KHO:2013:173

Aluehallintovirasto oli myöntänyt yhtiölle vesilain (264/1961) mukaisen luvan voimalaitoksen rakentamiseen ja käyttämiseen sekä vesistön säännöstelyyn.

Hallinto-oikeus oli haitankärsijöiden valituksesta kumonnut päätöksen. Päätöstä perusteltiin muun ohessa sillä, että luonnonsuojelulain 48 ja 49 §:n mukaiset poikkeusluvat ovat prosessinedellytys vesilain mukaisessa asiassa, eikä asiaa voida ratkaista ilman poikkeuslupapäätöstä.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että luonnonsuojelulain mukaisen poikkeusluvan edellyttäminen ennen muuta viranomaispäätöstä on ratkaistava tapauskohtaisesti. Tällöin tulee ottaa huomioon muun muassa luonnonsuojelulain mukainen rauhoituksen tai suojelun sisältö ja siitä haettavan poikkeusluvan mahdollinen sisältö sekä ratkaistavan hankkeen luonne ja viranomaisen päätösharkinnan laajuus.

Luonnonsuojelulain noudattamisesta voitiin vesilain mukaisen lupa-asian yhteydessä vesilain 1 luvun 23 c §:ssä tarkoitetulla tavalla sinänsä varmistua asettamalla lupamääräyksiä, joissa kielletään luvan saajaa ryhtymästä luvassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin ennen kuin luonnonsuojelulaissa tarkoitettu viranomainen on myöntänyt mahdollisesti tarvittavan poikkeuksen, ja tuo päätös on saanut lainvoiman, tai vaihtoehtoisesti todennut, ettei poikkeamisen tarvetta ole. Kun tämän lisäksi otettiin huomioon, että edellytyssuhteesta luonnonsuojelulain mukaisen poikkeamisasian ja vesilain mukaisen lupa-asian ratkaisemisen välillä ei ollut säädetty, luonnonsuojelulain 53 §:ssä tarkoitetun korvausvelvollisuuden arviointiin liittyvät seikat, kysymyksessä olleen lupamenettelyn ja sitä seuranneen oikeudenkäynnin kesto sekä se, että lupahakemus oli jo tässä varsin laajassa asiassa ensi asteessa ratkaistu, luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentissa tai 49 §:n 3 momentissa tarkoitettua poikkeamislupaa ei ollut hallinto-oikeuden mainitsemalla tavalla perusteltua pitää vesilain mukaisen hakemuksen ratkaisemisen edellytyksenä.

Myöskään aluehallintovirastossa suoritettua vesilain mukaista intressivertailua ei voitu pitää puutteellisena sillä perusteella, että mainittuja poikkeamispäätöksiä ei ollut esitetty.

Vesilaki (264/1961) 1 luku 23 c §, 2 luku 3 § 1 momentti ja 6 § 2 momentti, 3 luku 2 § 1 ja 2 momentti, 3 § 1 ja 2 momentti ja 8 §, 8 luku 1 § 1 momentti, 2 § 1 momentti, 6 § ja 10 §, 16 luku 5 § 1 momentti, 21 § 1 ja 2 momentti, 23 § 1 ja 2 momentti

Luonnonsuojelulaki 3 §, 42 § 1 ja 2 momentti, 47 § 1–3 momentti, 48 §, 49 § 3 momentti

Luonnonsuojeluasetus 20 ja 22 § sekä liitteet 3 (a) ja 4

Luontodirektiivi (92/43/ETY) 13 artikla 1 ja 2 kohta ja 16 artikla 1 kohta sekä liite IV (b)

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 27.6.2012 nro 12/0206/1

1. Aluehallintoviraston ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on 31.5.2011 antamallaan päätöksellä nro 32/11/2 myöntänyt Kemijoki Oy:lle vesilain (264/1961) mukaisen luvan Rovaniemen kaupungissa Sierilän voimalaitoksen rakentamiseen ja käyttämiseen sekä vesistön säännöstelyyn hakemukseen liitetyn suunnitelman ja siihen myöhemmin tehtyjen täydennysten ja muutosten mukaisesti siten muutettuna kuin päätökseen sisältyvistä lupamääräyksistä ilmenee.

Käsittelyratkaisullaan aluehallintovirasto on jättänyt tutkimatta C ry:n muistutuksessaan yksityisten maanomistajien puolesta esittämät korvausvaatimukset ja muut yksityisiä maa-alueita koskeva vaatimukset, mutta ottanut ne huomioon mielipiteinä. Aluehallintovirasto on myös jättänyt tutkimatta kyläyhdistyksen vaatimuksen siitä, että Lapin ympäristökeskuksen (nykyisin Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen, ELY-keskus) asiantuntemuksen tulee olla kyläyhdistyksen käytettävissä, vaatimukset Vanttauskosken voimalaitoksen rakentamiseen ja käyttöön liittyen sekä vaatimuksen luvan saajan velvoittamisesta sopimaan asianosaisten kanssa Sierilän voimalaitoksen rakentamisesta ja käytöstä aiheutuvista vahingoista ja haitoista ennen lupapäätöksen antamista. Samoin aluehallintovirasto on jättänyt tutkimatta vaatimuksen luvan saajan velvoittamisesta käymään sopimusneuvotteluja kyläyhdistyksen kanssa ennen lupapäätöksen antamista tai ennen päätöksen täytäntöönpanoa sekä vaatimuksen henkilön palkkaamisesta luvan saajan kustannuksella kyläyhdistyksen avuksi sopimusneuvotteluihin.

Toiminnassa on noudatettava päätöksessä annettuja lupamääräyksiä. Lupamääräykset 8 ja lupamääräyksen 10 kohta i ovat kuuluneet seuraavasti:

8. Luonnon monimuotoisuuden sekä uhanalaisten kasvi- ja eläinlajien säilyttäminen

a) Arvokkaat elinympäristöt sekä uhanalaiset kasvi- ja eläinlajit

Luvan saajan on vähennettävä vaikutusalueen rantaekosysteemeille aiheutuvia haittoja minimoimalla luonnontilan muuttaminen ja maansiirtotyöt hakemuksen liitteenä 38 olevassa piirustuksessa "Arvokkaat habitaatit ja törmäpääskykolonioiden sijainti, kartta" MK 1:25 000 esitetyissä arvokkaiksi todetuissa kohteissa. Haittoja on lievennettävä säilyttämällä tulevan keskivedenkorkeuden yläpuolelle jäävät arvokkaat kasvillisuuskohteet luonnontilaisina tai käsittelemällä alueita kasvillisuus huomioon ottaen. Jokivarrelle luontaisen niittylajiston säilymistä tulee edesauttaa siirtämällä padotuksen alle jäävää maa-ainesta, kasvustoja ja siemeniä uusille sopiville kasvupaikoille.

Luvan saajan on ennen töiden aloittamista merkittävä selkeästi maastoon kasvistollisesti merkittävät kohteet ja valtakunnallisesti uhanalaisten lajien esiintymät. Laaksoarhon säilyvät populaatiot on suojattava rakennustöiden aikana.

Luvan saajan on tehtävä törmäpääskyjen pesätörmien läheisyydessä raivaukset, rannansuojaukset ja muut häiriötä aiheuttavat työt 15.8.–30.4. Luvan saajan on rakennettava sopivaa elinympäristöä ja tekopesiä törmäpääskyjen pesinnän helpottamiseksi. Suunnitelma rakentamisesta on esitettävä Lapin ELY-keskuksen hyväksyttäväksi ennen rakentamistöihin ryhtymistä.

Luvan saajan on mahdollisuuksien mukaan jätettävä vesilintujen ja kahlaajien populaatioiden säilyttämiseksi matalikot, kosteikot ja kausikosteat uomat ravinto- ja levähdyskohteiksi lukuun ottamatta rakentamalla erityiseen käyttöön otettujen rantojen ympäristöä.

Luvan saajan on ennen töiden aloittamista toimitettava Lapin ELY-keskukselle hyväksyttäväksi yksityiskohtainen perinnemaisemien säilyttämisen toimenpidesuunnitelma sekä suunnitelma hankkeen vaikutusalueella olevien luonnon monimuotoisuuden kannalta merkityksellisten elinympäristöjen hävittämisestä ja uhanalaisten kasvi- ja eläinlajien kantojen taantumisesta aiheutuvien haittojen vähentämiseksi. Suunnitelmissa on esitettävä toimenpide-ehdotukset aikatauluineen, niiden kustannukset sekä toimenpiteiden avulla saatava hyöty.

Mikäli tarkkailumääräyksen kohdan i) mukainen linnuston ja uhanalaisten lajien tarkkailu osoittaa, että Sierilän voimalaitoksen rakentamisesta aiheutuu niille tai niiden elinympäristöille haitallisia vaikutuksia, tulee luvan saajan ryhtyä lisätoimenpiteisiin haitan poistamiseksi.

b) Poikkeusluvan hakeminen

Luvan saajalla on oltava ennen rakennustöiden aloittamista luonnonsuojelulain 49 §:n mukainen lainvoimainen poikkeuslupa veden tai rakenteiden alle jäävien laaksoarhopopulaatioiden hävittämiselle.

Luvan saajalla on oltava ennen rakennustöiden aloittamista luonnonsuojelulain 48 §:n mukainen lainvoimainen poikkeuslupa erityisesti suojeltavan apilakirjokääriäisen säilymiselle tärkeän ja Lapin ympäristökeskuksen päätöksellä jo rajatun esiintymispaikan hävittämiselle tai heikentämiselle.

Poikkeuslupaviranomainen on Lapin ELY-keskus.

10. Tarkkailu- ja raportointimääräykset

i) Linnuston sekä uhanalaisten kasvi- ja eläinlajien tarkkailu

Luvan saajan on tarkkailtava Sierilän patoallasalueen törmäpääskyjä ja niiden elinympäristöä ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla.

Luvan saajan on tarkkailtava rakentamisen ja säännöstelyn vaikutuksia hankkeen vaikutusalueen ympäristön uhanalaisiin kasvi- ja eläinlajeihin sekä niiden elinympäristöihin ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla.

Tarkkailut on aloitettava ennen rakennustöiden aloittamista.

Kuluratkaisu

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on poistanut katselmuskirjassa esitetyt kulukorvaukset ja hylännyt muiden ohella A:n ja Bn sekä C ry:n muistutuksissa esitetyt kulukorvausvaatimukset.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Käsittelyratkaisun perustelut

C ry:llä ei ole puhevaltaa esittää korvausvaatimuksia yksityisten asianosaisten puolesta. C:n vaatimukset otetaan tältä osin kuitenkin huomioon kyläläisten etuja tukevina mielipiteinä.

Aluehallintovirastolla ei ole toimivaltaa määrätä toiselle viranomaiselle kuuluvista tehtävistä.

Vanttauskosken voimalaitoksen rakentamiseen ja käyttöön ja lupapäätöksen noudattamiseen liittyvät asiat eivät kuulu käsiteltäväksi tämän lupa-asian yhteydessä.

Aluehallintovirastolla ei ole toimivaltaa velvoittaa luvan saajaa tekemään yksityisoikeudellisia sopimuksia.

Aluehallintovirastolla ei ole toimivaltaa velvoittaa luvan saajaa käymään sopimusneuvotteluja C:n kanssa.

Aluehallintovirastolla ei ole toimivaltaa määrätä C:lle avustajaa.

Pääasiaratkaisun perustelut

- - -

2. Ehdottomat luvanmyöntämisesteet

- - -

2.6. Hankkeen vaikutukset ympäristön luonnonsuhteisiin sekä vesiluontoon ja sen toimintaan

2.6.1. Luontoarvot ja hankkeen vaikutukset niihin

Maisema

Hankkeen vaikutusalue kuuluu Peräpohjolan vaara- ja jokiseutuun. Oman leimansa maisemakuvalle antavat hienojakoiset jokisedimentit ja kerrostumat jyrkkine eroosiotörmineen. Luonnontilaista rantaa on Sierilän ja Vanttauskosken välillä noin 24 kilometriä, josta vyörytörmiä on noin kolmannes. Merkittäviä maisema-alueita ovat joen mutkat Oikaraisella ja Sieriniemessä sekä kapenevat, karikkoiset jokiosuudet Körkönkarin, Tikkasenkarin ja Tervakarin alueilla. Vaikutusalueella sijaitsee Körkön valtakunnallisesti merkittävä kulttuurihistoriallinen ympäristö.

Nykytilanteessa maisemakuva on talviaikana avara, valoisa ja rauhallinen, sillä ihmistoiminnan vaikutukset ja maisemavauriot peittyvät lumen alle. Kemijoen jääpeite sekä alueen sulapaikat erottuvat talvisessa maisemassa. Vedenkorkeuden vaihtelun vuoksi jääpeite on Vanttauskoskelta alavirtaan paikoin murtunutta, aaltoilevaa ja epätasaista.

Kemijoen pääuoman sulkeva voimalaitospato, rantapadot, maapadot, koneasema, kytkinkenttä, ala- ja yläkanava sekä läjitysalueet muuttavat maisemaa Sieriniemen ja Petäjäniemen lähialueilla. Ranta- ja maapatojen yhteispituus on noin 5 kilometriä ja ne sijoittuvat usean tilan alueelle vaikuttaen asukkaiden jokinäkymään.

Noin 32 kilometrin pituisella patoallasalueella vedenkorkeus nousee 2–6 metriä. Uoman sulkevaan patoon rajoittuu noin neljän kilometrin pituinen järvimäinen osuus Savimukkaan saakka. Patoallas on leveimmillään noin 900 metriä Heinisuvannon kohdalla. Alavia rantatasanteita jää veden alle ja ranta-alueista tulee osittain jyrkkätörmäisiä. Virta- ja koskialueet muuttuvat suvanto- ja allasalueiksi. Patoallasalueella vedenkorkeuden vuorokautinen vaihtelu tasaantuu huomattavasti ja sen rantoja kuluttava vaikutus heikkenee. Voimalaitokselta alavirtaan voimistuva vedenkorkeuden vuorokausivaihtelu aiheuttaa ranta-alueiden syöpymisiä. Padotusaltaalla rannoista on noin 13 kilometriä sortuvia rantatörmiä, 40 kilometriä epävakaita törmiä ja 12 kilometriä vakaita törmiä. Eroosio kiihtyy arviolta 5–10 vuoden ajan, kunnes törmiin muodostuu uusi tasapainotila.

Talvinen jokimaisema muuttuu, kun jääkansi patoallasalueella tulee pääasiassa vahvistumaan. Allasalueen koski- ja virtapaikkojen sula-alueet pienenevät. Voimalaitokselta alavirtaan jääkannen muodostuminen vaikeutuu Olkkakoskelle saakka ja sula-alueet lisääntyvät. Voimistuvan vedenkorkeuden vaihtelun vuoksi on odotettavissa, että ranta-alueilla jääkansi paksuuntuu ja tarttuu rantatörmiin aiheuttaen törmien syöpymistä.

Maisemaan kohdistuvia vaikutuksia voidaan lupamääräyksissä annettavin toimenpidemääräyksin lieventää. Syöpyvät ranta-alueet määrätään suojattavaksi ja eräät ranta-alueet maisemoitavaksi. Kulttuurihistoriallisesti arvokkaan Körkönniemen maisemointiin on kiinnitettävä erityistä huomiota. Läjitysalueille sekä ranta- ja maapadoille asetetaan enimmäiskorkeudet ja läjitysalueiden maisemoinneista annetaan määräykset. Maisemallisesti arvokkaat eroosiotörmät jätetään luonnontilaisiksi.

Maisemakuva muuttuu voimalaitoksen rakentamisen seurauksena, mutta maisemalliset vaikutukset eivät ole sellaisia, että ne vesilain 2 luvun 5 §:n tarkoittamalla tavalla aiheuttaisivat huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa.

Alueen luontokohteet, arvokkaat elinympäristöt ja kasvillisuus

Alueelle on tyypillistä korkeat eroosiotörmät, joiden kasvillisuuden peittävyys on alhainen. Neljännes padotusalueen pinta-alasta on kuusi- ja lehtipuuvaltaisia tuoreita ja lehtomaisia kankaita sekä lehtoja. Jokivartta ylävirtaan metsät ovat pääosin mäntyvaltaisia, kuivahkoja tai kuivia kankaita. Soita on vähän ja ne ovat pääasiassa karuja tai keskiravinteisia nevoja, rämeitä ja korpia. Rehevämpiä soita, kuten ruoho-, heinä- ja lehtokorpia on muodostunut muun muassa vanhoihin jokiuomiin. Tiheän jokivarsiasutuksen vuoksi kolmannes padotusalueesta on kulttuurikasvillisuutta.

Arvokkaimpia elinympäristöjä ovat vanhojen jokiuomien edustalle syntyneet tulvalehdot ja jokivarren kulttuurivaikutteiset niityt. Kasvistollisesti arvokkaimpia alueita ovat Pappilanniityt, Heinisuvannon niittyranta, Kamsaniemi, Lapinsaari, Kuohunkisaaren ympäristö, Ryytäkinmukka, Veitsikankaan rantaniityt ja Viirin alue.

Hakemusasiakirjojen mukaan alueella tavataan yhtätoista Etelä-Lapin alueella uhanalaiseksi luokiteltua putkilokasvilajia sekä kolmea alueellisesti uhanalaista tai silmälläpidettävää sammallajia. Putkilokasvilajeista pitkäpääsara ja suikeanoidanlukko kuuluvat varsinaisiin alueellisesti uhanalaisiin lajeihin kuuluessaan luokkaan vaarantunut (V) ja loput yhdeksän ovat silmälläpidettäviä (St, Sh tai Sp) lajeja. Sammalista korpihohtosammal on alueellisesti erittäin uhanalainen (E) ja viitasammal ja tulvasammal silmällä pidettäviä (Sh). Putkilokasveista suikeanoidanlukko, laaksoarho ja suomentähtimö ja sammalista tulvasammal ovat samalla valtakunnallisesti silmälläpidettäviä lajeja. Sammalista korpihohtosammal kuuluu EU:n luontodirektiivin (92/43/ETY) liitteessä II lueteltuihin yhteisön tärkeinä pitämiin lajeihin.

Vuonna 2000 uusitun uhanalaisuusluokituksen mukaan edellä mainituista sammallajeista tulvasammal on luokiteltu valtakunnallisesti silmällä pidettäviin (NT) lajeihin ja korpihohtosammal valtakunnallisesti vaarantuneisiin (VU) lajeihin. Hankkeen vaikutusalueella (4b = pohjoisboreaalinen vyöhyke, Perä-Pohjola) viitasammal kuuluu luokkaan LC eli elinvoimaisiin lajeihin, joiden säilyminen arvioidaan tulevaisuudessa turvatuksi. Tulvasammalta esiintyy alueella, mutta sitä ei ole luokiteltu siellä uhanalaiseksi lajiksi. Putkilokasvilajeista suikeanoidanlukko, laaksoarho, pohjannoidanlukko ja siperianvehnä ovat valtakunnallisesti uhanalaisia lajeja ja ne on luokiteltu uhanalaisuusluokituksessa luokkaan vaarantuneet (VU) kasvilajit. Suomentähtimö ja ahonoidanlukko ovat valtakunnallisesti silmällä pidettäviä (NT) lajeja. Perä-Pohjolan alueella pitkäpääsara kuuluu elinvoimaisiin (LC) lajeihin. Suomentähtimöä, ahonoidanlukkoa ja lettotähtimöä esiintyy Perä-Pohjolan alueella, mutta ne eivät ole siellä uhanalaisia lajeja. Mutayrtti ja oikovesirikko kuuluvat luokkaan LC eli elinvoimaisiin lajeihin, joiden säilyminen arvioidaan tulevaisuudessa turvatuksi.

Uhanalaisuusluokitus on uusittu vuonna 2010. "Suomen lajien uhanalaisuus, Punainen kirja 2010" mukaan laaksoarhon luokitus on muuttunut valtakunnallisesti vaarantuneesta (VU) silmällä pidettäviin (NT) lajeihin. Muiden edellä sanottujen lajien luokituksiin ei ole tehty muutoksia.

Edellä mainituista uhanalaisista lajeista laaksoarho on luonnonsuojeluasetuksen liitteen 3 (a) mukainen koko maassa rauhoitettu kasvilaji. Tämän lisäksi se on EU:n luontodirektiivin liitteen IV (b) mukainen yhteisön tärkeänä pitämä kasvilaji, joka edellyttää tiukkaa suojelua.

Sierilän voimalaitoshanke vaikuttaa alueen luonnonympäristöön. Hankkeen toteuttamisen seurauksena jää veden alle noin 5 km2 maaekosysteemejä. Niiden toimivuudelle ovat tärkeitä eroosio ja tulva. Eroosio yhdessä virtaavan veden kanssa ylläpitää jatkuvaa loivien ja jyrkkien rantojen vaihtelua sekä matalikoiden ja syvänteiden vuorottelua. Ekosysteemien toimivuudelle ja elinympäristöjen uudistumiselle on eroosion jatkuminen ensiarvoisen tärkeää. Eroosio voidaan turvata välttämällä rantojen tarpeetonta suojaamista ja suojausmenetelmien valinnalla. Tältä osin annetaan lupamääräys.

Toinen hankealueen ekosysteemeille tärkeä prosessi on tulva ja sen mukana kulkeutuvan aineksen laskeutuminen jokiuomaan ja tulvatasanteille. Voimalaitoksen rakentamisen jälkeen uoman pohja syöpyy aiempaa voimakkaammin jokiosuuden yläosalta ja aines laskeutuu alaosalle. Sedimentin kulkeutuminen altaan yläosassa pienenee tulva-aikana noin puoleen ja kokonaismäärä neljäsosaan. Altaan alaosassa sedimenttiä kulkeutuu vain suurten tulvavirtaamien aikana. Sedimentaation pieneneminen tulee hidastamaan tulvaelinympäristöjen uusiutumista ja vähentämään etenkin näiden lajien pioneerilajien kasvupaikkoja. Voimalaitosaltaan alaosassa tulvavaikutus pienenee selvästi, eikä siellä ole edellytyksiä laajojen tulvahabitaattien syntymiselle. Niiden säilyttäminen Kuohunkijokisuistossa ja alueen lukuisten purojen varrella edesauttaa tulvanalaisten rantametsien, pensaikkojen ja kosteikkojen sekä niiden lajiston säilymistä. Myös kosteikkoihin luokiteltavat matalikot jätetään pääosin luonnontilaan lukuun ottamatta erityiseen käyttöön otettujen rantojen välitöntä ympäristöä. Uusia arvokkaita kosteikkoja syntyy veden noston myötä muun muassa Majavaojan varrelle ja Mustajängälle. Tulvahabitaattien turvaamiseksi annetaan lupamääräys.

Voimalaitoshanke heikentää alueella esiintyvien uhanalaisten putkilokasvien kantoja. Etelä-Lapin alueella esiintyvistä kasveista hanke vaikuttaa eniten pitkäpääsaran ja siperianvehnän alueelliseen kantaan ja myös suikeanoidanlukon paikalliset kannat saattavat heikentyä. Sammalista korpihohtosammal kärsii rakentamisesta eniten ja myös tulvasammalen Etelä-Lapin kanta saattaa heikentyä hankkeen toteuttamisen seurauksena.

Pitkäpääsara on Perä-Pohjolan alueella elinvoimainen (LC) laji, joten hankkeen vaikutuksista huolimatta lajin suotuisa suojelutaso säilyy. Tulvasammal ei puolestaan ole alueella uhanalainen laji ja myös sen suojelutaso säilyy hankkeen vaikutusalueella suotuisana. Siperianvehnä, suikeanoidanlukko ja korpihohtosammal ovat uhanalaisia, luokkaan vaarantuneet (VU) kuuluvia lajeja. Uhanalaisuusluokitus VU tarkoittaa sitä, että laji ei täytä äärimmäisen uhanalaisten tai erittäin uhanalaisten lajien kriteerejä, mutta siihen kohdistuu suuri uhka keskipitkällä aikavälillä hävitä luonnosta minkä tahansa kriteerin perusteella määriteltynä. Lähtökohtaisesti uhanalaisten lajien suojelutaso ei ole suotuisa, koska niiden luontainen säilyminen Suomessa on vaarantunut. Laissa ei ole säädetty uhanalaisten lajien hävittämiskieltoa eikä niihin liity välittömiä suoraan laissa ilmaistuja oikeusvaikutuksia. Mainittujen, hankkeen vaikutusalueella olevien valtakunnallisesti uhanalaisten lajien nykyinen suojelutaso alueella voidaan säilyttää määräämällä toimenpiteitä suojelutason turvaamiseksi. Lupamääräyksissä annetaan tällainen toimenpidemääräys.

Rauhoitetuista lajeista esiintyy Sierilän alueella laaksoarhoa parissakymmenessä kohteessa pääasiassa tulvametsissä ja perinnebiotoopeilla. Näistä padotuksen tai patorakennelmien alle jää noin 80 %. Luonnonsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaan rauhoitetun kasvin tai sen osan poimiminen, kerääminen, irtileikkaaminen, juurineen ottaminen tai hävittäminen on kielletty. Sama koskee soveltuvin osin kasvin siemeniä. Koska kysymyksessä on myös EU:n luontodirektiivin liitteen IV (b) mukainen tiukkaa suojelua vaativa laji, voi ELY-keskus luonnonsuojelulain 49 §:ssä säädetyin edellytyksin myöntää poikkeuksen luonnonsuojelulain 42 §:n 2 momentin kiellosta. Lajin hävittäminen tai siirtäminenkin on kiellettyä ilman poikkeuslupaa.

