KHO:2014:57

Kalastuslain 37 a §:n 1 momentin nojalla annetulla valtioneuvoston asetuksella 294/2011 verkkokalastus osakaskuntien vesialueella oli saimaannorpan kuuttien suojelemiseksi kielletty vuosittain 15.4.–30.6. Asetus oli voimassa 15.4.2011–31.12.2015. Asiassa oli kysymys kalastuslain 37 §:n 1 momentin mukaisesta luvasta poiketa asetuksella säädetystä verkkokalastuksen kiellosta.

Osakaskunnat vaativat vahvistettavaksi, että asetus 294/2011 jätetään Suomen perustuslain 107 §:n nojalla soveltamatta niihin. Perusteeksi valittajat esittivät, että mainittu asetus sekä sen valmistelu ja antaminen loukkasivat perustuslaissa perusoikeuksiksi säädettyjä omaisuudensuojaa ja oikeusturvaa ja että asetus oli ristiriidassa kalastuslain 37 a §:n 1 momentin kanssa.

Korkein hallinto-oikeus viittasi päätöksensä perusteluissa eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausuntoon kalastuslain muuttamisesta (PeVL 20/2010 vp) ja totesi, että asiassa esillä olevassa sääntelyssä ei ollut kysymys pakkolunastuksesta, vaan omaisuuden käyttörajoituksista, ja sääntelyä oli arvioitava perustuslain 15 §:n 1 momentin kannalta perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa.

Asetuksen 294/2011 mukaisesti vuosittain 15.4.–30.6. voimassa oleva kielto koski verkkokalastusta, mutta ei muita kalastusmenetelmiä, jotka siis olivat asetuksen estämättä käytettävissä myös tuolloin. Myös verkkokalastus oli alueella mahdollista muulloin kuin edellä mainittuna aikana. Kiellon tarkoituksena oli turvata uhanalaisen, erityisesti suojeltavan saimaannorpan säilyminen ja suotuisan suojelutason saavuttaminen. Osakaskuntiin kohdistuvaa omistusoikeuden rajoitusta oli punnittava vasten perustuslain 20 §:stä ilmenevää ympäristöperusoikeuksia koskevaa säännöstä. Kuten perustuslakivaliokunta oli lausunnossaan todennut, kalastuslain 37 a §:n 1 momentin mukaisen sääntelyn oikeasuhtaisuudesta ei sen mainittu tavoite huomioon ottaen ollut epäilystä. Momentti ei ollut perustuslain vastainen sillä osakaskuntien valituksessa esitetyllä perusteella, että se loukkaa omaisuudensuojaa. Tämän vuoksi sen nojalla annettua asetusta 294/2011 ei ollut jätettävä perustuslain 107 §:n perusteella soveltamatta.

Asetus 294/2011 oli julkaistu Suomen säädöskokoelmassa. Vaikka asetuksen maantieteellinen soveltamisala oli rajoitettu, asetuksella oli annettu säädösvallan alaan kuuluvia yleisiä säännöksiä kalastuksesta asetuksen soveltamisalueella. Asetuksen soveltaminen ei rajoittunut vain asianomaisiin vesialueen omistajiin tai osakaskuntien osakkaisiin, vaan sillä rajoitettiin kenen tahansa kalastusta alueella, jota se koski. Asetuksen valmistelu ja antaminen eivät siis olleet hallintoasian käsittelyä, joka johtaisi hallintolainkäyttölain 4 ja 5 §:ssä tarkoitettuun valituskelpoiseen hallintopäätökseen. Vesialueen omistajat eivät näin ollen olleet asetukseen nähden asianosaisia, joita olisi tullut ennen sen antamista kuulla hallintolain 34 §:n mukaisesti ja joilla olisi tullut olla mahdollisuus valittaa asetuksen antamisesta.

Vesialueen omistajalla tai erityisen oikeuden haltijalla oli kalastuslain 37 §:n 1 momentin 1 kohtaan perustuva mahdollisuus hakea lupaa kielletyn pyydyksen tai kalastustavan käyttämiseen. Samoin näillä tahoilla oli hakemuksen tultua hylätyksi oikeus valittaa päätöksestä, jolloin myös asetuksen perustuslain tai muun lain mukaisuus voi tulla arvioitavaksi. Näin ollen asetusta 294/2011 ei ollut jätettävä soveltamatta myöskään sillä perusteella, ettei osakaskunnilla ollut ollut mahdollisuutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Samalla perusteella asiassa tehdyt ratkaisut eivät loukanneet Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa tai perustuslain 21 §:ssä säädettyjä oikeusturvan takeita.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevillä perusteilla osakaskuntien ei myöskään katsottu esittäneen kalastuslain 37 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua erityistä syytä saada lupa asetuksella kielletyn pyyntivälineen käyttämiseen.

Euroopan ihmisoikeussopimus 6 artikla 1 kohta ja ensimmäinen lisäpöytäkirja 1 artikla

Suomen perustuslaki 15, 20, 21, 22, 80, 106 ja 107 §

Kalastuslaki 37, 37 a, 37 b ja 37 c §

Valtioneuvoston asetus verkkokalastuksen rajoittamisesta saimaannorpan poikasten suojelemiseksi (294/2011)

Ks. myös KHO 2010:27

Päätös, josta valitetaan

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta 23.5.2013 nro 100/4/2012

Asian aikaisempi käsittely

A:n osakaskunta ja 22 muuta osakaskuntaa sen asiakumppaneina ovat hakeneet lupaa poiketa verkkokalastuksen rajoittamisesta saimaannorpan poikasten suojelemiseksi annetussa valtioneuvoston asetuksessa (294/2011) säädetystä verkkokalastuksen kiellosta 15.4.–30.6. vuosina 2012–2015 niillä vesialueillaan, joilla ei ole voimassa vapaaehtoista sopimusta verkkokalastuksen rajoittamisesta. Toissijaisesti poikkeusta on haettu niin, että se on voimassa vain osan edellä mainitusta ajasta ja että poikkeuksen nojalla käytettäväksi sallittujen verkkojen määrää rajoitetaan luvassa siten kuin hakemuksessa on kunkin osakaskunnan osalta esitetty.

Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on 29.3.2012 antamallaan päätöksellä Dnro 239/5713/2012 hylännyt hakemuksen.

ELY-keskus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kevään ja alkukesän tärkeys kevätkutuisten kalalajien verkkokalastukselle ja se, että osakaskunnat kyseenalaistavat verkkokalastuskiellon tarpeellisuuden, eivät ole sellainen kalastuslain 37 §:ssä tarkoitettu erityinen syy, jonka perusteella poikke³uslupa verkkokalastuksen sallimiseksi saimaannorpan poikasten keskeisillä liik³kumisalueilla tulisi myöntää. Etelä-Savon maakuntaliiton Numerola Oy:ltä tilaa³malla laskentamallilla ei voida osoittaa poikkeuslupien mahdollistaman verkkoka³lastuksen turvallisuutta norpanpoikasille, joten verkkokalastuksen salliminen saimaannorpan suojelemiseksi annetun valtioneuvoston asetuksen voimassaoloalueella on kalastuslain 1 §:n vastaista. Kalastuslain l § kieltää harjoit³tamasta kalastusta siten, että se voi vaikuttaa haitallisesti luontoon tai sen tasapai³noon. Uhanalaisen eliölajin altistaminen pyydyskuolemalle on haitallista vaikut³tamista luontoon.

Päätöstä harkittaessa on otettu huomioon se seikka, että poikkeuslupahakemus kohdistuu vain valtioneuvoston asetukseen. Asetuksella on nimenomaan haluttu turvata saimaannorpan poikasten turvallisuus niiden keskeisillä liikkumisalueilla, joilla kalaveden omistajat eivät ole halunneet kieltää verkkokalastusta vapaaehtoisel³la, korvattavalla sopimuksella. Asetus on annettu vasta vuosi ennen ELY-keskuksen päätöksen antamista eli 6.4.2011. Ky³seessä on siten hyvin tarkasti määritellyn erityisongelman poistoon tarkoitettu val³tio³neuvoston asetus. Asetuksen määräyksistä poikkeamiseen tulee siten olla todel³la painavat syyt. Tässä tapauksessa sellaisia ei ole esitetty.

Laajan lausuntokierroksen tarkoituksena oli hankkia selvitystä päätöksen peruste³luiksi. Etelä-Karjalan, Etelä-Savon ja Pohjois-Savon maakuntaliittoja, Puumalan ja Enonkosken kuntia sekä Puumalan, Sulkavan, Pihlajaveden, Vuokalan, Keski-Karjalan ja Oriveden kalastusalueita lukuun ottamatta lausunnot tukivat päätöksen perusteluja. Lausunnoissa painotettiin norpansuojelun turvaamisen ohella kalaveden omistajien tasapuolista kohtelua. Tasapuolisuuden katsottiin vaarantuvan, jos poikkeusluvat myönnetään.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisu

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n osakaskunnan ja sen asiakumppanien valituksen ELY-keskuksen päätöksestä ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Valituslautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Esteellisyysväitteestä

Esteellisyysväitteen sisältö huomioon ottaen siinä on tarkoitettu hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettua esteellisyyttä. Mainitun säännöksen mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Asiassa ei ole ilmennyt perusteita todeta kalatalouspäällikkö X:ää esteelliseksi valituksessa esitettyjen seikkojen perusteella. Näin ollen väite X:n esteellisyydestä hylätään.

Keskeisistä sovellettavista säännöksistä

Kalastuslain 1 §:n mukaan kalastusta harjoitettaessa on pyrittävä vesialueiden mahdollisimman suureen pysyvään tuottavuuteen. Erityisesti on pidettävä huolta siitä, että kalakantaa käytetään hyväksi järkiperäisesti ja ottaen huomioon kalataloudelliset näkökohdat, sekä huolehdittava kalakannan hoidosta ja lisäämisestä. Tällöin on vältettävä toimenpiteitä, jotka voivat vaikuttaa vahingollisesti tai haitallisesti luontoon tai sen tasapainoon.

