KHO:2014:58

Yksityishenkilö oli pyytänyt kaupungin ympäristökeskukselta eräitä tietoja, jotka liittyivät kalliota louhittaessa tehtyihin räjäytyksiin.

Räjäytysten kenttäkokoja koskevat tiedot kuvasivat osaltaan kallion louhintaa harjoittavan yhtiön louhintaprosessia ja -kapasiteettia. Kysymys ei kuitenkaan ollut sellaisista teknisistä, taloudellisista tai tietotaitoa kuvaavista tiedoista, joita itsessään olisi voitu pitää liikesalaisuuksina. Oli lisäksi arvioitavissa, että kenttäkokotietojen perusteella ei voitu tehdä sellaisia yhtiön liiketoimintaa koskevia päätelmiä, joista olisi aiheutunut yhtiölle taloudellista vahinkoa. Kenttäkokoja koskevat tiedot eivät olleet julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja liikesalaisuuksia eivätkä samassa lainkohdassa tarkoitettuja muita vastaavia yksityisen elinkeinotoimintaa koskevia seikkoja.

Tietojen salassapidettävyyttä arvioitaessa oli lisäksi otettava huomioon, että yhtiö oli ympäristöluvassa määrätty tekemään jokaisesta kallion louhintaan liittyvästä räjäytyksestä valvovalle viranomaiselle ilmoitus, jossa oli esitettävä paitsi räjäytyksen arvioitu ajankohta, myös kenttäkoko. Kysymys oli näiltä osin ympäristönsuojelulain 109 §:n 1 momentissa tarkoitetuista toiminnan tarkkailutiedoista, jotka mainitun lainkohdan mukaan eivät olleet salassapidettäviä. Kenttäkokotietoja ei siten lähtökohtaisestikaan olisi voitu pitää salassa pidettävinä siltä osin kuin tietojen ilmoittamisvelvollisuus oli perustunut ympäristölupaan.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 24 § 1 momentti 20 kohta

Ympäristönsuojelulaki 109 § 1 momentti

Päätös, josta valitetaan

Kouvolan hallinto-oikeus 27.8.2012 nro 12/0485/2

Asian aikaisempi käsittely

A on 1.2.2011 pyytänyt Kotkan ympäristökeskukselta Rudus Oy:n Kotkan Rajavuoren alueella tekemien räjäytystöiden kellonajat ja kenttäkoot yhtiölle 11.11.2010 myönnetyn ympäristöluvan ajalta. Lisäksi hän on pyytänyt valvovalle viranomaiselle toimitetut yksityiskohtaiset tiedot räjäytyksistä ajalta 1.10.2009–11.11.2010. A on uudistanut asiakirjapyyntönsä 28.2.2011.

Kotkan ympäristöjohtaja on asiakirjapyynnön johdosta antamassaan päätöksessä 18.3.2011 (§ 14) todennut, että Rudus Oy:n louhintatyömaan räjäytysten kellonajat, tärinälle määritetyt raja-arvot ja tärinämittausten tulokset 11.11.2010 myönnetyn ympäristöluvan ajalta ovat julkisia. Muilta osin pyydetyt tiedot on katsottava luottamuksellisina viranomaiselle annetuiksi ja liikesalaisuuden piiriin kuuluviksi eikä niitä siksi voida luovuttaa. Vielä päätöksessä on todettu, että ympäristökeskus toimittaa A:lle Rudus Oy:n louhintatyömaan räjäytysten kellonajat, tärinälle määritetyt raja-arvot ja tärinämittausten tulokset 11.11.2010 myönnetyn ympäristöluvan ajalta siltä osin kuin hän niitä pyytää.

A on ympäristöjohtajan päätöksestä tekemässään oikaisuvaatimuksessa täsmentänyt asiakirjapyyntöään siten, että se koskenut jokaisen 26.6.2009 lähtien tehdyn räjäytyksen päivämäärää, kellonaikaa, kenttäkokoa ja niin sanottua heittosuuntaa.