Voimalaitoshankkeen toteuttamisen edellytyksenä on, että padotuksen tai patorakenteiden alle jäävien laaksoarhojen hävittämiselle on ELY-keskuksen myöntämä poikkeuslupa. Tältä osin ELY-keskus asiantuntijaviranomaisena suorittaa poikkeusluvan myöntämisen edellytysten harkinnan, muun muassa sen säilyykö laaksoarhojen suojelutaso suotuisana hankkeen toteuttamisesta huolimatta. Voimalaitoksen rakentamistöitä ei saa aloittaa ennen kuin luvan saajalla on lainvoimainen poikkeuslupa laaksoarhojen hävittämiseen. Tältä osin annetaan lupamääräys. Lisäksi annetaan lupamääräys laaksoarhon muiden kuin tuhoutuvien, hankealueella olevien populaatioiden säilymisen turvaamiseksi.

- - -

Apilakirjokääriäinen

Hankkeen vaikutusalueella esiintyy äärimmäisen uhanalaisen (CR) ja erityisesti suojeltavan apilakirjokääriäisen ainoa tunnettu esiintymisalue Suomessa. Hankkeen toteuttamisen seurauksena esiintymisalue tuhoutuu ja apilakirjokääriäinen todennäköisesti häviää Suomesta ilman suunnitelmallisia ja oikein kohdennettuja toimenpiteitä. Hakemuksen täydennyksen liitteenä L17 olevan selvityksen mukaan populaation säilyttämiseksi voivat teoriassa tulla kyseeseen siirtoistutus, elinympäristön siirto ja nykyisen esiintymisniityn pengerrys. Näistä niityn pengerrys on ainoa toimenpide, jonka avulla nykyinen esiintymispaikka voidaan säilyttää.

Luonnonsuojelulain 47 §:n 2 momentin mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty. Pykälän 3 momentin mukaan kielto tulee voimaan, kun ELY-keskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille.

Lapin ympäristökeskus (nykyisin Lapin ELY-keskus) on 19.12.2008 antamallaan päätöksellä määritellyt päätöksen liitekartasta ilmenevästi erityisesti suojeltavan apilakirjokääriäisen säilymiselle tärkeän esiintymispaikan rajat. Päätös on annettu julkipanon jälkeen ja se on annettu erikseen saantitodistuksella tiedoksi alueen omistajille. Näin ollen luonnonsuojelulain 47 §:n 2 momentin kielto on tullut voimaan kyseisen alueen osalta.

Edellä sanotun mukaisesti lainvoimaisella päätöksellä rajatun apilakirjokääriäisen esiintymispaikan hävittäminen on kielletty. Hävittämiskielto on voimassa niin kauan, kunnes erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan suojelun lakkauttamisesta tehdään päätös tai ELY-keskus myöntää luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentin nojalla luvan poiketa 47 §:ssä säädetystä rauhoitussäännöksestä. Hävittämiskiellon voimassaoloon ei vaikuta se, että apilakirjokääriäinen mahdollisesti saadaan onnistuneesti siirtoistutettua muualle tai se, että apilakirjokääriäisen nykyinen elinympäristö siirretään esimerkiksi kauemmas jokivarresta rajausalueen ulkopuolelle.

Hakemuksen mukaisen suunnitelman toteuttamisen seurauksena jäisi apilakirjokääriäisen rajatusta esiintymisalueesta suurin osa veden alle. Se tarkoittaisi esiintymisalueen lainvastaista hävittämistä. Näin ollen ennen rakentamistöiden aloittamista luvan saajalla on oltava lainvoimainen poikkeuslupa esiintymispaikan hävittämiselle. ELY-keskus poikkeuslupaviranomaisena ja asiantuntijaviranomaisena arvioi, onko poikkeusluvan myöntämiselle lainmukaisia edellytyksiä. Lupamääräyksissä asetetuin velvoittein turvataan, ettei voimalaitoksen rakentamista aloiteta ennen kuin asia on lainvoimaisesti ratkaistu apilakirjokääriäisen osalta.

Aluehallintovirasto toteaa lisäksi, että luvan saaja on 19.5.2010 aluehallintovirastossa pidetyssä neuvottelussa ilmoittanut hakevansa laaksoarhon ja apilakirjokääriäisen osalta hankkeen toteuttamiseksi tarvittavat poikkeusluvat vasta sen jälkeen, kun vesilain mukainen lupa-asia on ratkaistu ja mahdollinen voimalaitoksen rakentamislupa on saatu. Aluehallintovirasto katsoo, että vesilain mukainen lupaharkinta voidaan suorittaa, vaikkei luvan saaja ole etukäteen esittänyt poikkeuslupia ottaen huomioon lupapäätöksessä annetut poikkeusluvan hakemista koskevat määräykset.

- - -

3. Intressivertailu

3.1. Sovellettavat säännökset

Luvan myöntäminen edellyttää vesilain 2 luvun 6 §:n 2 momentin mukaan, että hankkeesta saatava hyöty on huomattava siitä aiheutuvaan vahinkoon, haittaan ja muuhun edunmenetykseen verrattuna. Hyöty on määrättävä siten kuin vesilain 2 luvun 11 §:ssä säädetään. Milloin hakijalle samalla myönnetään vesilain 2 luvun 7–9 §:ssä tarkoitettu oikeus, on oikeuden myöntämisestä saatava hyöty ja aiheutuva edunmenetys myös otettava huomioon.

Intressivertailu on suoritettava vesilain 2 luvun 11 §:n mukaisesti. Pykälän 2 momenttia on muutettu lailla 750/1996, joka on tullut voimaan 1.1.1997. Koska Sierilän voimalaitoksen rakentamista koskeva hakemus on tullut vireille 28.12.2005 eli lain tultua voimaan, asiassa sovelletaan kyseistä säännöstä.

Vesilain 2 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan rakentamisesta johtuvana hyötynä on pidettävä yrityksen tuottamien yleisten etujen lisäksi maa- tai vesialueen tahi muun omaisuuden tuottavuuden parantumisesta tai omaisuuden hyödyksikäyttöä vaikeuttavan esteen tai haitan poistamisesta aiheutuvaa omaisuuden käyttöarvon lisääntymistä samoin kuin muutakin etua, joka yrityksen toteuttamisesta välittömästi voidaan saada.

Pykälän 2 momentin mukaan rakentamisesta johtuvana vahinkona, haittana ja muuna edunmenetyksenä otetaan huomioon sekä yleistä etua koskevat että yritykseen osallistumattoman henkilön omaisuudelle ilman asianomaisen suostumusta aiheutetut sanotunlaiset seuraukset, niihin luettuna myös se, että luvan hakija saa oikeuden käyttää tiettyä rakennelmaa, aluetta tai muuta omaisuutta hyväkseen taikka lunastaa sen itselleen.

Milloin hyödyn taikka vahingon, haitan ja muun edunmenetyksen raha-arvo on vaikeasti määrättävissä taikka yrityksellä tai menetettävällä edulla on raha-arvon lisäksi muutakin merkitystä, pykälän 3 momentin perusteella luvan edellytyksiä harkittaessa on verrattava yrityksen ja menetettävän edun merkitystä yleiseltä kannalta katsottuna.

Vesilain 2 luvun 11 a §:n (1301/2004) mukaan rakentamisesta aiheutuvaa hyötyä, vahinkoa ja haittaa tämän luvun 11 §:n mukaan arvioitaessa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Vesilain 3 luvun 3 §:n 2 momentin (750/1996) mukaan voimalaitoksen rakentamisen edellytyksiä harkittaessa otetaan vesivoiman käyttöönottamisen osalta hyötynä huomioon käyttöön otettavalla vesivoimalla keskimäärin vuosittain tuotettavan sähkön hinta kaksikymmenkertaisena. Muutoin rakentamisesta saatava hyöty sekä siitä johtuva vahinko, haitta ja muu edunmenetys on, ottamalla huomioon myös tämän luvun 4 §:n mukaan lunastettavien alueiden arvo, määrättävä 2 luvun 11 §:ssä säädetyllä tavalla.

Vesilain 8 luvun 2 §:n 2 momentin mukaan säännöstelystä saatavana hyötynä on otettava lukuun kaikki sen toteuttamisesta johtuvat edut, niihin luettuna käyttökelpoisen vesivoiman määrän ja arvon lisäys, maan tuottokyvyn tai käyttöarvon lisääntyminen sekä parempi mahdollisuus kuivattaa maata tai käyttää maa- tai vesialuetta virkistystarkoituksiin tai kalanviljelyyn taikka muutoin tällaisella tavalla käyttää omaisuutta entistä hyödyllisemmin sekä uittokustannusten vähentyminen, liikenteen hyväksi käytettävien varojen säästö, vedensaantietu sekä vesistön puhdistautumiskyvyn paraneminen.

Lisäksi lupaharkinnassa on otettava huomioon vesilain 2 luvun 3 §:n säännökset, jotka koskevat vesistöön rakentamista tarkoittavan hankkeen toteuttamista mahdollisimman vähän vahinkoa aiheuttaen.

3.2. Intressivertailua koskevien säännösten tulkinta

Intressivertailussa punnittavat hyödyt, vahingot, haitat ja muut edunmenetykset määritellään vesilain 2 luvun 11 §:n säännöksissä.

Vesilain intressivertailun lähtökohtana on bruttohyötyperiaate, jonka mukaan hankkeen kannattavuudella ei ole lupaharkinnassa merkitystä. Hankkeen kustannukset otetaan etuvertailussa huomioon ainoastaan vesilain 2 luvun 6 §:n 2 momentissa ja 11 §:n 2 momentissa säädetyiltä osin. Rakentamiskustannukset on siten jätettävä huomioon ottamatta.

Vesilain 2 luvun 6 §:n 2 momentin säännöstä muutettiin 1.8.1994 voimaan tulleella lailla 553/1994 siten, että yleinen tarve ei ole enää rakentamisluvan vaihtoehtoinen edellytys. Lakiehdotusta koskevassa hallituksen esityksessä HE 17/1994 korostettiin hyötyjen ja haittojen tasapuolisen vertailun tärkeyttä ja sitä, että erilaisten hyötyjen ja haittojen kattava huomioon ottaminen voidaan kaikissa tapauksissa varmistaa soveltamalla intressivertailua.

Alkuperäisen vesilain mukaan niin sanotut sovitut vahingot eli korvaukset sellaisista vahingoista ja käyttöoikeuksista, jotka hankkeen luvan saaja on sopinut asianomaisten kanssa, kuuluivat hankkeen kustannuksiin ja jäivät intressivertailun ulkopuolelle. Vesilain 2 luvun 11 §:n 2 momentin säännöstä muutettiin tältä osin 1.1.1997 voimaan tulleella lailla 750/1996 siten, että edunmenetyksinä pidetään myös kustannuksia sellaisista vahingoista ja käyttöoikeuksista, joista hakija on erikseen sopinut asianomaisen kanssa samoin kuin vastaavassa tarkoituksessa hakijalle vapaaehtoisesti luovutettujen alueiden hankkimiskustannuksia. Huomioon ei kuitenkaan oteta sitä sovitun korvauksen tai hankkimishinnan osuutta, joka mahdollisesti vastaa vesilain 11 luvun 6 §:n 1 momentin mukaista korvauksen korotusta puolitoistakertaiseksi. Hallituksen esityksen HE 54/1996 mukaan sovittujen käyttöoikeuksien ja alueiden hankintakustannusten arvona käytetään todellisia vastikkeita, joiden voidaan katsoa riittävällä tarkkuudella kuvastavan vastaavien ympäristöhaittojen yksityistaloudellista arvoa. Intressivertailua koskevan lainsäädännön valmistelussa esillä ollutta näkemystä, jonka mukaan intressivertailussa määriteltävä hyöty pitäisi muuttaa bruttoperiaatteesta nettoperiaatteen mukaan laskettavaksi, ei kuitenkaan otettu lakitekstiin.

Vesilain 2 luvun 11 §:n 3 momentin säännös määrittelee hyödyn ja haitan arvioinnin perusteet tilanteissa, joissa raha-arvo on vaikeasti määritettävissä tai menetettävällä edulla on raha-arvon lisäksi muutakin merkitystä. Säännöksestä poistettiin lailla 467/1987 loppuvirke, joka korosti toimenpiteen välttämättömyyttä etujen saamiseksi hyödylliseen käyttöön. Hallituksen esityksessä HE 266/1994 viitattiin vesilain 2 luvun 3 §:n säännökseen, jonka mukaan arvioitaessa hanketta yleiseltä kannalta, painoa on pantava myös yrityksen vaihtoehtoisten ja vähemmän haitallisten toteuttamistapojen selvittämiselle. Hallituksen esityksen perusteluissa kiinnitettiin huomiota lisäksi vesistön eri käyttömuotojen keskinäisessä painotuksessa tapahtuneisiin muutoksiin.

Vesilain 2 luvun 11 §:n 3 momentin säännös on saanut merkitystä yleiseltä kannalta tarkasteltujen hyötyjen ja haittojen punninnassa. Jo korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 10.5.1978/2210 voimalaitoksen rakentamislupa evättiin paitsi vähäisen hyödyn, ennen muuta koskialueen maisemallisten, kulttuurihistoriallisten ja kalataloudellisten arvojen vuoksi. Myöhemmässä oikeuskäytännössä intressipunninnassa huomiota on kiinnitetty muun muassa hankeympäristön ekologiseen kokonaisuuteen, alueen luonnonsuojelu- ja virkistysarvojen merkitykseen sekä käytettävissä oleviin vaihtoehtoisiin ratkaisuihin (VYO 17/1996, KHO ei myöntänyt valituslupaa). Myös maisema-arvojen merkitys on korostunut ratkaisuissa, joissa hankkeen hyödyt ovat osoittautuneet vähäisiksi. Vesilain 2 luvun 11 §:n 3 momentin säännös mahdollistaa rahassa arvioimattomien tekijöiden ja erityisesti yleistä etua kohtaavien haittojen huomioon ottamisen intressivertailussa. Säännöksen yleistä etua koskevaan tulkintaan vaikuttavia tekijöitä ovat ympäristön laadun säilyttämisen osalta edellä mainittu luontodirektiivi ja lintujen suojelun osalta lintudirektiivi. Myös yhteisön vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteisiin kuuluu muun muassa vesiluonnon monimuotoisuuden edistäminen ja kosteikkoalueiden tilan huonontumisen ehkäiseminen. Puitedirektiivi sallii kuitenkin edelleen vesistöjen vesitaloudellisen hyödyntämisen. Puitedirektiivi on toimeenpantu Suomessa lailla vesienhoidon järjestämisestä (1299/2004).

- - -

3.4. Vahingot, haitat ja edunmenetykset

- - -

3.4.8. Yleiseltä kannalta huomioon otettavat edunmenetykset

Sierilän voimalaitoshankkeesta aiheutuu vaikeasti rahassa arvioitavissa olevia vahinkoja, haittoja ja muita edunmenetyksiä vesiluonnolle, luonnonympäristölle ja alueen virkistyskäytölle. Arvioitaessa menetyksiä yleiseltä kannalta on otettava huomioon, että hankealueeseen tai sen vaikutusalueeseen ei kuulu Natura- tai suojelualueita. Jokialue ei kuulu myöskään koskiensuojelulain piiriin.

Hankkeen vaikutusalue on suosittua virkistyskalastusaluetta ja alueella on myös muuta virkistyskäyttöä. Patoallasalueella koskikalastuspaikkojen menetyksen ja kalaston rakenteen muuttumisen myötä virkistyskalastusmuodot muuttuvat, mutta niitä ei kuitenkaan menetetä kokonaan. Kalaston osalta hankkeella on eniten merkitystä harjuksen ja taimenen elinolosuhteisiin, joiden kannat taantuvat kalatalousmaksulla tehtävistä toimenpiteistä huolimatta. Padolta alavirtaan joen virkistyskäyttö vaikeutuu vedenkorkeuden vaihtelun lisääntyessä. Rantatilojen omistajien virkistyskäyttöhaitta korvataan rahalla, mutta menetettävillä eduilla on raha-arvon lisäksi alueen asukkaille muutakin merkitystä, jota ei voida rahassa mitata. Rantatilallisten lisäksi virkistyskäyttöhaittaa aiheutuu myös yleiselle edulle (vesistön yleiskäyttö).

Patoallasalueella on arvokkaita elinympäristöjä ja uhanalaisia lajeja, joiden menettämisestä tai kantojen taantumisesta aiheutuu vahinkoa yleiselle edulle. Luonnonarvoille kohdistuvia yleiselle edulle aiheutuvia vahinkoja voidaan estää ja vähentää luvassa annettavin toimenpidemääräyksin. Toimenpiteistä huolimatta aiheutuvat vahingot on otettava huomioon yleiselle edulle aiheutuvina menetyksinä.

Toisaalta hankkeesta saadaan rahassa vaikeasti arvioitavaa hyötyä, kuten energian taajuudensäätö- ja häiriöreservitehoa. Hankkeella on myös myönteisiä vaikutuksia ilmasto-olosuhteisiin, koska kyseessä on ilmastoa saastuttamaton energiantuotantomuoto. Valtakunnallisen energiahuollon kannalta hankkeella ei ole merkittävää hyötyvaikutusta, eikä sitä voida ottaa huomioon yleiseltä kannalta arvioitavana hyötynä. Paikallisesti hankkeella on kuitenkin energiataloudellista merkitystä.

Edellä lausutun perusteella aluehallintovirasto katsoo, että yleiseltä kannalta arvioitavina haittoina luvan myöntämistä koskevassa intressivertailussa on otettava huomioon luonto-, ympäristö- ja maisema-arvoihin kohdistuvat menetykset sekä kalakantoihin kohdistuvat kielteiset vaikutukset, joita ei voida mitata rahassa. Vastaavasti yleiseltä kannalta arvioitavina hyötyinä on otettava huomioon edellä sanotut energiataloudelliset ja ilmastolliset hyödyt, joita ei voida rahassa mitata. Arvioinnissa aluehallintovirasto ottaa huomioon alueella tällä hetkellä vallitsevat olosuhteet ja katsoo, ettei tulevaisuuden odotuksia, kuten virkistyskäytön mahdollista kasvua, voida lain mukaan ottaa huomioon yleisen edun kannalta tehtävässä arvioinnissa.

- - -

4. Hankkeen muut edellytykset

- - -

Ottaen huomioon luonnon monimuotoisuuden ja uhanalaisten eliölajien säilyttämiseksi annetut lupamääräykset lupa ei ole luonnonsuojelulain vastainen.

Lupamääräysten perustelut

- - -

8. Luonnon monimuotoisuuden ja uhanalaisten kasvi- ja eläinlajien säilyttäminen

a) Arvokkaat elinympäristöt sekä uhanalaiset kasvi- ja eläinlajit

Aluehallintovirasto on yhdistänyt katselmuskirjassa esitetyt kasveja, lintuja ja apilakirjokääriäistä koskevat lupamääräykset. Aluehallintovirasto on ottanut lupamääräyksessä 8 a) huomioon Lapin ympäristökeskuksen vaatimuksen, joka koskee luonnon monimuotoisuuden kannalta merkityksellisiä elinympäristöjä ja uhanalaisia kasvi- ja eläinlajeja.

Luvan saaja on muistutuksessaan vaatinut katselmuskirjassa esitetyn perinnemaiseman ja uhanalaisten kasvilajien säilyttämistä koskevan toimenpide-esityksen poistamista. Luvan saaja on todennut esittäneensä hakemuksessa ja sen täydennyksissä suunnitelmia perinnemaiseman ja uhanalaisten kasvilajien säilyttämiseksi.

Lapin ympäristökeskus on todennut muun muassa, että hakemuksen täydennyksenä toimitettu suunnitelma luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseksi (liite L18) täydentää lupahakemusta hankkeen vaikutusalueen arvokkaiden luonnonympäristöjen ja suojeltavien uhanalaisten lajien osalta merkittävästi, mutta arviota siitä, miten arvokkaiden habitaattien säilyminen voidaan edes osittain toteuttaa, ei suunnitelmassa ole riittävän yksityiskohtaisesti esitetty.

Lapin ympäristökeskus on vaatimuksensa perusteluissa todennut, että uhanalaisten elinympäristöjen menettämisestä ja uhanalaisten kantojen taantumisesta aiheutuvat haitat ovat yleiselle edulle aiheutuvia haittoja. Vesilain 2 luvun 3 §:n mukaan rakentaminen on, jos sen tarkoitus voidaan saavuttaa ilman kustannusten kohtuutonta lisääntymistä hankkeen kokonaiskustannuksiin ja aiheutettavaan vahinkoon verrattuna, suoritettava siten, ettei muun muassa yleistä etua loukata enempää kuin tarkoitetun tuloksen saavuttamiseksi on välttämätöntä. Rakentamisen voidaan katsoa tarkoittavan kyseisen hankkeen toteuttamista kokonaisuutena siten, että siitä ei aiheudu vältettävissä olevaa vahinkoa.

Edelleen ympäristökeskus on todennut, että luonnonarvoihin kohdistuvia yleiselle edulle aiheutuvia vahinkoja tulee lieventää hankkeen vaikutusalueella, tai mikäli se ei ole mahdollista, myös hankkeen vaikutusalueen ulkopuolella suoritettavilla toimenpiteillä. Esimerkiksi menetettävien elinympäristöjen ja uhanalaisten ja harvinaisten lajien kasvupaikkojen kunnostus- ja hoitotoimenpiteet voisivat tulla kyseeseen. Myös siirtoistutuksia voidaan käyttää kaikkein uhanalaisimpien lajien kohdalla. Lajikohtaisia suojelutoimia on välillisesti mahdollista edistää uhanalaisten lajien inventointien ja lajikohtaisten suojelusuunnitelmien avulla.

Aluehallintovirasto katsoo samoin kuin Lapin ympäristökeskus (nykyisin Lapin ELY-keskus), että hakemuksessa ja sen täydennyksissä on hyvin merkitty kartalle ja selostettu vaikutusalueella esiintyviä arvokkaita elinympäristöjä ja uhanalaisia kasvi- ja eläinlajeja, mutta suunnitelmasta puuttuu yksityiskohtainen toimenpidesuunnitelma niiden säilyttämiseksi ja niille aiheutuvien haitallisten vaikutusten vähentämiseksi. Tämän perusteella aluehallintovirasto on lisännyt ympäristökeskuksen vaatimuksen lupamääräyksiin. Tarkkailusta määrätään tarkkailumääräyksessä.

Linnustoa koskevat määräykset ovat tarpeen linnustolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi. Määräykset ovat pääosiltaan katselmuskirjan mukaiset.

b) Poikkeusluvan hakeminen

Laaksoarho on uhanalainen ja luonnonsuojelulain 42 §:n mukaisesti rauhoitettu kasvilaji. Lisäksi se on Euroopan unionin luontodirektiivin liitteen IV(b) tarkoittamaa tiukkaa suojelua vaativa kasvilaji. Luonnonsuojelulain 49 §:n mukaan luontodirektiivin liitteen IV (b) kasvilajien hävittäminen on kielletty. Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaan ELY-keskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa hävittämiskiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla. Koska laaksoarhon hävittäminen on kielletty ilman poikkeuslupaa, luvan saajalla on ennen töiden aloittamista oltava lainvoimainen poikkeuslupa hankkeen myötä tuhoutuvien laaksoarhojen hävittämiselle.

Luonnonsuojelulain 47 §:n 2 momentin mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty. Kielto tulee voimaan pykälän 3 momentin mukaan, kun ELY-keskus (aiemmin alueellinen ympäristökeskus) on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille tai haltijoille. Tässä tapauksessa Lapin ympäristökeskus on 19.12.2008 antamallaan päätöksellä rajannut luonnonsuojelulain säädösten mukaisesti uhanalaisen ja erityisesti suojeltavan apilakirjokääriäisen tärkeän esiintymispaikan. Päätös on annettu lainmukaisesti tiedoksi ja kielto on tullut voimaan. Kyseessä on tiettävästi lajin ainoa esiintymispaikka Suomessa.

Luonnonsuojelulain mukaisella rajauspäätöksellä rajattu kyseessä oleva tärkeä esiintymispaikka jäisi suurimmaksi osaksi veden alle eli häviäisi, kun Sierilän voimalaitoshanke toteutetaan hakemussuunnitelman ja sen täydennysten sekä edellä annettujen lupamääräysten mukaisesti. Näin ollen luvan saajalla on oltava luonnonsuojelulain mukainen poikkeuslupa esiintymispaikan hävittämiselle ennen kuin hanke voidaan toteuttaa suunnitelman mukaisesti. Aluehallintovirasto katsoo, että poikkeuslupa voidaan hakea vesilain mukaisen lupapäätöksen antamisen jälkeen. Lainvoimainen poikkeuslupa on oltava ennen rakennustöiden aloittamista.