Kalastuslain 37 a §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan enintään viideksi vuodeksi kerrallaan kieltää tietynlaisen pyydyksen tai kalastustavan käyttäminen tietyllä vesialueella ja antaa yksityiskohtaisia säännöksiä pyydysten käyttöajoista, jos se luonnonsuojelulain nojalla uhanalaiseksi määritellyn eläinlajin elinvoimaisena säilymiseksi ja lajin suotuisan suojelutason saavuttamiseksi alueella on tarpeen. Pykälän 2 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan enintään viideksi vuodeksi kerrallaan antaa tiettyä vesialuetta koskevia yksityiskohtaisia teknisluonteisia säännöksiä pyydysten rakenteesta ja käyttötavasta, jos se 1 momentissa tarkoitetun uhanalaisen eläinlajin elinvoimaisena säilymiseksi ja lajin suotuisan suojelutason saavuttamiseksi alueella on tarpeen. Pykälän 3 momentin mukaan se, mitä 1 ja 2 momentissa säädetään lajista, koskee myös alalajia, rotua, kantaa ja muotoa.

Verkkokalastuksen rajoittamisesta saimaannorpan poikasten suojelemiseksi annetun valtioneuvoston asetuksen (294/2011, jäljempänä valtioneuvoston asetus 294/2011) 1 §:n mukaan asetuksella rajoitetaan kalastuslain 37 a §:ssä tarkoitetulla tavalla verkkokalastusta saimaannorpan poikasten keskeisillä liikkumisalueilla. Tämä asetus ei kuitenkaan koske aluetta, jolla on voimassa kalastuslain 37 b §:ssä tarkoitettu sopimus kalastuksen rajoittamisesta saimaannorpan suojelemiseksi. Asetuksen 2 §:n mukaan verkkokalastus on vuosittain 15 päivästä huhtikuuta 30 päivään kesäkuuta kiellettyä 3 §:n 1 momentissa tarkoitetuilla saimaannorpan poikasten keskeisillä liikkumisalueilla.

Asian olosuhteista

A:n osakaskunta ja 22 muuta osakaskuntaa ovat ELY-keskukseen 14.2.2012 saapuneella hakemuksella hakeneet poikkeuslupaa kalastaa verkoilla 15.4.–30.6. välisenä aikana vuosina 2012–2015 niillä vesialueillaan, joilla ei ole voimassa vapaaehtoista sopimusta verkkokalastuksen rajoittamisesta. Kysymyksessä olevilla vesialueilla verkkokalastus on kielletty 15.4.–30.6. välisenä aikana valtioneuvoston asetuksella 294/2011. Ensisijaisesti lupaa on haettu koko hakemusajanjaksolle ja siten, ettei poikkeusluvassa määritetä verkkojen määrää, jolloin verkkolupien myöntäminen jäisi osakaskuntien harkintaan. Toissijaisesti lupaa on haettu osalle verkkokalastuskiellon voimassaoloajasta ja lukumääräisesti rajoitetulle verkkojen määrälle hakemuksessa osakaskunnittain selvitetyllä tavalla, yhteensä noin 800 verkon käyttämiselle.

Muun muassa ympäristöministeriön, riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen (RKTL), Itä-Suomen yliopiston biologian laitoksen, Kaakkois-Suomen, Pohjois-Karjalan ja Pohjois-Savon ELY-keskusten, Metsähallituksen ja Suomen luonnonsuojeluliiton ELY-keskukselle antamien lausuntojen mukaan poikkeuslupaa ei tulisi myöntää. Muun muassa Etelä-Karjalan, Etelä-Savon ja Pohjois-Savon maakuntaliitot, Puumalan ja Enonkosken kunnat sekä Puumalan, Sulkavan, Pihlajaveden, Vuokalan, Keski-Karjalan ja Oriveden kalastusalueet ovat lausunnoissaan puoltaneet luvan myöntämistä. ELY-keskus on päätöksellään hylännyt hakemuksen.

Asian arviointi ja johtopäätökset

Valitus koskee ELY-keskuksen päätöstä, jolla on hylätty valittajina olevien osakaskuntien poikkeuslupahakemus. Valituksen mukaan valituslautakunnan tulee myös vahvistaa, ettei valtioneuvoston asetus 294/2011 ole voimassa valittajien osalta. Tältä osin valittajat vetoavat muun muassa Suomen perustuslain 15 §:ssä säädettyyn omaisuudensuojaan.

Kyseessä olevalla säädöskokoelmassa julkaistulla valtioneuvoston asetuksella 294/2011 on kalastuslain 37 a §:n nojalla annettu luonteeltaan yleisiä säännöksiä, vaikka asetuksen maantieteellinen soveltamisala onkin rajoitettu.

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY liitteen IV a kohdan mukaan saimaannorppa kuuluu tiukan suojelujärjestelmän käyttöön ottamista edellyttäviin lajeihin. Luonnonsuojelulain 46 §:n mukaan asetuksella voidaan säätää uhanalaiseksi lajiksi sellainen luonnonvarainen eliölaji, jonka luontainen säilyminen Suomessa on vaarantunut. Luonnonsuojelulain 49 §:n mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Luonnonsuojeluasetuksen liitteen 4 mukaan saimaannorppa on sekä uhanalainen eläinlaji että erityisesti suojeltava laji.

Saimaannorppakannan kooksi on vuonna 2011 arvioitu noin 270 yksilöä. Saimaannorpan ainoat populaatiot elävät Saimaassa. Keskeisimmät saimaannorppakantaa uhkaavat tekijät ovat ilmaston lämpeneminen, kalanpyydyskuolleisuus, kannan esiintymisalueiden hajanaisuus ja lisääntymisen häiriintyminen. Norppien kuoleminen pyydyksiin on todettu niiden kuolleisuuteen vaikuttavaksi olennaiseksi syyksi. Kalanpyydyskuolleisuuden merkittävä pienentäminen on tehokas tapa kannan kasvattamiseksi. Valtioneuvoston asetuksella perustettu verkkokalastuskieltoalue on saimaannorpan lisääntymisaluetta. Valtioneuvoston asetus 294/2011 koskee vain verkkokalastuksen rajoittamista. Keväällä syntyneet kuutit ovat asetuksella määrättynä rajoitusaikana 15.4.–30.6. vielä niin pieniä, että niille ovat vaarallisia myös sellaiset verkkopyydykset, joista täysikasvuinen saimaannorppa pystyy todennäköisesti vapautumaan ja jotka ovat sallittuja muina aikoina. Kuuttien liikkumissuuntia on vaikeata ennustaa. Usein ne kuitenkin liikkuvat pienen kevätkutuisen kalan perässä juuri siellä, minne kevään ja alkukesän verkkopyyntikin kohdistuu. Poikkeuslupa-alueet olisivat sellaisilla Saimaan vesialueilla, jotka ovat saimaannorpan keskeisiä elinalueita. Sirpaleiset ja hajanaiset poikkeuslupa-alueet suojelualueen sisällä voisivat lisäksi aiheuttaa väärinkäsityksiä ja epäselvyyksiä. Ne vaikeuttaisivat verkkokalastuskiellon valvontaa.

Kudunaikaiselta verkkokalastukselta säästyneisiin kalakantoihin kohdistuva verkkokalastus on mahdollista vuosittain 30.6. jälkeen. Sitä ennenkin voi kalastaa eräillä muilla kalastusvälineillä. Valtioneuvoston asetuksella 294/2011 vuonna 2011 säädetyn verkkokalastuskieltoalueen vaikutuksia seurataan ja arvioidaan määräajoin, jolloin alueeseen voidaan myös tehdä tarvittavia muutoksia.

Perustuslakivaliokunnan soveltamiskäytännössä on katsottu, että perustuslain omaisuudensuojasäännöksestä huolimatta omistusoikeutta voidaan lailla rajoittaa eräin edellytyksin, joihin kuuluvat muun muassa sääntelyn täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimukset ja rajoitusten perustuminen hyväksyttävään yhteiskunnalliseen tarpeeseen. Ehdotetusta kalastuslain 37 a §:stä on perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 20/2010 vp) todettu muun muassa seuraavaa: "Lakiin kirjattavaksi ehdotettu rajoitus on erittäin yksityiskohtainen, kun siinä säädetään ensinnäkin aineellinen rajaus: kyseessä tulee olla tietynlaisen pyydyksen tai kalastustavan käytön kielto. Muunlaisen kiellon asettaminen ei ole mahdollista. Toiseksi kiellon tulee olla alueellisesti tarkoin rajattu ("tietyllä vesialueella")." (---) "Ehdotusta voidaan luonnehtia varsin erikoislaatuiseksi sääntelytekniseksi ratkaisuksi, jossa lainsäätäjän tarkoittamat kiellot itse asiassa aineellisesti sisältyvät lakiin, mutta jossa ne otetaan erikseen käyttöön valtioneuvoston asetuksella. Näin ymmärrettynä ehdotus ei vaikuta esityksen käsittelyjärjestykseen." (---) "Sääntelyn oikeasuhtaisuudesta ei ole epäilystä. Kuten hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa lausutaan, ehdotettu säännös on tarkoitettu käytettäväksi muun muassa maailmanlaajuisesti ainutlaatuisen, erittäin uhanalaisen saimaannorpan suojelun toteuttamisessa. Tällaiseen tarkoitukseen verrattuna rajatut kalastuskiellot eivät ole yhteiskunnallisesti merkityksellisiä." Mietinnön lopuksi on todettu seuraavaa: "Kiellon kohteena olevan vesialueen omistajalla tai erityisen oikeuden haltijalla on kalastuslain 37 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan mahdollisuus hakea elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta tietyn vesialueen kattava poikkeuslupa kielletyn pyydyksen tai kalastustavan käyttämiseen. Kielteisestä päätöksestä voi valittaa tuomioistuimeen, jolloin myös asetuksen perustuslain tai muun lain mukaisuus voi perustuslain 107 §:n nojalla tulla vielä erikseen arvioitavaksi."

Suomen perustuslain 107 §:n mukaan, jos asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Valtioneuvoston asetus 294/2011 on annettu kalastuslain 37 a §:n nojalla. Rajoitus on ilmaistu riittävän täsmällisesti ja sen taustalla on hyväksyttävä yhteiskunnallinen tarve. Rajoitus ei mene pitemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon sen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa omaisuudensuojaan. Lisäksi perustuslain 20 §:n mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta kuuluu kaikille. Kalastuslain 37 c §:n mukaan vesialueen omistaja ja erityisen oikeuden haltija voi hakea korvausta lain 37 a §:n nojalla säädetyn kiellon aiheuttamista merkityksellisistä haitoista. Kalastuslain 37 a §:n perustuslainmukaisuutta on arvioitu perustuslakivaliokunnan ennakkovalvonnassa. Valtioneuvoston asetus 294/2011 ei ole ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa. Näin ollen sitä voidaan soveltaa valittajien poikkeuslupahakemukseen.