Kotkan ympäristölautakunta on oikaisuvaatimuksen johdosta tekemässään päätöksessä 19.5.2011 (§ 82) todennut, että Rudus Oy:n louhintatyömaan räjäytysten kellonajat, tärinälle määritetyt raja-arvot ja tärinämittausten tulokset 11.11.2010 myönnetyn ympäristöluvan ajalta ovat julkisia. Muilta osin pyydetyt tiedot on katsottava luottamuksellisina viranomaiselle annetuiksi ja liikesalaisuuden piiriin kuuluviksi eikä niitä siksi voida luovuttaa. Vielä päätöksessä on todettu, että ympäristökeskus toimittaa A:lle Rudus Oy:n louhintatyömaan räjäytysten kellonajat, tärinälle määritetyt raja-arvot ja tärinämittausten tulokset 11.11.2010 myönnetyn ympäristöluvan ajalta siltä osin kuin hän niitä pyytää.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kouvolan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 27.8.2012 paitsi muuta, mistä korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole kysymys, jättänyt A:n valituksen tutkimatta siltä osin kuin siinä on ensi asteena hallinto-oikeudessa vaadittu asiakirjoja, jotka sisältävät tietoja räjäytyksistä 26.6.2009–30.9.2009. Muilta osin A:n valitus Kotkan ympäristölautakunnan päätöksestä on hylätty.

Valituksen tutkimatta jättämisen osalta hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Hallinto-oikeuslain 3 §:n mukaan hallinto-oikeus käsittelee ja ratkaisee ne hallinto-oikeudelliset valitukset, hallintoriita-asiat ja muut asiat, jotka säädetään kuuluviksi sen toimivaltaan hallintolainkäyttölaissa tai muussa laissa. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (jäljempänä julkisuuslaki) 33 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen julkisuuslaissa tarkoitettuun päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Muutoksenhakija on vasta hallinto-oikeudessa laajentanut asiakirjapyyntönsä koskemaan räjäytysasiakirjoja ajalta 26.6.2009–30.6.2009, oikeastaan ajalta 26.6.2009–30.9.2009, sekä vaatinut tietoja tulevista räjäytyksistä. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei ensi asteena kuulu päättää asiakirjan tai sen sisältämän tiedon antamisesta.

Sovellettuna oikeusohjeena on mainittu lisäksi hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti.

Valituksen hylkäämisen osalta hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavia oikeusohjeita

Julkisuuslain 1 §:n mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Saman lain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. Saman lain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen julkisuuslaissa säädetään.

Julkisuuslain 11 §:n 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole edellä 1 momentissa tarkoitettua oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Päätöksen oikeudellinen arviointi

Valituksessa on esitetty, että Rudus Oy on jäävi lausumaan siitä, ovatko muutoksenhakijan pyytämät tiedot liikesalaisuuksia.

Asiassa on kyse Rudus Oy:n suorittamien räjäytystöiden teknisten tietojen luovuttamisesta muutoksenhakijalle. Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Tähän nähden ympäristölautakunnan ja hallinto-oikeuden on tullut kuulla ennen asian ratkaisemista Rudus Oy:tä.

Räjäytykset liittyvät kallion louhintaan, murskaukseen ja kierrätysbetonin käsittelyyn, jota varten Rudus Oy:lle on myönnetty ympäristölupa Kotkan ympäristölautakunnan 11.11.2010 § 188 tekemällä päätöksellä. Kiviainesten ottamisesta Rajavuoren alueelta on tehty ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) mukainen ympäristövaikutusten arviointi (YVA), ja yhteysviranomaisena toimiva Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta yhteysviranomaisen lausunnon 1.9.2010. Ympäristöluvassa on asetettu räjäytyksiin ja siitä aiheutuvaan tärinään liittyviä lupaehtoja.

Pyydetyt tiedot koskevat räjäytysten suorittamiseen liittyviä teknisiä ratkaisuja. Teknisten ratkaisujen osalta kyse on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitetusta yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, joista tiedon antaminen aiheuttaisi Rudus Oy:n selityksestä ilmenevät seikat huomioon ottaen elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Teknisten ratkaisujen osalta kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista, kun otetaan huomioon, että räjäytysten aiheuttamia vaikutuksia valvotaan tärinämittauksin ja tärinälle on ympäristöluvassa asetettu raja-arvot.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei louhintojen vaikutusalueella, noin 1,3 kilometrin etäisyydellä asuva muutoksenhakija ole tässä asiassa julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosainen, eikä asiassa tule arvioitavaksi, olisiko hänellä oikeus saada tietoa pyytämistään asiakirjoista asianosaiselle kuuluvan tiedonsaantioikeuden nojalla.