10. Tarkkailu- ja raportointimääräysten perustelut

- - -

i) Linnuston sekä uhanalaisten kasvi- ja eläinlajien tarkkailu

Voimalaitoshanke vaikuttaa linnuston osalta eniten törmäpääsky-yhdyskuntiin, joiden pesimäalueita on patoallasalueen hiekkatörmissä. Vedenkorkeuden nousun myötä osa pesimäalueista tuhoutuu. Luvan saaja on velvoitettu rakentamaan tekopesiä törmäpääskyjen pesinnän helpottamiseksi. Toimenpidevelvoitteen onnistumisen seuraamiseksi ja mahdollisten lisätoimenpiteiden varalta törmäpääskyjen ja niiden elinympäristön tarkkailu on tarpeen. Muut lintulajit voivat siirtyä uusille, hankkeen myötä syntyville kosteikko- ja muille alueille eikä niiden kantoihin hankkeella ole ennalta arvioiden haitallisia vaikutuksia. Edellä olevan perusteella katselmuskirjassa esitetty linnuston tarkkailuvelvoite on muutettu koskemaan ainoastaan törmäpääskyjä.

Aluehallintovirasto katsoo samoin kuin ympäristökeskus, että on tarpeen tarkkailla hankkeen vaikutuksia uhanalaisiin kasvi- ja eläinlajeihin, minkä perusteella uhanalaisten lajien ja niiden elinympäristöjen tarkkailu on lisätty tarkkailumääräykseen.

Aluehallintoviraston soveltamat oikeusohjeet

Vesilaki (264/1961) 1 luku 15 §, 17 a § ja 19 §, 2 luku 3 §, 4 §, 6 § 2 momentti, 7 § 1 momentti, 11 §, 11 a §, 12 §, 14 §, 14 a § 1 ja 2 momentti, 15 §, 16 §, 17 §, 22 § 1 ja 3 momentti, 22 a § 1 momentti, 24 § 1 momentti ja 31 § 1 momentti, 3 luku 2 §, 3 §, 4 §, 5 § ja 8 §, 8 luku 6 §, 9 § 1 momentti, 10 § ja 10 a § 1 momentti, 11 luku 3 § 1 momentti, 5 § 1 momentti, 6 §, 7 §, 8 § 1 momentti, 9 § 1 momentti, 10 §, 12 §, 13 §, 14 §, 14 a § 2 momentti ja 15 §, 12 luku 2 §, 16 luku 21 §, 23 a §, 24 § 2 ja 3 momentti ja 27 § 1 ja 2 momentti sekä 21 luku 8 § 1 momentti

Vesiasetus (282/1962) 85 § 1 momentti

Luonnonsuojelulaki 48 ja 49 §

2. Käsittely hallinto-oikeudessa

Kemijoki Oy on valituksessaan vaatinut Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksen muuttamista muun ohella siten, että töidenaloittamislupa on myönnettävä hakemuksessa esitetyssä laajuudessa ja päätöksen lupamääräyksiä on muutettava valituksesta tarkemmin ilmenevällä tavalla.

Lapin ELY-keskuksen kalatalousyksikkö on valituksessaan muun ohella vaatinut Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 9 muuttamista sekä kalatalousmaksun korottamista.

C ry on valituksessaan vaatinut Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksen muuttamista seuraavasti:

1. Lupamääräykset on muutettava täyttämään Suomen perustuslain

vaatimukset.

2. Ennen luvan myöntämistä Kemijoki Oy tulee velvoittaa hakemaan Vanttauskosken alajuoksua koskeva käyttö- ja säännöstelylupa ja korvaamaan aiheutuneet vahingot.

3. Aluehallintoviraston tulee noudattaa Viirin kyläyhteisöä koskevassa päätöksenteossa samoja perusteita kuin aikaisemmin vastaavissa päätöksissä.

4. Kemijoki Oy:n ja aluehallintoviraston viranomaisten pitää toimia työssään Suomen lakien edellyttämällä tavalla.

5. Lupamääräyksiin tulee asettaa aikavaraus, jonka puitteissa yhdistys hakee kylän suojelukohteeksi.

6. Kaikki Kemijoki Oy:n tekemät Viirin kylää koskevat sopimukset on kumottava.

7. Hakemuksessa on esitettävä taloudelliset selvitykset.

8. Korvausvelvoitteet on toteutettava.

9. Käyttöoikeuksien korvaamisessa tulee käyttää samoja hintoja kuin sopimuksissa.

10. C:lle tulisi antaa valta hyväksyä tai hylätä neuvottelutulos.

11. Hakijan tulee rakentaa kävelytiet kyläläisten osoittamille rannoille.

12. Venevalkamat ja veneenpitopaikat on toteutettava yhdistyksen esityksen mukaisesti.

13. Juomujoen suuosa tulee katsoa kuuluvan altaan vaikutusalueeseen.

14. Hakijan on huolehdittava veden vaihtumisesta Ainolan lammessa.

15. Hakijan on luovutettava Osuuskaupan tontti C:lle.

16. Yhdistyksen kulut on korvattava.

Lisäksi C on vaatinut, että asiassa järjestetään katselmus.

Neljässäkymmenessäseitsemässä valituksessa hallinto-oikeuteen on vaadittu Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksen kumoamista ja hakemuksen hylkäämistä, muutoksia maksettavaksi määrättyihin korvauksiin ja/tai hakijan velvoittamista ryhtymään toimenpiteisiin vahinkojen hyvittämiseksi.

Kemijoki Oy on muiden valitusten johdosta antamassaan vastineessa esittäen valitusten hylkäämistä.

Viiden valituksen tekijät ovat antaneet Kemijoki Oy:n valituksen johdosta vastineen.

3. Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt C ry:n valituksessa esitetyt Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksen käsittelyratkaisun kohdassa 1 tutkimatta jätetyt vaatimukset, jättänyt tutkimatta yhdistyksen valituksessa esitetyt vaatimukset 5, 8 ja 15 sekä hylännyt katselmuksen toimittamista ja asian määräämistä uuteen katselmustoimitukseen koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on muiden ohella A:n ja B:n, C ry:n, D:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä E.n kuolinpesän osakkaiden valituksesta kumonnut Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on muilta osin hylännyt C ry:n valituksessa esitetyt vaatimukset sekä yhdistyksen ja A:n ja B:n esittämät oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tutkimatta jättäminen aluehallintovirastossa ja hallinto-oikeudessa

Aluehallintovirasto on jättänyt tutkimatta Vanttauskosken alajuoksua koskevaa käyttö- ja säännöstelylupaa ja käyttöoikeuksien korvaamisesta koskevat vaatimukset sekä vaatimuksen hakijan velvoittamisesta sopimaan asianomaisten kanssa hankkeen aiheutuvista vahingoista ja haitoista ennen lupapäätöksen antamista.

Hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintoviraston on tullut mainitsemillaan perusteilla jättää edellä mainitut vaatimukset tutkimatta.

C ry on esittänyt hallinto-oikeudessa uusia vaatimuksia eli vaatinut aikavarausta, jonka puitteissa yhdistys hakee kylää suojelukohteeksi, korvausvelvoitteiden toteuttamista ja hakijan velvoittamista luovuttamaan Osuuskaupan tontti valittajalle. Yhdistyksellä ei ole puhevaltaa korvausvelvoitteiden osalta. Aikavarausvaatimus ja tontin luovuttamisvaatimus ovat sellaisia vaatimuksia, joita ei ratkaista vesitalouslupa-asiassa. Mainitut vaatimukset on jätetty tutkimatta osaksi puhevallan ja valitusoikeuden puuttumisen vuoksi ja osaksi tähän asiaan kuulumattomina.

Katselmuksen järjestäminen ja uusi katselmustoimitus

Kun otetaan huomioon asiassa annettu ratkaisu perusteluineen on hallinto-oikeus asian tässä vaiheessa hylännyt C ry:n ja F:n valituksissa esittämän katselmusvaatimuksen ja vaatimuksen uudesta katselmustoimituksesta.

Pääasiaratkaisu

Asiaan sovellettava lainsäädäntö

Vesilain (264/1961) 1 luvun 23 c §:n mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä sekä muutoin vesilain mukaista toimenpidettä suoritettaessa on, sen lisäksi mitä vesilaissa säädetään, noudatettava, mitä muinaismuistolaissa (295/1963) ja luonnonsuojelulaissa (1096/1996) sekä niiden nojalla säädetään.

Vesilain 2 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan rakentaminen on, jos sen tarkoitus voidaan saavuttaa ilman kustannusten kohtuutonta lisääntymistä hankkeen kokonaiskustannuksiin ja aiheutettavaan vahinkoon verrattuna, suoritettava siten ettei lainkohdassa mainituin tavoin loukata yleistä tai yksityistä etua.

Vesilain 2 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan jos rakentaminen, ottamalla huomioon, mitä tämän luvun 3 §:ssä ja tässä luvussa jäljempänä on säädetty, ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua, voidaan lupa siihen myöntää, mikäli yritys hyötyisän tai suojaavan tarkoituksensa vuoksi on tarpeen vesialueen tai sen rannalla olevan kiinteistön järkiperäistä hyväksikäyttöä taikka muuta hyödyllistä taloudellista toimintaa varten.

Jos rakentamisesta aiheutuu tätä suurempi yleisen tai yksityisen edun loukkaus, tai rakentamiseen muutoin ei voida myöntää lupaa 1 momentin nojalla, luvan myöntämisen edellytykset ratkaistaan, jollei saman luvun 5 §:stä muuta johdu, vesilain 2 luvun 6 §:n 2 momentin mukaan. Luvan myöntämisen edellytyksenä on silloin se, että rakentamisesta saatava hyöty on siitä johtuvaan vahinkoon, haittaan ja muuhun edunmenetykseen verrattuna huomattava.

Vesilain 2 luvun 11 §:n 4 momentin, oikeastaan 3 momentin, mukaan milloin hyödyn taikka vahingon, haitan ja muun edunmenetyksen raha-arvo on vaikeasti määrättävissä taikka yrityksellä tai menetettävällä edulla on raha-arvon lisäksi muutakin merkitystä, on luvan edellytyksiä harkittaessa verrattava yrityksen ja menetettävän edun merkitystä yleiseltä kannalta katsottuna.

Luonnonsuojelulain 37 §:n 1 momentin mukaan kyseisen luvun säännöksiä sovelletaan Suomessa ja Suomen talousvyöhykkeellä luonnonvaraisina esiintyviin eläin- ja kasvilajeihin lukuun ottamatta metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä sekä taloudellisesti hyödynnettäviä kalalajeja. Tästä poiketen 44 ja 49 §:n soveltamisalasta säädetään mainituissa pykälissä.

Luonnonsuojelulain 42 §:n mukaan jos luonnonvaraisen kasvilajin olemassaolo käy uhatuksi tai rauhoittaminen muusta syystä osoittautuu tarpeelliseksi, voidaan tällainen laji rauhoittaa asetuksella koko maassa tai jossakin osassa maata. Rauhoitetun kasvin tai sen osan poimiminen, kerääminen, irtileikkaaminen, juurineen ottaminen tai hävittäminen on kielletty. Sama koskee soveltuvin osin rauhoitetun kasvin siemeniä.

Luonnonsuojelulain 47 §:n 1 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää erityisesti suojeltavaksi lajiksi sellainen uhanalainen eliölaji, jonka häviämisuhka on ilmeinen. Ympäristöministeriön on tarvittaessa laadittava ohjelma erityisesti suojeltavan lajin kannan tai kantojen elvyttämiseksi.

Lainkohdan 2 momentin mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty.

Edellä 2 momentissa tarkoitettu kielto tulee 3 momentin mukaan voimaan, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille. Kielto annetaan julkipanon jälkeen, ja siitä on kuulutettava kunnan ilmoitustaululla siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa säädetään. Päätös on voimassa mahdollisesta valituksesta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin päätä. (22.12.2009/1587)

Luonnonsuojelulain 48 §:n mukaan, mitä 39 §:ssä ja 42 §:n 2 momentissa säädetään, ei estä alueen käyttämistä maa- ja metsätalouteen tai rakennustoimintaan eikä rakennuksen tai laitteen tarkoituksenmukaista käyttämistä. Tällöin on kuitenkin vältettävä vahingoittamasta tai häiritsemästä rauhoitettuja eläimiä ja kasveja, jos se on mahdollista ilman merkittäviä lisäkustannuksia. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi myöntää luvan poiketa 39, 42 ja 47 §:ssä säädetyistä rauhoitussäännöksistä, jos lajin suojelutaso säilyy suotuisana. Jos hakemus koskee koko maata, poikkeuksen myöntää ympäristöministeriö. Poikkeusta koskevaan päätökseen voidaan liittää tarpeellisia ehtoja. (22.12.2009/1587) Mitä tässä pykälässä säädetään, ei koske 49 §:ssä tarkoitettuja eläin- ja kasvilajeja.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin, lukuun ottamatta metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä, ja liitteessä IV (b) tarkoitettuihin kasvilajeihin kuuluvan yksilön, sen osan tai johdannaisen hallussapito, kuljetus, myyminen ja vaihtaminen sekä tarjoaminen myytäväksi ja vaihdettavaksi on lainkohdan 2 momentin mukaan kielletty. Sama koskee lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettuja lintuja sanotun direktiivin artiklasta 6 (2) ja (3) johtuvin poikkeuksin.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi 3 momentin mukaan yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa 1 momentin kiellosta sekä 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta 39 §:n, 42 §:n 2 momentin sekä 47 §:n 2 ja 5 momentin kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla. Vastaavasti lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin (92/43/ETY, luontodirektiivi) 13 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet direktiivin liitteessä IV olevassa (b) kohdassa olevia kasvilajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi ja kiellettävä muun ohella (13 artiklan 1 kohdan a alakohta) näiden kasvien tahallinen poimiminen, kerääminen, leikkaaminen, irtikiskominen tai hävittäminen luonnosta niiden luontaisella levinneisyysalueella. Luontodirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan edellä tarkoitettuja kieltoja sovelletaan artiklassa tarkoitettujen kasvien kaikkiin elämänvaiheisiin.

Luontodirektiivin liitteen IV (b) kohta sisältää, paitsi itse liitteessä luetellut kasvilajit, myös direktiivin liitteessä II (b) luetellut kasvilajit, sammalia lukuun ottamatta. Liitteessä II (b) lueteltuihin kasvilajeihin kuuluu muun ohella laaksoarho (Moehringia lateriflora).

Luontodirektiivin 16 artiklan mukaan, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa muun muassa direktiivin 13 artiklan säännöksistä 16 artiklassa luetelluissa tapauksissa.

Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla on pantu täytäntöön muun ohella luontodirektiivissä asetetut jäsenvaltion velvollisuudet.

Hankkeen vaikutusalueella sijaitsevat luontoarvot

Hankkeen vaikutusalueella esiintyy apilakirjokääriäispopulaatio (Capricornia boisduvaliana) ja laaksoarhoa (Moehringia lateriflora) sekä korpihohtosammalta (Herzogiella turfacea). Apilakirjokääriäinen kuuluu luonnonsuojeluasetuksen liitteessä 4 mainittuihin uhanalaisiin ja erityisesti suojeltaviin lajeihin. Lajin esiintymispaikan on Lapin ympäristökeskus, sittemmin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) lainvoimaisella päätöksellään 19.12.2008 rajannut. Päätöksessä ympäristökeskus on katsonut, että muun muassa ojittaminen tai muu alueen vesitalouden muuttaminen, rakennelmien rakentaminen ja kaikenlainen muu toiminta, joka saattaa vaikuttaa epäedullisesti alueella olevan niityn ominaispiirteiden säilymiseen, voivat hävittää esiintymispaikan tai heikentää sitä.

Hankkeesta laaditun ympäristövaikutusten arviointiselostuksen (YVA-selostus) mukaan apilakirjokääriäisen ainoa tunnettu esiintymä Suomessa häviäisi hankkeeseen liittyvän rakentamisen ja vedennoston vaikutuksesta.

Apilakirjokääriäistä koskevaan luonnonsuojelulain 47 §:n 2 momentin mukaisesta kiellosta poikkeamiseen tulee hankkia saman lain 48 §:n 2 momentin mukainen poikkeuslupa.

Laaksoarho kuuluu luonnonsuojeluasetuksen liitteessä 4 mainittuihin uhanalaisiin ja luonnonsuojelulain 42 §:n mukaisesti rauhoitettuihin kasvilajeihin ja on myös Euroopan unionin luontodirektiivin liitteen IV (b) tarkoittamaa tiukkaa suojelua vaativa kasvilaji.

Hankkeesta laaditun YVA-selostuksen mukaan voimalaitoshanke heikentäisi tutkimusalueella esiintyvien harvinaisten ja uhanalaisten putkilokasvien kantoja. Kemijoki Oy:n laatiman Sierilän vesivoimahankkeen kasvillisuusselvityksen 1999 mukaan laaksoarho säilynee voimalaitosaltaalla, joskin sen kanta heikentyisi nykyisestä.

Laaksoarho on luonnonsuojelulain 49 §:ssä tarkoitettu luontodirektiivin suojaama kasvilaji. Tämän takia luonnonsuojelulain 42 §:n hävittämiskiellosta poikkeamiseen tulee hakea saman lain 49 §:n 3 momentin mukainen poikkeuslupa.

Hankkeesta laaditun YVA-selostuksen mukaan voimalaitoshankkeen vuoksi sammalista korpihohtosammal kärsisi voimalaitosrakentamisesta eniten. Kemijoki Oy:n laatiman Sierilän vesivoimahankkeen kasvillisuusselvityksen 1999 mukaan Sierilän voimalaitoshanke heikentäisi selvästi korpihohtosammaleen kantaa Etelä-Lapissa.

Korpihohtosammal kuuluu luonnonsuojeluasetuksen liitteessä 4 mainittuihin uhanalaisiin ja luonnonsuojelulain 42 §:n mukaisesti rauhoitettuihin sammallajeihin ja on myös Euroopan unionin luontodirektiivin liitteen II (b) tarkoittama erityisiä suojelutoimien alueita vaativa kasvilaji. Koska kyseinen sammallaji ei kuitenkaan kuulu luonnonsuojelulain 49 §:ssä ja luontodirektiivin liitteessä IV (b) mainittuihin lajeihin ja ottaen huomioon saman lain 48 §:n ensimmäisessä ja kolmannessa momentissa lausuttu, eivät saman lain 39 §:ssä tarkoitetut rauhoitussäännökset estä sammaleen esiintymisalueen käyttämistä rakennustoimintaan. Rakentamisessa on kuitenkin vältettävä vahingoittamasta tai häiritsemästä rauhoitettuja lajeja, jos se on mahdollista ilman merkittäviä lisäkustannuksia.

Sierilän suunnitellun voimalaitoksen hankealueella sijaitsee myös törmäpääskykolonioita. Hankkeesta laaditun YVA-selostuksen mukaan törmäpääskyt saattavat herkästi pesiä läjityskasoihin, jolloin poikueita voi maansiirtotöiden yhteydessä tuhoutua. Selostuksen mukaan rantatörmien rakenteen muuttuessa patovallien rakentamisen tai törmien umpeenkasvun seurauksena törmäpääskyn pesintä heikentyy tai osalla alueista estyy kokonaan. Lisäksi pesiä voi tuhoutua vedenkorkeuden vaihtelun seurauksena lähinnä voimalaitoksen alapuolisella jokiosuudella muutamien kilometrien matkalla.

Koska törmäpääsky ei ole metsästyslain 5 §:n mukainen riista- tai rauhoittamaton eläin, on se rauhoitettu. Koska kyseinen lintulaji ei kuitenkaan kuulu luonnonsuojelulain 49 §:ssä ja luontodirektiivin liitteessä IV(b) mainittuihin lajeihin ja ottaen huomioon saman lain 48 §:n ensimmäisessä ja kolmannessa momentissa lausuttu, eivät saman lain 39 §:ssä tarkoitetut rauhoitussäännökset estä törmäpääskyjen pesimäalueen käyttämistä rakennustoimintaan. Rakentamisessa on kuitenkin vältettävä vahingoittamasta tai häiritsemästä rauhoitettuja lajeja, jos se on mahdollista ilman merkittäviä lisäkustannuksia.

Sierilän vesivoimahankkeen kasvillisuusselvityksen 1999 ja Sierilän voimalaitoksen YVA-selostuksen mukaan Sierilän voimalaitoksen suunnittelualueella esiintyy Etelä-Lapin alueella uhanalaiseksi luokitellut pitkäpääsara, ahonoidanlukko, lettotähtimö, siperianvehnä, mutayrtti, punakonnanmarja, oikovesirikko, suomentähtimö, tulvasammal ja viitasammal sekä valtakunnallisesti uhanalaiseksi luonnonsuojeluasetuksen liitteessä 4 luokitellut suikeanoidanlukko ja pohjannoidanlukko.

Lisäksi alueella sijaitsee katselmustoimituksen liitteen L18 selostuksen ja lupahakemuksen liitteessä 38 esitetyn mukaisesti arvokkaita habitaatteja, kuten virta-alueita, eroosiotörmiä, reheviä rantametsiä, matalikoita ja kosteikkoja.

Luonnonsuojelulain mukaisen suojelun huomioon ottaminen vesilain mukaista rakentamispäätöstä tehtäessä

Hakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa Lapin ympäristökeskus on todennut, että luonnonarvoihin kohdistuvia yleiselle edulle aiheutuvia vahinkoja tulee lieventää hankkeen vaikutusalueella, tai mikäli se ei ole mahdollista, myös hankkeen vaikutusalueen ulkopuolella suoritettavilla toimenpiteillä. Esimerkiksi menetettävien elinympäristöjen ja uhanalaisten ja harvinaisten lajien kasvupaikkojen kunnostus- ja hoitotoimenpiteet sekä siirtoistutukset voisivat tulla kyseeseen. Lajikohtaisia suojelutoimia on välillisesti mahdollista edistää uhanalaisten lajien inventointien ja lajikohtaisten suojelusuunnitelmien avulla.

Valituksenalaisen päätöksen lupamääräyksessä 8 on asetettu luvanmukaisten rakennustöiden aloittamisen edellytykseksi luonnonsuojelulain suojelua edistävien toimenpiteiden hyväksyminen Lapin ELY-keskuksella sekä luonnonsuojelulain 48 ja 49 §:n mukaisten lainvoimaisten poikkeuslupien hakeminen Lapin ELY-keskukselta laaksoarhopopulaation hävittämiselle ja apilakirjokääriäisen säilymiselle tärkeän ja Lapin ympäristökeskuksen päätöksellä jo rajatun esiintymispaikan hävittämiselle tai heikentämiselle.

Aluehallintovirasto on valituksenalaisen päätöksen perusteluissa katsonut, että hakemuksessa ja sen täydennyksissä on hyvin merkitty kartalle ja selostettu vaikutusalueella esiintyviä arvokkaita elinympäristöjä ja uhanalaisia lajeja, mutta suunnitelmasta puuttuu yksityiskohtainen toimenpidesuunnitelma niiden säilyttämiseksi ja niille aiheutuvien haitallisten vaikutusten vähentämiseksi.

Valituksenalaisen päätöksen intressivertailussa on kohdassa 3.4.8 "Yleiseltä kannalta huomioon otettavat edunmenetykset" mainittu arvokkaat elinympäristöt ja uhanalaiset lajit, joiden menettämisestä tai kantojen taantumisesta on vahinkoja yleiselle edulle.

Kemijoki Oy:n valituksessa on vaadittu poikkeusluvan hakemisvelvoitteiden muuttamista tarveharkintaiseksi eli poikkeusluvat tulisi hakea mikäli luonnonsuojelulain mukaan toimivaltainen viranomainen ELY-keskus katsoo niiden olevan tarpeen. Valituksen perustelujen mukaan etenkin apilakirjokääriäisen suhteen yhtiössä tutkitaan yhdessä ELY-keskuksen kanssa hankkeen toimenpidevaihtoehtoja, joiden avulla esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen voidaan estää ja poikkeuslupaa ei tarvita.

D ja 22 asiakumppaniaan ovat vaatineet ensisijaisesti päätöksen kumoamista, koska hakija ei ole esittänyt luonnonsuojelulain 49 §:n mukaista poikkeuslupaa. Lainvoimainen poikkeuslupa on välttämätön rakennustöiden aloittamiselle, koska tarvittava selvitys sekä rakennustöiden toteutuksesta että laaksoarhopopulaatiolle kiistattomasti aiheutuvasta vahingosta on jo olemassa.

Lisäksi useat muut valittajat ovat esittäneet apilakirjokääriäisen esiintymispaikan hävittämisen tai heikentämisen ja laaksoarhopopulaation hävittämisen muodostavan esteen Kemijoki Oy:n Sierilän voimalaitosta koskevan lupahakemuksen hyväksymiselle.

Vesilain mukaisessa ratkaisuharkinnassa tulee ottaa huomioon mitä luonnonsuojelulaissa on säädetty. Mikäli ratkaistavaan vesitalousasiaan liittyy luonnonsuojelulain mukaiseen suojeluun kuuluvia kysymyksiä on näihin liittyvät ratkaisut tehtävä luonnonsuojelulain mukaisessa menettelyssä. Näin ollen hankkeelle on haettava sekä luonnonsuojelulain että vesilain mukaisia lupia, mikäli tämä katsotaan kyseisten säädösten perusteella tarpeelliseksi. Vesilain 1 luvun 23 c § ei kuitenkaan anna suoraa vastausta, tulisiko luonnonsuojelulain mukainen poikkeuslupa tai siihen liittyvä harkinta tehdä ennen vesilain mukaisen päätöksen antamista vai sen antamisen jälkeen. Koska luonnonsuojelulain mukaan toimivaltainen viranomainen on eri kuin vesilain mukainen lupaviranomainen, luonnonsuojelulain mukaisen poikkeusluvan tarpeellisuuden (lupamääräys 8 b) tai luonnonsuojelulain suojeluun vaikuttavat rakennustoimenpiteiden hyväksyttävyyden (lupamääräys 8 a) arvioi lopullisesti luonnonsuojelulain perusteella toimivaltainen viranomainen eli tässä tapauksessa Lapin ELY-keskus.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 26.1.2009 taltio 175 (sivu 17) mukaisesti luonnonsuojelulain 47 §:n määräykset erityisesti suojeltavista lajeista tuli ottaa huomioon valtauksen myöntämisen edellytyksiä arvioitaessa. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 8.3.2011 taltio 599 (sivu 77) mukaisesti yhtenä asiassa annettujen aikaisempien päätösten kumoamisperusteena oli se, ettei asiassa ollut esitetty luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentissa tarkoitettua lupaa saada poiketa saman pykälän 1 momentin mukaisesta kiellosta.