Suomen perustuslain 106 §:n mukaan, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle. Perustuslain 106 § ei tule sovellettavaksi nyt kyseessä olevassa asiassa.

RKTL:n lausunnossa on todettu Numerola Oy:n laskentamallista muun ohella, että se perustuu vähäiseen aineistoon ja perustelemattomiin oletuksiin. Laskennassa on esimerkiksi oletettu, että kuutin päivämatka olisi noin kolme kilometriä. GPS-tietojen mukaan kuutin etäisyys pesästä ajanjaksona 15.4.–30.6. on 0–23 kilometriä. Keskimääräinen uintimatka ei myöskään ole tieteellisesti sopiva uintimatkan mittari. Laskentamallissa jää perustelematta se, mihin pohjautuu esitetty kuutin 10 metrin havaitsemisetäisyys ja edelleen verkon havaitsemisesta johdettu 60 prosentin todennäköisyys kuolla verkkoon. Mallissa esitetään, että kuutin liikkumisesta ei olisi alueellista preferenssitietoa. Metsähallituksella on kuitenkin asiaan liittyviä mittavia aineistoja. Laskentamallissa ei oteta huomioon muita kuin kalastuksesta johtuvia kuolinsyitä. Osakaskuntien hakemuksissa esitetään arvioita muun muassa käytettävistä verkkomääristä ja kuuttien esiintymisestä alueilla. Näiden arvioiden perusteeksi ei kuitenkaan esitetä näyttöä. Edellä mainituista syistä laskentamalli ei sovellu käytettäväksi kuuttien pyydykseen hukkumisriskin arvioimiseen esitetyllä tavalla. Kuuttien GPS-seurantatulokset ovat osoittaneet, että vieroitetut kuutit liikkuvat laajalti, myös matalilla vesialueilla. Seurantatulosten perusteella riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos on laskenut kuuttien selviämisen todennäköisyyksiä. Tulosten perusteella verkkokalastuskieltoalueen pitäisi ulottua 25 kilometrin päähän lähimmästä pesästä, jos kuutin selviäminen haluttaisiin varmistaa ilman mahdollisuutta joutua verkkoon.

Itä-Suomen yliopiston biologian laitoksen lausunnossa on edellä mainitusta laskentamallista todettu muun muassa seuraavaa: Laskentapohjan perusteet jäävät sangen hatariksi ja avoimiksi. Laskennassa käytetyt lähtötiedot ovat myös puutteellisia ja ilman viitteitä tutkimuksiin, joihin esitetyt tiedot perustuvat. Esimerkiksi kuuttien liikkumisesta olisi huomioitava se, että ne voivat siirtyä vuorokaudessa yli 15 kilometrin (etäisyys linnuntietä) päähän ja olla yli 20 kilometrin päässä synnyinluodoiltaan jo muutaman viikon kuluttua vieroituksesta tai toisaalta myös palata takaisin. Täten myös ne osakaskunnat, jotka arvioivat hakemuksessa, ettei heidän alueellaan ole lainkaan kuutteja, ovat potentiaalisia norppa-alueita. On siis äärimmäisen vaikea arvioida sitä, kuinka monta kuuttia kunkin osakaskunnan alueella tiettynä hetkenä on tai ei ole. Todennäköisyyden laskentaan ei voida käyttää kolmen kilometrin keskiarvoa, vaan ennemminkin tulisi huomioida kuutin liikkumiskapasiteetin vaihteluväli (0–25 kilometriä). Myös väite siitä, että kuutti ei palaisi vesistön kohtaan, jossa se on uinut viimeisen vuorokauden aikana, ei radioseurannan tulosten perusteella pidä paikkaansa. Epäselväksi jää, kuinka on määritelty "kuutin havaitsema ympäristö (10 m)". Näkö- ja viiksikarva-aistilla varustettuja norppia kuolee verkkoihin niin täysin kirkkaissa kuin myös tummissa vesissä. Onkin epäselvää, miten verkon havaitsemisetäisyys vaikuttaa verkkoon joutumiseen ja miten siitä johdetaan edelleen todennäköisyys (60 prosenttia) kuolla verkkoon. Hakemuksen laskelmissa ilmoitetaan, että saatavilla ei ole tietoa kuuttien alueellisesta preferenssistä. Käytettävissä olisi kuitenkin ollut Metsähallituksen keräämät kuolinsyy- ja pesäpoikasaineistot yli 20 vuoden ajalta sekä alan kirjallisuutta.

Edellä esitettyyn viitaten valituslautakunta on katsonut, että asiassa ei ole tullut esille sellaista perustetta, jonka johdosta kalastuslain 37 a §:n nojalla annettua valtioneuvoston asetusta 294/2011 ei voitaisi soveltaa valittajien hakemukseen taikka jonka perusteella ELY-keskuksen päätöstä olisi syytä muuttaa tai se tulisi kumota. Näin ollen valituslautakunta on hylännyt valituksen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Mainitun säännöksen ja kyseessä olevan asian lopputuloksen huomioon ottaen valituslautakunta on katsonut, ettei ole kohtuutonta, että valittajat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen valituslautakunta on hylännyt myös vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan soveltamat oikeusohjeet

Suomen perustuslaki 15, 20 ja 106 §

Hallintolaki 27 § 1 momentti ja 28 § 1 momentti 7 kohta

Euroopan unionin neuvoston direktiivi 92/43/ETY luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 12 artikla sekä liitteet II ja IV

Kalastuslaki 1, 5, 37, 37 a, 37 b ja 37 c §

Luonnonsuojelulaki 46 ja 49 §

Luonnonsuojeluasetus 22 § sekä liitteet 4 ja 5

Valtioneuvoston asetus verkkokalastuksen rajoittamisesta saimaannorpan poikasten suojelemiseksi (294/2011) 1, 2 ja 3 §

Valtioneuvoston asetus eräistä kalastusrajoituksista Saimaalla (295/2011) 2 §

Asian on ratkaissut Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan puheenjohtaja Esa Bomström sekä Terhi Sunnari ja Virpi Hiidenheimo. Esittelijä Marketta Lehtonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:n osakaskunta ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan ja hakemus hyväksytään. Lisäksi valittajat ovat vaatineet sen vahvistamista, ettei verkkokalastuksen rajoittamisesta saimaannorpan poikasten suojelemiseksi annettua valtioneuvoston asetusta saa soveltaa valittajiin nähden. Vielä valittajat ovat vaatineet, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunta ja ELY-keskus velvoitetaan korvaamaan niiden oikeudenkäyntikulut asiassa laillisine korkoineen.

Valittajat ovat vaatimustensa tueksi uudistaneet asiassa aiemmin esittämänsä ja lisäksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kalastuslakiin lisätty 37 a § (697/2010) on säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Lailla 697/2010 ei siten ole tehty poikkeusta Suomen perustuslain 15 §:n 2 momentissa säädetystä omaisuudensuojasta. Mainitun momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Edellä esitetyn mukaan kalastuslain 37 a §:n perusteella ei saa antaa kieltoa, jo³ka merkitsisi pakkolunastukseen verrattavaa puuttumista omaisuudensuojaan. Jos tuollainen kielto kuitenkin annetaan, se on jätettävä perustuslain 107 §:n nojalla soveltamatta.

Valtioneuvoston asetus verkkokalastuksen rajoittamisesta saimaannorpan poikasten suojelemiseksi on annettu kalastuslain 37 a §:n 1 momentin nojalla. Asetuksella säädetty verkkokalastuksen kielto kohdistuu valittajien vesialueisiin. ELY-keskus voi kalastuslain 37 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella myöntää luvan asetuksella kielletyn pyydyksen tai kalastustavan käyttämiseen. Kuten perustuslakivaliokunnan lausunnosta (PeVL 20/2010 vp) ilmenee, tarkoituksena lakia 697/2010 säädettäessä oli, että lupaharkintaa kalastuslain 37 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella tehtäessä tutkitaan, onko edellä mainittu asetus ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa.

Vakiintuneesti on katsottu, että omistusoikeuteen kuuluva kalastusoikeus nauttii perustuslain suojaa. Mainittu kalastusoikeus on siten ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa tarkoitettu oikeus. Oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluu, että ennen ratkaisun tekoa asianosaisille varataan tilaisuus tulla kuulluksi.

Valittajille ei ole varattu tilaisuutta tulla kuulluksi perustuslain 21 §:n 2 momentin ja hallintolain 34 §:n nojalla ennen kuin asetus verkkokalastuksen rajoittamisesta saimaannorpan poikasten suojelemiseksi annettiin. Asetuksella on mitätöity myös perustuslain 21 §:n 1 momentissa ja hallintolainkäyttölain 4 §:ssä säädetty valitusoikeus. Ennen asetuksen antamista ei ole ollut oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä eikä asiaa ole käsitelty riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa. Asetukseen ei ole liitetty valitusosoitusta.

Edellä esitetyn perusteella asetus verkkokalastuksen rajoittamisesta saimaannorpan poikasten suojelemiseksi on ristiriidassa ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kohdan kanssa. Näin ollen ja Suomen perustuslain 107 § huomioon ottaen mainittua asetusta ei saa soveltaa valittajiin nähden.

Perustuslain 22 § huomioon ottaen ELY-keskuksen olisi tullut ottaa kantaa edellä mainittuun kysymykseen.

Koska osakaskuntien osakkaiden hankkimat verkot ovat verkkokalastuksen kiellon seurauksena tulleet heille hyödyttömiksi, kieltoa voidaan verrata pakkolunastukseen. Perustuslain 107 § huomioon ottaen kieltoa ei saa soveltaa valittajiin.

