena sille, että raskaiden aseiden käytöstä läheisille kaavoitetuille asuntoalueille aiheutuvaa meluhaittaa olisi pidettävä siedettävänä. Ampumatoiminnasta aiheutuva melu on impulssimaisuutensa vuoksi erityisen häiritsevää, mikä pitää ottaa huomioon rasituksen kohtuuttomuutta arvioitaessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 17.10.1972 taltionumero 4006 koskee hyvin erilaista tilannetta ja toimintaa (verstastoiminta) kuin mistä nyt on kysymys.

Vuonna 2010 tehdystä ympäristömeluselvityksestä käy ilmi, millainen äänitaso lähimmässä häiriintyvässä kohteessa Santahaminan ulkopuolella voi olla. Nykyisissä olosuhteissa puolustusvoimat voi itse, muun muassa meluntorjuntatoimin, omalla johtosäännöllään ja myöntämillään poikkeusluvilla säädellä, millainen meluvaikutus syntyy. Ympäristömeluselvitys osoittaa, että raskasaseammunnoista voi aiheutua naapuruussuhdelain tarkoittamaa kohtuutonta rasitusta. Tällaisessa tilanteessa toiminnan meluvaikutuksen sääntely kuuluu ympäristölupaviranomaiselle eli Etelä-Suomen aluehallintovirastolle.

Kuten Maavoimien esikunta on vastineessaan todennut, laukausmäärien muutoksia on hankala arvioida vastineessa mainituista toiminnanharjoittajasta riippuvista syistä. Ympäristölupaviranomainen voi ympäristöluvassa antaa määräyksiä muun muassa toiminnan ja sen muutosten seurannasta. Jos raskasaseammunnat nykyisessä tilanteessa jäävät ympäristöluvan ulkopuolelle, kysymys ympäristöluvan tarpeesta voi konkretisoitua uudelleen toiminnan muuttuessa. Lisäksi on otettava huomioon, ettei raskasaseammuntojen laukausmäärien muuttuminen ole ainoa ympäristölupavelvollisuuden arvioinnissa huomioon otettava tekijä. Lisäksi on otettava huomioon muun muassa asutuksen lisääntyminen ja melun voimakkuus sekä se, että melua voi samanaikaisesti aiheutua sekä ampumaratatoiminnasta että raskasaseammunnoista.

Raskasaseammuntojen suorittaminen ei ole erityisasemassa suhteessa naapuruussuhdelain 17 §:n soveltamiseen, vaan myös siinä on noudatettava ympäristönsuojelulainsäädännön säännöksiä.

Valituksessa ei ole kysymys siitä, että ELY-keskus vastustaisi Santahaminassa tapahtuvia raskasaseammuntoja ja katsoisi, ettei toiminnalle tältä osin olisi ympäristönsuojelulaissa tarkoitettuja edellytyksiä. Raskas³aseammunnoista voi kuitenkin näissä olosuhteissa aiheutua naapuruussuhdelaissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, joten toiminnalle on tästä syystä haettava ympäristölupa ja näin saatettava asia ympäristölupaviranomaisen harkittavaksi muun muassa mahdollisten meluntorjuntaa koskevien lupamääräysten asettamista varten. Luvan saamisen jälkeen toiminnanharjoittajalla on ympäristönsuojelulain mukainen oikeus toimia lupamääräysten mukaisesti, mikä selkeyttäisi toiminnanharjoittajan ja mahdollisten haitankärsijöiden asemaa sekä antaisi myös ympäristönsuojelulain valvontaviranomaiselle paremmat kriteerit toiminnan valvontaan.

Helsingin ympäristölautakunta on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Ympäristölautakunnalla on oikeus valittaa asiassa ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella. Pykälän 2 momentissa tarkoitettu valitusoikeus täsmentää kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle 1 momentissa annettua valitusoikeutta.

Toiminnasta aiheutuu tehtyjen meluselvitysten mukaan merkittäviä meluohjearvojen ja puolustusvoimien oman suositustason ylityksiä. Sen vuoksi on selvää, että toiminnasta aiheutuu naapuruussuhdelaissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ampumaratamelulla on riippumatta siitä, ylittyvätkö ohjearvot, merkitystä raskasaseammuntojen luvanvaraisuutta harkittaessa. Ampumatoiminnasta aiheutuva melu on tavanomaista ympäristömelua häiritsevämpää ja osa sitä kokonaismelurasitusta, joka kohdistuu Jollakseen ja Laajasaloon. Ampumatoimintaa Santahaminassa on siten pidettävä eräänlaisen toimintakokonaisuutena, josta aiheutuvaa meluhaittaa tulee myös arvioida kokonaisuutena.

Z on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Maavoimat vähättelee Santahaminan toiminnan ympäristölleen aiheuttamia vakavia haittoja ja riskejä. Maavoimien mukaan yksi syy siihen, miksi ampumamelu kantautuu Jollakseen ampumaradoilta on se, että melua estävä seinämä Jollaksen suuntaan puuttuu. Ympäristölle aiheutettua melusaastetta olisi sen avulla voitu merkittävästi vähentää. Kyse on välinpitämättömyydestä.

Maavoimien edustajat eivät ole pyynnöistä huolimatta vastanneet siihen, miten armeija aikoo puhdistaa saarta ympäröivän merenpohjan lyijystä, joka on ihmisille, eläimille ja kasveille vaarallinen myrkky. Jollaksessa on saarta vastapäätä uimaranta, jota käyttävät niin lapset kuin aikuisetkin.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, että raskas liikennemelu ja naapurien metelöinti loukkasivat valittajien oikeutta ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa määriteltyyn perhe-elämän ja kodin yksityisyyden suojaan. Ihmisoikeustuomioistuin on ottanut varsin usein kantaa meluun ja ympäristökysymyksiin useammankin artiklan kannalta. Esimerkiksi tapauksessa Okayay and others v. Turkey (Application no. 36220/97) 12.10.2005 todettiin, että hallitus oli syyllistynyt 6 artiklan loukkaamiseen, koska viranomainen ei pannut täytäntöön päätöstä, jolla ympäristöä saastuttanut, eli kansalaisten terveyttä vaarantanut voimalaitos olisi tullut sulkea.

Viranomainen on velvollinen toimimaan tasapuolisesti, eikä ole oikeutettu ajamaan pelkästään omia intressejään. Armeijalla on mahdollisuus siirtää Helsingin keskustasta ympäristöä häiritsevä ja saastuttava toiminta paikkaan, jossa siitä on merkittävästi vähemmän haittaa. Varusmiesten ampuma- ja taisteluharjoitukset ja vastaava toiminta on mahdollista hoitaa muualla. Vetoaminen siihen, että kyse on Helsingin puolustamiseen valmistautumisesta, on tekosyy ammuntojen keskittämiselle Santahaminaan.

On vaikea löytää järjellistä syytä siihen, miksi ampumaseurat saisivat käyttää valtion omaisuutta tavalla, joka häiritsee naapurustoa.

Asiaa on tarkasteltava myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan kannalta. Se takaa kansalaisille tehokkaat oikeussuojakeinot myös toimivaltaisia viranomaisia vastaan. Kansalaisen on käytännössä mahdotonta omalla kanteella haastaa Maavoimia oikeuteen oikeuksien loukkauksista. Ainoaksi keinoksi on jäänyt hallinnollinen kantelu. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ei pidä kantelua tehokkaana oikeussuojakeinona viranomaista vastaan. Toki Suomessa on efektiivinen hallintojärjestelmä, jonka päätökset kansalainen voi viedä tuomioistuimeen. Välttämättömänä oikeusvaltion elementtinä Euroopan ihmisoikeustuomioistuin kuitenkin pitää sitä, että viranomaistoiminta on säädelty lailla siten, ettei tuosta toiminnasta ole vahinkoa kansalaisille.

Helsingin Varuskunnan Ampujat ry on antanut vastaselityksen, jossa on muun ohella vaadittu korvauksena vastaselityksen laatimisesta aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista 500 euroa.

X on toimittanut tiedoksi ja asiakirjoihin liitettäväksi useita lisäkirjelmiä, jotka sisältävät muun ohella Uudenmaan ELY-keskukselle lähetettyjä sähköpostitiedusteluja.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 6.3.2013 tiedustellut, milloin päätös asiassa annetaan ja samalla todennut, että Santahaminan kouluampumaratoja koskeva ympäristölupahakemus on vireillä aluehallintovirastossa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää X:n vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Maavoimien esikunnan väite X:n valituksessa esitettyjen määräysten tarkentamista koskevien vaatimusten tutkimatta jättämisestä hyväksytään osittain. Korkein hallinto-oikeus ei tutki X:n valituksessa esitettyjä vaatimuksia ELY-keskuksen päätöksessä asetettujen määräysten tarkentamisesta siten, että raskasaseammunnat kielletään kokonaan, ammunnan aiheuttama melurasitus ja ympäristön pilaaminen keskeytetään kunnes toiminnalle on ympäristölupa, ja että merialueen ja pohjavesialueella olevan maaperän pilaaminen kielletään.