Vesilain 16 luvun 21 §:n (264/1961) mukaan aluehallintoviraston on viran puolesta tutkittava, ovatko luvan edellytykset olemassa. Kyseinen selvitysvelvollisuus koskee myös intressivertailuun liittyviä yleiseltä kannalta huomioon otettavia edunmenetyksiä.

Saadun selvityksen mukaan apilakirjokääriäisen esiintymispaikka Sierilän voimalaitoshankkeen vaikutusalueella on lajin ainoa esiintymispaikka Suomessa. Lisäksi hankealueella esiintyy luontodirektiivin liitteessä IV (b) mainittu laaksoarho sekä luonnonsuojelulain perusteella rauhoitetut törmäpääsky sekä korpihohtosammal. Hakemuksesta saatavan tiedon mukaan apilakirjokääriäisen esiintymispaikka häviäisi ja muiden suojeltujen lajien esiintymät heikentyisivät alueella hankkeen vaikutuksesta.

Vesilain 2 luvun 3 § edellyttää rakentamisen suorittamista siten, ettei siinä tarpeettomasti muutoin loukata yleistä tai yksityistä etua. Vesilain 2 luvun 6 §:n mukaiseen intressivertailuun sisältyy yleisen edun arviointi saman luvun 11 §:n tarkoittamalla tavalla. Hankkeesta yleiselle edulle aiheutuviin haittoihin kuuluvat olennaisena osana hankkeen vaikutukset edellä mainittuihin suojeltuihin lajien säilymiseen. Koska asiassa ei ole ennen valituksenalaisen päätöksen antamista selvitetty Sierilän voimalaitoshankkeen lopullisia haitallisia vaikutuksia suojeltujen lajien säilymiseen tai esitetty toimenpidesuunnitelmaa lajien suojelemisesta ja ratkaistu lainvoimaisesti luonnonsuojelulain 48 ja 49 §:n mukaisia poikkeuslupia, ei valituksenalaiseen päätökseen sisältyvää intressivertailua ole voitu asianmukaisesti suorittaa hankkeesta yleiseen etuun kohdistuvien haittavaikutusten osalta. Luonnonsuojelulain 48 ja 49 §:n mukaisten poikkeuslupien antaminen kuuluu Lapin ELY-keskuksen toimivaltaan. Tältä osin luonnonsuojelulain mukaisen poikkeuslupien arviointi suoritetaan kyseisessä viranomaisessa luonnonsuojelulaissa ja luontodirektiivissä mainittuun suotuisan suojelun tason säilyttämiseen perustuen. Kyseisen arvioinnin jälkeen on aluehallintoviraston suoritettava vesilain mukainen intressivertailu, johon tällöin sisältyvät myös hankkeen vaikutukset yleiselle edulle kokonaisuudessaan.

Hakemussuunnitelman perusteella on ilmeistä, että hankealueella oleva apilakirjokääriäisen esiintymä häviää tai heikentyy merkittävästi rakentamisen ja vedennoston seurauksena. Esiintymispaikka on Lapin ELY-keskuksen päätöksellä suojattu, eikä hanketta ole mahdollista toteuttaa ilman ELY-keskuksen myöntämää luonnonsuojelulain 48 §:n mukaista poikkeusta. Myös hankkeen vaikutukset laaksoarhon esiintymiin saattavat olla sellaiset, että ELY-keskuksen poikkeuspäätös on tarpeen. Hakija ei ole liittänyt hakemukseensa poikkeuslupapäätöstä, vaan on ilmoittanut, että mahdollisesti tarvittavat poikkeusluvat hankitaan sen jälkeen kun vesilupa on lainvoimaisesti myönnetty. Hallinto-oikeus katsoo, että luonnonsuojelulain 48 §:n tai 49 §:n 3 momentin nojalla tarpeellinen poikkeuslupa on vesilain lupakäsittelyssä prosessiedellytys eikä ilman poikkeuslupapäätöstä asiaa voida ratkaista. Asia on tämän takia palautettava.

Sierilän voimalaitoksen lupahakemus on ratkaistava vesilain 2 luvun 6 §:n 2 momentin mukaisen intressivertailun perusteella. Intressivertailussa on otettava huomioon hankkeen vaikutukset vesilain 2 luvun 11 §:n mukaisessa laajuudessa. Lupaviranomainen on määrännyt, että yksityiskohtaiset suunnitelmat hankkeesta luontoarvoille aiheutuvien haittojen ehkäisemisestä hyväksytään luvan myöntämisen jälkeen Lapin ELY-keskuksessa. Näin menetellen tieto hankkeen vaikutuksista ja mahdollisuuksista ehkäistä haittoja on jäänyt lupaharkinnassa puutteelliseksi, eikä intressivertailussa ole voitu ottaa täysimääräisesti huomioon hankkeen kaikkia vaikutuksia. Palautuksen jälkeen on tämän takia tarpeen, että hakija täydentää hakemuksensa valituksenalaisen päätöksen määräyksessä 8 tarkoitetuilla selvityksillä ja suunnitelmilla.

Näin ollen valituksenalainen päätös kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Aluehallintoviraston tulee varata hakijalle tilaisuus täydentää hakemustaan luonnonsuojelulain nojalla tarvittavilla poikkeuslupapäätöksillä tai muuttaa suunnitelmaa niin, että luonnonsuojelulain säännökset eivät estä hankkeen toteuttamista.

Arvioidessaan vesilain mukaisen vesitalousluvan ja luonnonsuojelulain mukaisen poikkeusluvan keskinäistä edellytyssuhdetta hallinto-oikeus on päätöksessään mainituin perustein katsonut, että tässä asiassa vesitalouslupa on mahdollisesti myönnettävissä vasta sen jälkeen, kun luvan hakijalla on hankkeen toteuttamisen edellyttämät luonnonsuojelulain nojalla myönnetyt lainvoimaiset poikkeusluvat.

Valitukset muilta osin

Hallinto-oikeus hylkää aluehallintoviraston päätöksen perusteluihin viitaten C ry:n valituksessa esitetyt kohdissa 4, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13 ja 14 esittämät vaatimukset.

Asian näin täällä päättyessä enempien lausumien antaminen muissa valituksissa esitetyistä vaatimuksista raukeaa ja valittajien enempi kuuleminen valituksista annettujen vastineiden johdosta on ollut tarpeetonta.

Oikeudenkäyntikulut

Kun otetaan huomioon aluehallintoviraston kuluratkaisun perustelut, ei asiassa ole syytä muuttaa aluehallintoviraston päätöstä kulujen osalta.

Asiassa annettu ratkaisu ja sen perustelut huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa hallinto-oikeudessa vahinkonaan. Oikeudenkäynti hallinto-oikeudessa ei ole johtunut sellaisesta aluehallintoviraston virheestä, jota tarkoitetaan hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Vesilaki (264/1961) 1 luku 23 c §, 2 luku 3 §, 6 § 2 momentti, 11 § 1 ja 4 momentti ja 16 luku 5 § ja 21 §

Luonnonsuojelulaki 3 §, 42 §, 47 §, 48 § 2 momentti ja 49 §

Hallintolainkäyttölaki 33 § ja 34 § 2 momentti

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivi 13 artikla 1 ja 2 kohta ja direktiivin liitteet II (b) ja IV (b)

Hallintolainkäyttölaki 41 §, 51 § 2 momentti ja 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reijo Hellman, Yrjänä Honkavaara, Unto Huttu (eri mieltä) ja Jan Eklund. Esittelijä Janne Marttila.

4. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

4.1 Valitukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan, hakemus hylätään ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on päättänyt, että enempien lausumien antaminen muissa valituksissa esitetyistä vaatimuksista raukeaa ja valittajien enempi kuuleminen valituksista annettujen vastineiden johdosta on ollut tarpeetonta.

Luvan epäämisen perusteluihin on lisättävä Sierilän voima³laitoksen rakentamisesta yleiselle ja yksityiselle edulle aiheutuvat pysyvät, vahingolli³set, huomattavat ja laajalle ulottuvat paitsi luonto-, myös kaikki maisema- ja virkis³tyshaitat. Etenkin patoallasalueelle aiheutuvista haitoista muodostuva koko³naisuus on sellainen, ettei haittoja voida riittävästi vähentää määräyksin asetettavilla velvoitteilla eikä vesitalouslupa ole myönnettävissä poikkeusluvinkaan.

Lisäksi Kemijoki Oy on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut.

Vaasan hallinto-oikeus on hylännyt vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. A:lla ja B:llä on oikeus saada asianosaisina korvaus, koska he ovat joutuneet ryhtymään erilaisiin toimenpiteisiin osoittaakseen, että Sierilän voimalaitoksen rakentaminen ja käyttäminen tulisivat toteutuessaan aiheuttamaan korvat³tavaa edunmenetystä. Olisi kohtuutonta, että valittajat joutuisivat pitämään edunvalvontakulut omana vahin³konaan.

2) C ry:n on katsottava valituksessaan uudistaneen Vaasan hallinto-oikeudelle esitetyt vaatimukset ja vaatineen oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

3) E:n kuolinpesän osakkaat ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja hakemus hylätään. Mikäli lupa myönnetään, on Kemijoki Oy on velvoitettava maksamaan valittajille valituksessa yksilöidyt vuokra ja/tai korvaukset.

4) Rovaniemen kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Vaasan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi siten, että Kemijoki Oy:lle tulee varata tilaisuus 31.12.2013 mennessä hankkia Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksessä 8 b vaaditut luonnonsuojelulain mukaiset päätökset, jonka jälkeen hallinto-oikeuden tulee ratkaista asia. Lupamääräyksiin on aikanaan otettava kalatien rakentamista koskeva velvoite.

Vaatimustensa tueksi Rovaniemen kaupunginhallitus on viitannut hallinto-oikeuden äänestyslausuntoon ja lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Luonnonarvot on otettava huomioon voima³laitoksen rakentamishankkeessa. Vastoin Vaasan hallinto-³oikeuden päätöstä asiaa ei tule palauttaa aluehallintoviraston uudelleen käsiteltäväksi. Kemijoki Oy:lle tulee varata tilaisuus määräpäivään mennessä hankkia Lapin ELY-keskukselta Pohjois-Suomen aluehallintovi³raston päätöksen lupamääräyksessä 8 b vaaditut luonnonsuojelulain mukaiset päätökset. Asetetun mää³räajan jälkeen hallinto-oikeuden on ratkaistava asiaa koskevat valitukset myös siinä tapauksessa, että päätöksiä tai hyväksyt³tävää selitystä niiden puuttumiselle ei ole annettu.

Kaikkien asiaan osallisten etu on, että ratkaisu Sierilän voima³laitoksen rakentamisesta syntyy mahdollisimman joutuisasti. Alueen maanomistajat joutuvat tällä hetkellä elämään epätie³toisuudessa ja tehdyn ratkaisun myötä epätietoisuusaika pite³nee entisestään. Kiinteistöjen omistajat kärsivät tilanteesta mo³nella eri tavalla. Päätöksiä rakennusten kunnostamisesta jou³dutaan tekemään hatarin perustein, kun ei ole varmaa tietoa alueen tulevasta käyttötarkoituksesta. Voimalaitoksen vaiku³tusalueen kiinteistöjen kauppa ja arvonmääritys on edelleen vaikeaa. Luvanhakija on investoinut hankkeeseen huomattavan määrän rahaa. Investoinnin mahdollinen hyöty viivästyy ja kustannukset kasvavat.

Rovaniemen kaupungin kannalta asian ratkaisun viipyminen aiheuttaa ennakoitujen kiinteistöverojen saamatta jäämisen. Sierilän voimalaitoksen rakentamisvaiheen työllistävä vaikutus Rovaniemen talousalueelle on merkittävä. Nykyisessä taloudel³lisessa tilanteessa verotulojen lisääntyminen ja hankkeen myönteiset seurannaisvaikutukset olisivat tarpeen. Sierilän voimalaitoksen lupakäsittelyn aloittamisen jälkeen Lappiin on virinnyt ja viriämässä lukuisia kaivoshankkeita. Sähköenergian tarve alueella on kasvanut ja kasvaa edelleen huomattavasti uusien kaivosten myötä. Saasteeton vesivoima sopisi tähän tarkoitukseen hyvin.

5) Kemijoki Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle sille tehtyjen valitusten asianmukaista käsittelemistä ja asian lainmukaista ratkaisemista varten. Toissijaisesti hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja sille tehdyt valitukset on otettava välittömästi tutkittavaksi.

Vaatimustensa tueksi Kemijoki Oy on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Vastoin hallinto-oikeuden näkemystä Pohjois-Suomen aluehallintoviraston suorittama intressivertailu on tehty vesilain edellyt³tämällä tavalla ja asianmukaisesti myös hankkeen yleiseen etuun kohdis³tuvien haittavaikutusten osalta. Luonnonsuojelulain 48 §:n tai 49 §:n 3 mo³mentin nojalla tarpeellinen poikkeuslupa ei ole vesilain lupakäsittelyssä prosessiedellytys. Lainsäädäntö päinvastoin edellyttää, että intressivertai³lu on suoritettava riippumatta siitä, onko poikkeuslupa-arviointia tehty.

Hallinto-oikeuden päätöstä rasittaa myös menettelyvirhe, koska hallinto-oikeus ei ole rat³kaissut Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksestä tehtyjä valituk³sia. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä ei myöskään lausuta kenen valituksesta asia on ratkaistu. Kun myöskään ei ole lausuttu, missä laa³juudessa asia lupapäätöksen kumoamisen jälkeen tulisi käsiteltäväksi, käsittelemättä jääneiden valitusten asema jää lainvoimaisuuden kannalta avoimeksi.

Hankkeen lupaharkinnassa on luonnon- ja maisemansuojelun sekä virkis³tyskäytön intressejä punnittava hankkeen tuottamia hyötyjä vastaan.

Intressivertailu ei ole yksityiskohtaista matemaat³tisten arvojen laskemista, vaan enemmänkin erilaisten vaatimusten ja nä³kökohtien arviointia, yhteensovittamista ja tasapainottamista. Hallituksen esityksessä vesilain 2 luvun 11 §:n 3 momentin muutosta eli al³kuperäisen sanamuodon loppuosan poistamista perustellaan sanamuo³don selventämisen tarpeella. Ilmaisun "yleiseltä kannalta" katsottiin vast³edeskin kattavan myös hankkeen tarpeellisuuteen tai välttämättömyyteen kuuluvan harkinnan. Itse säännöksen käyttöala liittyy tilanteisiin, joissa harkittavalla edulla tai haitalla ei ole yksiselitteistä tai vertailukelpoista ra³ha-arvoa. Säännöksen sanamuodon katsottiin mahdollistavan myös vesi³lain 2 luvun 3 §:ään sisältyvän vaihtoehtoisuustarkastelun.

Jo komiteanmietinnössä vesilaiksi 1958:97 korostetaan tarvetta tietyissä tilanteissa irtautua raha-arvon tarkastelusta erityisesti silloin, kun hyödyllä tai menetettävällä edulla on muutakin kuin rahamääräistä merkitystä.

Lainvalmistelutöiden ja niihin tukeutuvien kirjallisten lähteiden perusteella on todettavissa, että mainitussa 3 momentissa on kysymys eri³tyistapauksesta. Sen nojalla ei voida esimerkiksi painottaa selkeästi ra³hanarvoisia etuja ja haittoja 1 ja 2 momentin säännöksiä sovellettaessa tarkoituksenmukaisuusperustein, vaan rahamääräisten arvioiden tulee sil³loin olla oikeudellisen tarkastelun kohteena. Tätä tukee sekin, että raha³määräisten hyötyjen ja haittojen lajit on laissa ja asetuksessa tarkasti eri³telty. Kirjallisuuden yleispiirteisiksi tarkoitetut kannanotot intressivertailun asemasta eivät aina tuo esille tätä merkittävää eroa, vaan saattaa syntyä kuva, että intressivertailu kokonaisuudessaan olisi yleiseltä kannalta ta³pahtuvaa harkintaa.

Aluehallintoviraston lupapäätöksessä on kiinnitetty paljon huomiota intressivertai³luun ja siihen liittyviin haasteisiin. Siinä se³lostetaan, miten asiaan liittyviä lainkohtia on eri aikoina muutettu ja tulkit³tu. Samoin selostetaan aiheeseen liittyvää oikeuskäytäntöä. Intressipun³ninnassa huomiota on kiinnitetty hankeympäristön ekologiseen kokonai³suuteen, alueen luonnonsuojelu- ja virkistysarvojen merkitykseen sekä käytettävissä oleviin vaihtoehtoisiin ratkaisuihin.

Päätöksessään aluehallintovirasto toteaa muun muassa, että vesilain 2 luvun 11 §:n 3 momentin säännöksen yleistä etua koskevaan tulkintaan vaikuttavia te³kijöitä ovat ympäristön laadun säilyttämisen osalta luontodirektiivi ja lintu³direktiivi. Aluehallintovirasto esittelee myös hallituksen esitysten sisältöä muuttuneiden vesilain säännösten osalta.

Yleiseltä kannalta huomioon otettavia edunmenetyksiä aluehallintoviras³ton mukaan ovat vaikeasti rahassa arvioitavissa olevat vahingot, haitat ja muut edunmenetykset vesiluonnolle, luonnonympäristölle ja alueen virkis³tyskäytölle. Menetyksiä arvioitaessa on kuitenkin otettava huomi³oon, ettei hankealueeseen kuulu Natura- tai luonnonsuojelualueita.

Sierilän voimalaitoshankkeesta syntyvinä haittoina aluehallintovirasto mainitsee patoallasalueelle kohdistuvan koskikalastuspaikkojen menetyk³sen, kalaston rakenteen muutoksen ja virkistyskalastusmuotojen muutok³sen, mutta painottaa, ettei niitä kuitenkaan menetetä kokonaan. Huomi³oon otettavaa on myös joen virkistyskäytön vaikeutuminen vedenkorkeu³den vaihtelun lisääntyessä, mistä johtuen virkistyskäyttöhaittaa aiheutuu myös yleiselle edulle.

Aluehallintoviraston mukaan haittaa yleiselle edulle aiheutuu myös patoallasalueella sijaitsevien arvokkaiden elinympäristöjen ja uhanalaisten lajien menettämisestä tai kantojen taantumisesta. Vaikka luonnonarvoihin koh³distuvia yleiselle edulle aiheutuvia vahinkoja voidaan Pohjois-Suomen aluehallintoviraston mukaan estää ja vähentää luvassa annettavin toi³menpidemääräyksin, mainitut vahingot kuitenkin otetaan intressivertailus³sa huomioon yleiselle edulle aiheutuvina menetyksinä. Aluehallintovirasto on katsonut, että yleiseltä kan³nalta arvioitavina haittoina luvan myöntämistä koskevassa intressivertai³lussa huomioon on otettava luonto-, ympäristö- ja maisema-arvoihin koh³distuvat menetykset sekä kalakantoihin kohdistuvat kielteiset vaikutukset, joita ei voida rahassa mitata. Arvioinnissa huomioon ei oteta tulevaisuu³den odotuksia, kuten virkistyskäytön mahdollista kasvua.

Päätöksen mukaan voimalaitoksen rakentaminen ja käyttäminen eivät rat³kaisevalla tavalla heikennä allasalueella esiintyvien tärkeiden elinympäris³töjen ja niistä riippuvaisten uhanalaisten eliölajien suojelun tasoa. Voima³laitoksen rakentaminen ei myöskään aiheuta niin syvällekäyviä ja pysyviä vaikutuksia alueen luontoarvoille, että niitä olisi pidettävä vesilain 2 luvun 5 §:ssä tarkoitettuina huomattavina ja vahingollisina muutoksina ympäris³tön luonnonsuhteissa sekä vesiluonnossa ja sen toiminnassa.

Edellä kerrottu osoittaa, ettei perustellusti voida väittää aluehallintovi³raston laiminlyöneen suojeltujen lajien huomioon ottamista sen suorittaessa in³tressivertailua. Eri asia on, ettei kukaan voi täydellä varmuudella sanoa, miten suojellut lajit tulevat hankkeesta täysin riippumatta alueella menes³tymään. Intressivertailu on tältä osin arviota eikä yksise³litteistä matemaattista laskentaa.

Sitä, että aluehallintovirasto on lupamääräyksissä edellyttänyt luvanhaki³jalta tiettyjä lisätoimenpiteitä ja -selvityksiä, ei voida pitää osoituksena intressivertailun suorittamisen laiminlyönnistä. Tämä osoittaa vain sen, että intressivertailuun on paneuduttu ja lupamääräyksil³lä vaikutetaan hankkeen toteuttamistapaan.

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen siltä osin kuin siinä on todettu, että luonnonsuojelulain 48 §:n tai 49 §:n 3 mo³mentin nojalla tarpeellinen poikkeuslupa on vesilain lupakäsittelyssä pro³sessiedellytys eikä ilman poikkeuslupapäätöstä asiaa voida ratkaista.

Ilman erityistä säännöstä vesita³lousviranomaisten toimivaltaa ei ole prosessuaalisesti sidottu hankkeen toteuttamista varten mahdollisesti tarvittaviin muihin lupiin. Tällainen vesi³talousviranomaisen toimivaltaa rajoittava tilanne edellyttää välttämättä lainsäätäjän selkeää kannanottoa siitä, missä järjestyksessä eri lupapää³tökset tulee hakea ja myöntää.

Esimerkiksi Natura 2000 -verkoston osalta on luonnonsuojelulain 10 lu³kuun otetuilla säännöksillä varmistettu, että lupaviranomainen ei voi laissa tarkemmin rajatuissa tilanteissa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen ennen tarvittavan poikkeusluvan saamista. Myös vesilain ja ympäristönsuo³jelulain mukaisten lupien prosessuaalisen yhteiskäsittelyn on katsottu edellyttävän nimenomaista lainsäännöstä. Ve³silain mukaisen vesiluvan ja ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristölu³van myöntää pääasiassa sama lupaviranomainen eli aluehallintovirasto. Asiasta on säädetty yhdenmukaisesti sekä vesilain 16 luvun 2 §:ssä että ympäristönsuojelulain 39 §:ssä. Luonnonsuojelulain 48 tai 49 §:n mukaista poikkeuslupaa ei ole edellä mainituilla tavoilla säädetty prosessiedellytykseksi vesilain, ku³ten ei muunkaan lain, lupakäsittelylle.

Perustellusti voidaan myös kysyä, pitäisikö edellytyssuhteen olla päinvas³tainen. Poikkeuksen tarvehan on riippuvainen vesilain mukaisen luvan alueellisesta laa³juudesta ja luvan nojalla tehtävistä töistä. Näitä ei välttämättä lupahake³muksessa ole vielä täysin kartoitettu. Jos poikkeuksen tulisi olla käytettä³vissä jo vesilupahakemuksen yhteydessä, saattaisi uusi poikkeuslupa tulla vaadittavaksi, jos hanke syystä tai toisesta muuttuu vesilupaprosessin ai³kana. On myös todennäköistä, että monissa tapauksissa aikaväli ennak³koon vaadittavasta poikkeuksesta vesiluvan lainvoimaiseksi tuloon voi kestää niin pitkän ajan, että poikkeusta vaatinut tilanne on muistakin syis³tä ehtinyt muuttua täysin toiseksi. Tällöin on mahdollista, että luonnonsuo³jeluviranomainen joka tapauksessa vaatii uuden poikkeuksen hakemista ennen töihin ryhtymistä. Kummankin, edeltävän ja jälkimmäisen poikke³usasian kannalta muodostuu ongelmaksi myös valitusprosessin pitkä kes³to, jolloin siis hallinto-oikeuden tarkoittamassa tilanteessa toiminta voitai³siin ehkä aloittaa vasta, kun peräkkäin on käyty ensin valitusprosessi poikkeusluvasta, sitten vireille tulevasta vesiluvasta ja sen lainvoimaiseksi tulon jälkeen ehkä uudelleen poikkeuksesta.

Yksikään hallinto-oikeuden viittaamista lainkohdista ei velvoita luonnonsuojelulain mukaisen poik³keuslupa-arvioinnin suorittamiseen ennen vesilain mukaisen päätöksen an³tamista.