Sovellettuina oikeusohjeina on mainittu lisäksi julkisuuslain 2 § ja 5 §:n 2 momentti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Helena Asikainen, Marja-Liisa Nurmi ja Taina Pyysaari, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Kouvolan hallinto-oikeuden ja Kotkan ympäristölautakunnan päätökset kumotaan ja hänet oikeutetaan saamaan tieto Rudus Oy:n Kotkan Rajavuorilla 26.6.2009 lähtien tekemien räjäytysten päivämääristä, kellonajoista, tärinäarvoista, kenttäko'oista ja heittosuunnista. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Rudus Oy ei ole pystynyt esittämään perustetta sille, että pyydetyt tiedot olisivat sen liikesalaisuuksia. Kenttäkoon, heittosuunnan, tärinäarvojen ja kellonaikojen perusteella Rudus Oy:n kilpailijat eivät voi laskea yhtiön liiketoiminnan kustannuksia ja tuottoja tarkasti. Tiedot eivät myöskään paljasta Rudus Oy:n kilpailuvalttia eli sitä, miten yhtiö pystyy hallitsemaan tärinävaikutuksia vaikka kenttäkoot ovat suuria. Rudus Oy:n kilpailuasema ei muutu, vaikka tiedot luovutettaisiin.

On oletettavaa, että ympäristölautakunta ja hallinto-oikeus eivät ole pyytäneet Rudus Oy:tä esittämään laskentakaavoja. Yhtiön tulisikin nyt esittää laskentakaavat todistaakseen väitteensä.

Raimo Vuolion ja Tommi Halosen teokseen Räjäytystyöt sisältyvät kaavat eivät sisällä kenttäkokoa eivätkä heittosuuntaa. Nämä tiedot eivät siten voi olla liikesalaisuuksia. Räjäytysten tehokkuuteen ja kustannuksiin vaikuttavat Vuolion teoksen Räjäytysopas 2008 mukaan pengerkorkeus, reikäsyvyys, etu, reikäväli, pohjapanos, varsipanos, reikäpanos, ominaispanostus ja ominaisporaus. Näihin tietoihin luetaan myös sytytyskaavio. Tärkeisiin tietoihin ei siis lueta kenttäkokoa ja heittosuuntaa. Vuolio on alan arvostetuin ammattilainen eikä hänen oppejaan voitane tässäkään asiassa kyseenalaistaa.

A ei ole Rudus Oy:n kilpailija eikä tulisi missään tapauksessa luovuttamaan tietoja yhtiön kilpailijoille. Tiedoista ei kilpailijoille edes olisi mitään hyötyä.

Rudus Oy väittää virheellisesti, että tiedoilla olisi merkittäviä taloudellisia arvoja yksinäänkin. Yhtiö ei ole esittänyt yhtäkään esimerkkiä näistä taloudellisista arvoista.

Rudus Oy:n väite siitä, että pyydetyt tiedot eivät ilmennä toiminnan vaikutuksia, ei pidä paikkaansa. Jokainen ymmärtää, että isolla räjäytyksellä on paljon isommat vaikutukset kuin pienellä räjäytyksellä. Kysymys on siitä, että ilmoitetuilla tärinäarvoilla A ei pysty valvomaan etujaan. Ilmoitetut arvot eivät kerro koko totuutta, koska ne eivät ole eri tärinäkomponenttien resultantin tärinäarvoja. Pidemmillä etäisyyksillä tärinäaallot voivat lisäksi vahvistaa toisiaan niin sanotun interferenssin vuoksi. Samalla tavalla voi tapahtua tärinäaaltojen heijastuessa erilaisten maaperäainesten yhtymäkohdassa. Myös rakennuksen ja perustan taajuuksilla voi olla yhteisvaikutusta, joka aiheuttaa joko tärinän voimistumista tai resonanssia. Rudus Oy ei ole ottanut tällaisia mahdollisuuksia huomioon eikä tarpeellisia katselmuksia ole tehty riittävän etäällä.

Kun otetaan huomioon Vuolion ja Halosen teoksen Räjäytystyöt etäisyyttä ja momentaanista räjähdysainemäärää koskevassa kohdassa 9.13.7 esitetty Rudus Oy ja hallinto-oikeus eivät voi kiistää, etteivätkö tärinät voisi 1,2–1,3 kilometrin etäisyydellä Rajavuorista olla sellaisia, että talojen rakenteille aiheutuisi vaurioita. Vaurioita on aiheutunut paitsi A:n omakotitalolle, myös muutamalle muullekin omakotitalolle. Vaurioiden syntyperää ei voida selittää millään muulla kuin Rudus Oy:n ylisuurilla räjäytyksillä.

A:n omakotitalossaan tekemien havaintojen (noin 20 kertaa) mukaan vuoden 2011 räjäytyksistä suurin osa oli joko epämiellyttäviä tai häiritseviä. Vuoden 2010 heinäkuun alun räjäytys jopa erittäin epämiellyttävä.

Kun kenttäkokoa suurennetaan, niin räjähdysainemääräkin kasvaa. Tärinän suuruus on suoraan verrannollinen räjähdysainemäärään. Rudus Oy:n räjäyttämät kenttäkoot ovat aiheuttaneet haitallista tärinää jopa noin 2,3 kilometrin etäisyydellä louhinta-alueesta. Kenttäkoon rajoittamisella on erittäin suuri merkitys ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi.