Väite hylätään siltä osin kuin X on valituksessaan vaatinut, että harrastusammuntoja ei tule sallia lainkaan, että ammunnat on kiellettävä lauantaisin, sunnuntaisin ja arkipyhinä, ja että ympäristöluvat on haettava samanaikaisesti sekä ampumaradoille että raskasaseammunnoille.

3. Maavoimien esikunnan väite Helsingin ympäristölautakunnan valitusoikeuden puuttumisesta hylätään ja asia tutkitaan myös ympäristölautakunnan valituksesta.

4. Korkein hallinto-oikeus hylkää Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:n valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta jättää valitus tutkimatta, mutta ottaa se huomioon asiassa annettuna lausuntona, oikeastaan selvityksenä, ei muuteta.

5. Korkein hallinto-oikeus hylkää Z:n valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta jättää valitus tutkimatta, mutta ottaa se huomioon asiassa annettuna lausuntona, oikeastaan selvityksenä, ei muuteta. Z:n valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle esitetyt seikat otetaan huomioon samoin asiassa esitettynä selvityksenä Uudenmaan ELY-keskuksen ja Helsingin ympäristölautakunnan valituksia tutkittaessa.

6. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian X:n, Uudenmaan ELY-keskuksen ja Helsingin ympäristölautakunnan valituksista.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa X:n, Uudenmaan ELY-keskuksen ja Helsingin ympäristölautakunnan valituksista Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin sillä on muutettu Uudenmaan ELY-keskuksen päätökseen sisältynyttä määräystä 1. Uudenmaan ELY-keskuksen päätös saatetaan voimaan mainitun määräyksen osalta seuraavasti muutettuna:

"1. Kaartin jääkärirykmentin on haettava Santahaminan ampumaradoille ja alueella suoritettaville raskasaseammunnoille (kuten singot, kranaatinheittimet ja räjäytykset) ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa Etelä-Suomen aluehallintovirastolta viimeistään 30.4.2014."

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei X:n valituksen johdosta enemmälti muuteta.

7. Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1.

Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys pääasiassa siitä, saattaako kysymyksessä olevasta toiminnasta aiheutua naapuruussuhdelain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, ja onko myös raskasaseammuntoihin tämän vuoksi haettava ympäristölupa. Asiassa on Vaasan hallinto-oikeudessa toimitettu katselmus, jossa suullisen käsittelyn toimittamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut X on voinut esittää näkemyksensä paikan päällä olleille tuomioistuimen jäsenille. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon asiassa esitetyn asiakirjaselvityksen laajuus, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei järjestämällä suullinen käsittely X:n esittämällä tavalla kansalaisten ja asiantuntijoiden kuulemiseksi ole saatavissa sellaista selvitystä, jolla olisi lisämerkitystä asian ratkaisemisessa. Suullisen käsittelyn toimittaminen ei näin ollen ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2.

Maavoimien esikunnan väite X:n esittämien vaatimusten tutkimatta jättämisestä

Sovellettavat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölain 27 §:n 1 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää vireillä olevassa asiassa ainoastaan sellaisen uuden vaatimuksen, joka perustuu olosuhteiden muutokseen tai valitusajan päättymisen jälkeen valittajan tietoon tulleeseen seikkaan. Valittaja saa vaatia myös täytäntöönpanon kieltämistä tai tehdä muun sivuvaatimuksen.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

Asiassa merkitykselliset seikat

Hallinto-oikeuden päätöksen sivulta 9 käy ilmi, että X on valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle vaatinut, että ammunnat kielletään Santahaminassa kokonaan ulkopuolisilta ja että Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksessä Maanpuolustuskoulutusyhdistys MPK:lle annettu erivapaus poistetaan. Lisäksi X on vaatinut, että puolustusvoimat on velvoitettava siirtämään Santahaminan meluhaittoja aiheuttavia toimintoja muihin varuskuntiin.

X:n hallinto-oikeuteen toimittamassa valituskirjelmässä on edellä mainitun lisäksi todettu X:n hakevan muutosta Uudenmaan ELY-keskuksen ratkaisuun, jossa sallitaan ammuntojen osittainen jatkaminen viikonloppuisin ja arkipyhinä.

Valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle X on vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Uudenmaan ELY-keskuksen päätös saatetaan voimaan tarkennettuna seuraavasti:

- Ammunnan aiheuttama melurasitus ja ympäristön pilaaminen tulee keskeyttää siihen asti kunnes toiminnalle on ympäristölupa.

- Raskasaseammuntoja ei tule sallia lainkaan.

- Merialueen ja pohjavesialueella olevan maaperän pilaaminen ammunnoista peräisin olevilla raskasmetalleilla on kiellettävä välittömästi.

- Ammunnat on kiellettävä lauantaisin, sunnuntaisin ja arkipyhinä.

- Harrastusammuntoja ei tule sallia lainkaan.

- Ympäristöluvat on haettava samanaikaisesti sekä ampumaradoille että raskasaseammunnoille.

Oikeudellinen arviointi

X ei ole valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksen muuttamista siten, että ammunnan aiheuttama melurasitus ja ympäristön pilaaminen tulee keskeyttää kunnes toiminnalle on ympäristölupa. X ei myöskään ole vaatinut raskasaseammuntojen kieltämistä kokonaan, eikä sitä, että merialueen ja pohjavesialueella olevan maaperän pilaaminen ammunnoista peräisin olevilla raskasmetalleilla on kiellettävä välittömästi. Vaasan hallinto-oikeus ei myöskään ole muuttanut ELY-keskuksen päätöstä mainituilta osin X:n vahingoksi. Tamän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 27 §:n 1 momentti, X:n valitus on jätettävä mainittujen vaatimusten osalta tutkimatta.

X:n on valituksessaan hallinto-oikeudelle katsottava vaatineen ammuntojen kieltämistä lauantaisin, sunnuntaisin ja arkipyhinä. Lisäksi X on vaatinut, ettei harrastusammuntoja tule sallia lainkaan. Näitä myös korkeimmalle hallinto-oikeudelle esitettyjä vaatimuksia ei siten tule jättää tutkimatta.

Kun lisäksi otetaan huomioon Vaasan hallinto-oikeuden tekemä muutos Uudenmaan ELY-keskuksen määräykseen 1, on muutos sillä tavoin X:lle vahingoksi, että hänellä on oikeus esittää korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatimus ympäristölupien hakemisesta samanaikaisesti sekä ampumaradoille että raskasaseammunnoille.

3.

Maavoimien esikunnan esittämän Helsingin ympäristölautakunnan valitusoikeuteen kohdistuvan väitteen hylkääminen

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain 22 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain mukaisia valvontaviranomaisia ovat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen.

Ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi:

1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia, sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä;

2) määrätä sen, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa;

3) määrätä 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta;

4) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä sen aiheuttavan tämän lain vastaista pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 91 §:n mukaan ennen ympäristönsuojelulain 13 luvussa tarkoitetun määräyksen antamista viranomaisen on varattava sille, jota määräys koskee, tilaisuus tulla kuulluksi asiassa siten kuin hallintolaissa säädetään. Tarvittaessa on kuultava myös muita asianosaisia, muita valvontaviranomaisia, lupaviranomaista ja yleistä etua valvovia viranomaisia.

Ympäristönsuojelulain 92 §:n 1 momentin mukaan, jollei 77, 79, 84, 84 a, 85 tai 86 §:ssä tarkoitettu asia ole tullut vireille valvontaviranomaisen omasta aloitteesta, asian voi panna kirjallisesti vireille:

1) se, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea;

2) rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät;

3) toiminnan sijaintikunta ja muu kunta, jonka alueella toiminnan ympäristövaikutukset ilmenevät;

4) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä toiminnan sijaintikunnan ja vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen;

5) muu asiassa yleistä etua valvova viranomainen.

Ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin mukaan valitusoikeus on:

1) sillä, jonka oikeutta tai etua asia saattaa koskea;

2) rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät;

3) toiminnan sijaintikunnalla ja muulla kunnalla, jonka alueella toiminnan ympäristövaikutukset ilmenevät;

4) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella sekä toiminnan sijaintikunnan ja vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella;

5) muulla asiassa yleistä etua valvovalla viranomaisella.

Ympäristönsuojelulain 97 §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella on lisäksi oikeus valittaa yleisen ympäristönsuojeluedun valvomiseksi sellaisesta päätöksestä, jolla Vaasan hallinto-oikeus on muuttanut sen tekemää päätöstä tai kumonnut päätöksen.

Asiassa merkitykselliset tosiseikat

X on 22.6.2010 Uudenmaan ELY-keskukselle tekemässään hakemuksessa muun ohella vaatinut, että Santahaminan ampumaradan käyttö raskasaseammuntoihin kielletään. X on todennut, ettei toiminnalle tule myöntää ympäristölupaa.

Uudenmaan ELY-keskus on 20.12.2010 tekemällään päätöksellä X:n hakemuksen enemmälti hyläten määrännyt ympäristönsuojelulain 84 §:n nojalla muun ohella, että Kaartin Jääkärirykmentin on haettava Santahaminan ampumaradoille ja alueella suoritettaville raskasaseammunnoille (kuten singot, kranaatinheittimet ja räjäytykset) ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa.

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksen muun ohella siltä osin, kuin Kaartin Jääkärirykmentti on velvoitettu hakemaan ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa raskasaseammunnoille.

Helsingin ympäristölautakunta on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin, kuin sillä on kumottu ELY-keskuksen päätöksen määräys 1 ympäristöluvan hakemisesta raskasaseammunnoille.

Oikeudellinen arviointi

Uudenmaan ELY-keskuksessa on ollut ratkaistavana kysymys siitä, onko ELY-keskuksen ympäristönsuojelulain 84 §:n nojalla ryhdyttävä mainitussa lainkohdassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin X:n ympäristönsuojelulain 92 §:n nojalla tekemän vireillepanon seurauksena. ELY-keskus on X:n valituksen osittain hyväksyen velvoittanut Kaartin jääkärirykmentin ryhtymään päätöksestä tarkemmin ilmeneviin toimenpiteisiin.

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään muuttanut ELY-keskuksen päätöksen lopputulosta tavalla, jonka vuoksi voidaan sinänsä katsoa, että päätöksen tehneellä viranomaisella on ympäristönsuojelulain 97 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla oikeus valittaa päätöksestä yleisen ympäristönsuojeluedun valvomiseksi. Helsingin ympäristölautakunnan valitusoikeutta ei nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa kuitenkaan voida perustaa mainittuun momenttiin, koska valitusoikeus sen perusteella voi syntyä vain tilanteissa, joissa hallinto-oikeus on muuttanut ympäristölautakunnan tekemää päätöstä tai kumonnut sen tekemän päätöksen.

Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen valitusoikeutta on siten arvioitava ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin nojalla ottaen huomioon myös lain 21 §:n 1 momentti. Lain 97 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan valitusoikeus on vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella. Lain 21 §:n 1 momentissa säädetään, että kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on laissa tarkoitettu lupa- ja valvontaviranomainen, joka käyttää osaltaan ympäristönsuojelun yleisen edun puhevaltaa. Mainittujen lainkohtien yksityiskohtaisissa perusteluissa (hallituksen esitys ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi, HE 84/1999 vp) käy ilmi, että puhevallan käyttömahdollisuus on tarkoitettu ulottaa kaikkiin ympäristönsuojelulain mukaisiin päätöksiin. Valvontaviranomaisen yleisellä puhevallan käyttöoikeudella se valvoo ympäristönsuojelun kokonaisetua.

Kaartin jääkärirykmentin varuskunta sijaitsee Helsingin kaupungissa, Santahaminassa, jonka alueella suoritettaviin raskaseammuntoihin Helsingin ympäristölautakunta on korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut haettavaksi ympäristölupaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä kumotun Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksen määräyksen 1 mukaisesti. Raskasaseammunnoista aiheutuu melua, tärinää ja räminähaittaa, joka leviää laajalle alueelle, ja haitta voi kohdistua saadun selvityksen mukaan vähintäänkin satoihin ihmisiin ja heidän elinympäristöönsä. Asiassa on siten lähtökohtaisesti kysymys laajemmasta ympäristön pilaantumiskysymyksestä kuin vain yhden hallintopakkoasian vireillepanijan omaksi suojakseen esittämästä vaatimuksesta.

Vaasan hallinto-oikeuden päätös on merkinnyt muun ohella sitä, että X:n hallintopakkoasiana käsitelty vireillepano on hylätty kokonaisuudessaan siltä osin kuin hän on vaatinut raskasaseammuntojen kieltämistä Santahaminan alueella. Kun hallinto-oikeus on samalla kumonnut ELY-keskuksen päätöksen, jolla on velvoitettu hakemaan lupaa raskasaseammuntoihin, voimaan ei ole jäänyt mitään raskasaseammuntoja koskevaa velvoitetta, joka saattaisi vaikuttaa muiden etuun tai oikeuteen kuin ELY-keskuksessa asian vireillepanijaan. Tämä perustuu hallintopakkoasioissa vakiintuneeseen kantaan, jonka mukaan hallintotuomioistuimessa osapuolet ovat samat kuin asian vireillepanija ja hänen vastapuolensa hallintoviranomaisessa ja tällöin muutoksenhakuoikeuden on oikeuskäytännössä tulkittu olevan vain vireillepanijalla. Sen lisäksi päätöksen tehneellä viranomaisella on mahdollisesti valitusoikeus hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin säännöksen kautta. Hallintopakkoasioina käsiteltävien asioiden luonne vaihtelee, ja eri tilanteissa voi olla perusteltua arvioida tätä valitusoikeutta tavanomaista laajemmin.

Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ei ole tässä tapauksessa pannut erikseen vireille hallintopakkoasiaa. Tähän ei ole myöskään ollut tarvetta, koska asia on tullut vireille jo toimivaltaisessa hallintopakkoviranomaisessa. Kun asian luonteen vuoksi on ollut kysymys muihinkin kuin yksityisen vireillepanijan etuun tai oikeuteen liittyvistä sekä laillisuusvalvontaan liittyvistä seikoista ELY-keskuksen olisi tullut ympäristönsuojelulain 91 §:ssä tarkoitetulla tavalla varata myös kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle valvontaviranomaisena tilaisuus tulla kuulluksi asiassa. Tällöin kunnan ympäristönsuojeluviranomainen olisi voinut myös esittää itsenäisinä vaatimuksina yleiseen ympäristönsuojelun edun valvontaan liittyviä näkökohtia. Koska ELY-keskus ei ole kuullut kunnan ympäristönsuojeluviranomaista, ei sille ole myöskään varattu tilaisuutta tulla kuulluksi hallinto-oikeudessa. ELY-keskuksen päätöksessä on ollut toisaalta valituksenalaiselta osin kysymys luvan hakemiseen velvoittamisesta raskasaseammuntoihin. Tällöin toiminnan ympäristöllinen sallittavuus ratkaistaan vasta lupapäätöksessä. Kun hallinto-oikeus on kumonnut velvoitteen, ovat kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen mahdollisuudet yleisen ympäristönsuojeluedun valvomiseen muuttuneet olennaisesti.

Ympäristönsuojelulaissa lain yleisiä valvontaviranomaisia ovat ELY-keskus ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Kumpikin toimii laillisuusvalvontaviranomaisena ja käyttää myös valvontaviranomaisena yleisen ympäristönsuojeluedun puhevaltaa omalta osaltaan. Ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin 4 kohdassa on hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin säädetty valvontaviranomaisen valitusoikeudesta yleisesti. Kun hallintopakkoasiassa on lähtökohtaisesti aina kysymys rikkomustyyppisestä tilanteesta, on perusteltua katsoa, että kumpikin valvontaviranomainen voi käyttää yleisen ympäristönsuojelun edun puhevaltaa myös sellaisessa asiassa, jossa se ei ole itse toimivaltainen hallintopakkoviranomainen. Valvontaviranomaisella on oltava myös vastaava asema sellaisessa tilanteessa, jossa toisen valvontaviranomaisen päätös on kumottu tai muutettu niiden valvoman yleisen edun kannalta heikommaksi.

Kun otetaan huomioon valituksenalaisen kysymyksen luonne laajalle alueelle ulottuvana melu-, tärinä- ja räminähaittaa koskevana asiana ja asiaan liittynyt menettely, Helsingin kaupungin ympäristölautakunnan valitus hallinto-oikeuden päätöksestä on tutkittava siitä huolimatta, ettei ympäristölautakunta ole käyttänyt asiassa ympäristönsuojelulain 92 §:ssä tarkoitettua vireillepano-oikeutta.