Kemijoki Oy on yhteistyössä luonnonsuojelulain mukaan toimivaltaisen viranomaisen kanssa jo tarkastellut suojeltujen lajien esiintymistä, säilyttämistä ja siirtämistä ja alustavasti myös neuvotellut mahdollisen poikkeuksen tarpeesta ja sisällöstä. Hal³linto-oikeuden päätöksessä omaksuttu kanta on ongelmallinen. Ensinnäkin luonnonsuojelulain 47 §:ssä tarkoitettu kielto, josta nyt vain on kysymys, tulee voimaan, kun viranomaisen ra³jauspäätös on tehty. Subjektiivista oikeutta saada rajauspäätös tai poikkeus siitä ei ole. Vesilupaviranomaisella ei ole toimivaltaa asettaa oman lupaharkintansa edellytykseksi sitä, voisiko rajauspäätös tai poikkeus siitä tulla vaadittavaksi. Ra³jauspäätöksen sisältö ei ole aina sillä tavoin pysyvä tai yksiselittei³nen, että siihen olisi mahdollista hakea poikkeusta, jolla olisi merkitystä muun luvan myöntämisen kannalta.

Lajien elinympäristöjen osalta kysymys on usein vaihtelevista seurannoista, kartoituksista ja muis³ta toimista, joiden perusteella toimenpiteen sallittavuuskin voi poikkeuksen rajoissa vaihdella. Olennaista on suotuisan suojelutason säilyminen, mikä voi esimerkiksi tarkoittaa ajoittain tapahtuvaa tilanteen seurantaa. Pelk³kä maantieteellisesti rajoitettu alue ja siitä annettu poikkeus ei toisin sanoen kerro välttämättä lupaviranomaiselle, minkälaisia lupamääräyksiä olisi kenties tarpeen asettaa. Toisaalta on juridisesti varsin kyseenalaista, voitaisiinko luonnonsuojelua turvaavia tai heikentäviä määräyksiä asettaa vesilain nojalla, koska silloin viran³omainen käyttäisi muulle viranomaiselle kuuluvaa päätösvaltaa. Tässäkin suhteessa hallin³to-oikeuden esillä olevassa asiassa käyttämä argumentaatio perustuu väärälle oletukselle siitä, että sen tehtävänä itse asiassa olisi toteuttaa luonnonsuojelulain nojalla annetun poikkeuksen laillisuusvalvontaa.

Ei ole realistista ajatella, että lopullinen poik³keus olisi lainvoimaisena olemassa vesiluvan hakemisvaiheessa ja vielä³pä niin, että sen pohjana oleva tietämys pätisi koko vesiluvan voimassaoloajan. Vesilupapäätöksen tekemisen kannalta on siksi pidettävä riittävänä, että lupaviranomainen tarpeen mukaan kiinnittää huomiota sii³hen, että luonnonsuojeluarvoille on annettu niille lupaharkinnassa vesilain 2 luvun 11 §:n 3 momentin mukaan kuuluva merkitys. Luonnonsuojelulain vaatimukset ovat tähän nähden perustaltaan erilaisia. Vesilupaviranomai³sen tehtävänä ei ole esimerkiksi arvioida, tulisiko jokin lajin elinympäristö määritellä luonnonsuojelulain mukaan merkitykselliseksi. Luonnonsuojelulaissa on sää³detty omat keinot sen varalta, että menetellään rajauspäätöstä koskevien säännösten vastaisesti. Poikkeus- ja lupajärjestelmien prosessuaalisella kytkennällä sekoitetaan täysin eri lakien mukaiset viranomaistehtävät ja toimijan vas³tuuperusteet.

Kaikissa tapauksissa ei ole käytettävissä rajauspäätöstä, josta voi³taisiin hakea poikkeamista. Tämän vuoksi on ongelmallista, jos aluehallin³tovirasto puuttuu tässä suhteessa luonnonsuojeluviranomaisen päätösval³taan. Luvanhakijalla ei ole oikeussuojaa, jos mainitunlaista poikkeusta ei etukäteen saada. Ongelmallista olisi myös hal³linto-oikeuden edellytysoletuksen kannalta se, miten olisi suhtauduttava siihen, että poikkeamispäätös tai lainvoimainen sitä koskeva ratkaisu saa³daan myöhemmin vesilupa-asian käsittelyn aikana tai valitusvaiheessa. Hallinto-oikeuden kannan mukaan prosessiedellytyksen puute on lopulli³nen, eikä sitä voisi korjata muuten kuin käsittelemällä vesilupa-asia uudel³leen.

Kielto luonnonsuojelulaissa erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärke³än esiintymispaikan hävittämiseen tai heikentämiseen tulee voimaan, kun ELY-keskus on tehnyt laissa tarkoitetun ra³jauspäätöksen. ELY-keskus voi tietyin laissa säädellyin edellytyksin myöntää luvan poiketa muun muassa edellä maini³tusta kiellosta. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan kyseisen arvioinnin jälkeen on aluehallintoviraston suoritettava vesilain mukainen intressivertailu, johon tällöin sisältyvät myös hankkeen vaiku³tukset yleisen edulle kokonaisuudessaan. Hallinto-oikeuden lähtökohta on ongelmallinen, jos sitä haluttaisiin soveltaa laajemminkin kuin vain tähän yhteen tapaukseen. ELY-keskukset ovat tehneet rajauspäätöksiä vain osalle erityisesti suojeltavien lajien esiintymispaikoista. Luonnossa esiintyy luonnonsuojelulaissa tarkoitet³tuja erityisesti suojeltavia lajeja ilman, että niiden esiintymispaikkoja on hallinnollisesti rajattu.

Vesilain systematiikka edellyttää, että vesitaloushankkeen toimenpide, jo³ka voi vaikuttaa esimerkiksi jonkin erityisesti suojeltavan lajin esiintymis³paikkaan, on intressivertailua suoritettaessa aina otettava huomioon. Hallinto³-oikeuden päätöksen mukaan tämä olisi kuitenkin mahdollista vain niissä tilanteissa, joissa esiintymispaikkaa on hallinnollisesti rajattu, koska asian mukaista poikkeuslupa-arviointia ei voida tehdä ilman rajauspäätös³tä. Tällainen lain tulkinta ei vastaa lainsäätäjän tahtoa. Intressivertailu tulee suorittaa myös erityisesti suojeltavien lajien osalta riip³pumatta siitä, onko poikkeuslupa-arviointia tehty. Juuri näin Sierilän tapa³uksessa on menetelty. Luonnonarvoihin kohdistuvat yleiselle edulle aiheu³tuvat vahingot on otettu huomioon intressivertailussa.

Hallinto-oikeuden päätös on epätarkka sen suhteen, miten sille tehdyt va³litukset on ratkaistu ja missä laajuudessa asia on palautettu. Erityisesti on epäselvää, tarkoittaako hallinto-oikeus, että kun valituksenalainen päätös kumotaan, intressivertailu on toimitettava uudelleen kokonaisuudessaan myös vesilain 2 luvun 11 §:n 1 ja 2 momenttien osalta tai miten 3 momen³tin tilanne tulee ratkaista ottamatta huomioon intressivertailun mainittuja muita osioita. Ei ainoastaan luvanhakijan, vaan myös muiden asianosaisten prosessuaalinen asema jatkokäsittelyssä jää varsin epämääräiseksi, ellei korkein hal³linto-oikeus ota valituksia suoraan käsiteltäväkseen asiaa palauttamatta.

Oikeuskäytäntö ei tue hallinto-oikeuden päätöstä. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 26.1.2009 taltionumero 175 oli kyse kai³voslain mukaisten valtauskirjojen antamisesta. Osa valtausalueista sisältyi Natura 2000 -verkostoon, jonka lisäksi osaan valtausalueita sisältyi yksityisiä luonnonsuojelualueita. Tämän lisäksi luonnonsuojelulain mukaisella rajaus³päätöksellä oli vielä erikseen suojeltu serpentiiniraunioisen esiintymispaikkoja, jotka myös sisältyivät valtausalueisiin. Korkein hallinto-oikeus kumosi työ- ja elinkeinoministeriön päätöksen eräiden valtausalueiden osalta ja palautti asi³an tältä osin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi. Päätös kumottiin sillä perusteella, että menettelyssä oli laiminlyöty luonnon³suojelulain 10 luvussa säädettyjen Natura 2000 -verkostoa koskevien sään³nösten huomioiminen. Koska tapauksessa oli laiminlyöty luonnonsuojelulain 65 §:n tarkoitetun ar³vioinnin tekeminen, hakijalla tai lupaviranomaisella ei ollut tarvittavaa tietoa siitä, edellyttääkö hankkeen toteuttaminen luonnonsuojelulain 66 §:ssä tarkoitettua poikkeuslupaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 8.3.2011 taltionumero 599 on kyse turvetuotantohankkeesta. Korkein hallinto-oikeus ei tässä ratkaisussa ottanut lainkaan kantaa ympäristönsuojelulain ja/tai vesilain mukaisen luvan ja luonnonsuojelu³lain mukaisten poikkeuslupien välillä mahdollisesti vallitseviin edellytyssuhtei³siin. Ratkaisussa korkein hallinto-oikeus palautti asian toimivaltaiselle lupa³viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei sillä ole toimivaltaa myöntää ympäristölupaa muutetun tuotantosuunnitelman perusteella tapahtuvaan toimintaan.

Luonnonsuojelulain 48 ja 49 §:ssä säädettyjen poikkeuslupien ja vesiluvan välillä väitettyyn edellytyssuhteeseen hallinto-oikeuden viittaamista tapauksis³ta ei saa tukea. Hallinto-oikeuden käsitystä tukevia ratkaisuja ei myöskään ole julkaistu korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjassa.

Oikeuskäytännöstä löytyy tapauksia, joiden mukaan ympäristönsuojelulain tai vesilain sekä luonnonsuojelulain välillä ei ole hallinto-oikeuden näke³myksen mukaista edellytyssuhdetta.

Vuosikirjaratkaisussa KHO 2006:35 oli kysymys vuollejokisimpukan suojelulli³sesta asemasta. Se on kansalli³sessa uhanalaisluettelossa kuten apilakirjokääriäinenkin. Erotuksena on, että vuollejokisimpukka on myös luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettu laji. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa katsottiin, ettei kummallakaan pe³rusteella vuollejokisimpukan suojelusta poikkeamisen edellytyksiä ollut tutkit³tava luonnonsuojelulain mukaisesti ennen vesilain mukaisen luvan myöntämistä.

Korkein hallinto-oikeus lisäsi vesitalouslupaan lupamääräyksenä seuraavaa: "Luvan saajien on ennen rakentamistöiden aloittamista asianmukaisesti selvi³tettävä, esiintyykö Mustionjoessa alituskohdalla vuollejokisimpukoita, ja jos se tehdyt havainnot ja rakentamistyössä käytettävä menetelmä huomioon ottaen on tarpeen, haettava niiden siirtämistä varten poikkeuslupa Uudenmaan ym³päristökeskukselta. Jos poikkeus on tarpeen, rakentamistyötä ei saa aloittaa ilman lainvoimaista poikkeamispäätöstä."

Kannanotto ilmentää sitä oikeana pidettävää käsitystä, että vasta rakentamis³töihin ryhdyttäessä poikkeuksen tarve voi muodostua esteeksi. Kyseessä on siis toimintaan liittyvä edellytys, ei muun luvan lupaharkinnassa huomioon otettava asia. Evästyskään ei sinänsä olisi välttämätön, mutta sektoroituneen lainsäädännön selventämiseksi osapuolille hyödyllinen. Mainittu ratkaisu tukee käsitystä, jonka mukaan vesilupaviranomaisen tehtävänä ei ole ottaa kantaa tarpeeseen poiketa luonnonsuojelulaista eikä varsin³kaan antaa sille luvanmyöntämisesteen asemaa.

Vuosikirjaratkaisussa KHO 2007:18 kysymys oli hajuheinästä, joka oli luontodirektiivin liitteessä IV (b) tarkoitettu kasvilaji sekä luonnonsuojeluasetuksen nojalla rauhoitettu kasvilaji ja uhanalainen laji. Hajuheinäesiintymän turvaamiseksi louhinnan ja murskauksen mahdollisilta pöly- ja valumavesivaikutuksilta korkein hallinto-oikeus lisäsi lupaan uuden lupamääräyksen yhtiön velvollisuudesta selvittää toimintansa edellä tarkoitet³tuja vaikutuksia hajuheinäesiintymään etukäteen laatimansa suunnitelman pe³rusteella, jolle oli hankittava alueellisen ympäristökeskuksen hyväksyminen ennen kuin toiminta saatiin aloittaa. Selvityksen perusteella kunnan ympäristönsuojeluviranomainen saattoi tarvittaessa erikseen täydentää myöntämään³sä lupaa. Jos selvitys osoitti hajuheinäesiintymän olevan häviämisvaarassa louhinnan tai murskauksen takia, toiminta oli tarpeellisilta osin keskeytettävä, jollei ympäristökeskus ollut myöntänyt luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentis³sa tarkoitettua poikkeusta.

Mainitut ratkaisut tukevat sitä periaatetta, että luonnonsuo³jelulain mukaisen poikkeusluvan hankkiminen on luvansaajan vastuulla ennen luvassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin ryhtymistä, mutta ei kuitenkaan ennen lupa-asian vireilletuloa.

Kielto luonnonsuojelulain 47 §:ssä mainitun ja luonnonsuojeluasetuksen 22 §:ssä tarkoitetun erityisesti suojellun lajin, apilakirjokääriäisen, esiintymispaikan hävittämiseen ja heikentämiseen on tullut voimaan Lapin ympäristökeskuksen päätöksellä 19.12.2008.

Aluehallintoviraston päätöksen mukaan hävittämiskielto on voimassa niin kauan, kunnes erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan suojelun lakkaut³tamisesta tehdään päätös tai ELY-keskus myöntää luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentin nojalla luvan poiketa 47 §:ssä säädetystä rauhoitussäännökses³tä. Luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ELY-keskus voi myöntää poikkeuksen rauhoitussäännöksistä, jos lajin suojelutaso säilyy suotuisana. Poikkeusta koskevaan päätökseen voidaan liittää ehtoja.

Luonnonsuojelulain 47 ja 48 §:stä ilmenevät oikeusohjeet ovat epäselviä ja keskenään ristiriitaisia. On epäselvää, miten lajin suojelutaso voi säilyä suotuisana, jos ilmeisessä häviämisvaarassa olevan la³jin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen salli³taan. Hallituksen esityksessä luonnonsuojelulainsäädännön uudistamisek³si (HE 79/1996 vp) todetaan 48 §:n 2 momentin osalta seuraavaa: "Pykälän 2 momentissa säädettäisiin rauhoitussäännöksistä myönnettävistä poikkeuksista. Tämä lainkohta koskisi myös 47 §:ssä tarkoitettuja erityisesti suojeltavia lajeja. Poikkeuksen myöntämisperusteet olisivat suhteellisen väl³jät. Edellytyksenä on pelkästään, että lajin suojelutaso säilyy suotuisana. Jos tämä edellytys täyttyy, voisi poikkeuksen myöntää esimerkiksi taloudellisten vahinkojen estämiseksi. Poikkeuksen myöntäisi alueellinen ympäristökeskus, hakemuksen koskiessa koko maata kuitenkin ympäristöministeriö."

Ympäristövaliokunnan mietinnössä (YmVM 8/1996 vp) valiokunta painottaa luon³nonsuojelulain 47 §:n merkitystä lain 5 §:n tavoitesäännöksen toteuttajana. Luonnonsuojelulain 5 § sisältää määritelmän suotuisalle suojelu³tasolle. Ympäristövaliokunta korostaa myös viranomaisten yhtenäistä tulkinta³linjaa myönnettäessä poikkeuksia 48 §:n rauhoitussäännöksiin.

Ristiriitatilanne lainsäädännön ja oikeuskäytännön välillä on epäselvä ja lu³vanhakijan kannalta kestämätön. Poikkeusluvan saaminen näyttää lähes mahdottomalta, koska luvan myöntämisedellytykset eivät käsitteellisesti voi täyttyä. Toisaalta oikeuskäytännöstä löytyy esimerkkejä poikkeusluvan myön³tämisestä. Lainvalmisteluasiakirjojen mukaisesti tarkoituksena ei liene ollut se, etteivät poikkeusluvan myöntämisedellytykset voisi koskaan täyttyä.

Laaksoarho (Moehringia lateriflora) on luonnonsuojelulain 42 §:n 1 momentissa ja luonnonsuojeluasetuksen 20 §:n 1 momentissa mainitun liitteen 3(a) mukaisesti rauhoitettu kasvilaji. Laaksoarho on li³säksi luontodirektiivin liitteessä IV (b) tarkoitettu tiukkaa suojelua vaativa kas³vilaji. Luonnonsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaan rauhoitettujen kasvilajien ja luonnonsuojelulain 49 §:n 2 momentin sekä luontodirektiivin 13 artiklan a kohdan mukaan liitteen IV (b) kasvien osalta muun muassa kasvien hävittäminen on kielletty. Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 ja 4 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus voi yksittäistapauksissa myöntää luvan poiketa 42 §:ssä 2 momentissa ja 49 §:ssä 2 momentissa säädetyistä kielloista luontodirektiivin 16 (1) artiklassa mainituin perus³tein. Poikkeuksen myöntämisen edellytyksenä on, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja ettei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suo³jelutason säilymistä niiden luontaisella levinneisyysalueella.

Laaksoarhon valtakunnallinen ja alueellinen uhanalaisuusluokka oli vuoden 2000 arvioinnin mukaan vaarantunut (VU). Suojelutoimien ja inventointien myötä on saatu uutta tietoa erityisesti luontodirektiivin lajeista. Tämän ansios³ta laaksoarhon uhanalaisuusluokka on laskenut vuoden 2010 arvioinnis³sa silmälläpidettäväksi (NT), joten se ei kuulu enää varsinaisiin uhanalaisiin lajeihin. Koska suurin osa laaksoarhon tunnetuista esiintymistä sijaitsee Perä-³Pohjolan ja Metsä-Lapin kasvimaantieteellisillä osa-alueilla, on lajin alueelli³nen esiintymistilanne näillä osa-alueilla sama tai vielä parempi kuin valtakun³nallisesti.

Laaksoarhon nykyiset esiintymät Sierilän voimalaitoksen suunnittelualueella sijaitsevat vesirajan tuntumassa tulvaisilla niityillä, pensaikoissa ja metsiköis³sä. Rakentamisen seurauksena osa esiintymistä jäisi ilman mitään toimenpiteitä padotuksen tai patorakennelmien alle.

Luonnon monimuotoisuuden säilyttämissuunnitelman mukaisesti nämä kas³vustot siirretään maisemointitöiden yhteydessä sopiviin kohteisiin. Vastaavanlaisista siirtoistutuksista on kertynyt kokemuksia Kitisen Kelukosken voimalaitoksen osalta. Siirroille tarvitaan luonnonsuojelulain 49 §:n mukainen poikke³uslupa. Säilyvät populaatiot suojataan rakennustöiden aikana ja niiden kas³vupaikkojen ympäristöjä kunnostetaan yhtiön omistamilla maa-alueilla. Laak³soarhoa tavataan käytännössä kaikilla Kemijoen voimalaitosaltailla useissa paikoissa, joten sen menestymiselle myös niin sanotussa rakennetussa vesistössä ei ole mitään periaatteellisia esteitä. Tämän mukaisesti poikkeusluvan saantiin ei pi³täisi olla esteitä.

Apilakirjokääriäisen (Capricornia boisduvaliana) luultiin jo hävinneen Suomen luonnosta, kun kaksi perhosharrastajaa löysi sen sattumalta vuonna 1995 silloisen Rovaniemen maa³laiskunnan alueelta. Oulun yliopiston eläinmuseon tutkijoiden Panu Välimäen ja Juhani Itämiehen apilakirjokääriäistä koskevan raportin (1998) mu³kaan apilakirjokääriäinen oli 1960-luvulla aika tavanomainen maatalousympä³ristöissä tavattava laji. Suomessa sitä esiintyi Etelä-Suomesta Pohjois-Pohjanmaalle saakka. Lapissa lajia ei silloin tavattu.

Kemijoki Oy:n toimeksiannosta vuonna 1998 toteutettiin ensimmäinen laaja tutkimus, jossa selvitettiin perhosen elintapoja ja etsittiin sille luonteenomaisia elinympäristöjä Pohjois-Pohjanmaalta ja Etelä-Lapista. Tutkimus tehtiin osana Sierilän voimalaitoksen ympäristövaikutusten arviointia (YVA). Uusia havaintoja ei Sierilän esiintymän lisäksi löytynyt, vaikka sopivia elinympäristöjä löydettiin varsin runsaasti.

Apilakirjokääriäisen siirtoistutukset aloitettiin vuonna 1999. Siirtoistutuksia varten kunnostettiin kolme erillistä niittyä Pirttikosken voimalaitoksen läheisyydestä lajille soveliaiksi elinympäristöiksi. Vuonna 2000 siirtoistutusten havaittiin onnistuneen kahdella niityllä. Samalla kahdelle niitylle, jolla lajin talvehtiminen oli onnistunut, suoritettiin vahvistusistutuksia. Vuonna 2001 suunniteltiin ja toteutettiin kolmen uuden niityn kunnosta³minen Pirttikosken alueelle. Myös Sierilän esiintymän alueella tehtiin niityn kunnostustöitä sen umpeenkasvun ehkäisemiseksi. Kahdella vuonna 1999 kunnostetulla niityllä aikuisia perhosia tavattiin myös kesällä 2001. Vuonna 2001 siirtoistutuksia ei kuitenkaan voitu Sierilän esiintymän heikon tilan vuoksi toteuttaa.

Vuonna 2002 tehdyissä kartoituksissa perhosta ei tavattu siirtoistutusalueilta eikä Sierilän esiintymäalueelta. Syyksi tähän epäiltiin alkukesän poikkeuksel³lisen lämpimiä olosuhteita, mistä syystä tarkastukset saatettiin tehdä perho³sen lentoaika huomioon ottaen liian myöhään.

Vuonna 2006 Lapin ympäristökeskus edellytti katselmuskokouksessa antamassaan lausunnossa Sierilän esiinty³män tilan tarkistamista. Selvitys tehtiin kesällä 2007 Kemijokilaaksossa Kemijärven ja Tervolan välillä. Apilakirjokääriäiselle välttämätöntä puna-apilaa kasvavia niittyjä löydettiin, Sierilän esiintymä mukaan lukien, yhteensä 30. Aikui³sia yksilöitä havaittiin Sierilän tunnetulla esiintymällä. Muista kohteista, vuosi³en 1999 ja 2000 istutusniityt mukaan lukien, lajia ei tavattu. Vuonna 2007 siir³toistutuksia tehtiin neljälle kohteelle mukaan lukien Pirttikosken kaksi niittyä ja kaksi kokonaan uutta kohdetta.

Vuonna 2008 kaikki siirtoistutuskohteet tarkistettiin, mutta yhdeltäkään ei ta³vattu aikuisia perhosia. Sierilän esiintymäalueelta aikuisia perhosia sen sijaan löydettiin. Vuonna 2009 perhosta etsittiin yhtiön toimeksiannosta Oulun yliopiston per³hosasiantuntijoiden toimesta erittäin laajalti Etelä-Lapista, Pohjanmaalta ja Kainuusta. Perhosta ei näissäkään kartoituksissa löydetty kuin Sierilän alueel³ta. Samalla tehtiin siirtoistutuksia viidelle parhaaksi arvioidulle niitylle Palta³mossa, Ristijärvellä, Ylitorniossa, Simossa ja Iin Kuivaniemellä.

Vuosien 1998, 2007 ja 2009 esiintymisselvitykset muodostavat tiettävästi yh³den laajimmista ja yksityiskohtaisimmista yhden lajin esiintymiseen keskitty³neen esiintymisselvityskokonaisuuden Suomessa. Vuonna 2010 tehdyissä tarkastuksissa vuoden 2009 siirtoistutuksien todettiin onnistuneen Ylitorniossa ja Paltamon Melalahdessa. Samalla kaikkien viiden vuoden 2009 istutusalueen istutuksia vahvistettiin siirtämällä perhosia Sierilän esiintymältä kyseisille alueille.

Kesän 2011 kartoituksissa apilakirjokääriäisen todettiin elävän Sierilän esiin³tymän ohella kolmella siirtoistutuskohteella. Nämä kohteet olivat Ylitornio, Pal³tamon Mieslahti sekä Ristijärven Saukkovaara. Kultakin paikalta todettiin 1–3 yksilöä. Paltamon Mieslahteen laji istutettiin vasta 2010 ja siirtoistutus todettiin onnistuneeksi 2011. Sen sijaan Kuivaniemen Näsiönkoskelta ja Simon Onka³lon kohteilta lajia ei ole todettu kumpanakaan tarkastusvuotena. Siirtoistutusalueiden ja Sierilän esiintymän tila on tarkistettu kesän 2012 aika³na. Kääriäistä tavattiin Sierilän ohella kaikilla kolmella Kainuun kohteella (Pal³tamon Mies- ja Melalahti sekä Ristijärvi), mutta ei Ylitornion kohteella ilmei³sesti jonkinasteisista maanmuokkaustöistä johtuen. Ylitornion kohteelta laji on todettu kahtena edellisenä vuotena. Paltamon Melalahdessa lajia esiintyi vuonna 2010 ja 2012, mutta ei vuonna 2011. Vahvistusistutuksia tehtiin kaikil³le näille neljälle kohteelle.