Maa- ja metsätalousministeriön tavoitteena vuonna 2010 oli, että sopimukset saimaannorpan suojelusta kattaisivat noin 1 500 neliökilometriä. Osakaskuntien tekemät sopimukset kattoivat keväällä 2012 jo noin 2 000 neliökilometrin vesialueen, mikä on norpan suojelun kannalta riittävää. Osakaskunnat ovat hakeneet poikkeuslupaa yhteensä noin 25 neliökilometrin alueelle, josta on vielä vähennettävä maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätökseen tyytyneiden B:n ja C:n osakaskuntien vesialueet. Kysymyksessä olevalla alueella ei ole merkitystä norpan suojelulle.

Norppakanta on kolminkertaistunut sitten 1980-luvun alun, eikä sitä uhkaa välitön sukupuutto. Metsähallituksen mukaan saimaannorpan talvikannaksi vuonna 2012 arvioitiin 310 norppaa. Saimaannorpan suojelun strategian mukaisena tavoitteena on, että norppakanta kasvaa noin 400 yksilöön vuoteen 2025 mennessä. Numerola Oy:n mukaan tavoite saavutetaan, jos kunakin keväänä syntyvästä ikäluokasta 41–45 prosenttia selviää ensimmäisestä elinvuodestaan. Vuosina 2010–2013 kuutteja syntyi vuosittain 58, 57, 58 ja 62. Jos ja kun vuosina 2010–2013 syntyneistä kuuteista 23–25 yksilöä jää henkiin, kanta jatkaa kasvuaan kohti edellä mainittua tavoitetta. Kääntäen kannan kasvu kestää reilun 30 kuutin menehtymisen vuosittain. Nollatoleranssia ei poikaskuolleisuuden suhteen näin ollen tarvita.

Kuuttien menehtymisen syistä merkittävin on pesäpoikaskuolleisuus. Esimerkiksi vuonna 2011 pesäpoikaskuolleisuus oli hyvästä talvesta huolimatta 8–9 yksilöä. Numerola Oy:n 16.6.2011 päivätyn riskiarvion mukaan todennäköisyys, että kuutti jää verkkoon valittajien vesialueella, on hyvin pieni. Vuosina 2010 ja 2011 yksikään kuutti ei menehtynyt verkkoon 15.4.–30.6. Edellisinä vuosina verkkoon tarttui vuosittain muutama kuutti. Ajalla 15.4.–30.6.2013 kuutteja ei kuollut verkkoon. Osa hakemuksen mukaisesta alueesta on niin kaukana lähimmästä pesästä, ettei kuutti edes teoriassa voi jäädä kalaverkkoon.

Eräistä kalastusrajoituksista Saimaalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa (295/2011) on kielletty kalastus asetuksessa mainituilla, saimaannorpalle vaarallisilla verkoilla. Valittajat eivät kalastaisi asetuksessa 295/2011 mainituilla verkoilla.

Edellä esitetyn perusteella todennäköisyys, että hakemuksessa tarkoitetusta verkkokalastuksesta aiheutuisi kuuttien kuolemia, on olemattoman pieni.

ELY-keskus on esittänyt, ettei Etelä-Savon maakuntaliiton Numerola Oy:ltä tilaamalla laskentamallilla voitaisi osoittaa poikkeusluvin sallitun verkkokalastuksen turvallisuutta norpanpoikasille. ELY-keskuksen käsitys on väärä. ELY-keskus ei ole osoittanut, että mainittuun malliin perustuvassa riskiarviossa olisi virheitä.

Kalastuslain 1 §:ää ei ole muutettu. Pykälässä ei ole ollut tarkoituksena kieltää verkkokalastusta saimaannorpan suojelemiseksi, sillä 37 a § lisättiin kalastuslakiin vasta vuonna 2010. Valittajat kalastaisivat verkoilla kalastuslain 1 §:n ensimmäisen ja toisen virkkeen mukaisesti menetellen. Kalastuskielto on vastoin kalastuslain tavoitetta vesialueen mahdollisimman suuresta pysyvästä tuottavuudesta. Kalastuslain 1 §:n kolmannessa virkkeessä ei ole kielletty kalastusta, vaan siinä on edellytetty, että kalastusta harjoitettaessa vältetään joitakin toimenpiteitä. ELY-keskuksen käsitys, jonka mukaan verkkokalastuksen salliminen valtioneuvoston asetuksessa 294/2011 tarkoitetulla alueella olisi kalastuslain 1 §:n vastaista, on väärä. Samoin virheellinen on ELY-keskuksen käsitys, että hakemuksen hyväksyminen aiheuttaisi vaaran norppien kuolemisesta pyydyksiin. Luontodirektiivissä ei ole myöskään edellytetty, että kaikki norppayksilöt suojellaan. Direktiivillä suojellaan lajeja eikä yksilöitä.

Hallintolain 6 §:stä ilmenevä suhteellisuusperiaate edellyttää tässä tapauksessa sitä, ettei verkolla kalastamista kielletä tarpeettomasti. Asiassa annetut päätökset ovat suhteellisuusperiaatteen vastaisia. Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen toimien on myös suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Juuri tällaisia odotuksia valittajilla on, mitä tulee niiden osakkaiden oikeuteen kalastaa verkolla omistamillaan vesialueilla. Hallintolain 6 § ei sisälly valituksenalaisessa päätöksessä mainittuihin oikeusohjeisiin.

Luontodirektiivi on pantu Suomessa täytäntöön myös saimaannorpan osalta. Norpan suojelua on vielä tehostettu vapaaehtoisilla sopimuksilla. Lisäksi on annettu valtioneuvoston asetus eräistä kalastusrajoituksista Saimaalla. Hakemuksen hylkäämistä ei voida perustella luontodirektiivin puutteellisella täytäntöönpanolla. Direktiivin 1 artiklasta ilmenee, et³tä alueellisesti lajin suojelun suotuisa taso edellyttää vain riittävän laajaa elinympäristöä. Direktiivissä ei ole edellytetty, että suojelualue on yhtenäinen. Suojelusopimukset kattavat norpalle riittävän laajan elinympäristön. Valituksessa tarkoitettuja alueita ei tarvita norpan suotuisan suojelutason saavuttamiseen. Edellä mainittu artikla ja laki ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen ja siihen liittyvien lisäpöytäkirjojen eräiden määräysten hyväksymisestä (438/1990) eivät sisälly valituksenalaisessa päätöksessä mainittuihin oikeusohjeisiin.

Perustuslakivaliokunta on edellä mainitussa lausunnossaan korostanut kalastuslain 37 §:n 1 momentin mukaisen poikkeamismahdollisuuden tärkeyttä. ELY-keskuksen käsitys, että poikkeuksen myöntämiseen on oltava painavia syitä, on lakiin perustumaton. Kalastuslain 37 §:n 1 momentissa on edellytetty erityistä syytä eikä painavia syitä.

Kysymyksellä kalavesien omistajien tasapuolisesta kohtelusta ei ole oikeudellista merkitystä asiassa. Vesialueen omistajat, jotka ovat tehneet sopimuksen saimaannorpan suojelusta, saavat korvauksen, kun taas ne, joiden vesialueelle on säädetty kalastuskielto ilman, että heille on varattu tilaisuutta tulla kuulluksi, jäävät korvauksetta. Kukin osakaskunta päättää itse, tekeekö se sopimuksen vai hakeeko poikkeusta kalastuskiellosta. Edellä mainittu valtion korvausten suhteen noudattama menettely on ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan vastainen.

Valittajien hakemuksesta lausunnon antaneilta tahoilta on jäänyt huomaamatta, ettei poikkeusta ole haettu eräistä kalastusrajoituksista Saimaalla annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:ssä mainituilla verkoilla harjoitettavaan kalastukseen. Lausuntopyyntöön ei myöskään sisältynyt kysymystä kalastuslain 37 §:n 1 momentin mukaisen erityisen syyn täyttymisestä. Saimaannorppakanta on paljon suurempi kuin lausuntoja annettaessa oletettiin, ja sopimuksiin perustuva suojelualue on paljon laajempi kuin se lausuntoja annettaessa oli. Näin ollen lausunnoilla, joissa hakemusta on vastustettu, ei ole asiassa oikeudellista merkitystä.

Valituksenalaisen päätöksen perustelut ovat virheellisiä siltä osin kuin valtioneuvoston asetuksella 294/2011 niiden mukaan on annettu luonteeltaan yleisiä säännöksiä. Asetuksessa säädetään yksityiskohtainen verkkokalastuksen kielto tarkoin määrätylle vesialueelle. Näin ollen kysymys on tarkasti rajattua yksittäistapausta koskevasta tilanteesta ja tyypillisestä lainsoveltamistilanteesta.

Valituksenalaisessa päätöksessä mainitusta perustuslain 20 §:stä ei johdu velvoitteita osakaskunnille.

Kalastuslain 37 c §:n säännöksellä ei ole oikeudellista merkitystä. Pykälän perusteella voi saada korvauksen vain merkityksellisestä haitasta. Korvausta ei saa hyödyttömiksi tulleista verkoista eikä saamatta jääneestä saaliista. Lisäksi hakijan on kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 81 §:n perusteella maksettava kustannukset, jotka korvauksen määräämiseksi suoritettavasta toimituksesta aiheutuvat.

Suurin osa kuuteista ei liiku 23 kilometrin päässä pesästä. Valituksenalaisessa päätöksessä viitatuissa lausunnoissa esitetty käsitys, jonka mukaan yhdellekään kuutille ei saisi aiheutua vaaraa verkkoon jäämisestä, on virheellinen ja ristiriidassa kiellolle kalastuslain 37 a §:ssä säädettyjen edellytysten kanssa. Näkemys, jonka mukaan kalastuslain 37 §:n 1 momentissa edellytetty erityinen syy olisi olemassa vain, jos ei ole vaaraa yhdenkään kuutin menehtymisestä, on lakiin perustumaton.

Paras aika kuhan verkoilla pyyntiin on jäidenlähdöstä kesäkuun loppuun. Kiellon vuoksi jäävät pyytämättä myös kuhat, jotka osakaskunnat ovat omalla kustannuksellaan istuttaneet. Tästä aiheutuu osakaskuntien osakkaille taloudellisia menetyksiä. Katiskat eivät sovellu kuhien pyyntiin.

Kalatalouspäällikkö X:n olisi tullut jäävätä itsensä, sillä hänellä on ollut asiassa ennakkokäsitys. Edellä mainittuja valtioneuvoston asetuksia silmällä pitäen X on rajannut kartoille saimaannorpan suojelualueita ja esittänyt osakaskunnille norpan suojelua koskevia vaatimuksia.