Rudus Oy:n tulisi esittää myös esimerkki siitä, miten A voisi aiheuttaa ennalta-arvaamattomia ja hallitsemattomia riskejä yleiselle turvallisuudelle. Vaikka A kertoisi kenttäkoot ja heittosuunnat kenelle tahansa, yksin niiden perusteella Rudus Oy:n tarkoittamia riskejä ei synny. Pyydettyjen julkisten tietojen salaamisella A:ta halutaan estää todistamasta ylisuurten räjäytysten vahingoittaneen monia rakennuksia. A on mitä suurimmassa määrin asianosainen ja tarvitsee etujensa valvomiseksi pyytämänsä tiedot. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 17.7.2006 taltionumero 1801 tukee A:n tiedonsaantioikeutta, koska samoin kuin siinä tapauksessa myös kallionlouhinnassa on epävarmuustekijöitä, jotka vaikuttavat räjäytysten vaikutusten arviointiin.

Kotkan ympäristölautakunta on selityksessään esittänyt, että valitus hylätään. Selityksessä on viitattu lautakunnan hallinto-oikeudelle antamaan lausuntoon ja todettu seuraavaa:

A:lla on jo todettu olevan oikeus saada räjäytysten päivämäärät, kellonajat ja tärinäarvot. Kenttäkoot ja niin sanotut heittosuunnat ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja liikesalaisuuksia, jotka ovat luottamuksellisina viranomaisille annettuja. Ympäristölautakunnalla ei ole velvollisuutta eikä mahdollisuutta antaa tällaisia tietoja eteenpäin.

Korkein hallinto-oikeus on selityspyynnössään ympäristölautakunnalle pyytänyt liittämään selitykseen asiakirjat, joiden julkisuudesta A:n valituksessa on kysymys. Asiakirjojen toimittamista koskevassa saatekirjelmässään Kotkan ympäristötarkastaja on muun ohella todennut, että räjäytysten päivämääriä, kellonaikoja ja kenttäkokoja on lupaehdoissa vaadittu toimitettavan Kotkan rakennustarkastajalle vasta 29.11.2010 alkaen, joten sitä aikaisempia tietoja ei ole arkistoitu. Lisäksi ympäristötarkastaja on todennut, että heittosuuntia ei pystytä toimittamaan, sillä toiminnanharjoittajaa ei ole edellytetty toimittamaan kysymyksessä olevia tietoja viranomaisille.

Rudus Oy on selityksessään vaatinut, että valitus hylätään. Yhtiö on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Rudus Oy harjoittaa Kotkan Rajavuoren alueella kallion louhintaa, johon on myönnetty ympäristölupa 11.11.2010, ja jota muun muassa Kotkan ympäristökeskus valvoo.

Rudus Oy:n ympäristökeskukselle toimittamat räjäytysten kellonajat, tärinälle määritellyt raja-arvot ja tärinämittausten tuloksia koskevia tiedot eivät ole eikä niiden ole väitettykään olevan liikesalaisuuksia. Nämä tiedot A:lla on oikeus saada. Riidanalaiset tiedot koskevat A:n pyytämiä niin sanottuja heittosuuntia ja kenttäkokoja.

Aluksi on huomattava, että ympäristökeskuksella ei ole hallussaan kaikkia pyydettyjä tietoja. Näiltä osin A:n vaatimus on lakiin perustumaton, sillä hänellä ei ole oikeutta saada sellaisia tietoja viranomaiselta, joita edes viranomaisella ei itsellään ole eikä pitäisikään olla.

Rudus Oy kiistää edelleen, että sen toiminta olisi aiheuttanut tai olisi edes voinut aiheuttaa A:n rakennukselle vaurioita. Vastoin hänen käsitystään tällaiset seuraukset kallion louhinnasta tässä tapauksessa eivät ole edes luonnontieteellisesti mahdollisia, kuten Rudus Oy on aiemmissa kirjelmissä ja niiden liitteissä osoittanut. A:n viittaukset esimerkiksi Raimo Vuolion teoksiin eivät muuta asiaa, eivätkä osoita, että tiedot eivät olisi liikesalaisuuksia.

Kallion louhinnan tärinävaikutukset on tässä tapauksessa mitattu tarkasti markkinoiden parhailla mittareilla ja mittaustulokset on todettu julkisiksi. Mittaukset osoittavat konkreettisesti ja tosiasiallisesti toiminnan tärinävaikutukset eri alueilla louhintatyömaan lähistöllä. Pyydetyt tiedot eivät millään tavalla osoita toiminnan vaikutuksia, vaan ainoastaan Rudus Oy:n sisäisiä prosesseja. Tiedot ovat yhtiön liiketoiminnalle merkityksellisiä niin tietotaidollisessa kuin taloudellisessa mielessä ja näin ollen ne ovat varsinaisia liikesalaisuuksia.