Yhtiön toimet apilakirjokääriäisen elinmahdollisuuksien edistämiseksi ovat jat³kuneet vuodesta 1998 lähtien. Yhtiön toimeksiannosta potentiaalisia elinympäristöjä ja esiintymistä on kartoitettu useilla alueilla. Aikaisempien vuosien siirtoistutusalueet on kartoitettu ja tarkastettu vuosittain. Siirtoistutus³niittyjä on kunnostettu, puna-apilan määrän lisääntymistä alueilla on edistetty ja seurattu. Niittyjä on hoidettu niittämällä ja niiden umpeenkasvua estetty. Niityt ovat olleet todella erinomaisessa kunnossa ja silmämääräisesti arvioi³tuina soveliaita lajin elinympäristöksi. Samalla alueen maisema-arvot ovat pa³rantuneet, koska risukkojen tilalla on kukkaniittyjä (perhostutkijoiden raportit).

Viime vuosikymmeninä laji on voimakkaasti taantunut yhteiskunnan yleisen muutoksen myötä. Tämä on vaikuttanut siihen, että ketobiotoopit ovat um³peenkasvaneet ja ne ovat yleisesti vähentyneet. Yksiselitteistä syytä kyseisen perhoslajin taantumiseen ei ole, mutta elinympäristöjen katoaminen ja pirstou³tuminen maatalouselinkeinojen menetelmien ja rakenteiden muuttuessa on varmasti vaikuttanut suuntaukseen. Ketoja ja vanhoja hakamaita on entistä vähemmän, mikä on eristänyt vanhat esiintymät toisistaan. Erillisten ääripopu³laatioiden sukupuuttoriskin on useissa tutkimuksissa todettu olevan moninker³tainen. Laji tulee joka tapauksessa häviämään Sierilästä riippumatta siitä, to³teutetaanko Sierilän hanke nykymuodossaan vai ei (Välimäki ja Itämies, 1998).

Hallinto-oikeuden päätökseen on kirjattu lausuma, jonka mukaan yhtiö on ilmoittanut, että se hakee poikkeuslupaa, kun vesilupapäätös on lainvoimai³nen. Lausuma on virheellinen, eikä yhtiö ole tällaista ilmoitusta an³tanut.

YVA-menettelyn sekä vesilain mukaisen lupamenettelyn yhteydessä yhtiön ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen edustajat ovat useassa eri yhtey³dessä käsitelleet apilakirjokääriäisen esiintymää hankkeen vaikutusalueella. Sierilän voimalaitoksen rakentamista ja käyttämistä koskevasta katselmus³toimituksesta laatimassaan lausunnossa Lapin ympäristökeskus ilmoitti 16.8.2008, että ympäristökeskuksessa on vireillä apilakirjokääriäisen esiinty³mää koskeva erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan rajauspäätös.

Pian tämän jälkeen, 12.9.2008, järjestettiin ympäristökeskuksen ja yhtiön edustajien välillä neuvottelu, jossa käsiteltiin rajauspäätöksen sisältöä ja ulot³tuvuutta. Lapin ympäristökeskus antoi 19.12.2008 luonnonsuojelulain 47 §:n mukaisen rajauspäätöksen Sierilän apilakirjokääriäisen esiintymispaikasta.

Rajauspäätöksestä ja Sierilän hankkeesta pidettiin jälleen neuvottelu 15.1.2009. Neuvottelussa käsiteltiin muun muassa sitä, millä edellytyksillä suo³jelusta voidaan tarvittaessa myöntää poikkeuslupa. Todettiin, että lisäselvityk³siä on tarpeen tehdä. Sovittiin, että Kemijoki Oy toteuttaa lisäselvityksen Ou³lun yliopiston tutkijoiden voimin muun muassa lajin suotuisasta suojelutasosta ja selvit³tää, minkälaisia teknisiä ratkaisuja lajin suotuisan suojelutason ylläpitäminen edellyttää.

Apilakirjokääriäistä koskevaa asiaa käsiteltiin 19.5.2010 Oulussa Pohjois-³Suomen aluehallintoviraston, Lapin ELY-keskuksen ja yhtiön välisessä neu³vottelussa, jossa läsnä oli aluehallintoviraston toivomuksesta myös hyönteis³tutkija Juhani Itämies. Itämies toisti jo aikaisemmin esittämänsä kannan, jonka mukaan laji tulisi joka tapauksessa häviämään Sierilästäkin riippumatta siitä, toteutetaanko Kemijoki Oy:n suunnittelema allashanke nykymuodossaan vai ei.

Viranomaisten kanssa käytyjen neuvotteluiden jälkeen yhtiössä tehtiin johto³päätös, jonka mukaan yhtiön tulee edelleen vahvistaa panostustaan toimenpi³teisiin, joiden avulla kyseisen erityisesti suojeltavan lajin olemassaolo voidaan turvata myös jatkossa.

Viimeisin neuvottelu ELY-keskuksen edustajien kanssa on pidetty 2.5.2012. Jatkotoimenpiteet määräytyvät pitkälti sen mukaan, mitä kesän 2012 kartoi³tukset osoittavat. Jo tehdyt toimenpiteet ja mahdolliset uudet toimenpiteet päätettiin koota kokonaisvaltaiseksi suojelu-/toimenpidesuunnitelmaksi. Suunnitelman laatimisen lähtökohtana on löytää ratkaisuja Sierilän esiintymän säilyttämiseksi elinvoimaisena voimalaitosrakentamisesta huolimatta. Toisaal³ta on otettava huomioon se tieteellisesti tunnustettu tosiasia, että Sierilän esiintymän kaltaisella eristäytyneellä paikallispopulaatioilla on äärimmäisen suuri häviämisriski voimalaitoshankkeen kohtalosta riippumatta. Pitkällä ai³kavälillä lajin säilyminen Suomen luonnossa edellyttää yhtä paikallispopulaa³tiota laajempaa verkostoa, minkä vuoksi onnistuneet siirtoistutukset ynnä muut toi³menpiteet ovat avainasemassa.

Yhtiöllä on oikeus päättää poikkeuslupahakemusten jättöajan³kohdasta itsenäisesti. Tavoitteena on, että tarvittavat luonnonsuoje³lulain edellyttämät poikkeusluvat haetaan vesitalouslupahakemuksen vireillä³olon aikana. On huomattava, että apilakirjokääriäisen esiintymisalueen poik³keuslupaan liittyvä rajauspäätös tehtiin vasta kolme vuotta sen jälkeen kun vesilupahakemus oli pantu vireille. Poikkeuslupahakemuksia ei ole järkevää jättää ennen kuin niillä on realistinen mahdollisuus menestyä. Tutkijoilta ja viranomaisneuvotteluista saadun palaut³teen perusteella yhtiössä on arvioitu, että apilakirjokääriäisen esiintymisalu³eeseen liittyvää hakemusta ei ole syytä jättää ainakaan ennen kuin kesän 2012 kartoitukset on saatu lopullisesti analysoitua.

Toiminnanharjoittajan kannalta on tarkoituksenmukaista hakea sekä laakso³arhoon että apilakirjokääriäiseen liittyvät poikkeusluvat samanaikaisesti.

4.2 Lausunnot, selitykset ja vastaselitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on todennut, ettei se katso aiheelliseksi antaa lausuntoa valitusten johdosta.

Lapin ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja lisäksi todennut käsittelevänsä luonnonsuojelulain mukaiset poikkeuslupahakemukset sen jälkeen, kun hakemukset on jätetty.

Kemijoki Oy on antanut A:n ja B:n, C ry:n, E:n kuolinpesän osakkaiden ja Rovaniemen kaupunginhallituksen valitusten sekä Lapin ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen lausunnon johdosta selityksen, jossa on yhdytty valittajien vaatimuksiin siltä osin, että hallinto-oikeuden olisi tullut käsitellä lupahakemus ja ratkaista toimivaltansa puitteissa valitukset, jotka aluehallintoviraston päätöksestä oli sinne asetetussa määräajassa toimitettu.

Rovaniemen kaupunginhallitus on todennut, ettei sillä ole lausuttavaa A:n ja B:n, C ry:n ja E:n kuolinpesän osakkaiden valitusten eikä Lapin ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen lausunnon johdosta.

C ry:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen Kemijoki Oy:n ja Rovaniemen kaupunginhallituksen sekä Lapin ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen lausunnon johdosta.

A:lle ja B:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen Kemijoki Oy:n ja Rovaniemen kaupunginhallituksen valitusten sekä Lapin ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen lausunnon johdosta.

E:n kuolinpesän osakkaille on varattu tilaisuus selityksen antamiseen Kemijoki Oy:n ja Rovaniemen kaupunginhallituksen valitusten sekä Lapin ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen lausunnon johdosta.

Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksestä hallinto-oikeuteen valittaneille on varattu tilaisuus antaa selitys Kemijoki Oy:n ja Rovaniemen kaupunginhallituksen valitusten sekä Lapin ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen lausunnon johdosta.

G:n osakaskunta ja sen asiakumppanit ovat antaneet selityksen. Selityksessä on vaadittu edellä mainittujen valitusten hylkäämistä ja Kemijoki Oy:n velvoittamista korvaamaan osakaskuntien oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Selityksessä on lisäksi uudistettu asiassa aikaisemmin lausuttu ja todettu muun ohella seuraavaa:

Mikäli valitukset hyväksytään ja asia palautetaan uudelleen Vaasan hallinto-oikeudelle, kaikki hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset on tutkittava kokonaisuudessaan uudelleen. Asia on ratkaistava Vaasan hallinto-oikeudelle tehdyssä G:n osakaskunnan ja sen asiakumppaneiden valituksessa esitetyn mukaisesti. Erityisesti kalatien rakentamisvaatimuksen osalta tulee lisäksi ottaa huomioon viimeaikainen kehitys. Kun Kemijokeen on rakennettu ja suunnitellaan kalateitä, tämä tekee entistä tärkeämmäksi kalatien rakentamisen myös Sierilään, mikäli voimalaitos rakennetaan.

Mikäli korkein hallinto-oikeus hylkää Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä tehdyt valitukset, tulee aluehallintoviraston käsitellä uudelleen koko lupa-asia. Intressivertailua on mahdoton erottaa lupamääräysten asettamisesta. Kemijoki Oy:n toissijainen vaatimus asian käsittelemisestä suoraan korkeimmassa hallinto-oikeudessa on lainvastainen.

Vesilain mukainen intressivertailu on suoritettava ottaen huomioon hankkeen kaikki haittavaikutukset, joista vaikutukset uhanalaisiin lajeihin ovat hyvin tärkeä tekijä. Koska osakaskuntien valituksessa esitettyjä asioita ei ole ratkaistu Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä, nämä seikat pitää ottaa aluehallintovirastossa huomioon, kun lupapäätös otetaan uuteen käsittelyyn.

Lapin ELY-keskuksen kalatalousryhmä on antanut vastineen, jossa on uudistettu asiassa aikaisemmin lausuttu ja lisäksi todettu muun ohella seuraavaa:

Kalatalousviranomainen on yhtynyt kaupunginhallituksen esittämään vaatimukseen kalatien rakentamisesta. Valtioneuvosto on 8.3.2012 hyväksynyt periaatepäätöksen kansalliseksi kalatiestrategiaksi. Kemijoen alimpaan Isohaaran voimalaitokseen on valmistunut toinen kalatie aiemman kalatien lisäksi. Ounasjoella on käynnistynyt hanke, jossa laaditaan suunnitelmat kalateiden rakentamiseksi neljään muuhun Ala-Kemijoen voimalaitospatoon. Ala-Kemijoen kalateiden rakentamisen jälkeen lohella on vapaa pääsy mahdollisesti rakennettavan Sierilän voimalaitospadon alle.

Lapin luonnonsuojelupiiri ry on antanut selityksen, jossa on uudistettu Vaasan hallinto-oikeudelle esitetyt vaatimukset ja niiden perusteet sekä todettu lisäksi muun ohella seuraavaa:

Koska Vaasan hallinto-oikeus ei ole käsitellyt päätöksessään kaikkia luonnonsuojelupiirin ja muiden tekemien valitusten kohtia, ei sen päätöstä voi kumota. Tällöinhän oleellisia valituksissa mainittuja asioita jäisi käsittelemättä.

Rovaniemen kaupunginhallitus on yhtynyt Vaasan hallinto-oikeuden päätökseen sisältyneessä äänestyslausunnossa esitettyyn vaatimukseen siitä, että oikeus olisi varannut Kemijoki Oy:lle tilaisuuden 31.12.2013 mennessä hankkia Lapin ELY-keskukselta aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksessä 8b vaaditut luonnonsuojelulain mukaiset päätökset. Jos näin olisi tehty ja Kemijoki Oy olisi hakenut luonnonsuojelulain 48 ja 49 §:n mukaiset poikkeuspäätökset, olisi niistä varmasti valitettu. On epätodennäköistä, että valitusprosessit olisivat olleet ohi annettuun määräpäivään eli 31.12.2013 mennessä. Määräpäivän määrääminen poikkeusmenettelyn läpikäymiselle ei siten välttämättä olisi nopeuttanut prosesseja. Vesivoimahankkeet eivät ole saasteettomia ja on omituista, että kaupunginhallitus kantaa enemmän huolta luvanhakijan mahdollisista hukkaan menneistä investoinneista kuin alueensa asukkaiden mielipiteistä.

Kemijoki Oy on vaatinut toissijaisesti, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen ja ottaa hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset välittömästi tutkittavakseen. Näin korkein hallinto-oikeus joutuisi ottamaan ratkaistavakseen viidessäkymmenessä eri valituksessa mainittuja asioita ensimmäistä kertaa ilman, että niitä olisi käsitelty ensin Vaasan hallinto-oikeudessa. Tällöin eivät täyty muiden muassa hallintolainkäyttölain 7–9, 51, 53 ja 54 §:ssä esitetyt vaatimukset.

Kuten yhtiö itsekin toteaa valituksessaan, poikkeamislupahakemuksia ei ole järkevää jättää ennen kuin niillä on realistinen mahdollisuus menestyä. Kemijoki Oy haluaa siis saada kaikki muut mahdolliset luvat kuntoon ja odottaa, että vuosien kuluessa poikkeusluvat käyvät tarpeettomaksi. Apilakirjokääriäisen kohdalta muun muassa perhostutkijat toteavat lausunnossaan, että erillisten ääripopulaatioiden sukupuuttoriskin on useissa tutkimuksissa todettu olevan moninkertainen verrattaessa suhteellisen yhtenäisen esiintymisen omaaviin lajeihin. Laaksoarhon osalta todetaan, että sen uhanalaisuusluokka on laskenut vuoden 2010 arvioinnissa vaarantuneesta (VU) silmälläpidettäväksi (NT).

Kemijoki Oy ei ota huomioon, että alueella on myös muita merkittäviä luontoarvoja. Alueella esiintyy myös muun muassa yksitoista Etelä-Lapin alueella uhanalaiseksi luokiteltua putkilokasvilajia sekä kolme alueellisesti uhanalaista tai silmälläpidettävää sammallajia. Voi olla, että joidenkin lajien uhanalaisuus lisääntyy vuosien aikana ja niistä tulee luontodirektiivin liitteiden lajeja. Vaasan hallinto-oikeus ei käsittele päätöksessään mitenkään Oikaraisen alueella havaittua kirjojokikorentoa, joka on luontodirektiivin liitteiden II ja IV (a) laji. Sitä koskee myös luonnonsuojelulain 47 §:ssä tarkoitettu hävittämiskielto. Sekin kuten myös alueen muut luontoarvot olisi pitänyt ottaa huomioon intressivertailussa.

H on antanut selityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksestä saa virheellisen käsityksen siitä, että H olisi valmis hyväksymään tontin myymisen. Lupaprosessi olisi hyvä saattaa loppuun, koska se on jo kymmeniä vuosia vaikuttanut haitallisesti alueella asuviin. Haittojen korvaukset vaikuttavat jäävän vaatimattomalle tasolle. Tämän vuoksi rakentamiseen ei tulisi ryhtyä.

I on antanut selityksen, jossa vaadittu mainittujen valitusten hylkäämistä, uudistettu asiassa aikaisemmin lausuttu ja todettu muun ohella seuraavaa:

Mikäli valitukset hyväksytään ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle, sille tehdyt valitukset on tutkittava uudelleen. Vesilain mukainen intressivertailu on suoritettava hankkeen kaikki haittavaikutukset huomioon ottaen. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti asia on palautettava aluehallintovirastoon uutta intressivertailua varten. Häätylän tila RN:o 59:112 on siirtynyt kokonaan I:n omistukseen 4.7.2012.

Rovaniemen kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen Lapin ELY-keskuksen kalatalousryhmän vastineen sekä Kemijoki Oy:n, G:n osakaskunnan ja sen asiakumppanien, Lapin luonnonsuojelupiiri ry:n, H:n ja I:n selitysten johdosta. Vastaselityksessä on toistettu valituksessa esitetty.

Kemijoki Oy on antanut vastaselityksen Lapin ELY-keskuksen kalatalousryhmän vastineen ja G:n osakaskunnan ja sen asiakumppanien, Lapin luonnonsuojelupiiri ry:n, H:n ja In selitysten johdosta. Vastaselityksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

Vesilain mukaisessa intressivertailussa on luonnollisesti huomioitava myös kaikki hankkeen aiheuttamat haittavaikutukset. Pohjois-Suomen aluehallintoviraston suorittama intressivertailu on tehty vesilaissa edellytetyllä tavalla ja asianmukaisesti myös hankkeen yleiseen etuun kohdistuvien haittavaikutusten osalta. Luonnonsuojelulain mukainen poikkeuslupamenettely ei kuitenkaan ole vesilain lupakäsittelyssä prosessinedellytys.

Vaatimus, jonka mukaan yhtiö tulisi velvoittaa korvaamaan oikeudenkäyntikuluja, on lakiin perustumaton.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen Kemijoki Oy:n selityksen johdosta. Vastaselityksessä on viitattu valituksessa esitettyyn ja todettu lisäksi muun ohella seuraavaa:

Asiaa ei tule enää Kemijoki Oy:n vaatimuksen mukaisesti palauttaa, vaan korkeimman hallinto-oikeuden on otettava asia käsiteltäväkseen ja ratkaistava se lopullisesti. Vaasan hallinto-oikeudessa ei ole tulkittu väärin luonnonsuojelulain mukaisten poikkeuslupien edellyttämistä ennen mahdollisen vesitalousluvan myöntämistä. Jos korkein hallinto-oikeus palauttaa asian, on myös sille tehdyssä valituksessa esitetyt vaatimukset käsiteltävä ja niistä on annettava ratkaisu.

C ry:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen Kemijoki Oy:n selityksen johdosta.

E:n kuolinpesän osakkaille on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen Kemijoki Oy:n selityksen johdosta.

5. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n ja B:n eikä E:n kuolinpesän osakkaiden valituksia lukuun ottamatta A:n ja B:n valitusta oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevasta ratkaisusta. Siltä osin valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan valituksenalaisilta osiltaan Kemijoki Oy:n ja Rovaniemen kaupunginhallituksen valituksista. Asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Kun hallinto-oikeuden päätös on kumottu ja asia on palautettu Vaasan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi, lausuminen C ry:n valituksessa esitetyistä vaatimuksista raukeaa.

Hallinto-oikeuden on asiaa ratkaistessaan lausuttava myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyistä A:n ja B:n, C ry:n sekä G:n osakaskunnan ja sen asiakumppaneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen ja valituksen hylkääminen

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksen, jolla Kemijoki Oy:lle oli myönnetty vesilain mukainen lupa Sierilän voimalaitoksen rakentamiseen ja käyttämiseen sekä vesistön säännöstelyyn. Hallinto-oikeus on palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan todeten muun ohella, että luonnonsuojelulain 48 §:n tai 49 §:n 3 momentin nojalla tarpeellinen poikkeuslupa on vesilain lupakäsittelyssä prosessinedellytys eikä asiaa voida ratkaista ilman poikkeuslupapäätöstä. Hallinto-oikeus on myös todennut, että koska asiassa ei ole ennen valituksenalaisen päätöksen antamista selvitetty voimalaitoshankkeen lopullisia vaikutuksia suojeltujen lajien säilymiseen tai esitetty toimenpidesuunnitelmaa lajien suojelemisesta ja ratkaistu lainvoimaisesti edellä mainittuja poikkeuslupia, ei intressivertailua ole voitu asianmukaisesti suorittaa hankkeesta yleiseen etuun kohdistuvien haittavaikutusten osalta. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan tieto hankkeen vaikutuksista ja mahdollisuuksista ehkäistä haittoja on jäänyt lupaharkinnassa puutteelliseksi, eikä intressivertailussa ole voitu ottaa täysmääräisesti huomioon hankkeen kaikkia vaikutuksia.

Vaasan hallinto-oikeuden päätöksellä nyt kysymyksessä olevaa lupa-asiaa ei ole ratkaistu, vaan asia on tarkoitettu jäämään edelleen vireille. Hallinto-oikeuden päätös ei myöskään muutoin sisällä pääasiaratkaisun osalta sellaista kannanottoa, jolla olisi ratkaistu A:n ja B:n tai E:n kuolinpesän osakkaiden hallinto-oikeudelle tekemät valitukset taikka joka muutoin tässä tilanteessa välittömästi vaikuttaisi heidän oikeuteensa, etuunsa tai velvollisuuteensa. Tähän nähden esitettyjä vaatimuksia hallinto-oikeuden päätöksen kumoamisesta ja lupahakemuksen hylkäämisestä kokonaan tai valituksissa esitettyjä korvausvaatimuksia ei voida vielä myöskään ratkaista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Näin ollen A:n ja B:n sekä E:n kuolinpesän osakkaiden valitukset on jätettävä hallinto-oikeuden tekemään pääasiaa koskevaan ratkaisuun kohdistuvina tutkimatta.

Kun otetaan huomioon asian laatu ja asiassa saatu selvitys, korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos A:n ja B:n valituksen lopputuloksen osalta sekä se, että oikeudenkäynti ei ole aiheutunut Pohjois-Suomen aluehallintoviraston virheestä, ei ole kohtuutonta, että A ja B ovat joutuneet hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on hylätty A:n ja B:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus ja heidän valituksensa aluehallintovirastossa esitetystä kuluvaatimuksesta, muuttamiseen ei hallintolainkäyttölain 74 § ja vesilain 16 luvun 27 § huomioon ottaen ole perusteita.

2. Ratkaisu muihin valituksiin

Käsiteltävänä oleva asia

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Kemijoki Oy:n ja Rovaniemen kaupunginhallituksen valitusten johdosta ratkaistavana kysymys siitä, onko Vaasan hallinto-oikeus voinut päätöksellään siitä ilmenevin perustein kumota Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksen ja palauttaa asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään sillä, että luonnonsuojelulain 48 ja 49 §:n mukaiset poikkeusluvat ovat prosessinedellytys vesilain mukaisessa asiassa, eikä asiaa voida ratkaista ilman poikkeuslupapäätöstä. Lisäksi hallinto-oikeus on perusteena päätöksen kumoamiselle maininnut sen, että intressivertailussa ei ole voitu ottaa täysimääräisesti huomioon hankkeen kaikkia vaikutuksia, kun yksityiskohtaiset suunnitelmat hankkeesta luonnonarvoille aiheutuvien haittojen ehkäisemisestä on määrätty hyväksyttäväksi luvan myöntämisen jälkeen Lapin ELY-keskuksessa.

Luonnonsuojelulain mukaisen poikkeamisratkaisun suhde vesitalousasiaan

Sovellettavat oikeusohjeet

Vesilaki (264/1961)

Vesilain 1 luvun 23 c §:n mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä sekä muutoin vesilain mukaista toimenpidettä suoritettaessa on, sen lisäksi mitä vesilaissa säädetään, noudatettava, mitä muinaismuistolaissa (295/1963) ja luonnonsuojelulaissa (1096/1996) sekä niiden nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulaki

Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY, jäljempänä luontodirektiivi, luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu neuvoston direktiivi 79/409/ETY, jäljempänä lintudirektiivi, muilta osin kuin metsästyslain (615/1993) 5 §:ssä tarkoitettujen eläinlajien osalta, ja ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/35/EY, jäljempänä ympäristövastuudirektiivi, jollei sen täytäntöönpanosta muussa laissa muuta säädetä.

Luonnonsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan, jos luonnonvaraisen kasvilajin olemassaolo käy uhatuksi tai rauhoittaminen muusta syystä osoittautuu tarpeelliseksi, voidaan tällainen laji rauhoittaa asetuksella koko maassa tai jossakin osassa maata.

Luonnonsuojelulain 42 §:n 2 momentin mukaan rauhoitetun kasvin tai sen osan poimiminen, kerääminen, irtileikkaaminen, juurineen ottaminen tai hävittäminen on kielletty. Sama koskee soveltuvin osin rauhoitetun kasvin siemeniä.

Luonnonsuojelulain 47 §:n 2 momentin mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty.

Luonnonsuojelulain 47 §:n 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitettu kielto tulee voimaan, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille.

Luonnonsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan, mitä 39 §:ssä ja 42 §:n 2 momentissa säädetään, ei estä alueen käyttämistä maa- ja metsätalouteen tai rakennustoimintaan eikä rakennuksen tai laitteen tarkoituksenmukaista käyttämistä. Tällöin on kuitenkin vältettävä vahingoittamasta tai häiritsemästä rauhoitettuja eläimiä ja kasveja, jos se on mahdollista ilman merkittäviä lisäkustannuksia.

Luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi myöntää luvan poiketa 39, 42 ja 47 §:ssä säädetyistä rauhoitussäännöksistä, jos lajin suojelutaso säilyy suotuisana. Jos hakemus koskee koko maata, poikkeuksen myöntää ympäristöministeriö. Poikkeusta koskevaan päätökseen voidaan liittää tarpeellisia ehtoja.

Luonnonsuojelulain 48 §:n 3 momentin mukaan, mitä mainitussa pykälässä säädetään, ei koske 49 §:ssä tarkoitettuja eläin- ja kasvilajeja.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa 1 momentin kiellosta sekä 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta 39 §:n, 42 §:n 2 momentin sekä 47 §:n 2 ja 5 momentin kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla. Vastaavasti lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.

Luonnonsuojeluasetus

Luonnonsuojeluasetuksen 20 §:n mukaan luonnonsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaisesti koko maassa rauhoitetut kasvilajit on lueteltu asetuksen liitteessä 3(a), Pohjois-Pohjanmaan ja Kainuun maakuntien eteläpuolella rauhoitetut putkilokasvit on lueteltu liitteessä 3(b) ja Pohjois-Pohjanmaan, Kainuun ja Lapin maakunnissa rauhoitetut putkilokasvit on lueteltu liitteessä 3(c).

Luonnonsuojeluasetuksen liitteessä 3(a) on mainittu koko maassa rauhoitettuina kasvilajeina muun muassa laaksoarho (Moehringia lateriflora) ja korpihohtosammal (Herzogiella turfacea).

Luonnonsuojeluasetuksen 22 §:n mukaan luonnonsuojelulain 47 §:n 1 momentissa tarkoitetut erityisesti suojeltavat lajit on merkitty *-merkinnällä asetuksen liitteessä 4.

Luonnonsuojeluasetuksen liitteessä 4 on merkitty *-merkinnällä muun muassa apilakirjokääriäinen (Capricornia boisduvaliana).

Luontodirektiivi

Luontodirektiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet liitteessä IV olevassa b kohdassa olevia kasvilajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi ja kiellettävä:

a) näiden kasvien tahallinen poimiminen, kerääminen, leikkaaminen, irtikiskominen tai hävittäminen luonnosta niiden luontaisella levinneisyysalueella;

b) kyseisten lajien luonnosta otettujen yksilöiden hallussapito, kuljetus, kaupan pitäminen tai vaihtaminen ja tarjoaminen myytäväksi tai vaihdettavaksi, lukuun ottamatta niitä yksilöitä, jotka on otettu laillisesti ennen tämän direktiivin täytäntöönpanoa.

Luontodirektiivin 13 artiklan 2 kohdan mukaan edellä 1 kohdan a ja b alakohdassa tarkoitettuja kieltoja sovelletaan mainitussa artiklassa tarkoitettujen kasvien kaikkiin elämänvaiheisiin.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa 12, 13 ja 14 artiklan ja 15 artiklan a ja b alakohdan säännöksistä:

a) luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi ja luontotyyppien säilyttämiseksi;

b) erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta;

c) kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle;

d) näiden lajien tutkimus- ja koulutus-, uudelleensijoittamis- ja uudelleenistuttamistarkoituksessa ja näiden tarkoitusten kannalta tarvittavien lisääntymistoimenpiteiden vuoksi, mukaan lukien kasvien keinotekoinen lisääminen;

e) salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa.

Luontodirektiivin liitteen IV (b) kohta sisältää mainitussa liitteessä lueteltujen kasvilajien lisäksi kaikki kasvilajit, jotka on lueteltu liitteessä II olevassa b kohdassa, sammalia lukuun ottamatta. Liitteessä II (b) lueteltuihin kasvilajeihin kuuluu muiden ohella laaksoarho (Moehringia lateriflora).

Lain esityöt

Hallituksen esityksessä eduskunnalle luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi (HE 79/1996 vp) on todettu kohdassa Yleistä muista lakiehdotuksista muun ohella seuraavaa: "Vaikka luonnonsuojelulaista johtuvat rajoitukset ilman nimenomaista viittaustakin on otettava huomioon muita lakeja sovellettaessa, olisi käytännössä useimmin kysymykseen tulevia lakeja syytä selventää yleisluontoisella viittauksella luonnonsuojelulakiin ja sen nojalla annettuihin säännöksiin. Eräissä laeissa on jo ennestään säännös, jonka mukana kyseisen lain lisäksi on noudatettava "mitä muinaismuistoista on säädetty" tai "mitä muualla laissa säädetään". Tällaiset ilmaukset ehdotetaan säilytettäviksi. Säännöksiä ehdotetaan kuitenkin täydennettäväksi niin, että nimenomaisesti todetaan, että myös luonnonsuojelulakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä, kuten luonnonsuojeluasetusta, tulee noudattaa lupa-asioita ratkaistaessa ja muita viranomaispäätöksiä tehtäessä. On nimittäin järkevää ja tarkoituksenmukaista, että luonnonsuojelulain vaatimukset otetaan huomioon jo lupamenettelyissä sen sijaan, että lupa mahdollisesti ensin myönnetään ja myöhemmin havaitaan, että luonnonsuojelulaki asettaa esteitä sen toteuttamiselle."

Oikeudellisesti merkitykselliset seikat

Asiassa on Pohjois-Suomen aluehallintovirastossa ollut kysymys Sierilän vesivoimalaitoksen rakentamista ja käyttöä sekä vesistön säännöstelyä koskevan 28.12.2005 vireille pannun hakemuksen ratkaisemisesta.

Hakemuksen mukaan suunniteltu Sierilän vesivoimalaitos sijoittuisi Rovaniemen kaupungin alueelle Oikaraisen kylään, noin 20 kilometriä Rovaniemeltä Kemijokea ylävirtaan. Laitoksesta saatava nimellisteho on noin 44 MW ja vuosienergia noin 155 GWh. Tulevan padotusaltaan pituus on hakemuksen mukaan noin 32 kilometriä. Uoman sulkevan padon edustalle muodostuisi noin neljän kilometrin pituinen järvimäinen osuus Savimukkaan saakka, josta ylävirtaan päin mennessä joki rajautuisi lähes nykyiseen rantaviivaan joitakin alavia asumattomia alueita lukuun ottamatta. Padotusallas on leveimmillään noin 900 metriä Heinisuvannon kohdalla. Padotusaltaan pinta-ala on noin 1 265 hehtaaria, josta nykyistä vesialuetta on noin 909 hehtaaria. Veden alle jäävää maa-aluetta on runsaat 356 hehtaaria.

Hakemuksen mukaan kasvistollisesti merkittävissä kohteissa esiintyy jokivarren ympäristöille tyypillisiä kasviyhdyskuntia ja harvinaisia lajeja, joista useimmat ovat huonoja kilpailijoita tai riippuvaisia tulvavaikutuksesta. Rauhoitetuista lajeista esiintyy Sierilän alueella laaksoarhoa parissakymmenessä kohteessa pääasiassa tulvametsissä ja perinnebiotoopeilla. Näistä padotuksen tai patorakennelmien alle jää hakemuksen mukaan noin 80 prosenttia. Laji on riippuvainen tulvasta ja sen esiintymisalue Suomessa painottuu Kemijoen, Kitisen ja Ivalojoen varsille.

Hakemukseen liitetyssä Sierilän voimalaitoshankkeen kasvillisuusselvityksessä (1999) on lisäksi todettu, että Sierilän hanke heikentäisi selvästi korpihohtosammalen kantaa Etelä-Lapissa.

Lapin ELY-keskus on 19.12.2008 tekemällään päätöksellä määritellyt luonnonsuojelulain 47 §:n 1 momentissa ja luonnonsuojeluasetuksen 22 §:ssä tarkoitetun erityisesti suojeltavan lajin, apilakirjokääriäisen säilymiselle tärkeän esiintymispaikan rajat päätöksen liitteeseen merkityllä tavalla. Asiakirjoihin liitetyssä Kemijoki Oy:lle laaditussa raportissa "Apilakirjokääriäisen esiintyminen Pohjois-Suomessa: Esiintymisselvitykset ja siirtoistutukset 1998–2009", on todettu muun ohella, että apilakirjokääriäiselle tunnetaan Suomessa tällä hetkellä yksi populaatio, mikä sijaitsee Sieriniemen voimalaitoshankkeen välittömällä vaikutusalueella. Edelleen raportissa todetaan, että mikäli vesivoimalahanke patorakenteineen toteutuu, apilakirjokääriäisen tunnettu esiintymä tulee häviämään ilman suunnitelmallisia ja oikein kohdennettuja jatkotoimenpiteitä. Raportin mukaan siirtoistutusten lisäksi Sierilän populaation säilyttämiseksi voitaisiin ainakin teoriassa suorittaa niityn pengerrys ja elinympäristön siirto.

Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 31.5.2011 antaman lupapäätöksen lupamääräyksen 8 kohta b on kuulunut seuraavasti:

"Luvan saajalla on oltava ennen rakennustöiden aloittamista luonnonsuojelulain 49 §:n mukainen lainvoimainen poikkeuslupa veden tai rakenteiden alle jäävien laaksoarhopopulaatioiden hävittämiselle.

Poikkeuslupaviranomainen on Lapin ELY-keskus."

Oikeudellinen arviointi

Luvan myöntämisen edellytykset asiassa on ratkaistava vesilain (264/1961) nojalla. Lisäksi asiaa ratkaistaessa on vesilain 1 luvun 23 c §:n mukaisesti noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Luonnonsuojelulain noudattamisen varmistaminen kuuluu näin ollen vesilain viittaussäännöksessä tarkoitetulta osalta myös vesilain mukaan toimivaltaisen lupaviranomaisen toimivaltaan.

Kun otetaan huomioon, että luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentissa ja 49 §:n 3 momentissa tarkoitetun hakemusasian ratkaisee elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, kuuluu myös poikkeamisen tarpeen arviointi kuitenkin viime kädessä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimivaltaan. Näin ollen voi olla mahdollista, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus arvioi, ettei poikkeaminen luonnonsuojelulain säännöksistä ole lainkaan tarpeen.

Vesilaissa tai luonnonsuojelulaissa ei ole nimenomaisesti säädetty, että luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentissa tai 49 §:n 3 momentissa tarkoitettua poikkeamista koskeva hakemusasia olisi ratkaistava ennen vesilain mukaisen hakemusasian ratkaisemista. Edellä mainitulla tavalla luonnonsuojelulain esitöissä on tosin viitattu siihen, että luonnonsuojelulain vaatimukset olisi järkevää ja tarkoituksenmukaista ottaa huomioon jo lupamenettelyissä sen sijaan, että lupa mahdollisesti ensin myönnetään ja myöhemmin havaitaan, että luonnonsuojelulaki asettaa esteitä sen toteuttamiselle. Tätä mainintaa voidaan tulkita siten, että luonnonsuojelulain mukaista poikkeamista koskeva hakemusasia tulisi ratkaista ennen vesilain mukaisen hakemusasian ratkaisemista.

Oikeuskirjallisuudessa esitettyjen kannanottojen mukaan luonnonsuojelulain nojalla tehtävä poikkeuslupaharkinta on suoritettava yleensä ennen luvan myöntämistä itse hanketta varten. Kuten hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, myös korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön perusteella voidaan päätellä, että luonnonsuojelulain mukainen poikkeaminen tulisi yleensä ratkaista ennen hanketta koskevan lupa-asian ratkaisemista.

Vuosikirjaratkaisussa KHO 2006:7 korkein hallinto-oikeus katsoi, että kun otettiin huomioon ympäristönsuojelulain 41 §:n 3 momentti ja se seikka, että vesilain 1 luvun 15 a ja 17 a §:ssä tarkoitetut vesiluontotyypit oikeusvaikutuksiltaan merkittävässä määrin rinnastuvat luonnonsuojelulain 4 luvun mukaisiin luontotyyppeihin, ympäristölupa-asian esikysymyksenä oli tutkittava vesilain mukaista luontotyyppiä koskevan poikkeuksen tarpeellisuus. Hallinto-oikeuden viittaamassa tapauksessa KHO 8.3.2011 taltionumero 599 yhtenä perusteena lupa-asiassa annetun päätöksen kumoamiselle oli se, että toiminnanharjoittaja ei ollut esittänyt luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentissa tarkoitettua lupaa saada poiketa saman pykälän 1 momentin kiellosta. Edelleen korkeimman hallinto-oikeuden lyhyenä ratkaisuselosteena julkaistussa ratkaisussa KHO 26.1.2009 taltionumero 175 kaivoslain 71 §:n 2 momentin säännöksen katsottiin merkitsevän, että luonnonsuojelulainsäädännön vastaisia toimenpiteitä ei voitu valtauspäätöksessä sallia ilman, että alueellinen ympäristökeskus oli ensin myöntänyt luvan poiketa luonnonsuojelulain säännöksistä tai määräyksistä. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2012:6 oli kysymys luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaisen poikkeamisluvan hakemisesta valtakunnallisen päätieverkon eritasoliittymän alueella olevien liito-oravan ja pienlepakoiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittämis- ja heikentämiskiellosta. Ratkaisun perusteluissa korkein hallinto-oikeus totesi muun ohella, että poikkeamislupa on edellytys muiden viranomaispäätösten tekemiselle, jotta ne eivät olisi ristiriidassa luonnonsuojelulain kanssa.

Luonnonsuojelulain mukaisen poikkeamista koskevan luvan ajallista ensisijaisuutta (niin sanottu edellytyssuhde) hanketta koskevaan lupaan nähden ei kuitenkaan ole pidetty ehdottomana. Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa 2006:35 on katsottu, että kun rauhoitetun eläinlajin esiintyminen rakentamiskohdalla voitiin selvittää tarkemmin ennen rakentamistyön aloittamista ja kun työssä sovellettava menetelmä oli vielä avoimena, vesilain mukainen rakentamislupa voitiin myöntää siten, että kysymys luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentissa tarkoitetun poikkeuksen tarpeellisuudesta selvitettiin erikseen, kuitenkin siten, ettei vesitalousluvalla sallittua rakentamista voitu aloittaa ilman alueellisen ympäristökeskuksen myöntämää lainvoimaista poikkeusta, jos poikkeaminen oli tarpeen.

Ympäristölainsäädännössä ei ole yleensä säädetty, että ympäristöön vaikuttavan hankkeen toteuttamiseksi vaadittavat luvat tai viranomaispäätökset tulisi hakea tietyssä järjestyksessä. Tällainen edellytys saattaisi johtaa pitkään viranomaismenettelyjen kokonaiskäsittelyaikaan. Tällaista säännöstä ei ole myöskään annettu luonnonsuojelulain mukaisen poikkeuksen ja vesilain mukaisen luvan suhteesta. Sitä vastoin Natura 2000 -verkostoa koskevista luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:stä ilmenee, että mainituissa säännöksissä tarkoitetuissa tilanteissa mahdollinen poikkeaminen Natura-säännöksistä on ratkaistava ennen esimerkiksi vesioikeudellista luparatkaisua. Luonnonsuojelulainsäädäntöön perustuvien rajoitusten huomioon ottamisesta muun lain mukaisessa päätöksenteossa on säädetty yleisluonteisella viittauksella, kuten vesilain 1 luvun 23 c §:ssä on tehty. Tällainen viittaus ei yksiselitteisesti edellytä, että luonnonsuojelulain mukaan tehtävä päätös poikkeamisasiassa tulisi tehdä ennen toisen lain mukaista viranomaispäätöstä. Eri laeissa olevissa keskenään samantyyppisissä viittaussäännöksissä luonnonsuojelulakiin ei ole myöskään eritelty luonnonsuojelulaista johtuvia erilaisia rajoituksia, kuten aluesuojelua tai eliölajien suojelua koskevia säännöksiä. Toisaalta luonnonsuojelulain mukaisen rauhoittamisen tai suojelun lakkauttamiselle tai poikkeamiselle on laissa myös erilaisia edellytyksiä siitä riippuen, millaisesta suojelusta tai rauhoittamisesta on kysymys.

Luonnonsuojelulain ja muun lainsäädännön mukaisen päätöksenteon välistä suhdetta yleisellä tasolla arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota myös luonnonsuojelulain 53 §:n mukaiseen korvaussääntelyyn. Kiinteistön omistajalla tai erityisen oikeuden haltijalla on oikeus korvaukseen suojelusta aiheutuvan merkityksellisen haitan vuoksi. Korvausvelvollisuutta ei synny ennen kuin lupaa poiketa kiellosta on haettu ja hakemus on hylätty. Pykälän valmistelutöissä (HE 76/2003 vp ja YmVM 6/2004) on todettu muun ohella, ettei korvausvelvollisuutta ole silloin, jos hanke tai toimenpide olisi muutoinkin estynyt. Valiokunnan mietinnössä todetaan, että tämä joudutaan toteamaan tapauskohtaisesti toimituksessa. Haitan arvioinnin kannalta on siten myös tärkeää tietää, voitaisiinko hankkeelle tai toimenpiteelle ylipäätään myöntää lupa jonkin muun lain mukaan luonnonsuojelulaista riippumatta. Luonnonsuojelulain korvausjärjestelmän tarkoituksenmukainen soveltaminen saattaa siten ainakin joissakin tilanteissa edellyttää, että hankkeen toteuttamista koskeva muun lain mukainen lupaharkinta tulisi saattaa loppuun ennen kuin voidaan todeta, että rauhoittaminen tai suojelu aiheuttaa todellisen syyn hankkeen estymiselle. Vasta tuon jälkeen olisi arvioitava, onko korvaukseen oikeuttava merkityksellinen haitta olemassa.

Luonnonsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen edellä selostetuissa perusteluissa todetaan, että eri lakeihin perustuvien päätösten välinen edellytyssuhde voi perustua asioiden tarkoituksenmukaiseen käsittelyjärjestykseen. Tulkittaessa, mitä tarkoitetaan eri laeissa olevilla viittaussäännöksillä luonnonsuojelulain noudattamisesta muun lain mukaisessa päätöksenteossa, tulee ottaa huomioon muun ohella kysymyksessä oleva luonnonsuojelulain mukainen rauhoituksen tai suojelun sisältö ja siitä haettavan poikkeusluvan mahdollinen sisältö sekä ratkaistavan hankkeen luonne ja viranomaisen päätösharkinnan laajuus.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 ja 4 momentin mukaan myönnettävää poikkeusta saattaa olla tarkoituksenmukaista edellyttää ennen muuta päätöstä, jos kysymys on sellaisesta hankkeesta, jossa lajiensuojelua turvaavia vaihtoehtoja ei käytännössä ole. Tällöin viranomaisen päätös hankkeen sallimisesta johtaa varmuudella lajin yksilöiden häviämiseen hankealueelta eikä hankkeen suunnittelussa tai viranomaisen päätöksessä ehtoja asettamalla voida myöskään sanottavasti estää hankkeen haitallisia vaikutuksia lajiensuojelulle. Ennalta nähtävissä oleva luonnonsuojelulain mukaisen poikkeusluvan myöntämisen epävarmuus voi yksittäistapauksessa myös puoltaa luonnonsuojelulain mukaisen poikkeuksen ajallista ensisijaisuutta.

Toisaalta luonnonsuojelulain mukaisen poikkeusluvan ensisijaisuus ei ole aina välttämätön, kun kysymys on laaja-alaisia ympäristövaikutuksia aiheuttavasta hankkeesta, jonka haitallisia ympäristövaikutuksia voidaan lieventää monilla erilaisilla toimenpiteillä. Tällaisen hankkeen luparatkaisuun liittyy usein myös mahdollisuus viranomaisen päätöksessä asetettavilla ehdoilla tai määräyksillä vaikuttaa hankkeen toteuttamistapaan suhteellisen laajasti. Lajiensuojelun tavoitteet voidaan myös turvata suoraan muun kuin luonnonsuojelulain mukaisen viranomaisen päätöksellä. Tällöin vasta viranomaisen päätöksen jälkeen voidaan arvioida, onko välttämätöntä edes hakea luonnonsuojelulaissa tarkoitettua poikkeuslupaa tai minkä sisältöisenä poikkeuslupaa haetaan.

Nyt on kysymys vesilain mukaisesta päätöksenteosta, jossa lupaviranomaisen on lupapäätöstä tehdessään vesilain 2 luvun 3 §:n nojalla pyrittävä varmistumaan siitä, että hankkeesta aiheutuvat vaikutukset ovat mahdollisimman vähäiset. Lupaviranomaisella on vesilain 16 luvun 21 §:n 2 momentin nojalla mahdollisuus tehdä suunnitelmaan tarpeellisia muutoksia tai lisäyksiä. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa hakemus on varsin yksityiskohtainen. Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätös sisältää erilaisia määräyksiä hankkeen aiheuttamien vaikutusten vähentämiseksi. Lisäksi apilakirjokääriäisen siirtoistutusten toteuttamismahdollisuuksien selvittäminen on ollut osittain kesken. Selvitystyötä on ollut syytä jatkaa, jotta mahdollista luonnonsuojelulain mukaista poikkeamishakemusta käsiteltäessä edellytyksiä poikkeamisen myöntämiseen voitaisiin harkita riittävään tietoon perustuen.

Luonnonsuojelulain noudattamisesta voidaan vesilain mukaisen lupa-asian yhteydessä vesilain 1 luvun 23 c §:ssä tarkoitetulla tavalla sinänsä varmistua asettamalla lupamääräyksiä. Määräyksillä voidaan kieltää luvan saajaa ryhtymästä luvassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin ennen kuin luonnonsuojelulaissa tarkoitettu viranomainen on myöntänyt mahdollisesti tarvittavan poikkeuksen, ja tuo päätös on saanut lainvoiman, tai vaihtoehtoisesti todennut, ettei poikkeamisen tarvetta ole. Kun tämän lisäksi otetaan huomioon, että edellytyssuhteesta luonnonsuojelulain mukaisen poikkeamisasian ja vesilain mukaisen lupa-asian ratkaisemisen välillä ei ole säädetty, edellä esitetyt luonnonsuojelulain 53 §:ssä tarkoitetun korvausvelvollisuuden arviointiin liittyvät seikat, nyt kysymyksessä olevan lupamenettelyn ja sitä seuranneen oikeudenkäynnin kesto sekä se, että lupahakemus on jo tässä varsin laajassa asiassa ensi asteessa ratkaistu, luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentissa tai 49 §:n 3 momentissa tarkoitettua poikkeamislupaa ei ole hallinto-oikeuden mainitsemalla tavalla perusteltua pitää vesilain mukaisen hakemuksen ratkaisemisen edellytyksenä. Asiaa on arvioitava näin, vaikka hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen mukaista tulkintaa on oikeuskirjallisuudessa ja myös oikeuskäytännössä varsin vakiintuneesti pidetty lähtökohtana.

Edellä lausuttuun nähden hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöstä ja palauttaa asiaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi mainitulla luonnonsuojelulain mukaisiin poikkeamisiin liittyvällä menettelyllisellä perusteella.

Korkein hallinto-oikeus ei asian käsittelyn tässä vaiheessa ota kantaa siihen, onko kumotussa Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksessä esitettyä lupamääräyksen 8 kohdan b muotoilua pidettävä lainmukaisena. Korkein hallinto-oikeus ei myöskään ole ratkaissut sitä, voidaanko lupa sinänsä myöntää luontoarvoihin kohdistuvat hankkeen vaikutukset huomioon ottaen. Hallinto-oikeuden on asiaa uudelleen käsitellessään arvioitava uudestaan yhdessä muiden valituksissa esitettyjen seikkojen kanssa sitä, onko aluehallintoviraston päätöksessä otettu huomioon luontoarvot lainmukaisella tavalla.

Intressivertailun puutteellisuus

Sovellettavat oikeusohjeet

1) ettei yrityksestä aiheudu vältettävissä olevaa vahinkoa, haittaa tai muuta edunmenetystä rannan tai vesialueen omistajalle;

2) ettei kalakantaa vahingoiteta;

3) ettei enempää kuin tarkoitetun tuloksen saavuttamiseksi on välttämätöntä:

a) vaikeuteta vesistössä kulkemista ja puutavaran uittoa, vesivoiman käyttämistä, vesistön järjestelyä tai säännöstelyä, kalastuksen harjoittamista, maan kuivattamista, veden johtamista nesteenä käytettäväksi tai pohjaveden ottamista;

b) heikennetä vesistön puhdistautumiskykyä tai muutoin vahingollisesti muuteta vesiluontoa ja sen toimintaa;

c) huononneta vesistön soveltuvuutta virkistyskäyttöön;

d) vähennetä luonnonkauneutta, kulttuuriarvoja tai ympäristön viihtyisyyttä, taikka

e) muutoin loukata yleistä tai yksityistä etua; sekä

4) että vesistön tai pohjaveden erilaiset käyttämistarpeet vastedeskin voidaan tyydyttää mahdollisimman vähäisessä määrin supistettuina.

Vesilain 2 luvun 6 §:n 2 momentin mukaan, jos rakentamisesta edellä mainittujen säännösten mukaisesti toteutettuna aiheutuu vesilain 2 luvun 6 §:n 1 momentissa tarkoitettua suurempi yleisen tai yksityisen edun loukkaus tai rakentamiseen muutoin ei 1 momentin nojalla voida myöntää lupaa, on, jollei mainitun luvun 5 §:stä muuta johdu, luvan myöntämisen edellytyksenä, että rakentamisesta saatava hyöty on siitä johtuvaan vahinkoon, haittaan ja muuhun edunmenetykseen verrattuna huomattava. Hyöty on määrättävä siten kuin mainitun luvun 11 §:ssä säädetään ja, jos hakijalle samalla myönnetään mainitun luvun 7–9 §:ssä tarkoitettu oikeus, on oikeuden myöntämisestä saatava hyöty ja aiheutuva edunmenetys myös otettava huomioon.