Valitus on aiheutunut ELY-keskuksen ja maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan asiassa tekemistä virheistä, minkä vuoksi ne on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut.

Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut asiassa annettuihin päätöksiin ja lausuntoihin. ELY-keskus on esittänyt muun ohella, etteivät osakaskuntien osakkaiden hankkimat verkot jää käyttämättömiksi, sillä verkkokalastus alueella on valtioneuvoston asetuksella 294/2011 säädetyn kiellon jatkuessakin sallittua vuosittain 9,5 kuukauden ajan. Kalastuslain 37 b §:n mukaisista sopimuksista osakaskuntien kanssa neuvoteltaessa olivat esillä seuraukset, joita sopimuksen tekemättä jättämisestä voi aiheutua. Sopimukseen kielteisesti suhtautuville osakaskunnille tammikuussa 2011 lähetetyssä kirjeessä kerrottiin mahdollisuudesta, että saimaannorppien suojelualueista säädetään valtioneuvoston asetuksella.

A:n osakaskunta ja sen asiakumppanit ovat antaneet ELY-keskuksen lausunnon johdosta vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella, että A:n osakaskunnan ja sen asiakumppanien vesialueet eivät ole saimaannorpan poikasten keskeistä liikkumisaluetta. Parhaat mahdollisuudet saada verkoilla kuhaa ovat kutuaikana 15.4.–30.6. Moni on hankkinut verkkonsa mainittua kutukalastusta varten. Jos verkoilla ei saa tuolloin kalastaa, ne käyvät hyödyttömiksi.

Oikeus tulla kuulluksi on yksi perusoikeuksista, eikä sitä voida valtioneuvoston asetuksella syrjäyttää. Verkkokalastuksen rajoittamisesta saimaannorpan poikasten suojelemiseksi annetulla valtioneuvoston asetuksella säädetään ilman perusteluja kielto myös A:n osakaskunnan ja sen asiakumppanien omistamille vesialueille. Tässä asiassa osakaskunnat ovat hallintolain 11 §:ssä tarkoitettuja asianosaisia. Valtioneuvosto ei ole kuitenkaan varannut niille tilaisuutta tulla kuulluksi ennen asian ratkaisemista. ELY-keskuksen lausunnossa mainittu sopimusprosessi ja oikeus tulla kuulluksi ovat kaksi eri asiaa.

ELY-keskuksen lausunnosta ilmenee, että X on yrittänyt sopimusteitse saada kalastuskiellon A:n osakaskunnan ja sen asiakumppanien vesialueille. Hänellä on siten ollut niiden hakemusta ratkaistessaan ennakkokäsitys, hänen puolueettomuutensa on vaarantunut ja hän on ollut hallintolain 28 §:n perusteella esteellinen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n osakaskunnan ja sen asiakumppanien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

Huomioon otettavia säännöksiä ja niiden esitöitä

Suomen perustuslaki

Suomen perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Pykälän 2 momentin mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla.

Perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia tässä perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto.

Perustuslain 106 §:n mukaan, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.

Perustuslain 107 §:n mukaan, jos asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

Euroopan ihmisoikeussopimus

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Artiklan 2 kappaleen mukaan edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen.

Hallintolaki

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa, muusta kuin momentissa erikseen mainitusta, erityisestä syystä vaarantuu.

Kalastuslaki ja sen esitöitä

Kalastuslain 37 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella on erityisestä syystä oikeus tiettyä vesistöaluetta tai sen osaa varten määräajaksi tai toistaiseksi antaa asettamillaan ehdoilla lupa kalastuslaissa tai sen nojalla annetussa asetuksessa taikka niiden nojalla annetulla päätöksellä kielletyn pyydyksen tai kalastustavan käyttämiseen.

Kalastuslain 37 a §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan enintään viideksi vuodeksi kerrallaan kieltää tietynlaisen pyydyksen tai kalastustavan käyttäminen tietyllä vesialueella ja antaa yksityiskohtaisia säännöksiä pyydysten käyttöajoista, jos se luonnonsuojelulain nojalla uhanalaiseksi määritellyn eläinlajin elinvoimaisena säilymiseksi ja lajin suotuisan suojelutason saavuttamiseksi alueella on tarpeen.

Kalastuslain 37 b §:n mukaan Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus sekä vesialueen omistaja tai erityisen oikeuden haltija voivat tehdä saimaannorppakannan elinvoimaisena säilymiseksi ja saimaannorpan suotuisan suojelutason saavuttamiseksi sopimuksen kalastuksen rajoittamisesta ja kieltämisestä tietyllä vesialueella. Sopimus voidaan tehdä enintään viideksi vuodeksi kerrallaan.

Kalastuslain 37 c §:n 1 momentin mukaan, jos 37 a §:n 1 momentin nojalla säädetty kielto aiheuttaa vesialueen omistajalle tai erityisen oikeuden haltijalle merkityksellistä haittaa, hänellä on oikeus saada siitä valtiolta täysi korvaus. Valtiota korvausasiassa edustaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Kalastuslain 37 c §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä sen, joka katsoo olevansa oikeutettu korvaukseen, on pyrittävä sopimukseen korvauksen määrästä. Jos korvauksesta ei ole voitu sopia, toimitusta korvauksen määräämiseksi voidaan hakea Maanmittauslaitokselta vuoden kuluessa hakemuksen perusteena olevan kiellon voimaantulosta. Korvauksen määräämiseen sovelletaan, mitä kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetussa laissa säädetään. Korvaukselle on maksettava mainitun lain 95 §:n 1 momentin mukaista korkoa siitä päivästä, jolloin korvaukseen oikeutettu on hakenut Maanmittauslaitokselta määräystä korvaustoimitukseen.

Kalastuslain 37 a–37 c § on lisätty kalastuslakiin lailla (697/2010) kalastuslain muuttamisesta.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on lain 697/2010 perusteena olevasta hallituksen esityksestä (HE 29/2010 vp) antamassaan lausunnossa (PeVL 20/2010 vp) esittänyt muun ohella seuraavaa:

"Kalastusoikeudella ymmärretään suojattua valtaa harjoittaa kalastusta määrätyllä vesialueella. Kalastusoikeuteen kuuluvat oikeus kalakannan taloudelliseen hyväksikäyttöön ja oikeus järjestää vesialueen käyttö ja hoito. Tällainen oikeus sisältyy vesialueen omistusoikeuteen, ja se nauttii perustuslain 15 §:n 1 momentissa säädettyä omaisuudensuojaa (---).

Ehdotusten taustalla on ensisijaisesti saimaannorpan uhanalainen tilanne. Valtiosääntöoikeudellisesti kalastusrajoituksia koskevan lakiehdotuksen perustana on viime kädessä perustuslain 20 §:n 1 momentti, jonka mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Säännöksen piiriin kuuluvat sekä ympäristön tuhoutumisen ja pilaantumisen estäminen että aktiiviset luonnolle suotuisat toimet. Siten säännös ilmaisee ihmisten kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan kokonaislinjasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen (---).

Perustuslakivaliokunta on muutamaan otteeseen nimenomaisesti arvioinut omaisuudensuojan suhdetta säännökseen vastuusta ympäristöstä (---). Perusoikeusuudistuksen jälkeen mutta ennen uuden perustuslain voimaantuloa valiokunta totesi hallitusmuodon 12 §:n (nykyinen perustuslain 15 §) ja 14 a §:n (nykyinen 20 §) välisen suhteen olevan sellainen, että ensiksikään 14 a § ei perusta yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita ja että toiseksi se ei muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa omistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeussäännöstön osina niillä kummallakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin tilanteessa, jossa muun muassa pyritään ihmisen ja luonnon välistä tasapainoa kestävästi edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin (---).

Nyt ehdotetussa sääntelyssä on kysymys omaisuuden käyttörajoituksista, joten sitä on siten arvioitava perustuslain 15 §:n 1 momentin kannalta perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa.

(---) Perusoikeusrajoituksen tulee olla lailla säädetty, tarkkarajainen ja riittävän täsmällisesti määritelty. Lakiehdotuksen 37 a §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan enintään viiden vuoden määräajaksi kieltää tietynlaisen pyydyksen tai kalastustavan käyttäminen tietyllä vesialueella, jos alueella esiintyvän, luonnonsuojelulain nojalla uhanalaiseksi määritellyn eläinlajin säilyttäminen sitä edellyttää.

Lakiin kirjattavaksi ehdotettu rajoitus on erittäin yksityiskohtainen, kun siinä säädetään ensinnäkin aineellinen rajaus: kyseessä tulee olla tietynlaisen pyydyksen tai kalastustavan käytön kielto. Muunlainen kiellon asettaminen ei ole mahdollista. Toiseksi kiellon tulee olla alueellisesti tarkoin rajattu ("tietyllä vesialueella"). Valiokunta katsoo suojelutavoitteen toteutuvan niillä alueilla, joilla on voimassa oleva sopimus. Tämä tarkoittaa sitä, että laissa tarkoitettua kieltoa ei voi asettaa sellaiselle vesialueelle, jonka osalta rajoituksista on jo erikseen sovittu viranomaisten ja omistajan tai erityisen oikeuden haltijan kesken, koska kiellon säätämiselle ei tällöin ole perustetta. Kolmanneksi kiellon säätämisen syynä tulee olla luonnonsuojelulain nojalla uhanalaiseksi määritellyn eläinlajin suojeleminen. Neljänneksi kielto voi olla vain määräaikainen, enintään viisi vuotta. Tässä yhteydessä valiokunta huomauttaa ehdotetun kiellon olevan jo luonteeltaan sellainen, että se täytyy tarvittaessa voida uusia antamalla uusi asetus. (---)

Sääntelyn periaatteellinen ongelma on, että säännöksessä kalastusoikeuden rajoitus ei itse asiassa perustu lakiin vaan asetukseen. (---) Valtiosääntöisesti moitteeton ratkaisu olisi valiokunnan mielestä ollut kirjoittaa peruskielto itse lakiin. (---) Vesialueen rajauksesta samoin kuin kielletyistä pyydyksistä ja kalastustavoista olisi sitten voitu säätää valtioneuvoston asetuksella.