A:n rakennuksen välittömästä läheisyydestä on mitattu tärinäarvoja, jotka sisältyvät ympäristökeskuksen aineistoon. Tietoisuus pyydetyistä tiedoista ei tuo A:lle myöskään lisäarvoa omien oikeuksiensa valvomiseen, sillä niillä ei ole itsenäistä merkitystä A:n rakennukselle, koska louhinnan mahdollinen vaikutus välittyy rakennukseen mitatun tärinän kautta. Rakennuksesta ei ole olemassa tärinämittaustietoja, koska A itse kieltäytyi ottamasta tärinämittaria, vaikka Rudus Oy tätä mahdollisuutta tarjosi. Lisäksi on syytä huomata, että louhintatoimintaa valvovat toimivaltaiset viranomaiset, eivät yksityiset henkilöt.

Pyydetyt tiedot ovat liikesalaisuuksia, jotka muodostavat perustan koko Rudus Oy:n kiviainesten louhintaan perustuvalle liiketoiminnalle ja muodostavat yrityksen ydinosaamisalueen. Tiedot kuvaavat yhtiön sisäisiä prosesseja kallion louhinnassa ja niiden perusteella on mahdollista hahmottaa koko louhintaprosessia ja ennen kaikkea sen kapasiteettia. Vastoin A:n väitteitä louhinta- ja räjäytysalan ammattilaisen on tietojen avulla mahdollista laskea liiketoiminnan kustannuksia sekä saada selville Rudus Oy:n kehittelemän edistyksellisen räjäytystyön periaatteet. Liiketaloudellisen kannattavuuden näkökulmasta juuri prosessin optimointi ja suunnittelu tuo kilpailuetua muihin toimijoihin nähden. Pyydettyjä tietoja ei ole tarkoitettu kenenkään ulkopuolisen tietoon.

A ei ole asiassa julkisuuslaissa tarkoitetussa mielessä asianosainen. Mikäli hänet kuitenkin katsottaisiin asianosaiseksi, Rudus Oy katsoo toissijaisesti, että pyydetyt tiedot eivät vaikuta tai voi vaikuttaa A:n asian käsittelyyn viranomaisessa. Asianosaisjulkisuus ei muutoinkaan sovellu kysymyksessä olevaan tapaukseen, koska tiedoilla ei ole ollut tai voinut olla mitään merkitystä A:n tietopyynnön käsittelyyn. Tietojen luovuttaminen olisi myös vastoin erittäin tärkeää yleistä ja yksityistä etua, kuten Rudus Oy on perustellut asiaa jo hallinto-oikeudelle toimittamissaan kirjelmissä.

A on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Räjäytystöiden todellinen asiantuntija tekniikan tohtori Raimo Vuolio on A:n asiamiehen lausuntopyynnön johdosta 7.1.2013 ilmoittanut, että hänen noin 50 vuoden kokemukseen perustuva näkemyksensä on, että heittosuunnat ja kenttäkoot eivät ole liikesalaisuuksia vaan tietoja, jotka on ilmoitettava esimerkiksi räjäytysten tärinävaikutuksia arvioitaessa. Vuolion sähköpostitse antama kannanotto on oheistettu vastaselitykseen.

Vuolion ja Halosen teoksen Räjäytystyöt (2010) kohdassa 14.8.9. on selvitetty räjäytyssuunnitelman asiasisältöä. Räjäytyssuunnitelmaan tulee sisältyä räjäytyksen ajankohdan, kentän sijainnin ja irrotettavien kuutiomäärien ynnä muiden seikkojen yksityiskohdat. A:n näkemyksen mukaan räjäytyssuunnitelman käsitemäärittelystä voidaan ainakin välillisesti teoksenkin mukaan vetää johtopäätös, jonka mukaan heittosuunnat ja kenttäkoot eivät ole liikesalaisuuksia.

Vielä vastaselityksessä on lausuttu, että A on eräiden myötäpuoltensa kanssa tekemässä Etelä-Savon käräjäoikeuteen valituksen Kotkan kaupungin Kaukolan ja Sutelan kylissä tapahtuneesta lunastustoimituksesta. Myös tämän valituksen yhteydessä keskeiseen asemaan nousee väistämättä kysymys heittosuuntien ja kenttäkokojen selvittämisestä tulevan mahdollisen katselmuksen ja muun selvityksen yhteydessä.