4.

Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:n valitus

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:n valituksen Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksestä. Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan edeltä tästä päätöksestä ilmenevällä tavalla siten, että valituksenalainen päätös ei suoranaisesti koske yhdistyksen oikeutta ja etua sillä tavalla, että yhdistyksellä olisi asiassa itsenäinen valitusoikeus. Hallinto-oikeus on päätöksen ratkaisukohdassa todennut ottavansa Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:n valituksessa esitetyt seikat huomioon lausuntona.

Valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle Helsingin Varuskunnan Ampujat ry on muun ohella vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin yhdistyksen valitus on jätetty tutkimatta. Valituksessa esitettyä vaatimusta on perusteltu muun ohella sillä, että yhdistyksellä on itse rakennettuja ja hallittuja parakkeja ja varastoja ampumarata-alueella. Lisäksi yhdistys on todennut olevansa asianosainen myös sivuväliintuloperusteella, sillä yhdistys on tukenut Maavoimien esikunnan hallinto-oikeudelle tekemää valitusta.

Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksen määräyksissä 2 ja 3 on asetettu velvoitteita Kaartin Jääkärirykmentille, eli puolustusvoimille. Mainituilla määräyksillä on ollut välillisesti vaikutusta Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:en oikeuteen ja etuun siten, että Kaartin jääkärirykmentti on muun ohella velvoitettu huolehtimaan siitä, että yhdistyksen harjoittama ampumatoiminta Santahaminassa puolustusvoimien ampumaradoilla päättyy arkisin viimeistään kello 19.00, ja että vapaaehtoiset toimijat eivät harjoita ampumatoimintaa ampumaradoilla lauantaisin, sunnuntaisin tai arkipyhinä. Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksellä ei ole kuitenkaan suoraan asetettu Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:lle velvoitteita, eivätkä asiassa asetetut velvoitteet näin koske ympäristönsuojelulain 97 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla yhdistyksen oikeutta tai etua eikä yhdistys siis voi olla oikeudenkäynnissä itsenäisenä osapuolena. Näin ollen hallinto-oikeuden on tullut jättää Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:n kirjelmä valituksena tutkimatta.

Kun otetaan huomioon, mitä edellä on todettu Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:n valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle esitetyistä seikoista, on yhdistyksellä ollut oikeus väliintuloon, minkä vuoksi hallinto-oikeuden on tekemällään tavalla tullut ottaa selvityksenä huomioon se, mitä yhdistyksen valituksessa hallinto-oikeudelle on esitetty. Kun puolustusvoimat ei ole valittanut asiassa korkeimpaan hallinto-oikeuteen, yhdistyksen valituksessa esitetty on muutoin otettu huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa Maavoimien esikunnan lausuntoa tukevana selvityksenä.

5.

Z:n valitus

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta Z:n hallinto-oikeudelle valitusajan päättymisen jälkeen toimittamassa kirjelmässä tehdyt vaatimukset, mutta ottanut ne huomioon asiassa annettuina lausuntoina.

Z on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle valitukseksi otsikoidun kirjelmän, jossa Z on ilmoittanut yhtyvänsä X:n valituksessa esitettyyn. Lisäksi Z on halunnut painottaa kirjelmästä tarkemmin ilmeneviä seikkoja. Z ei ole valituksessaan kuitenkaan vaatinut Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista siltä osin, kuin sillä on jätetty hänen valituksensa Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksestä tutkimatta.

Kun edellä mainitun lisäksi otetaan huomioon se, että Z:n ilmoittama kotiosoite sijaitsee Jollaksessa, alle kahden kilometrin etäisyydellä Santahaminan ampuma-alueista, Z:n valituksessaan esittämät seikat otetaan selvityksenä huomioon tutkittaessa asia X:n, Uudenmaan ELY-keskuksen ja Helsingin ympäristölautakunnan valitusten johdosta.

6.

Pääasiaratkaisu

Asiassa merkitykselliset oikeusohjeet

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kohdan mukaan viranomaiset eivät saa puuttua 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun oikeuden käyttämiseen, paitsi silloin kun laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi.

Ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi:

1) kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia, sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä;

2) määrätä sen, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa;

3) määrätä 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta;

4) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä sen aiheuttavan tämän lain vastaista pilaantumista.

Ympäristönsuojelulain 2 §:n 3 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää poikkeuksia ympäristönsuojelulain soveltamisesta, jos se on tarpeen valtakunnan turvallisuuden, huoltovarmuuden tai puolustusvoimien toiminnan erityisluonteen vuoksi.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 1 momentin ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on oltava lupa (ympäristölupa). Asetuksella säädetään tarkemmin luvanvaraisista toiminnoista.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan ympäristölupa on lisäksi oltava toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin mukaan luvan saaneen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun olennaiseen toiminnan muuttamiseen on oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa.

Ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentin mukaan, jos samalla toiminta-alueella sijaitsevalla usealla ympäristöluvanvaraisella toiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä, toimintoihin on haettava lupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella. Lupaa voidaan kuitenkin hakea erikseen, jos hakemuksen johdosta ei ole tarpeen muuttaa muita toimintoja koskevaa voimassa olevaa lupaa.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain (jäljempänä myös naapuruussuhdelaki) 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Naapuruussuhdelain 17 §:n 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 14 kohdan a alakohdan mukaan ympäristölupa on oltava ulkona sijaitsevalle ampumaradalle.

Ympäristönsuojeluasetuksen 4 b §:n 1 momentin mukaan puolustusvoimien tilapäisiin lentopaikkoihin, satamiin, varastoihin, polttoaineen jakelupaikkoihin, ampumaratoihin tai muihin vastaaviin tilapäisiin toimintoihin ei tarvita ympäristölupaa.

Ympäristönsuojeluasetuksen 4 b §:n 2 momentin mukaan, jos ympäristölupa-asia koskee lentopaikkaa, jota käytetään merkittävässä määrin sotilas- ja siviili-ilmailuun, lupaharkinnassa on tarkasteltava erikseen siviili- ja sotilastoimintaa ja kohdistettava lupamääräykset erikseen puolustusvoimiin ja lentoaseman pitäjään tai muuhun lentopaikan pitäjään. Jos sotilasilmailuun käytetyn lentopaikan ympäristöluvan myöntämiselle ei ole melun vuoksi ympäristönsuojelulain 42 §:n mukaan edellytyksiä, luvan myöntämisen edellytyksistä on poikettava tarpeellisessa määrin, jos sotilasilmailun erityisluonne sitä edellyttää ja lentopaikan käyttö on valtakunnan turvallisuuden kannalta perusteltua. Toiminnan haittoja arvioitaessa ei oteta huomioon puolustusvoimista annetun lain (551/2007) 2 §:n 1 momentin 1 kohdan a ja b alakohdan sekä 2 kohdan a ja b alakohdan mukaisten tehtävien suorittamisesta aiheutuvaa haittaa.

Lain esityöt

Ympäristönsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 84/1999 vp) yleisperustelujen jaksossa 3.2 Keskeiset ehdotukset on todettu ympäristönsuojelulain osalta (jakso 3.2.1) muun ohella, että ympäristönsuojelulaki olisi soveltamisalaltaan yleinen eli sitä sovellettaisiin lähtökohtaisesti kaikkeen toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Lupamenettely olisi keskeinen keino ehkäistä ympäristön pilaantumista ennakolta. Siinä voitaisiin tapauskohtaisesti selvittää ja arvioida toiminnan ympäristövaikutukset ja asettaa toiminnalle yksilöidyt velvoitteet.