Valiokunta on kuitenkin tässä yhteydessä kiinnittänyt huomiota lain tasolla olevan sääntelyn poikkeukselliseen tarkkuuteen ja yksityiskohtaisuuteen. Siksi valiokunnan mielestä ei voida sanoa, että ehdotettu säännös olisi suoranaisesti perustuslain vastainen. Pikemminkin ehdotusta voidaan luonnehtia varsin erikoislaatuiseksi sääntelytekniseksi ratkaisuksi, jossa lainsäätäjän tarkoittamat kiellot itse asiassa aineellisesti sisältyvät lakiin mutta jossa ne otetaan erikseen käyttöön valtioneuvoston asetuksella. Näin ymmärrettynä ehdotus ei vaikuta esityksen käsittelyjärjestykseen.

= = =

Sääntelyn oikeasuhtaisuudesta ei ole epäilystä. Kuten hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa lausutaan, ehdotettu säännös on tarkoitettu käytettäväksi muun muassa maailmanlaajuisesti ainutlaatuisen, erittäin uhanalaisen saimaannorpan suojelun toteuttamisessa. Tällaiseen tarkoitukseen verrattuna rajatut kalastuskiellot eivät ole yhteiskunnallisesti merkityksellisiä.

= = =

Perustuslain 15 §:n 1 momentin säännöksestä ei johdu vaatimusta korvata omistajalle mitä tahansa käyttörajoitusta eikä täyden korvauksen vaatimusta korvauksia myönnettäessä (ks. PeVL 6/2010 vp s. 4/I). Omaisuuden käyttörajoituksen korvaaminen on vain yksi kokonaisarviointiin vaikuttava osatekijä, joka otetaan huomioon arvioitaessa, onko käyttöoikeuden rajoitus omaisuuden perustuslainsuojan kannalta sallittua (ks. PeVL 38/1998 vp s. 3). (---)

Perustuslaista ei omaisuuden käyttörajoituksen yhteydessä myöskään johdu estettä asettaa merkityksellisen haitan korvauskynnystä täyden korvauksen määräämiselle (PeVL 21/1996 vp s. 3/I). (---)

= = =

Kiellon kohteena olevan vesialueen omistajalla tai erityisen oikeuden haltijalla on kalastuslain 37 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan mahdollisuus hakea elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta tietyn vesialueen kattava poikkeuslupa kielletyn pyydyksen tai kalastustavan käyttämiseen. Kielteisestä päätöksestä voi valittaa tuomioistuimeen, jolloin myös asetuksen perustuslain tai muun lain mukaisuus voi perustuslain 107 §:n nojalla tulla vielä erikseen arvioitavaksi."

Valtioneuvoston asetus ja sen perustelumuistio

Kalastuslain 37 a §:n 1 momentin nojalla on annettu valtioneuvoston asetus (294/2011) verkkokalastuksen rajoittamisesta saimaannorpan poikasten suojelemiseksi. Asetuksen 1 §:n mukaan mainitulla asetuksella rajoitetaan kalastuslain 37 a §:ssä tarkoitetulla tavalla verkkokalastusta saimaannorpan poikasten keskeisillä liikkumisalueilla. Mainittu asetus ei kuitenkaan koske aluetta, jolla on voimassa kalastuslain 37 b §:ssä tarkoitettu sopimus kalastuksen rajoittamisesta saimaannorpan suojelemiseksi.

Saman asetuksen 2 §:n mukaan verkkokalastus on vuosittain 15 päivästä huhtikuuta 30 päivään kesäkuuta kiellettyä asetuksen 3 §:n 1 momentissa tarkoitetuilla saimaannorpan poikasten keskeisillä liikkumisalueilla. Mainitussa momentissa luetellut vesialueet tai vesialueiden osat on yksilöity asetuksen liitteinä 1–9 olevissa karttapiirroksissa.

Valtioneuvoston asetus 294/2011 on voimassa 15.4.2011–31.12.2015.

Maa- ja metsätalousministeriön 28.3.2011 päivätyssä muistiossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

"Saimaannorppa kuuluu luonnonsuojelulain (1096/1996) liitteenä 4 olevalle uhanalaisten eläinten listalle niin sanottuna erityisesti suojeltavana lajina. Saimaannorppa kuuluu lisäksi Euroopan unionin neuvoston direktiivin 92/43/ETY (---) luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta (jäljempänä luontodirektiivi) liitteen II yhteisön tärkeinä pitämiin eläin- ja kasvilajeihin, joiden suojelemiseksi on osoitettava erityisiä suojelutoiminnan alueita (Natura 2000 -verkosto). Saimaannorppa on lisäksi luontodirektiivin liitteen IV a tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamista edellyttävä laji, jonka lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kiellettyä.

Saimaannorppakannan kooksi arvioidaan noin 270 yksilöä. Saimaannorppakannan koko kääntyi laskuun vuosina 2006 ja 2007, jolloin kannan arvioidaan pienentyneen yhteensä noin 20 yksilöllä. Kannan pienenemiseen vaikutti erityisesti talvien heikko jää- ja lumitilanne, joiden seurauksena kuuttien pesäkuolleisuus oli aiempaa suurempaa. Sittemmin kannan koko on lähtenyt taas hienoiseen nousuun parin hyvän pesimävuoden seurauksena.

Saimaannorpan poikasten eli kuuttien selviytymisen kannalta erityisen suuren riskin muodostava tekijä on kuuttien liikkuma-alueella tapahtuva kalastus sellaisilla pyydyksillä, joihin kuutit ovat vaarassa jäädä kiinni ja hukkua. Tämän niin sanotun sivusaaliskuolleisuuden vähentäminen on olemassa olevista keinoista tehokkain tapa turvata kuuttien selviytyminen täysikasvuisiksi ja siten saimaannorppakannan mahdollisimman positiivinen kehitys.

Euroopan unionin komissio on antanut Suomelle toukokuussa 2010 virallisen huomautuksen saimaannorpan suojeluun liittyen. Komission mukaan Suomi ei ole toteuttanut riittäviä toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että saimaannorppaa ei merkittävässä määrin häiritä ja että kalastuksen sivusaaliskuolemilla ei olisi merkittävää kielteistä vaikutusta lajiin. (---)

= = =

Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on syksystä 2010 asti käynyt neuvotteluja rajoitussopimusten tekemiseksi osakaskuntien kanssa, ja sopimuksia on saatu tehdyksi suurelle osalle kuuttien keskeisiä elinalueita. 5.4.2011 mennessä on sopimuksia tehty 231 kappaletta, yhteensä noin 1 800 neliökilometrille. Sopimusten kattamaa aluetta ei sen laajuuden kasvaessa ole kuitenkaan saatu täysin yhtenäiseksi. Kuuttien selviytymisen kannalta keskeisille alueille on myös jäänyt sopimuksettomia alueita, joiden saattamiseksi kalastusrajoitusten piiriin on tarpeellista ryhtyä sopimustoiminnan ohella myös muihin lainsäädännön mahdollistamiin toimiin.

Maa- ja metsätalousministeriön asettama seurantaryhmä esitti helmikuussa 2010 luovuttamassaan raportissa, että kevätkalastusrajoitusalueen tulisi olla yhtenäinen ja kattava ja sijaittava saimaannorpan lisääntymisen kannalta keskeisillä alueilla, jotta se estäisi kuuttien kuolemat. Lisäksi ryhmä esitti, että rajoitusalue muodostettaisiin ydinalueelle (1 500 km2) ja että kevätrajoitusaikaa ja -aluetta voitaisiin tarvittaessa muuttaa joustavasti, mikäli norpansuojelun tehostaminen sitä edellyttää. Kevään 2010 poikaspesälaskennassa löytyi uusia pesiä, ja tästä syystä kevätkalastuskieltoaluetta on tarve laajentaa maa- ja metsätalousministeriön asettaman seurantaryhmän esityksestä.

(---) Kuuttien selviytymiselle niiden ensimmäisten elinkuukausien aikana on oleellista, että niiden elinpiiri rauhoitetaan mahdollisimman kattavasti sellaiselta kalastukselta, johon liittyy suuri riski niiden jäämisestä pyydyksiin ja hukkumisesta. Verkkokalastus aiheuttaa keväisin kuuteille erityisen suuren riskin pyydykseen hukkumisesta, eikä verkkojen silmäkokoa tai langan vahvuutta säätelemällä voida taata kuuteille riittävän turvallista elinympäristöä. Tästä syystä olisi tarpeen, että saimaannorpan lisääntymisen kannalta keskeisinä pidettävillä alueilla kielletään kaikentyyppinen verkkokalastus kuuttien ensimmäisten poikaspesän ulkopuolella viettämien kuukausien ajaksi.

= = =

Asetuksen tavoitteena on erityisesti varmistaa kuuttien selviytymisen kannalta mahdollisimman turvalliset elinolosuhteet niiden ensimmäisten elinkuukausien aikana, edistää saimaannorpan selviytymistä lajina sekä sen kannan säilyttämistä elinvoimaisena. Lajisuojelun intressiä turvaamalla voidaan myös varmistaa luontodirektiivin määräysten nykyistä parempi toteuttaminen. Asetuksen tavoitteen voidaan lähtökohtaisesti katsoa toteutuvan sellaisilla alueilla, joilla on voimassa kalastuslain 37 b §:n mukainen vapaaehtoinen sopimus kalastuksen rajoittamisesta. Asetus ei näin ollen koskisi näitä alueita. Yhdenvertaisuuden kannalta on siten oleellista, että kaikille esitetyn asetusalueen osakaskunnille on tarjottu yhtäläinen mahdollisuus tehdä vapaaehtoinen sopimus tai että tällainen mahdollisuus tullaan tarjoamaan. (---)

= = =

Asetuksella voimaan saatettavat kalastusrajoitukset ovat keskeinen keino erittäin uhanalaisen saimaannorpan säilymisen varmistamiseksi ja lajin suotuisan suojelutason saavuttamiseksi. Vuosien 2006 ja 2007 kaltaisten leutojen talvien aiheuttamiin uhkiin norppakannan kehitykselle ei lyhyellä aikavälillä ole mahdollista vaikuttaa. Lajin säilymisedellytysten turvaamisen kannalta on kalastuksen sivusaaliskuolleisuuden vähentäminen tällöin erittäin tärkeää. Erityisesti keväällä pesistään lähtevien kuuttien suojelemiseksi tarvitaan riittävän voimakkaita ja tehokkaita rajoituksia kalastukselle.