A on täydennyskirjelmässään toimittanut professori Pekka Särkältä pyytämänsä 18.1.2013 päivätyn kannanoton.

Sähköpostitse annetussa kannanotossa on lausuttu muun ohella, että jokaisesta räjäytyksestä lakisääteisesti tehtävä räjäytyssuunnitelma kuvaa yksikäsitteisesti räjäytyksen teknisen suorituksen. Tämä tehdään ensisijaisesti juuri ongelmatilanteiden myöhempää selvittelyä varten. Professori Särkän käsityksen ja kokemuksen mukaan räjäytyssuunnitelma yhdessä räjäytyksestä tehtyjen täydellisten tärinämittaushavaintojen kanssa mahdollistaa luotettavasti räjäytyksen aiheuttaman tärinän arvioinnin halutussa kohteessa. Räjäytysten kellonajat, tärinälle määritellyt raja-arvot ja tärinämittausten tulokset (ilmeisesti huippuarvot) eivät mahdollista varsinkaan etäämpänä olevien kohteiden mahdollisen vaurioitumisen arviointia.

Räjäytyssuunnitelma tärinämittaustietoineen tuskin voi Särkän mukaan sisältää liikesalaisuuksia. Räjäytyssuunnitelmat joudutaan optimoimaan kuhunkin louhintakohteeseen ja kullekin kivilajille erikseen, eikä kalliota voi kovin monella tavalla räjäyttää. Toiseksi kysymyksessä olevissa asiakirjoissa ei ole kustannustietoja (materiaali, työvoima, laitteet) eikä tehokkuustietoja (porausnopeus, työajat ja niin edelleen).

A:n vastaselitys ja täydennyskirjelmä on Rudus Oy:n pyynnöstä toimitettu yhtiölle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Kotkan ympäristöjohtajan päätökseen liitetty virheellinen oikaisuvaatimusohje ja Kotkan ympäristölautakunnan päätökseen liitetty virheellinen valitusosoitus poistetaan.

2. Kouvolan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt A:n valituksen ympäristölautakunnan päätöksestä tutkimatta siltä osin kuin siinä oli vaadittu asiakirjoja, jotka sisältävät tietoja räjäytyksistä 26.6.2009–30.9.2009. Korkein hallinto-oikeus ottaa asian välittömästi ratkaistavakseen myös tältä osin.

3.

A:n valitus jätetään tutkimatta siltä osin kuin kysymys on hänen oikeudestaan saada tieto Rudus Oy:n louhintatyömaan räjäytysten päivämääristä, kellonajoista ja tärinäarvoista 29.11.2010 lukien.

Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian.

Hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätökset kumotaan siltä osin kuin kysymys on räjäytysten päivämääriä, kellonaikoja ja tärinäarvoja koskevista tiedoista ajalta 26.6.2009–28.11.2010. Asia palautetaan ympäristölautakunnalle näiden tietojen antamiseksi A:lle.

Hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätökset kumotaan lisäksi siltä osin kuin kysymys on räjäytysten kenttäkokoja koskevista tiedoista. Asia palautetaan ympäristölautakunnalle kenttäkokoja koskevien tietojen antamiseksi A:lle 26.6.2009 lukien.

Valitus hylätään siltä osin kuin kysymys on heittosuuntia koskevista tiedoista. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 4 §:n 1 momentin mukaan viranomaisilla tarkoitetaan mainitussa laissa:

(- - -)

4) kunnallisia viranomaisia;

(- - -)

Julkisuuslain 7 §:n 1 momentin mukaan viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa toimitettu asiakirja tulee julkiseksi, kun viranomainen on sen saanut, jollei asiakirjan julkisuudesta taikka salassapidosta tai muusta tietojen saantia koskevasta rajoituksesta mainitussa tai muussa laissa säädetä.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 14 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan viranomaisen asiakirjan antamisesta päättää se viranomainen, jonka hallussa asiakirja on, jollei 15 §:n 3 momentissa tai muualla laissa toisin säädetä. Momentin toisen virkkeen mukaan valtuusto voi kunnan johtosäännöllä kuitenkin antaa mainitussa laissa tarkoitettuna viranomaisena toimivalle kunnalliselle toimielimelle oikeuden siirtää päättämässään laajuudessa asiakirjan antamista koskevaa viranomaisen ratkaisuvaltaa alaiselleen viranhaltijalle. Pykälän 2 momentin mukaan tiedon asiakirjan sisällöstä antaa se viranomaisen henkilöstöön kuuluva, jolle viranomainen on tämän tehtävän määrännyt tai jolle se hänen asemansa ja tehtäviensä vuoksi muuten kuuluu. Pykälän 3 momentin mukaan, jos virkamies tai muu 2 momentissa tarkoitettu henkilö kieltäytyy antamasta pyydettyä tietoa, hänen on: 1) ilmoitettava tiedon pyytäjälle kieltäytymisen syy; 2) annettava tieto siitä, että asia voidaan saattaa viranomaisen ratkaistavaksi; 3) tiedusteltava asian kirjallisesti vireille saattaneelta tiedon pyytäjältä, haluaako hän asian siirrettäväksi viranomaisen ratkaistavaksi; sekä 4) annettava tieto käsittelyn johdosta perittävistä maksuista.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:

(- - -)

20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista;

(- - -)

Julkisuuslain 33 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen mainitussa laissa tarkoitettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen, jollei 2 momentista muuta johdu. Eduskunnan viraston päätökseen, valtioneuvoston ja ministeriön päätökseen samoin kuin eduskunnan valitseman Suomen Pankin ja Kansaneläkelaitoksen toimielimen sekä niiden keskushallintoon kuuluvan viranomaisen päätökseen haetaan kuitenkin muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Muutoin muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Ympäristönsuojelulain 109 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain mukaista tehtävää suorittavan salassapitovelvollisuuteen sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään. Toiminnan päästö- ja tarkkailutiedot sekä ympäristön laatutiedot eivät kuitenkaan ole salassapidettäviä.

1. Asiakirjapyyntöä koskeva menettely

Kotkan ympäristöjohtajan A:n asiakirjapyynnön johdosta antamaan viranhaltijapäätökseen on liitetty oikaisuvaatimusohje ja Kotkan ympäristölautakunnassa asia on käsitelty oikaisuvaatimuksena. Ympäristölautakunnan päätökseen on liitetty kuntalain mukainen valitusosoitus. Asia olisi kuitenkin tullut käsitellä kunnassa julkisuuslain 14 §:n mukaisessa, luonteeltaan sinänsä oikaisuvaatimusmenettelyyn rinnastuvassa menettelyssä. Muutoksenhausta ympäristölautakunnan asiakirjajulkisuusasiassa tekemään päätökseen säädetään puolestaan mainitun lain 33 §:ssä.

Kun asiassa ei ole ilmennyt, että ympäristöjohtaja ja ympäristölautakunta eivät olisi olleet toimivaltaisia myös julkisuuslain 14 §:n mukaisesti meneteltäessä ja koska valitus ympäristölautakunnan päätöksestä on tullut tehdä hallinto-oikeudelle, hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätöksiä ei ole syytä kumota edellä tarkoitettujen menettelyvirheiden johdosta. Ympäristöjohtajan ja ympäristölautakunnan päätöksiin liitetyt virheellinen oikaisuvaatimusohje ja valitusosoitus on kuitenkin poistettava.

2. Aikaväliä 26.6.2009–30.9.2009 koskevan asiakirjapyynnön tutkiminen

Hallinto-oikeus on jättänyt A:n valituksen ympäristölautakunnan päätöksestä tutkimatta siltä osin kuin siinä oli vaadittu asiakirjoja, jotka sisältävät tietoja räjäytyksistä 26.6.2009–30.9.2009. Koska A oli jo oikaisuvaatimuksessaan ympäristölautakunnalle kohdistanut vaatimuksensa myös mainittua aikaväliä koskeviin tietoihin, hallinto-oikeuden ei olisi tullut jättää valitusta edellä tarkoitetulta osin tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava vastaavalta osin.

Asia on sitä edellä tarkoitetulta osin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi palauttamatta syytä ottaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi ratkaistavaksi.

3. Pääasiaratkaisu

Edellä kohdassa 2 lausuttu huomioon ottaen asiassa on ratkaistava, onko A:lla oikeus saada tieto Rudus Oy:n Kotkan Rajavuorilla 26.6.2009 lähtien tekemien räjäytysten päivämääristä, kellonajoista, tärinäarvoista, kenttäko'oista ja heittosuunnista.

Räjäytysten päivämäärät, kellonajat ja tärinäarvot

Ympäristölautakunta on A:n oikaisuvaatimuksen johdosta tekemässään päätöksessä 19.5.2011 katsonut, että tiedot Rudus Oy:n louhintatyömaan räjäytysten kellonajoista, tärinälle määritetyistä raja-arvoista ja tärinämittausten tuloksista yhtiölle 11.11.2010 myönnetyn ympäristöluvan ajalta ovat julkisia ja että tiedot voidaan A:lle luovuttaa. Koska A ei enää ole oikeussuojan tarpeessa siltä osin kuin kysymys on hänen oikeudestaan saada tieto räjäytysten päivämääristä, kellonajoista ja tärinäarvoista 29.11.2010 alkavan ajanjakson osalta, hänen valituksensa on sanotuilta osin jätettävä tutkimatta.