Mainitussa yleisperustelujen jaksossa 3.2 on todettu eräistä naapuruussuhteista annetun lain muuttamisesta (jakso 3.2.5) muun ohella seuraavaa: "Ympäristölupasääntelyn yhtenäistämisestä seuraisi, ettei naapuruussuhdelaissa säänneltyyn erilliseen immissiolupajärjestelmään enää olisi tarvetta. Naapurien suojaaminen ympäristöhaitoilta turvattaisiin ympäristönsuojelulailla säätämällä velvollisuus hakea ympäristölupaa toimintaan, josta saattaisi aiheutua naapureille kohtuutonta rasitusta, sekä säätämällä luvan myöntämisen edellytykseksi, ettei toimintaa sijoiteta tällaista rasitusta aiheuttavalla tavalla.- - - Naapuruussuhdelaissa säilytettäisiin edelleen yleinen kielto aiheuttaa kohtuutonta rasitusta muille. Lain immissiotyypit vastaisivat asiallisesti vanhaa lakia samoin kuin naapurien velvollisuus sietää muita haittoja kuin kohtuutonta rasitusta. Laista poistettaisiin kuitenkin haitan aiheuttajan niin sanottu aikaprioriteettisuoja, mikä merkitsisi, että arvioitaessa haitan kohtuuttomuutta ei naapuruussuhteen syntyminen haitan ilmenemisen jälkeen enää ilman muuta aiheuttaisi velvollisuutta sietää haittaa. Jos naapureille aiheutuva rasitus johtuisi ympäristönsuojelulain mukaan luvan- tai ilmoituksenvaraisesta toiminnasta, sitä ei saisi määrätä poistettavaksi naapuruussuhdelain nojalla. Rasituksen lopettamista koskeva vaatimus tulisi esittää ympäristönsuojelulain mukaisessa hallinnollisessa menettelyssä."

Ympäristönsuojelulain 3 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että toiminnan järjestäminen rinnastuisi toimintaan. Toiminnan järjestämisenä pidettäisiin liikennealueiden pitämistä, kuten tieliikennealueen, rautatiealueiden, lentopaikkojen ja satamien pitämistä.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa puolestaan todetaan, että lain keskeinen tavoite on lupajärjestelmien yhtenäistäminen. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan lupaa tulisi hakea, jos toiminnasta voisi aiheutua naapuruussuhdelain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Säännöksellä pyrittäisiin hallituksen esityksen mukaan siihen, että nykyinen oikeustila erityisesti naapurien omaisuuden ja viihtyisyyden suojan kannalta pysyisi ennallaan. Voimassa olevan naapuruussuhdelain 18 §:n tapainen lupasääntely kumottaisiin ja toimintojen ennakkovalvonta perustuisi ympäristönsuojelulakiin. Naapuruussuhdelain 17 §:ssä säilyisi kuitenkin yleinen kielto aiheuttaa naapurille haittaa tai häiriöitä, joita voitaisiin pitää paikalliset olosuhteet huomioon ottaen kohtuuttomina. Toiminnot olisivat yleensä muuntyyppisiä kuin pykälän 1 momentissa tai 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut toiminnot. Esimerkiksi asuinalueilla tai niiden välittömässä läheisyydessä harjoitettu korjaus- tai valmistustoiminta voi aiheuttaa haju- ja meluhaittaa naapurustolle, minkä vuoksi toiminnan aloittaminen edellyttäisi sijoituspaikan sopivuuden arviointia ennakolta. Edelleen hallituksen esityksessä todetaan, että nykyinen naapuruussuhdelain mukainen hallinto- ja oikeuskäytäntö ohjaisi myös jatkossa säännöksen tulkintaa.

Ympäristönsuojelulain 84 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että lain säännösten rikkomisesta olisi kyse silloin, jos toimintaan ei olisi saatu ympäristölupaa. Tällöin toiminta tulisi kieltää kokonaisuudessaan. Vaihtoehtoisena määräyksenä voitaisiin käyttää 2 kohdassa tarkoitettua luvan hakemiseen velvoittamista määräajassa.

Naapuruussuhdelain 17 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa: "Ympäristönsuojelulain säätämisestä seuraisi, että naapuruussuhdelain mukainen lupa tulisi osaksi ympäristölupajärjestelmää. Voimassa olevan naapuruussuhdelain mukainen haitankärsijöiden suoja säilyisi nykyisen tasoisena. Naapuruussuhdelaki on toisaalta suojannut myös haittaa aiheuttavaa toiminnanharjoittajaa toiminnan kieltämistä, haitan poistamista ja haittojen korvaamista koskevilta kanteilta. Myös tämä suoja säilyisi asiallisesti lain muutoksessa.

- - -

Velvollisuus estää kohtuuttoman rasituksen synty olisi sillä, joka käyttää kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa. Käytöllä tarkoitettaisiin aktiivista laitteiden käyttöä tai muuta kiinteistön käyttöä kuten kaivamista tai varastointia. Haitan kohteella ei tarkoitettaisi pelkästään kiinteistön rajanaapuria.

- - -

Pykälän 2 momentissa täsmennettäisiin rasituksen kohtuuttomuuden arviointiperusteita. Säännös vastaisi osin voimassa olevan pykälän 2 momenttia sekä ympäristövahinkolain 4 §:n 1 momentin haitan kärsijän sietovelvollisuutta. Lähtökohtana rasituksen arvioinnille olisivat paikalliset olosuhteet ja rasituksen muu tavanomaisuus. Esimerkiksi alueen kaavan mukainen käyttö tarkoittaisi, että toiminnasta aiheutuva rasitus on alueella tavanomaista. Lisäksi tulisi kuitenkin aina ottaa huomioon rasituksen voimakkuus ja sen kesto sekä muut vastaavat seikat.

Voimassa olevan säännöksen ehdotonta niin sanottua aikaprioriteettiperiaatetta ei sisältyisi ehdotettuun säännökseen. Kohtuuttomuutta arvioitaessa otettaisiin kuitenkin huomioon se, onko rasitusta aiheuttava toiminta alkanut ennen kuin haittaa kokeva on alkanut hallita kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa. Yleensä rasitusta ei voitaisi pitää kohtuuttomana, jos sen aiheuttaminen olisi aloitettu ennen kuin myöhemmin rasitetulle alueelle tulisi uusia haitankohteita. Aikaprioriteetin ehdoton soveltaminen voi johtaa kohtuuttomaan lopputulokseen tilanteissa, jolloin rasitus ilmenee epäsäännöllisesti, mutta kuitenkin riittävän voimakkaana ja pitkäaikaisena. Ehdotettu säännös vastaa ympäristövahinkolakia eikä periaatteen poistaminen ehdottomassa muodossa muuttaisi käytännössä olennaisesti nykyistä oikeustilaa."

Ympäristönsuojeluasetuksen perustelumuistiossa (13.2.2000) on todettu ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 14 kohdan perusteluissa muun ohella, että alakohdassa a ampumaradalla tarkoitettaisiin ruutiaseiden käyttöön tarkoitettuja ratoja, ei kuitenkaan esimerkiksi puolustusvoimien ampuma-alueita tai linnoitusalueita.

Asiassa saatu selvitys

Maavoimien esikunnan Uudenmaan ELY-keskukselle toimittaman selvityksen mukaan Santahaminaan rakennettiin tykistön ampumarata 1820-luvulla. Huhtikuun 1918 alusta Santahaminassa toimi Raskas Tykistöosasto ja Valkoinen Kaarti. Ennen toista maailmansotaa Santahaminassa sijaitsi Uudenmaan Rykmentti ja maailmansodan kestäessä sinne saapuivat Kadettikoulu ja Maasotakoulu. Toisen maailmansodan jälkeen Santahaminassa sijaitsi Jääkäripataljoona/Jääkärirykmentti 5, josta tuli myöhemmin Jääkäripataljoona 2, sen jälkeen se tunnettiin nimellä Uudenmaan Jääkäripataljoona. Nyttemmin joukko-osasto toimii nimellä Kaartin jääkärirykmentti. Lisäksi saarella toimii edelleenkin maanpuolustuskorkeakoulu.

Niin sanottujen kouluampumaratojen lisäksi Santahaminassa ammutaan raskailla aseilla Santahaminan Suurlahden rannalla olevalla Rivieran taisteluampumaradalla. Ammunta tapahtuu niin sanotusta Kupu-tukikohdasta ja ampumasuunta on kaakkoon merelle. Kranaatinheittimillä on lisäksi tuliasemia keskusampumaradan pohjoispuolella ja maalialueena voidaan käyttää myös Suurlahdella olevia Haapasaaria.

Uudenmaan ELY-keskukselle toimittamassaan selvityksessä Maavoimien esikunta on todennut, että käytännössä Santahaminassa voidaan ampua kaikilla jalkaväen aseilla poislukien panssarintorjuntaohjukset. Jalkaväen aseita ovat muun muassa rynnäkkö- ja konekiväärit, ilmatorjuntakonekiväärit, sinko, kranaatinheittimet, kranaattikonekiväärit sekä pistoolit ja konepistoolit. Taisteluammuntojen tulenkuvaamiseen ja raivaamiseen liittyen käytetään räjähdysaineita (max. 10 kg:n panoksia). Tulenkuvauksessa käytettävä panoskoko on 200 grammaa. Santahaminaa voidaan käyttää myös kenttätykistön ja ilmatorjunnan tuliasema-alueena. Ammuntoja kenttätykistöllä tai ilmatorjunta-aseilla on kuitenkin toteutettu viimeksi 1990-luvun lopulla. Maavoimien esikunnan ilmoituksen mukaan ei ole nähtävissä, että ammuntoja tultaisiin toteuttamaan Santahaminassa lähivuosina.