Asetuksen avulla toteutettaisiin myös luontodirektiivin 12 artiklan 4 kohdan vaatimusta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavia suojelutoimenpiteitä sen varmistamiseksi, että tahattomalla pyydystämisellä ja tappamisella ei ole merkittävää kielteistä vaikutusta direktiivin liitteen IV a lajeihin. Verkkokalastuksen keväisellä täyskiellolla arvioidaan olevan positiivisia vaikutuksia kuuttien ohella myös täysikasvuisten saimaannorppien sivusaaliskuolleisuuden vähentämisen kannalta."

Maa- ja metsätalousministeriön edellä mainittuun muistioon sisältyvät muun ohella seuraavat valtioneuvoston asetusta 294/2011 koskevat pykäläkohtaiset perustelut:

= = =

"Saimaannorpan poikasten kannalta erityisen vaarallisena pidettävä kaikentyyppinen verkkokalastus olisi kiellettyä vuosittain ajalla 15.4.–30.6. Tuona ajankohtana keväällä syntyneet kuutit ovat vielä niin pieniä, että niille ovat vaarallisia myös sellaiset verkkopyydykset, joista täysikasvuinen saimaannorppa pystyy todennäköisesti vapautumaan ja jotka ovat sallittuja kaikkina muina aikoina. Verkkokalastuksena ei kuitenkaan pidettäisi kalastusta katiskalla, rysällä tai merralla, johon on liitetty kalojen ohjaamiseen tarkoitettu pyyntiin soveltumaton aitaverkko.

= = =

Saimaannorpan poikasten keskeisinä liikkumisalueina pidettäisiin kuuttien satelliittiseurantaan perustuen määriteltyä saimaannorpan poikaspesien ympärille muodostettua kuuttien keskimääräistä liikkuma-aluetta, jolla verkkokalastuksen kieltäminen asetuksella katsotaan välttämättömäksi. Aluerajaukset ilmenisivät erillisistä karttaliitteistä."

Tosiseikoista

Saimaannorppa on luonnonsuojeluasetuksen liitteessä 4 mainittu uhanalainen, erityisesti suojeltava laji, jonka ainoa esiintymisalue Saimaa on. Saimaannorppa kuuluu luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (niin sanottu luontodirektiivi) liitteessä IV olevassa a kohdassa lueteltuihin yhteisön tärkeinä pitämiin lajeihin, jotka edellyttävät tiukkaa suojelua. Luontodirektiivin 12 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on otettava käyttöön liitteessä IV olevassa a kohdassa lueteltujen eläinlajien tahatonta pyydystämistä ja tappamista koskeva tarkkailujärjestelmä. Jäsenvaltioiden on saatujen tietojen perusteella suoritettava uusia tutkimuksia tai toteutettava tarvittavia suojelutoimenpiteitä sen varmistamiseksi, että tahattomalla pyydystämisellä tai tappamisella ei ole merkittävää kielteistä vaikutusta kyseisiin lajeihin. Euroopan unionin komissio on toukokuussa 2010 antanut Suomelle virallisen huomautuksen, jonka mukaan Suomi ei ole toteuttanut riittäviä toimenpiteitä muun muassa sen varmistamiseksi, että kalastuksen sivusaaliskuolemilla ei olisi merkittävää kielteistä vaikutusta saimaannorppaan.

Ympäristöministeriön julkaisusta Saimaannorpan suojelun strategia ja toimenpidesuunnitelma (30.11.2011) ilmenee, että vuonna 2010 saimaannorpan talvikannaksi arvioitiin noin 270 yksilöä. Kanta kasvaa hitaasti, mutta kannan väheneminen voi olla nopeaa. Saimaannorpan elinvoimaisuus on epävarma, koska alle 10 000 yksilön kanta on eristyneeksi hyljepopulaatioksi pieni. Pitkällä aikavälillä muutaman sadan yksilön kanta eristyneessä Saimaassa on hyvin uhattu jo yksin syntyvyyden ja kuolevuuden satunnaisen vaihtelun vuoksi. Saimaannorpan perimä on hyvin kapea ja sukusiitosheikkous voi olla ongelma. Saimaannorpan elinvoimaisuutta vähentää myös kannan hajanaisuus. Pääsääntö on, että pieni kanta kestää huonommin ylimääräistä kuolleisuutta. Etenkin Yhdysvalloissa käytetään yleisesti Potential Biological Removal -arvioita tai PBR-kaavaa, kun määritellään suurinta ihmislähtöisen kuolleisuuden määrää, jonka merinisäkäspopulaatio sietää kestävän tason saavuttaakseen tai kestävällä tasolla pysyäkseen. Kaavaa saimaannorppaan sovellettaessa saadaan tulokseksi, että kanta kestäisi noin yhden tapaturmaisen kuoleman vuodessa. Saimaannorpasta tehty, sukupuuttoriskin muutosta arvioitaessa käytetty analyysi viittaa kannan kestävän vuosittain noin kolme neljä ylimääräistä kuolemaa. Tarkimmin elinvoimaisuutta voidaan arvioida lajikohtaisen mallinnuksen avulla. Mallinnuksen laatiminen saimaannorpan osalta on aloitettu. Varsinaisia tuloksia mallinnuksesta ei vielä ole saatavilla, mutta selvää kuitenkin on, että elinvoimaisuuden turvaamiseksi kanta olisi saatava kasvamaan mahdollisimman nopeasti paljon nykyistä suuremmaksi.

Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on kalastuslain 37 b §:n perusteella tehnyt osakaskuntien kanssa sopimuksia saimaannorpille vaarallisten kalastusmenetelmien kieltämisestä 15.4.–30.6. saimaannorpan lisääntymisen kannalta keskeisinä pidettävillä alueilla. Sopimuksia on tehty 249, ja niiden kattaman alueen laajuus on noin 1 800 neliökilometriä. Osakaskunnista 29 ei ole halunnut kieltää kalastusta koko vesialueellaan. Saimaannorpan lisääntymisen kannalta keskeisinä pidettävistä alueista on tämän vuoksi jäänyt puuttumaan yhteensä noin 29 neliökilometriä. Jotta alue, jolla edellä mainitut kalastusmenetelmät ovat kiellettyjä (saimaannorpan suojelun kannalta keskeinen alue), muodostuisi kattavaksi, on kalastuslain 37 a §:n 1 momentin nojalla 6.4.2011 annettu valtioneuvoston asetus (294/2011) verkkokalastuksen rajoittamisesta saimaannorpan poikasten suojelemiseksi niiden keskeisillä liikkumisalueilla. Asetuksen perusteella verkkokalastus on kiellettyä vuosittain 15.4.–30.6. edellä mainituilla alueilla, jotka on yksilöity asetuksen liitteinä olevissa karttapiirroksissa. Asetus on voimassa 15.4.2011–31.12.2015.

A:n osakaskunta ja sen 22 asiakumppania ovat hakeneet kalastuslain 37 §:n 1 momentin mukaista lupaa poiketa asetuksella 294/2011 säädetystä verkkokalastuksen kiellosta niillä vesialueillaan, joiden osalta ne eivät ole tehneet sopimusta saimaannorpan suojelusta ja jotka on osoitettu hakemuksen liitteenä olevilla kartoilla. Hakemuksen mukaisten alueiden pinta-ala on yhteensä noin 25 neliökilometriä. Alueet sijaitsevat eri puolilla saimaannorpan lisääntymisen kannalta keskeisenä pidettävää aluetta, Enonkosken, Heinäveden, Punkaharjun, Puumalan, Rantasalmen ja Sulkavan kuntien sekä Savonlinnan ja Varkauden kaupunkien alueilla.

Hakemuksen perusteeksi on esitetty kevään ja alkukesän tärkeys verkkokalastukselle lahnan, hauen, ahvenen ja kuhan perinteisen kudunaikaisen pyynnin vuoksi. Hakemuksen mukaan mainittu pyynti ei nyt ole lainkaan mahdollista A:n osakaskunnan ja sen asiakumppanien alueilla.

A:n osakaskunta asiakumppaneineen on myös kyseenalaistanut verkkokalastuksen kiellon tarpeellisuuden hakemuksensa mukaisilla alueilla. Tältä osin hakemuksessa on esitetty Numerola Oy:n laatimaan malliin perustuva laskelma kuuttien kuolemista kalaverkkoon A:n osakaskunnan ja sen asiakumppanien vesialueilla koskevista vähäisistä todennäköisyyksistä.

Kysymyksenasettelu

A:n osakaskunta asiakumppaneineen on hakenut kalastuslain 37 §:n mukaista poikkeusta kalastuslain 37 a §:n nojalla verkkokalastuksen rajoittamisesta saimaannorpan poikasten suojelemiseksi annetulla valtioneuvoston asetuksella (294/2011) säädetystä verkkokalastuksen kiellosta. Asiassa on ensin tarkasteltava kysymystä asetuksen sisällön perustuslainmukaisuudesta ja sen valmistelun asianmukaisuudesta. Mikäli asetuksen säännöksiä on voitu soveltaa osakaskuntiin, tulee tarkasteltavaksi se, ovatko osakaskunnat esittäneet kalastuslain 37 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun erityisen syyn poikkeusluvalle.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asetuksen sisältö perustuslain kannalta

Valtioneuvoston asetuksella 294/2011 säädetty kielto perustuu kalastuslain 37 a §:n 1 momentin valtuutussäännökseen. Pykälä on lisätty kalastuslakiin lailla 697/2010. Kuten perustuslakivaliokunnan lakiehdotuksesta (HE 29/2010 vp) antamasta lausunnosta (PeVL 20/2010 vp) ilmenee, asiassa esillä olevassa sääntelyssä ei ole kysymys pakkolunastuksesta, vaan omaisuuden käyttörajoituksista, ja sääntelyä on arvioitava perustuslain 15 §:n 1 momentin kannalta perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten valossa.