Vaikka Kotkan ympäristötarkastaja on ilmoittanut, että räjäytysten päivämääriä ja kellonaikoja ei ole aikaisemmin kuin 29.11.2010 arkistoitu, asiakirjoista ilmenee, että ainakin Rudus Oy:n ympäristölupaa koskevan ympäristölautakunnan pöytäkirjan 11.11.2010 liitteenä on mitattuja tärinäarvoja 28.7.–2.9.2010 koskeva taulukko, jossa mainitaan muun muassa räjäytysajankohdat ja mitatut tärinäarvot. Hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätökset on kumottava ja A on oikeutettava saamaan ympäristölautakunnalta mainitut taulukosta ilmenevät tiedot samoin kuin muut mahdolliset ympäristökeskuksen hallussa olevat, julkisiksi katsottavat räjäytysajankohtia ja mitattuja tärinäarvoja koskevat tiedot myös ajalta 26.6.2009–28.11.2010.

Kenttäkoot

Räjäytysten kenttäkokoja koskevat tiedot kuvaavat osaltaan Rudus Oy:n louhintaprosessia ja -kapasiteettia. Kysymys ei kuitenkaan ole sellaisista teknisistä, taloudellisista tai tietotaitoa kuvaavista tiedoista, joita itsessään voitaisiin pitää liikesalaisuuksina. On lisäksi arvioitavissa, että kenttäkokotietojen perusteella ei voida tehdä sellaisia Rudus Oy:n liiketoimintaa koskevia päätelmiä, joista aiheutuisi yhtiölle taloudellista vahinkoa.

Edellä lausutun perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että räjäytysten kenttäkokoja koskevat tiedot eivät ole julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja liikesalaisuuksia eivätkä samassa lainkohdassa tarkoitettuja muita vastaavia yksityisen elinkeinotoimintaa koskevia seikkoja. Tietoja ei voida muillakaan perusteilla pitää julkisuuslain perusteella salassa pidettävinä.

Tietojen salassapidettävyyttä arvioitaessa on lisäksi otettava huomioon, että asiakirjoista ilmenee, että Rudus Oy on sille 11.11.2010 myönnetyssä ympäristöluvassa määrätty tekemään jokaisesta kallion louhintaan liittyvästä räjäytyksestä valvovalle viranomaiselle ilmoitus, jossa on esitettävä paitsi räjäytyksen arvioitu ajankohta, myös kenttäkoko. Kysymys on näiltä osin ympäristönsuojelulain 109 §:n 1 momentissa tarkoitetuista toiminnan tarkkailutiedoista, jotka mainitun lainkohdan mukaan eivät ole salassapidettäviä. Kenttäkokotietoja ei siten lähtökohtaisestikaan voitaisi pitää salassa pidettävinä siltä osin kuin tietojen ilmoittamisvelvollisuus on perustunut yhtiölle 11.10.2010 myönnettyyn ympäristölupaan.

Hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätökset on kumottava siltä osin kuin ne koskevat kenttäkokotietoja ja asia on palautettava ympäristölautakunnalle kenttäkokotietojen antamiseksi A:lle 11.11.2010 myönnetyn ympäristöluvan ajalta.

Vaikka Kotkan ympäristötarkastaja on ilmoittanut, että räjäytysten kenttäkokoja ei ole aikaisemmin kuin 29.11.2010 arkistoitu, asiakirjoista ilmenee, että ainakin Rudus Oy:n ympäristölupaa koskevan ympäristölautakunnan pöytäkirjan 11.11.2010 liitteenä on mitattuja tärinäarvoja 28.7.–2.9.2010 koskeva taulukko, jossa mainitaan muun muassa kenttäkoot. Hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätökset on kumottava ja A on oikeutettava saamaan ympäristölautakunnalta mainitut taulukosta ilmenevät tiedot samoin kuin muut mahdolliset ympäristökeskuksen hallussa olevat, julkisiksi katsottavat kenttäkokoja koskevat tiedot myös ajalta 26.6.2009–28.11.2010.

Heittosuunnat

Kotkan ympäristötarkastajan ilmoituksen perusteella ympäristökeskuksella ei ole hallussaan tietoja räjäytysten niin sanotuista heittosuunnista. Ympäristölautakunta ei siten edes olisi voinut antaa mainittuja tietoja. Tähän nähden hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa siltä osin kuin päätös koskee tietoa heittosuunnista.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.