Asiakirjoihin liitetyssä Pääesikunnan oikeudellisen osaston laatimassa selvityksessä (21.5.2010) on todettu muun ohella, että Santahaminan ampuma-aluetta käyttävät Kaartin jääkärirykmentin lisäksi useat eri toimijat; Maanpuolustuskorkeakoulu, Merisotakoulu, Suomenlahden Meripuolustusalue, Helsingin-, Uudenmaan- ja Itä-Uudenmaan Aluetoimistot, Utin jääkärirykmentti, Panssariprikaati, Uudenmaan prikaati, maanpuolustusjärjestöt sekä sisäasiainministeriön alaiset laitokset kuten poliisi ja tulli.

Maavoimien esikunta ei ole esittänyt luotettavaa pitkän aikavälin selvitystä Santahaminassa ammuttujen laukausten määrästä, koska laukausmäärien seurantaa on ohjeistettu vasta viime vuosina. Asiassa on kuitenkin esitetty eri menetelmiin perustuvia arvioita ammuttujen laukausten määrästä. Esitettyjen selvitysten perusteella voidaan yleisesti ottaen todeta, että niin sanotuilla raskailla aseilla ammuttujen laukausten määrä vaihtelee vuosittain jonkin verran. Esimerkiksi kevyellä kranaatinheittimellä (81 KRH) on ammuttu 800 kertaa vuonna 1998, 1 440 kertaa vuonna 2001, 884 kertaa heinä-joulukuussa 2009 ja 1 191 kertaa tammi-heinäkuussa 2010. Vuoden 2010 aikana kevyellä kranaatinheittimellä on ammuttu 2 000 kertaa.

Pääesikunta on edellä mainitussa selvityksessä (21.5.2010) todennut, että Maavoimien esikunnan lausunnon mukaan koulutusammuntojen ja taisteluammuntojen määrä on kasvanut vuoden 2008 alusta toteutettujen Kaartin jääkärirykmentin saapumiserävahvuuden ja maakuntakomppanioiden sekä taistelukoulutusyksikön perustamisen johdosta. Myös vuonna 2006 toteutettu upseerien peruskoulutuksen aloituksen siirtyminen Santahaminaan on osaltaan tuottanut tarpeen perusopetukseen kuuluvien ammuntojen järjestämisestä Santahaminassa. Pääesikunta on todennut asiassa saatuihin selvityksiin viitaten, että myös Hyrylän varuskunnan lakkauttaminen ja Euroopan unionin nopean toiminnan joukkojen kouluttamisen aloittaminen Syndalenin ampuma-alueella, ovat muutoksia, jotka ovat lisänneet Santahaminan käyttöä ampuma-alueena. Santahaminan maantieteellisestä sijainnista johtuen siellä järjestetään myös valtion ja puolustusvoimien ylimmän johdon korkean tason vieraille ja maanpuolustuskursseille ampumanäytöksiä. Selvityksen mukaan tärkein syy harjoitusmäärien lisääntymiselle Santahaminassa on koulutettavien joukkojen ja siitä seurauksena olevien harjoitustapahtumien lukumäärän kasvu.

Santahaminan taisteluampumaradan johtosäännössä on määrätty taisteluampumarataa koskevista asekohtaisista, alueellisista ja ajallisista rajoituksista. Pääesikunta on edellä mainitussa selvityksessään viitannut johtosääntöön todeten, että lähes kaikkien kiväärikaliiperisia aseita järeämpien asetyyppien ammunnat sekä pioneeritoimintaan kuuluva räjäyttäminen on kielletty maanantaista torstaihin kello 20–08, perjantaista kello 18 lauantaihin kello 10, lauantaista kello 16 maanantaihin kello 8, sekä kirkkopyhinä. Poikkeuslupia voi myöntää Kaartin jääkärirykmentin komentaja.

Pääesikunta on edelleen todennut, että Santahaminan viikonloppuammunnoista ei voida täysin luopua, koska reserviläisten ja Maanpuolustuskoulutusyhdistys ry:n vapaaehtoiseen maanpuolustukseen kuuluvien kurssilaisten kouluttaminen ei ole mahdollista arkipäivisin.

Asiakirjoihin on liitetty kaksi meluselvitystä. Tampereen aluetyöterveyslaitos on laatinut meluselvityksen Santahaminassa ja sen ympäristössä 2000–2001. Insinööritoimisto Akukon Oy on laatinut Santahaminan ampumatoimintaa koskevan ympäristömeluselvityksen, joka on päivätty 15.3.2010.

Tampereen aluetyöterveyslaitoksen laatiman selvityksen yhteenvedossa todetaan muun ohella seuraavaa: "Kivääriaseiden laukausmelut olivat tuskin kuultavia ja alittivat selvästi Jollaksen alueella ampumaratojen ympäristömelulle annetun valtioneuvoston päätöksen 53/97 mukaisen ohjearvon 65 dB (L_AImax). Raskaiden aseiden ja räjähdysten äänet olivat kuultavissa selvästi Jollaksen alueella ja esimerkiksi telamiinan räjäytysääni oli 101–108 dB (L_{CE 1s}), kranaatinheittimille 83–96 dB ja raskaille singoille 85–100 dB. - - - Santahaminan ja Jollaksen välillä impulssimaisuus näyttäisi raskailla aseilla olevan 10 dB."

Insinööritoimisto Akukon Oy:n laatiman meluselvityksen yhteenvedossa on todettu muun ohella seuraavaa:

"Yksittäisten raskaiden aseiden laukausten ja iskemien sekä räjäytysten laskennallinen enimmäismelun C-äänialtistustaso L_CE ylittää suositusarvon 100 dB alueen pohjoispuolella Jollaksessa muutaman kymmenen asuintalon luona. Laskettu taso on lähimpien talojen luona suurimmillaan noin 102 dB. Mittauksissa havaittiin myös useita suositusarvojen ylityksiä. Suurimmat mitatut keskiarvotetut C-altistustasot Laajasalossa olivat raskaan singon ammunnoissa 109 dB.

Raskaiden aseiden keskimääräisten harjoituspäivien laskennallisen melun A-keskiäänitaso L_Aeq on lähimpien talojen luona enimmillään noin 50 dB. Kun raskaille aseille käytetään laskentatulokseen lisättävänä impulssikorjauksen arvona +10 dB, melun korjattu keskiäänitaso on noin 60 dB eli ylittää asuinalueilla suositusarvon 55 dB.

Ampumaratojen laskennallinen AI-enimmäisäänitaso L_AImax on lähimpien asuintalojen luona Jollaksessa ja Hevossalmessa enimmillään noin 72 dB, mikä ylittää ohjearvon 65 dB. Myös pienikaliiperisten aseiden melun enimmäistason keskiarvotetut mittaustulokset ylittivät ajoittain ohjearvon Laajasalon mittauspisteissä K1–K3, suurimpien tulosten ollessa 73–83 dB.

Yhteenvetona voidaan todeta, että raskaiden aseiden ammunnoissa syntyvän melun sekä lasketut äänitasot että mittaustulokset ylittivät paikoin suositusarvot Jollaksen ja Hevossalmen lähimmillä asuinalueilla. Myös pienikaliiperisten aseiden melun osalta sekä lasketut että mitatut äänitasot ylittävät ohjearvon, mutta ampumaratojen mitatun enimmäisäänitason tapauksessa tämä koskee varmuudella vain ryhmälaukausten melua. Ampumaradoilta kuuluvien yksittäislaukausten melun mittaustulokset ovat suunnilleen ohjearvon kohdilla."

Kysymyksenasettelu ja ratkaisun lähtökohtia

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa X:n, Uudenmaan ELY-keskuksen ja Helsingin ympäristölautakunnan valitusten johdosta ratkaistavana kysymys siitä, onko ELY-keskus voinut määrätä, että Santahaminan alueella suoritettaville raskasaseammunnoille on haettava ympäristölupaa vai onko hallinto-oikeus voinut Maavoimien esikunnan valituksen johdosta kumota ELY-keskuksen päätökseen sisältyneen määräyksen 1. Asiassa on siten ratkaistavana kysymys siitä, ovatko Santahaminassa suoritettavat raskasaseammunat sellaista ympäristönsuojelulain mukaista toimintaa, johon on haettava ympäristölupaa.