Perustuslakivaliokunnan lausunnosta ilmenee edelleen, että kalastuslain 37 a §:n 1 momentin mukainen sääntely, jonka mukaan kalastusoikeuden rajoitus ei itse asiassa perustu lakiin vaan asetukseen, on periaatteellisesti ongelmallinen. Toisaalta valiokunta on todennut momentin säännöksen myös poikkeuksellisen tarkaksi ja yksityiskohtaiseksi. Säännöksen tarkkuuden ja yksityiskohtaisuuden huomioon ottaen valiokunta on päätynyt siihen, ettei se ole perustuslain vastainen.

Asetuksen 294/2011 mukaisesti vuosittain 15.4.–30.6. voimassa oleva kielto koskee verkkokalastusta, mutta ei muita kalastusmenetelmiä, jotka siis ovat asetuksen estämättä käytettävissä myös tuolloin. Myös verkkokalastus on alueella mahdollista muulloin kuin edellä mainittuna aikana. Kiellon tarkoituksena on turvata uhanalaisen, erityisesti suojeltavan saimaannorpan säilyminen ja suotuisan suojelutason saavuttaminen. Osakaskuntiin kohdistuvaa omistusoikeuden rajoitusta on punnittava vasten perustuslain 20 §:stä ilmenevää ympäristöperusoikeuksia koskevaa säännöstä. Kuten perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, tämän kalastuslain 37 a §:n 1 momentin mukaisen sääntelyn oikeasuhtaisuudesta ei sen mainittu tavoite huomioon ottaen ole epäilystä.

Asetus 294/2011 ei koske aluetta, jolla on voimassa kalastuslain 37 b §:ssä tarkoitettu sopimus kalastuksen rajoittamisesta saimaannorpan suojelemiseksi.

Kalastuslain 37 c §:n 1 momentin mukaan vesialueen omistajalla tai erityisen oikeuden haltijalla on oikeus täyteen korvaukseen edellä mainitusta kiellosta aiheutuvasta merkityksellisestä haitasta. Pykälän 2 momentin mukaan, ellei korvauksesta ole voitu sopia, toimitusta korvauksen määräämiseksi voidaan hakea Maanmittauslaitokselta. Kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain 98 §:n 3 momentti huomioon ottaen korvaukseen oikeutettu ei tällaisessa tapauksessa ole lähtökohtaisesti velvollinen suorittamaan toimituskustannuksia.

Vaikka kalastuslain 37 a §:n 1 momentin mukainen sääntely ei edellä esitetyn perusteella ole valtiosääntöisesti muodollisesti täysin moitteeton, momentti ei kuitenkaan ole perustuslain vastainen sillä valittajien esittämällä perusteella, että se loukkaa omaisuudensuojaa, kun otetaan huomioon sen ympäristöperusoikeutta suojaava tarkoitus. Sääntely on myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 1 artiklan 2 kappaleen mukaisesti hyväksyttävää omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä. Tämän vuoksi kalastuslain säännöksen nojalla annettua asetusta 294/2011 ei ole jätettävä perustuslain 107 §:n perusteella soveltamatta.

Asetuksen säätämismenettely

Asetus 294/2011 on julkaistu Suomen säädöskokoelmassa. Vaikka asetuksen maantieteellinen soveltamisala on edellä mainitulla tavalla rajoitettu, asetuksella on annettu säädösvallan alaan kuuluvia yleisiä säännöksiä kalastuksesta asetuksen soveltamisalueella. Asetuksen soveltaminen ei rajoitu vain asianomaisiin vesialueen omistajiin tai osakaskuntien osakkaisiin, vaan sillä rajoitetaan kenen tahansa kalastusta alueella, jota se koskee. Asetuksen valmistelu ja antaminen eivät siis ole hallintoasian käsittelyä, joka johtaisi hallintolainkäyttölain 4 ja 5 §:ssä tarkoitettuun valituskelpoiseen hallintopäätökseen. Vesialueen omistajat eivät näin ollen ole asetukseen nähden asianosaisia, joita olisi tullut ennen sen antamista kuulla hallintolain 34 §:n mukaisesti ja joilla olisi tullut olla mahdollisuus valittaa asetuksen antamisesta.

Perustuslakivaliokunta on edellä selostetussa lausunnossaan kalastuslain 37 a §:n 1 momentin mukaista sääntelyä valtiosäännön valossa tarkastellessaan yhtenä sääntelyn perustuslain mukaisuutta arvioitaessa huomioon otettavana seikkana todennut, että vesialueen omistajalla tai erityisen oikeuden haltijalla on kalastuslain 37 §:n 1 momentin 1 kohtaan perustuva mahdollisuus hakea poikkeuslupa kielletyn pyydyksen tai kalastustavan käyttämiseen. Samoin näillä tahoilla on hakemuksen tultua hylätyksi oikeus valittaa päätöksestä, jolloin myös asetuksen perustuslain tai muun lain mukaisuus voi tulla arvioitavaksi. Juuri näin tässä asiassa on tapahtunut.

Näin ollen asetusta 294/2011 ei ole jätettävä soveltamatta myöskään sillä osakaskuntien esittämällä perusteella, ettei näitä ole kuultu ja ettei näillä ole ollut mahdollisuutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Samoilla perusteilla asiassa tehdyt ratkaisut eivät loukkaa Suomessa lailla 438/1990 voimaan saatetun Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa tai perustuslain 21 §:ssä säädettyjä oikeusturvan takeita.

Edellytykset poiketa asetuksessa säädetystä kiellosta

A:n osakaskunnan ja sen asiakumppanien mukaan asetuksella 294/2011 säädetty verkkokalastuksen kielto estää lahnan, hauen, ahvenen ja kuhan kudunaikaisen pyynnin osakaskuntien alueilla. Hakijoita koskevat asetuksen mukaiset alueiden pinta-alat ovat vähäisiä ja hakijoiden mukaan todennäköisyys kuuttien menehtymisestä verkkoihin mainituilla alueilla on erittäin vähäinen. Näistä syistä poikkeus asetuksella säädetystä rajoituksesta olisi hakemuksen mukaan tullut myöntää.

Tämän johdosta on arvioitava, onko asiassa esitetty kalastuslain 37 §:n 1 momentissa edellytetty erityinen syy, jonka vuoksi edellä mainitusta kiellosta voidaan myöntää poikkeus. Se, mitä voidaan pitää erityisenä syynä, jää säännöksen alkuperäistä sanamuotoa koskevien perustelujenkin (HE 214/1980 vp) valossa avoimeksi.

Asiakirjoista ilmenee, että kalanpyydykseen takertumisesta seuraava tukehtuminen on saimaannorppien suurin yksittäinen tunnettu kuolinsyy. Tehokkain tapa kannan kasvattamiseksi ja sukupuuton vaaran vähentämiseksi on kalanpyydyskuolleisuuden merkittävä pienentäminen. Kalanpyydyksistä norpalle selvästi vaarallisin on verkko. Kuutit voivat siirtyä yhden vuorokauden aikana linnuntietä mitattuna yli 15 kilometrin päähän, ja jo muutaman viikon kuluttua pesästä vieroituksesta ne voivat olla yli 20 kilometrin päässä synnyinluodoltaan. Kuutit liikkuvat usein pienen kevätkutuisen kalan perässä rantavesissä eli juuri siellä, minne kevään ja alkukesän verkkopyyntikin kohdistuu. Havaitessaan verkon, jossa on kaloja, kuutti hakeutuu sen luo. (Ympäristöministeriön julkaisu 30.11.2011, Saimaannorpan suojelun strategia ja toimenpidesuunnitelma)

Asetuksella säädetystä kiellosta huolimatta muut kalastustavat kuin verkkokalastus ovat alueella mahdollisia myös 15.4. –30.6. Maa- ja metsätalousministeriön muistiossa 28.3.2011 on tältä osin mainittu katiska, rysä ja merta, johon on liitetty kalojen ohjaamiseen tarkoitettu pyyntiin soveltumaton aitaverkko. Asiakirjoista ilmenevän selvityksen mukaan kevätkuisia kaloja voidaan saada myös muilla pyydyksillä kuin verkolla, esimerkiksi katiskalla.

Alueet, joita hakemus koskee, ovat kooltaan pieniä. Todennäköisyys, että kuutti jollakin näistä yksittäisistä alueista jää verkkoon, on myös osakaskuntien esittämän selvityksen valossa ilmeisesti vähäinen. Kun kuitenkin otetaan huomioon saimaannorpan kannan tilasta saatu edellä mainittu selvitys ja äärimmäinen uhanalaisuus sekä ympäristöoikeudessa noudatettava varovaisuusperiaate, yhdenkin kuutin verkkoon menehtymisen kielteistä vaikutusta kantaan voidaan pitää luontodirektiivin 12 artiklan 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla merkittävänä. Mainituista syistä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös, jolla osakaskuntien hakemus on hylätty, ei myöskään ole valituksessa esitetyillä perusteilla hallintolain 6 §:n vastainen.

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon asetuksen 294/2011 sisältö ja tavoite, hakemuksessa ei ole esitetty sellaista perustetta, jota tulisi pitää kalastuslain 37 §:n 1 momentissa tarkoitettuna erityisenä syynä luvan myöntämiseen asetuksessa kielletyn pyyntivälineen käyttämiseen. Hakemus on siten tullut hylätä myös tällä perusteella tehtynä.

Esteellisyys

Valittajat ovat esittäneet, että kalatalouspäällikkö X:llä on ollut asiassa ennakkonäkemys ja hän on siten ollut hakemusta ratkaistessaan esteellinen. Näin ollen kysymyksessä olisi hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettu esteellisyysperuste.

Hallintolain 28 §:n perustelujen (HE 72/2002 vp) mukaan pykälän 1 momentin 7 kohdassa mainitun, luottamuksen virkamiehen puolueettomuuteen vaarantavan erityisen syyn on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin momentin 1–6 kohdissa määriteltyjen esteellisyysperusteiden vaikutus on. Kalatalouspäällikkö X ei ole ollut asiassa esteellinen pelkästään sillä perusteella, että hän on virkansa puolesta osallistunut saimaannorpille vaarallisten kalastusmenetelmien kieltämisestä kalastuslain 37 b §:n perusteella tehtävistä sopimuksista osakaskuntien kanssa käytyihin neuvotteluihin.

Lopputulos

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä oikeudenkäyntikuluja koskevat maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen perustelut, valituslautakunnan päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:n osakaskunnalle ja sen asiakumppaneille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä , Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petri Leinonen.