Vesilain 3 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan voimalaitoksen rakentamiseen on haettava lupa aluehallintovirastolta. Sama koskee myös aikaisemmin rakennetun laitoksen ja siihen kuuluvien rakennelmien tai niiden käytön muuttamista niissä tapauksissa, joissa 2 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan on haettava lupa aikaisemmin myönnetyn luvan määräyksistä poikkeamiseen.

Vesilain 3 luvun 2 §:n 2 momentin mukaan rakentamista koskevaan lupapäätökseen on otettava määräykset myös rakennelman käyttämisestä.

Vesilain 3 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan, saadakseen luvan voimalaitoksen rakentamiseen hakijalla tulee omistajana taikka käyttöoikeuden haltijana olla oikeus yrityksessä käytettävään vesivoimaan taikka hänen tulee luvan myöntämisen yhteydessä saada oikeus jäljempänä vesilain 3 luvun 9 §:ssä tarkoitetun vesivoiman käyttämiseen. Mainitun 3 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan luvan myöntämisen edellytyksistä on lisäksi voimassa, mitä 2 luvun 5 ja 6 §:ssä säädetään.

Vesilain 3 luvun 8 §:n mukaan voimalaitoksen osalta on vesilain 3 luvun säännösten lisäksi soveltuvin osin voimassa, mitä vesistöön rakentamisesta 2 luvun 2 §:n 4 momentissa, 3, 4 ja 12 §:ssä sekä 14–32 §:ssä on säädetty.

Vesilain 8 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan, milloin joku vesivoiman käytettäväksi saamista, lisäämistä tai käytön tasoittamista, uiton tai liikenteen edistämistä, veden nesteenä käyttämistä, kastelua, vesistön puhtauden säilyttämistä, virkistyskäyttöä, kalanviljelyä, maankuivatusta taikka muuta tällaista tarkoitusta varten haluaa jatkuvasti säännellä veden korkeutta tahi muutoin säännöstellä vesistöä, jollaiseksi luetaan myös veden johtaminen ja muu siirtäminen säännöstelytarkoituksessa vesistöstä tai sen osasta toiseen, on tällaiseen vesistön säännöstelyyn, jos siitä saattaa aiheutua 1 luvun 12–15 §:ssä tarkoitettu muutos tai seuraus, haettava aluehallintoviraston lupa.

Vesilain 8 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan lupaa säännöstelyyn voi hakea tai aloitteen yhteisesti toimeenpantavaa säännöstely-yritystä varten tehdä se, joka voi käyttää säännöstelystä saatavaa hyötyä hyväkseen, mikäli hyötyä, ottamalla huomioon yrityksen laatu ja laajuus, on pidettävä melkoisena. Tällaisella hyödynsaajalla on myös oikeus osallistua toisen vireille panemaan säännöstelyyn. Valtiolla on oikeus hakea säännöstelylupaa silloinkin, kun se ei saa yrityksestä edellä tarkoitettua hyötyä.

Vesilain 8 luvun 6 §:n mukaan säännöstelyyn annettavasta luvasta sekä sen toimeenpanoa varten myönnettävistä oikeuksista on, ottaen huomioon vesilain 8 luvun 2 §:n 2 momentin sekä vesivoiman osalta 3 luvun 3 §:n 2 momentin säännökset, soveltuvin osin ja jäljempänä mainituin lisäyksin voimassa, mitä vesistöön rakentamisesta on säädetty.

Vesilain 8 luvun 10 §:n mukaan säännöstelyn osalta on soveltuvin osin noudatettava, mitä vesistöön rakentamisesta 2 luvun 2 §:n 1 ja 4 momentissa, 3 ja 4 §:ssä sekä 12–32 §:ssä säädetään.

Vesilain 16 luvun 5 §:n 1 momentin mukaan, jos hakemuksessa tarkoitetun yrityksen vaikutusten ja siitä aiheutuvien edunmenetysten yksityiskohtainen selvittäminen havaitaan välttämättömäksi eikä tarvittavaa selvitystä voida saada vesilain 16 luvun 6 ja 11 a §:ssä säädetyllä tavalla, aluehallintoviraston on määrättävä hakemusasia tai, jos kysymys on tämän luvun 24 §:ssä tarkoitetusta menettelystä, myös hakemusasian erikseen ratkaistava osa käsiteltäväksi katselmustoimituksessa 18 luvun mukaisesti.

Vesilain 16 luvun 21 §:n 1 momentin mukaan hakemusasiassa, joka koskee luvan saamista vesilaissa tarkoitettua yritystä tai toimenpidettä varten, aluehallintoviraston on viran puolesta tutkittava, ovatko luvan edellytykset olemassa. Niin ikään aluehallintoviraston on, vaikkei vahingonkorvausvaatimusta ole tehty, tutkittava, onko havaitusta vahingosta, haitasta tai muusta edunmenetyksestä ja mihin määrään suoritettava korvausta, sekä viran puolesta muutoinkin otettava huomioon, mitä tässä laissa yleisen edun sekä yksityisten oikeuksien ja etujen turvaamiseksi säädetään.

Vesilain 16 luvun 21 §:n 2 momentin mukaan aluehallintovirasto voi tehdä hakemukseen liitettyyn suunnitelmaan sellaisia muutoksia tai lisäyksiä, jotka ovat tämän lain säännökset huomioon ottaen tarpeellisia.

Vesilain 16 luvun 23 §:n 1 momentin mukaan hakemusasiassa aluehallintoviraston tulee antaa päätös, jossa se asian ratkaisun lisäksi, milloin hakemus hyväksytään, antaa määräykset niistä seikoista, jotka päätöksessä tarkoitettua toimenpidettä suoritettaessa on otettava huomioon.

Vesilain 16 luvun 23 §:n 2 momentin mukaan, milloin hakemus koskee tietyn suunnitelman mukaan toteutettavaa yritystä, suunnitelma on selostettava aluehallintoviraston päätöksessä tai liitettävä siihen. Päätöksen tulee lisäksi sisältää lausunto asiassa tehdyistä muistutuksista ja vaatimuksista ja määräykset siitä, miten yritys on pantava toimeen ja mitä hakijan on noudatettava muiden etujen suojaamiseksi sekä onko ja mitä korvauksia vahingosta, haitasta ja muusta edunmenetyksestä suoritettava samoin kuin muut päätökseen tämän lain perusteella otettavat määräykset.

Keskeiset tosiseikat

Hakemusasiakirjat

Kysymyksessä olevaa lupa-asiaa on edeltänyt ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (YVA) annetussa laissa tarkoitetun ympäristövaikutusten arviointiselostuksen laatiminen. Osana YVA-menettelyä on laadittu hakemusasiakirjoihinkin liitetty Sierilän vesivoimahankkeen kasvillisuusselvitys.

Lisäksi asiakirjoihin on muun selvityksen ohella liitetty suunnitelma luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseksi. Mainitussa suunnitelmassa on todettu muun ohella, että kasvillisuudelle aiheutuvia haittoja lievennetään säilyttämällä uuden vesirajan yläpuolelle jäävät arvokkaat kohteet luonnontilaisina tai käsittelemällä alueita kasvillisuus huomioon ottaen. Padotuksen alle jääviä kohteita suojellaan raivaus- ja rakennusvaiheessa, kunnes tarvittava siemenmateriaali, laaksoarhokasvustot ja pintamaa on siirretty uusiin maisemointikohteisiin. Lisäksi on todettu, että arvokkaat perinnemaisemakohteet ja valtakunnallisesti uhanalaisten lajien esiintymät merkitään selkeästi maastoon ennen töiden aloitusta. Edelleen on todettu, että rakennettaville viheralueille suunnitellaan monimuotoisia elinympäristöjä alueen maisemarakenne huomioiden. Suunnitelman mukaan tavoitteena on luoda vaihtelevasti luontaisia, nykyisin suunnittelualueella harvinaistuneita elinympäristöjä, kuten ketoja, niittyjä ja lehtipuuvaltaisia rantametsäbiotooppeja.

Katselmustoimitus

Pohjois-Suomen ympäristölupavirasto on 14.2.2006 vesilain 16 luvun 5 §:n 1 momentin nojalla määrännyt kysymyksessä olevassa Sierilän voimalaitoksen rakentamista ja käyttämistä koskevassa asiassa suoritettavaksi vesilain 18 luvussa tarkoitetun katselmustoimituksen. Päätöksen perustelujen mukaan hakemuksessa tarkoitetun Sierilän voimalaitoksen rakentamisen vaikutukset ulottuvat laajalle alueelle, minkä vuoksi yrityksen vaikutusten ja siitä aiheutuvien edunmenetysten yksityiskohtainen selvittäminen on välttämätöntä eikä riittävää selvitystä saada vesilain 16 luvun 6 ja 11 a §:ssä säädetyllä tavalla.

Katselmustoimituksen toimitusmiehet ovat 11.3.2008 päivätyssä katselmuskirjassa esittäneet, että Sierilän voimalaitokselle ei myönnetä lupaa. Siltä varalta, että Pohjois-Suomen ympäristölupavirasto katsoo luvan myöntämisedellytysten olevan olemassa, toimitusmiehet ovat tehneet esityksen lupamääräyksiksi.

Katselmuskirjaan sisältyvä ehdotus lupamääräykseksi 14 luonnon monimuotoisuudesta ja uhanalaisten eliölajien säilyttämiseksi on kuulunut seuraavasti:

"a) Kasvisto

Luvan saajan tulee vähentää vaikutusalueen rantaekosysteemeille aiheutuvia haittoja välttämällä tarpeettomia maansiirtotöitä ympäristöselvityksissä, hakemusasiakirjan liite 38, arvokkaiksi todetuissa kohteissa. Kasvillisuudelle aiheutuvia haittoja tulee lieventää säilyttämällä tulevan keskivesitason yläpuolelle jäävät arvokkaat kohteet luonnontilaisina tai käsittelemällä alueita kasvillisuus huomioon ottaen.

Luvan saajan on esitettävä yksityiskohtainen toimenpide-esitys Lapin ympäristökeskuksen hyväksyttäväksi perinnemaiseman ja uhanalaisten kasvilajien säilyttämiseksi Sierilän voimalaitoksen padotusalueella ennen rakentamistöihin ryhtymistä.

Luvan saajan tulee merkitä selkeästi maastoon ennen töiden aloittamista kasvistollisesti merkittävät kohteet ja valtakunnallisesti uhanalaisten lajien esiintymät. Jokivarrelle luontaisen niittylajiston säilymistä tulee edesauttaa siirtämällä padotuksen alle jäävää maa-ainesta, kasvustoja ja siemeniä uusille maisemointialueille. Laaksoarhon säilyvät populaatiot tulee suojata rakennustöiden aikana ja niiden kasvupaikkojen ympäristöjä tulee kunnostaa tarvittaessa hakijan omistamilla maa-alueilla.

Mikäli toimenpiteiden suorittamisesta ja aikataulusta ei päästä yksimielisyyteen, luvan saajan on saatettava asia ympäristölupaviraston ratkaistavaksi.

b) Linnusto

Luvan saajan on ajoitettava törmäpääskyjen pesätörmien läheisyydessä raivaukset, rannansuojaukset ja muut häiriötä aiheuttavat työt elokuun puolivälin ja huhtikuun lopun väliselle ajanjaksolle.

Luvan saajan on rakennettava tekopesiä törmäpääskyjen pesinnän helpottamiseksi. Suunnitelma tekopesien rakentamisesta on esitettävä Lapin ympäristökeskuksen hyväksyttäväksi ennen rakentamistöihin ryhtymistä.

Luvan saajan tulee pyrkiä jättämään vesilintujen ja kahlaajien populaatioiden säilyttämiseksi matalikot, kosteikot ja kausikosteat uomat ravinto- ja levähdyskohteiksi lukuun ottamatta erityiskäyttöön otettujen rantojen ympäristöä. Alueilla tulee välttää mahdollisuuksien mukaan tarpeettomia maansiirtotöitä.

c) Apilakirjokääriäinen

Luvan saajan on esitettävä yksityiskohtainen toimenpide-esitys apilakirjokääriäisen esiintymisen säilyttämiseksi Sierilän patoallasalueella ennen allasalueen raivaustöihin ryhtymistä Lapin ympäristökeskuksen hyväksyttäviksi."

Lapin ympäristökeskus on esittänyt katselmustoimituksen jälkeen antamassaan lausunnossa (16.5.2008), että lupamääräyksiin lisätään erillinen määräys luonnolle aiheutuvien haittojen kompensoimiseksi. Esitys lupamääräykseksi on kuulunut seuraavasti:

"Luvan saajan on ennen töiden aloittamista toimitettava Lapin ympäristökeskukselle hyväksyttäväksi yksityiskohtainen suunnitelma, joka koskee toimenpiteitä hankkeen vaikutusalueella olevien luonnon monimuotoisuuden kannalta merkityksellisten elinympäristöjen menettämisestä ja uhanalaisten eliölajien kantojen taantumisesta aiheutuvien haittojen vähentämiseksi. Suunnitelmassa on esitettävä toimenpide-ehdotukset aikatauluineen, niiden kustannukset sekä toimenpiteiden avulla saatava hyöty.

Luvan saajan on Lapin ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla tarkkailtava rakentamisen ja säännöstelyn vaikutuksia hankkeen vaikutusalueen sen ympäristön alkuperäisiin, uhanalaisiin eliöihin. Tarkkailuohjelma on toimitettava ympäristökeskuksen hyväksyttäväksi vähintään 3 kuukautta ennen rakennustöiden aloittamista.

Tarkkailutiedot on toimitettava tarkkailuohjelmassa määrätyllä tavalla Lapin ympäristökeskukselle."

Kemijoki Oy puolestaan on katselmustoimituksen johdosta antamassaan lausunnossa (16.5.2008) todennut katselmuskirjassa esitetyn lupamääräyksen 14 kohdan a osalta, että hakija on esittänyt suunnitelmia perinnemaiseman ja uhanalaisten kasvilajien säilyttämiseksi lupahakemuksen liitteessä 16, Sierilän voimalaitoshanke Ylikörkön maisemakuvan muutostarkastelu, liitteessä L18 Suunnitelma luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseksi, liitteessä 33 Voimalaitoksen yläpuolinen alue, rannansuojaus- ja maisemointikohdesuunnitelma ja liitteessä T2 Voimalaitoksen alapuolinen alue, toimenpidesuunnitelma. Kemijoki Oy on katsonut, että lupamääräyksen ensimmäinen kappale on riittävä tarkentamaan edellä mainittuja suunnitelmia. Näillä perusteilla vielä uuden suunnitelman laatiminen on yhtiön mukaan tarpeetonta. Lisäksi lupamääräyksen kolmannessa kohdassa on esitetty yksityiskohtaisia toimenpiteitä uhanalaisten kasvien säilyttämiseksi. Yhtiö on esittänyt lupamääräyksen toisen kappaleen poistamista tarpeettomana. Linnustoa ja apilakirjokääriäistä koskevien osioiden b ja c osalta hakijalla ei ole ollut huomauttamista.

Luparatkaisu

Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 31.5.2011 päätöksen lupamääräys 8 a on kuulunut seuraavasti:

"Luvan saajan on vähennettävä vaikutusalueen rantaekosysteemeille aiheutuvia haittoja minimoimalla luonnontilan muuttaminen ja maansiirtotyöt hakemuksen liitteenä 38 olevassa piirustuksessa "Arvokkaat habitaatit ja törmäpääskykolonioiden sijainti, kartta" MK 1:25 000 esitetyissä arvokkaiksi todetuissa kohteissa. Haittoja on lievennettävä säilyttämällä tulevan keskivedenkorkeuden yläpuolelle jäävät arvokkaat kasvillisuuskohteet luonnontilaisina tai käsittelemällä alueita kasvillisuus huomioon ottaen. Jokivarrelle luontaisen niittylajiston säilymistä tulee edesauttaa siirtämällä padotuksen alle jäävää maa-ainesta, kasvustoja ja siemeniä uusille sopiville kasvupaikoille.

Perusteluna lupamääräyksen 8 kohdalle a aluehallintovirasto on viitannut Lapin ympäristökeskuksen (nykyisin Lapin ELY-keskus) antamaan lausuntoon ja todennut, että hakemuksessa ja sen täydennyksissä on hyvin merkitty kartalle ja selostettu vaikutusalueella esiintyviä arvokkaita elinympäristöjä ja uhanalaisia kasvi- ja eläinlajeja, mutta suunnitelmasta puuttuu yksityiskohtainen toimenpidesuunnitelma niiden säilyttämiseksi ja niille aiheutuvien haitallisten vaikutusten vähentämiseksi. Tämä perusteella aluehallintovirasto on lisännyt ympäristökeskuksen vaatimuksen lupamääräyksiin.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on edeltä tämän päätöksen kohdasta 1. ilmenevällä tavalla tarkastellut luontoarvoja ja hankkeen vaikutuksia niihin päätöksensä perustelujen kohdassa 2.6.1. Aluehallintovirasto on edelleen tarkastellut yleiseltä kannalta huomioon otettavia edunmenetyksiä päätöksensä perustelujen kohdassa 3.4.8.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistava, onko Vaasan hallinto-oikeus voinut kumota Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksen sillä perusteella, että valituksenalaiseen päätökseen sisältyvää intressivertailua ei ole voitu asianmukaisesti suorittaa, koska asiassa ei ole ennen valituksenalaisen päätöksen antamista selvitetty Sierilän voimalaitoshankkeen lopullisia haitallisia vaikutuksia suojeltujen lajien säilymiseen tai esitetty toimenpidesuunnitelmaa lajien suojelemisesta ja ratkaistu lainvoimaisesti luonnonsuojelulain 48 ja 49 §:n mukaisia poikkeuslupia. Samalla on arvioitava sitä, onko tieto hankkeen vaikutuksista ja mahdollisuuksista ehkäistä haittoja jäänyt lupaharkinnassa puutteelliseksi sen vuoksi, että lupaviranomainen on määrännyt, että yksityiskohtaiset suunnitelmat hankkeesta luontoarvoille aiheutuvien haittojen ehkäisemisestä hyväksytään luvan myöntämisen jälkeen Lapin ELY-keskuksessa.

Asiassa on esitetty varsin perusteellinen selvitys paitsi hankkeen seurauksena aiheutuvista vedenkorkeuden muutoksista, myös alueella esiintyvistä luonnonarvoista ja luonnonsuojelulain nojalla suojelluista kasvi- ja eläinlajeista. Edelleen on esitetty selvitystä siitä, millaisia seurauksia hankkeesta alueella on ja kuinka haittoja pyritään lieventämään.

Lupamääräyksen 8 kohdan a ensimmäisessä kappaleessa luvan saajalle on asetettu velvollisuus vähentää rantaekosysteemeille aiheutuvia haittoja minimoimalla luonnontilan muuttaminen ja maansiirtotyöt hakemuksen liitteenä 38 olevassa piirustuksessa esitetyissä arvokkaiksi todetuissa kohteissa. Lupamääräyksen mukaan haittoja on lievennettävä säilyttämällä tulevan keskivedenkorkeuden yläpuolelle jäävät arvokkaat kasvillisuuskohteet luonnontilaisina tai käsittelemällä alueita kasvillisuus huomioon ottaen. Edelleen jokivarrelle luontaisen niittylajiston säilymistä tulee edesauttaa siirtämällä padotuksen alle jäävää maa-ainesta, kasvustoja ja siemeniä uusille sopiville kasvupaikoille. Luvan saaja on määrätty ennen töiden aloittamista merkitsemään selkeästi maastoon kasvillisesti merkittävät kohteet ja valtakunnallisesti uhanalaisten lajien esiintymät. Lisäksi laaksoarhon säilyvät populaatiot on määrätty suojattavaksi rakennustöiden aikana.

Katselmustoimituksessa esitettyyn lupamääräykseen on aluehallintovirastossa ELY-keskuksen esittämän vaatimuksen mukaisesti lisätty velvoite esittää ELY-keskukselle hyväksyttäväksi suunnitelma luonnon monimuotoisuuden kannalta merkityksellisten elinympäristöjen hävittämisestä ja uhanalaisten eliölajien kantojen taantumisesta aiheutuvien haittojen vähentämiseksi.

Asiassa ei ole korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan epäselvää se, millaisia vaikutuksia hankkeesta kokonaisuutena tai suhteessa alueen luonnonolosuhteisiin aiheutuu. Sekä Lapin ELY-keskuksen lausunnossa että Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksen perusteluissa on todettu, että hakemuksessa ja sen täydennyksissä on hyvin merkitty kartalle ja selostettu vaikutusalueella esiintyviä elinympäristöjä ja uhanalaisia kasvi- ja eläinlajeja. Siitä huolimatta, että yksityiskohtaista toimenpidesuunnitelmaa niiden säilyttämisestä ei ole esitetty, on luvan saaja jo hakemuksessa esittänyt edeltä ilmenevällä tavalla niitä toimenpiteitä, joita alueella suoritetaan muun muassa kasvillisuudelle aiheutuvien haittojen lieventämiseksi. Luvan saajalle on myös asetettu lupamääräyksen 8 kohdan a ensimmäisestä ja toisesta kappaleesta ilmenevät velvoitteet. Lisäksi luonnonsuojelulain nojalla suojeltavat lajit on otettu luvan myöntämisedellytyksiä harkittaessa huomioon sekä aluehallintoviraston päätöksen perusteluista että lupamääräyksen 8 kohdasta b ilmenevällä tavalla.

Hakijalle on vielä lupamääräyksen 1 kohdan e ensimmäisessä kappaleessa asetettu velvoite tehdä päätöksessä tarkoitetut työt niin, ettei niistä aiheudu sellaista vahingollista seurausta, joka kohtuullisin kustannuksin on vältettävissä. Tämä vahingollisen seurauksen välttämistä koskevan velvoitteen on katsottava ulottuvan töiden suorittamiseen tavalla, joka aiheuttaa myös alueen luonnonolosuhteille mahdollisimman vähän vahingollisia vaikutuksia.

Näin ollen ja kun vielä otetaan huomioon, mitä edellä on todettu luonnonsuojelulain mukaisen poikkeamisluvan suhteesta vesitalousasiaan, hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöstä myöskään sillä perusteella, että intressivertailua ei ole voitu asianmukaisesti suorittaa hankkeesta yleiseen etuun kohdistuvien haittavaikutusten osalta.

Korkein hallinto-oikeus ei asian tässä vaiheessa myöskään lupamääräyksen 8 kohdan a osalta ota kantaa siihen, onko Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätökseen sisältyvä lupamääräys mainitulta osin riittävän yksilöity. Korkein hallinto-oikeus ei myöskään ota kantaa siihen, onko hankkeesta luonnonarvoille aiheutuvat vaikutukset Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätökseen sisältyvässä intressivertailussa otettu huomioon vesilain 2 luvun 11 §:n 3 momentissa edellytetyllä tavalla. Hallinto-oikeuden on asiaa uudelleen käsitellessään arvioitava uudestaan yhdessä muiden valituksissa esitettyjen seikkojen kanssa myös mainittuja seikkoja.

Ajan kulumisesta huolimatta korkein hallinto-oikeus ei voi ensi asteena ottaa ratkaistavakseen hallinto-oikeudelle tehdyissä viidessäkymmenessä valituksessa esitettyjä vaatimuksia.

C ry:n valituksessa esitettyjen vaatimusten tutkimatta jättäminen ja valituksen hylkääminen

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään perusteluista ilmenevistä syistä kumonnut Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on päätöksestään ilmenevällä tavalla jättänyt tutkimatta osan C ry:n valituksessa esitetyistä vaatimuksista ja hylännyt osan niistä.

Kun otetaan huomioon, että hallinto-oikeus on päätöksellään kumonnut C:n valituksen kohteena olleen Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöksen, hallinto-oikeuden ei olisi tullut ratkaista yhdistyksen valitusta niiltä osin kuin valitus on hallinto-oikeudessa tutkittu ja hylätty aineellisten vaatimusten osalta. Kuten edellä on todettu, hallinto-oikeuden päätöksellä lupa-asiaa ei ole ratkaistu, eikä hallinto-oikeuden siten olisi myöskään tullut ratkaista valitusta, joka on kohdistettu hallinto-oikeuden kumoamaan päätökseen.

Edellä mainitusta syystä hallinto-oikeuden päätös on kumottava myös siltä osin kuin sillä on ratkaistu C ry:n valituksessa esitetyt aineelliset vaatimukset. Siten hallinto-oikeuden on asiaa uudelleen käsitellessään otettava kantaa myös yhdistyksen hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitettyihin vaatimuksiin ja valitusperusteisiin. Näissä oloissa lausumiseen C ry:n valituksessa esitetyistä vaatimuksista ei ole aihetta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja hallintolainkäyttölain 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 75 §:n 2 momentti ja oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 16 §:n 2 momentti, korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja koskevat vaatimukset on ratkaistava hallinto-oikeudessa sille palautetun asian käsittelyn yhteydessä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Sakari Vanhala, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Juha Kaila. Asian esittelijä Arto Hietaniemi.