Edellä viitatulla tavalla ympäristönsuojelulain 84 §:n perusteluissa on todettu, että lain säännösten rikkomisesta olisi kyse silloin, jos toimintaan ei olisi saatu ympäristölupaa. Tällöin toiminta tulisi lähtökohtaisesti kieltää kokonaisuudessaan tai vaihtoehtoisesti toiminnanharjoittaja voitaisiin velvoittaa hakemaan toiminnalle lupaa määräajassa. Velvollisuus hakea lupaa voidaan muutoin ratkaista hallintopakkomenettelyssä siten, että toimintaan voidaan velvoittaa hakemaan ympäristölupaa ilman, että toimintaa on välttämättä keskeytettävä välittömästi.

Raskasaseammuntoja ei ole määritelty Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksessä tarkkarajaisesti. Päätöksestä ilmenee kuitenkin, että raskailla aseilla tarkoitetaan sellaisia aseita, joiden kaliiperi on suurempi kuin kiväärikaliiperisten käsiaseiden. Tällaisia aseita ovat siten kranaattikonekivääri (49 Krkk), kevyt kranaatinheitin ( 81 KrH 71), raskas kranaatinheitin (120 KrH), kevyt kertasinko (66 KeS), raskas kertasinko (112 RKes) ja raskassinko (95 S 58-61). Lisäksi raskasaseammuntoihin on rinnastettu käsikranaattien räjäytys. Päätöksessä ei ole kuitenkaan yksilöity muita mahdollisia asetyyppejä ja niiden käyttöä, kuten ilmatorjuntatykkejä. Myöskään esimerkiksi raskaiden aseiden erilaisia käyttötapoja, esim. harjoitusammusten käyttöä, ei ole eritelty päätöksessä. Päätöksen tarkoituksena on ilmeisesti kuitenkin ollut, että se koskee kaikkia mahdollisia alueella käytettäviä raskaiden aseiden kovapanosammuntoja.

Ympäristönsuojeluasetusta koskevassa 13.2.2000 päivätyssä muistiossa on (ehdotus ympäristönsuojeluasetukseksi) on muun ohella todettu, että asetuksen 1 §:n 14 kohdassa lueteltaisiin eräitä muita luvanvaraisia toimintoja, joita ei voida sijoittaa suoranaisesti asetuksen 1 §:n muihin toimialoihin. Kohdan 14 alakohdassa a ampumaradalla tarkoitettaisiin ruutiaseiden käyttöön tarkoitettuja ratoja, ei kuitenkaan esimerkiksi puolustusvoimien ampuma-alueita tai linnoituslaitteita. Vastaava tulkinta sisältyy myös ampumaratatyöryhmän mietintöön (Suomen ympäristö 2006). Puolustusvoimien raskaiden aseiden harjoitusalueita ei siten voida pitää ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 14 kohdan a alakohdassa tarkoitettuna ampumaratana.

Vaikka raskaiden aseiden ampuma-aluetta ei voida pitää ympäristönsuojeluasetuksen mukaisena ampumaratana, on mahdollista, että luvanvaraisuus voi syntyä ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan perusteella, jos toiminnasta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Luvanvaraisuuden arvioinnissa on ensin ratkaistava, voiko toiminta ylipäätään olla sellaista, josta säädetään eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa. Mikäli näin on, sitten on arvioitava toiminnasta aiheutuvan rasituksen kohtuullisuutta. Tällöin on otettava huomioon rasituksen alkamiseen liittyvät olosuhteet, rasituksen tavanomaisuus, sen voimakkuus ja muut olosuhteet.

Asiaa arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään (mm. López Ostra v. Espanja (1994) ja Moreno Gómez v. Espanja (2005)) todennut ympäristöhaittojen saattavan periaatteessa koskettaa ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 1 kohdassa turvattuja oikeuksia. Haittojen mahdollinen hyväksyttävyys riippuu artiklan 2 kappaleeseen sisältyvän rajoituslausekkeen tulkinnasta tai vastaavanlaisesta intressipunninnasta. Mainitun artiklan on, muun muassa edellä mainitussa tapauksessa Moreno Gómez v. Espanja, katsottu edellyttävän valtiolta myös positiivisia toimenpiteitä oikeuksien turvaamiseksi. Arvioitaessa sitä, onko yksityisten ja julkisten intressien välillä saatu aikaan kohtuullinen tasapaino, on otettava huomioon myös sääntelyn laatu ja menettelylliset mahdollisuudet, joita asianosaisilla on näkemystensä esittämiseksi.

Kohtuuttoman rasituksen arviointi

Puolustusvoimien raskasaseammunnoille ei ole haettu eikä siten myöskään saatu ympäristölupaa. Raskaiden aseiden ampuma-alueille ei myöskään ole ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa haettu tai velvoitettu hakemaan ympäristöllistä lupaa, koska aiempi lainsäädäntö ei ole tätä edellyttänyt. Puolustusvoimien alueiden käyttö on myös usein ollut suhteellisen vakiintunutta eikä alueiden lähistöllä ole ollut asutusta. Puolustusvoimien alueiden käyttöön liittyvästä aiemmin voimassa olleen lainsäädännön mukaisesta tosiasiallisesta tilanteesta ei voida kuitenkaan tehdä johtopäätöstä, etteikö toiminta olisi voinut olla luvanvaraista myös aiemmin. Ympäristönsuojelulain soveltamisalaa ei puolestaan ole rajattu lailla tai lain 2 §:n 3 momentin ja ympäristönsuojeluasetuksen 4 b §:n perusteella siten, ettei lupaa voitaisi ylipäätään edellyttää raskaiden aseiden ampuma-alueelta.

Saadun selvityksen mukaan Santahaminan alueella tapahtuvat raskaiden aseiden kovapanosammunnat tapahtuvat vakiintuneista tuliasemista vakiintuneille maalialueille. Myös sinkoammunnat ovat pääosin ratamaisia suorituspaikkoja. Näin toiminnasta muodostuu suhteellisen vakiintunut melu- ja haitta-alue. Toimintaa ei tältä osin voida pitää siten poikkeavana, etteikö luvanvaraisuus voisi perustua sellaiseen kiinteistön käyttötapaan, jota tarkoitetaan eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:ssä.

Puolustusvoimien toiminta Santahaminan alueella on alkanut vuonna 1918, jonka jälkeen asutus Jollaksen ja Laajasalon alueella on merkittävästi lisääntynyt. Kuten edellä viitatuista ympäristönsuojelulain ja naapuruussuhdelain perusteluista käy ilmi, naapuruussuhdelain 17 §:stä poistettiin ympäristönsuojelulain säätämisen yhteydessä haitan aiheuttajan niin sanottu aikaprioriteettisuoja. Tämä merkitsee, että arvioitaessa haitan kohtuuttomuutta ei naapuruussuhteen syntyminen haitan ilmenemisen jälkeen enää ilman muuta aiheuta velvollisuutta sietää haittaa. Korkein hallinto-oikeus toteaa kuitenkin, että lainmuutoksesta huolimatta tässä asiassa on myös edellä mainituista naapuruussuhdelain 17 §:n yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevällä tavalla annettava merkitystä sille, että nyt kysymyksessä oleva puolustusvoimien toiminta Santahaminan alueella on alkanut jo viime vuosisadan alkupuolella ja että ympäröivä asutus on muotoutunut tämän jälkeen. Lisäksi on otettava huomioon se, että alueen käyttötarkoitus sotilasalueena on sinänsä myös aluetta koskevassa Uudenmaan maakuntakaavassa. Siten lähtökohtaisesti ei voida pitää yllättävänä tai epätavallisena, että alueelta kantautuu ampuma-aseiden melua.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa ei toiminnan vähittäisen muuttumisen vuoksi voida luotettavasti todeta sitä ajankohtaa, jolloin toiminta olisi muuttunut siten, että siihen voitaisiin tuon muutoksen perusteella edellyttää haettavaksi ympäristölupaa. Asiassa ei ole siten saatavissa tarkempaa selvitystä vakiintuneesta haittatasosta Santahaminan ympäristössä. Tämän vuoksi ympäristöluvan tarvetta on arvioitava sen perusteella, ovatko nykyinen toiminta ja siitä haittaa kärsivän alueen muuttuneet olosuhteet enää sellaisia, että toiminnasta aiheutuvaa haittaa voidaan pitää alueella tavanomaisena ja sellaisena, ettei siitä saata aiheutua naapuruussuhdelain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Toiminnan sijaintipaikasta johtuen siellä harjoitettavista raskasaseammunnoista aiheutuva melu kantautuu varsin voimakkaana lähimpien asuinrakennusten pihapiiriin. Osoituksena tästä ovat asiakirjoihin liitetyt meluselvitykset. Melua, tärinää ja ilmanpaineiskuista aiheutuvaa räminä- ilmiötä aiheutuu siten lähialueille häiriötä. Tehtyjen selvitysten mukaan melutasot ylittävät puolustusvoimien suositusarvon 100 dB (L_CE) (Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointi, Pääesikunnan Lääkintähuolto-osasto, R20/22.8/D1).

Suomessa ei ole raskaiden aseiden laukausten, iskemien ja räjäytysten aiheuttamalle melulle ympäristölupaharkinnassa sovellettavia ohje- tai raja-arvoja. Raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttamaa melua ei voida arvioida luotettavasti pelkästään ampumaratojen aiheuttaman melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (VNp 53/1997) tai melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) mukaisten ohjearvojen perusteella. Puolustusvoimien raskaiden aseiden ja räjähteiden aiheuttaman ympäristömelun arviointia koskevat ohjearvot eivät ole oikeudellisesti sitovia, mutta ne perustuvat kuitenkin selvityksiin melutasoista, jotka yleensä antavat viitteitä raskaiden aseiden aiheuttaman ympäristömelun häiritsevyydestä tai merkittävyydestä, ja niille voidaan osaltaan muunlaisten tarkoitukseen soveltuvien raja-arvojen puuttuessa antaa asiassa merkitystä selvitysaineistona.

Asiassa saadun selvityksen perusteella Santahaminan raskasaseammunnoissa on kysymys toiminnasta, josta ympäristöön aiheutuvat vaikutukset eivät ole päivittäin, viikoittain, kuukausittain tai vuosittain samanlaisia. Toiminta sijaitsee lähellä Helsingin keskustaa ja tiiviisti asuttua kaupunkirakennetta, jossa meluhaitat ovat pääosin liikenteestä johtuvia. Erityisesti raskasaseammunnoista aiheutuva melu on luonteeltaan ennakoimatonta ja melun impulssimaisuus ja muut ominaisuudet kuten esimerkiksi ilmanpaineiskuun liittyvä räminäilmiö huomioon ottaen siten poikkeuksellista, ettei siihen voida yleisesti tottua tai sopeutua lähialueilla. Melu voidaan siten kokea erityisen häiritsevänä. Kun edellä todettujen seikkojen lisäksi otetaan huomioon toiminta-alueen sijainti lähellä tiiviisti asuttua kaupunkirakennetta ja raskasaseammunnoista aiheutuvan melun voimakkuus lähimmissä häiriintyvissä kohteissa, raskasaseammunnoista saattaa nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa esillä olevissa olosuhteissa aiheutua ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla naapuruussuhdelain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Santahaminan taisteluampumaradan johtosäännössä on määrätty taisteluampumarataa koskevista asekohtaisista, alueellisista ja ajallisista rajoituksista. Johtosäännön mukaan toimittaessa ammunnat keskittyvät päiväaikaan ja viikonloppujen ulkopuoliselle ajalle. Koska johtosääntö on puolustusvoimien itsensä määrittelemä ja siitä voidaan tarvittaessa myöntää poikkeuksia, ei johtosäännöllä voida riittävästi huolehtia siitä, että toiminnasta ei saattaisi aiheutua edellä todettua kohtuutonta rasitusta.

Muut huomioon otettavat seikat ja johtopäätös

Arvioitaessa sitä, saattaako toiminnasta ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla aiheutua kohtuutonta rasitusta, ei ratkaistavana ole kysymys siitä, aiheutuuko toiminnasta kohtuutonta rasitusta tavalla, joka estäisi luvan myöntämisen ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 5 kohdan perusteella. Vasta lupamenettelyssä tarkastellaan nimenomaan sitä toimintaa, joka saattaa aiheuttaa naapuruussuhdelain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta ja siinä ratkaistaan luvan myöntämisen edellytykset.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksen määräyksessä 1 ei ole täsmällisesti yksilöity, mitä raskasaseammunnoilla tarkalleen ottaen tarkoitetaan. Luvanvaraisuuden perustetta arvioitaessa on edellä todetun mukaisesti lähtökohtana päätöksessä ollut kuitenkin kaikkien raskaiden aseiden kovapanosammunnat alueella, jossa sekä ampumapaikka että maalialue ovat ennalta määrättyjä. Toiminnan luonteesta ja sen luonteen vaihtelemisesta saatu selvitys huomioon ottaen lupa-asian käsittelyssä voidaan määräyksen sanamuodosta riippumatta riittävästi yksilöidä se, millaisten raskaiden aseiden käytöstä, millä alueella tapahtuvasta ammunnasta ja minkä maalialueen käytöstä on kysymys.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon, mitä ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentissa on todettu, Uudenmaan ELY-keskuksen on tullut edellyttää myös raskasaseammunnoilta ympäristölupaa. Näin ollen hallinto-oikeuden päätös on X:n, Uudenmaan ELY-keskuksen ja Helsingin ympäristölautakunnan valituksista kumottava siltä osin kuin sillä on muutettu Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksen määräystä 1.

X:n valituksen hylkääminen osittain

Etelä-Suomen aluehallintovirastosta on asian käsittelyaikaa koskevan tiedustelun yhteydessä saatettu tiedoksi, että Santahaminan ampumaratoja koskeva ympäristölupahakemus on vireillä aluehallintovirastossa. Raskasaseammuntojen ampumaradoista erilliset suorituspaikat, toimintoja koskevat menettelytavat ja toiminnoista aiheutuvan melurasituksen erot huomioon ottaen raskasaseammunnoilla ja niin sanotuilla kouluampumaradoilla harjoitettavalla toiminnalla ei nyt kysymyksessä olevan kaltaisella varuskunta-alueella ole sellaista ympäristönsuojelulain 35 §:n 4 momentissa tarkoitettua teknistä ja toiminnallista yhteyttä, että toiminnoille olisi haettava ympäristölupaa yhdellä lupahakemuksella. Kouluampumaratojen ja raskasaseammunnoilla ei nyt kysymyksessä olevan kaltaisella varuskunta-alueella ole myöskään samanlaista toiminnallista yhteyttä kuin mahdollisella muun kaltaisella ampuma-alueella, kuten varsinaisella ampuma-alueella, jossa koulutettavat yksiköt suorittavat sekä henkilökohtaisen aseen että raskaiden aseiden ammuntoja ampumaleirin ohjelman mukaisesti.

Edellä ratkaisukohdassa todetulla tavalla myös raskasaseammunnoille on kuitenkin haettava ympäristölupaa ratkaisukohdasta ilmenevään ajankohtaan mennessä. Lupaharkinnassa on yhtäältä raskaiden aseiden käytöstä aiheutuvaa haittaa arvioitaessa otettava huomioon ampumaratojen aiheuttama melurasitus häiriön kohteena olevalla alueella. Toisaalta ampumaratojen käytöstä aiheutuvaa haittaa arvioitaessa on otettava huomioon myös raskaiden aseiden käytöstä aiheutuva melurasitus. Lupa-asioiden ratkaiseminen samalla päätöksellä ei kuitenkaan nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa ole välttämätöntä.

Kun otetaan huomioon myös harrastusluonteisen ampumaratatoiminnan jatkuminen alueella varsin pitkään, ammunnoille Santahaminan taisteluampumaradan johtosäännössä asetetut toiminta-aikaa koskevat ja säännönmukaisesti noudatettavat rajoitukset, sekä asiassa esitettyjen meluselvitysten tulokset koskien ampumaradoilla harjoitettavaa toimintaa, ei X:n valituksen hyväksymiselle Uudenmaan ELY-keskuksen päätöksen tarkentamista koskevilta osin ole enemmälti syytä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa X:n valituksen osalta lausuttu ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen enemmälti ei X:n valituksen johdosta ole perusteita.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että myöskään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla ei anna aihetta toiseen johtopäätökseen, vaan asiassa tehdyillä päätöksillä, mukaan lukien tämä korkeimman hallinto-oikeuden päätös ja sitä seuraava ympäristölupamenettely, on mahdollista saada aikaan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa edellytetty kohtuullinen tasapaino yksityisten ja julkisten intressien välillä.

7.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Helsingin Varuskunnan Ampujat ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Harri Koivusalo. Asian esittelijä Arto Hietaniemi.