KHO:2015:3

Aluehallintovirasto oli myöntänyt ympäristöluvan turvetuotantoon lohkoilla 3–8. Päätöksen perusteluissa todettiin muun ohella, että kalasääsken pesäpuu ja sen ympäristö oli rajattu tuotantoalueen ulkopuolelle.

Hallinto-oikeus kumosi aluehallintoviraston päätöksen ja hylkäsi ympäristölupahakemuksen koskien turvetuotantoa lohkoilla 3–8. Hallinto-oikeus totesi päätöksensä perusteluissa, että suositusten mukaan kalasääsken pesäpuun ja turvetuotantoalueen väliin on jätettävä vähintään 500 metrin levyinen suojakaista. Lähes koko hankealue olisi tätä lähempänä pesäpuuta, minkä vuoksi luvan myöntämiselle oli luonnonsuojelulaista johtuva este.

Korkein hallinto-oikeus hylkäsi toiminnanharjoittajan valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä. Luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentissa oli rauhoitettu asetuksessa määritellyn suuren petolinnun pesäpuu. Lainkohdan esitöiden mukaan rauhoitus merkitsi sitä, että puun kaataminen tai vahingoittaminen oli kielletty. Lainkohta oli kuitenkin sijoitettu eläinlajien suojelua koskevat rauhoitussäännökset sisältävään 39 §:ään eikä kasvilajien suojelua koskevaan 42 §:ään. Pesäpuu oli siten tarkoitus säilyttää kyseisten lintulajien suojelemiseksi eikä puun rauhoittamiseksi kasvilajin yksilönä. Pesäpuun suojeleminen oli mielekästä vain sillä edellytyksellä, että puu oli käyttökelpoinen tuohon tarkoitukseen. Pesäpuun suojelemista koskevan sääntelyn voitiin päätellä liittyvän siihen, että suuret petolinnut olivat erityisen alttiita pesintäaikaiselle häirinnälle niillä alueilla, joilla niiden vakiintuneesti käyttämät pesäpuut sijaitsivat. Pesäpuun suojelemista koskeva säännös voi täyttää tarkoituksensa vain sillä edellytyksellä, että pesintärauhaa häiritsevät tekijät voitiin riittävästi ehkäistä muita säännöksiä soveltamalla.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin tarkoituksen saavuttamiseksi mainitun pykälän 1 momentin 3 kohtaa oli perusteltua tulkita niin, että viimeksi mainitussa kohdassa tarkoitettu kielto koski myös tuotannollisen toiminnan harjoittamista. Teollisessa mittakaavassa harjoitettu turvetuotanto ei myöskään ollut luonnonsuojelulain 48 §:n 1 momentin poikkeussäännöksessä tarkoitettua alueen käyttämistä maa- ja metsätalouteen tai rakennustoimintaan, joka olisi sallittua 39 §:n estämättä.

Kun alueen olosuhteiden lisäksi otettiin huomioon se selvitys, jota oli saatu kalasääsken elämänkierrosta ja palaamisesta toistuvasti pesimään samaan puuhun, sekä toisaalta rajalliset mahdollisuudet harjoittaa turvetuotantoa kalasääsken lisääntymisajan ulkopuolella, turvetuotannon sijoittamisesta ympäristölupahakemuksen lohkoille 3–8 olisi aiheutunut luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa ja 2 momentissa tarkoitettu seuraus. Tämän vuoksi hakemuksessa tarkoitettua toimintaa ei voitu sallia.

Äänestys 5–2

Suomen perustuslaki 15 § 1 momentti ja 20 §

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 41 § 3 momentti

Luonnonsuojelulaki 5 a § 1 momentti 2–3 kohta, 38 § 1 momentti, 39 § 1 momentti 3 kohta ja 2 momentti, 47 § 1–3 ja 5 momentti, 48 § 1 momentti

Luonnonsuojeluasetus 19 §

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY luonnonvaraisten lintujen suojelusta (kodifioitu toisinto, lintudirektiivi) 4 artikla 1 ja 4 kohta, 5 artikla d kohta ja liite I

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 31.5.2013 nro 13/0146/1

Asian taustaa

Länsi-Suomen ympäristölupavirasto oli 5.6.2007 antamallaan päätöksellä nro 54/2007/4 hylännyt Oy Alholmens Kraft Ab:n turvetuotantoa koskevan ympäristölupahakemuksen Toholammin kunnassa olevan Höyläsalonnevan pohjoisosan lohkojen 3–8 osalta. Lohkojen yhteinen pinta-ala oli noin 65 hehtaaria. Ympäristölupavirasto oli myöntänyt Oy Alholmens Kraft Ab:lle toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan turvetuotantoon Höyläsalonnevan lohkoilla 1 ja 2 hakemukseen liitetyn suunnitelman ja sen täydennysten sekä päätöksestä ilmenevien lupamääräysten mukaisesti.

Vaasan hallinto-oikeus oli 6.2.2009 antamallaan päätöksellä nro 09/0033/3 Oy Alholmens Kraft Ab:n valituksen osittain hyväksyen muun ohella kumonnut Länsi-Suomen ympäristölupaviraston päätöksen siltä osin kuin hakemus oli hylätty tuotantolohkojen 3–8 osalta, ja palauttanut asian tältä osin ympäristölupavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Korkein hallinto-oikeus on 10.9.2012 antamallaan päätöksellä taltionumero 2371 tutkinut Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry:n kirjelmän lainvoiman saaneen päätöksen purkamista koskevana hakemuksena, joka on kohdistunut edellä mainittuihin Vaasan hallinto-oikeuden ja Länsi-Suomen ympäristölupaviraston päätöksiin. Hakemus on hylätty.

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 28.3.2012 antamallaan päätöksellä nro 64/2012/2 myöntänyt Oy Alholmens Kraft Ab:lle ympäristöluvan turvetuotantoon Höyläsalonnevan lohkoilla 3–8 Toholammin kunnassa Perhonjoen vesistöalueella hakemukseen liitetyn suunnitelman ja sen täydennysten mukaisesti siten muutettuna kuin lupamääräyksistä ilmenee. Tuotantoalueen pinta-ala auma-alueineen on noin 59 hehtaaria. Aluehallintovirasto on lisäksi myöntänyt Oy Alholmens Kraft Ab:lle vesilain (264/1961) 1 luvun 17 a §:n 2 momentin mukaisen poikkeuksen kiellosta muuttaa Pahaojaa niin, että sen säilyminen luonnontilaisena vaarantuu. Päätökseen on sisältynyt 15 lupamääräystä.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Luvan myöntämisen edellytykset

Höyläsalonnevan lohkojen 1 ja 2 ympäristölupa on lainvoimainen ja alue jo ojitettu. Muilta osin turvetuotantoalue on uusi. Lohkojen 3–8 alueella tai sen päästöjen vaikutusalueella ei ole erityisiä luonnonarvoja eikä luonnonsuojelulain perusteella erityistä suojelustatusta omaavia luontotyyppejä. Kaikki kuivatusvedet käsitellään pintavalutuksella. Vesien käsittely täyttää parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimukset. Kalasääsken pesäpuu ja sen ympäristö on rajattu tuotantoalueen ulkopuolelle. Saadun selvityksen mukaan rämeristihämähäkki ei esiinny hankealueella.

Tuotantoalue ei sijaitse lähellä vakituista asutusta, jolle aiheutuisi kohtuutonta rasitusta tuotannosta aiheutuvan melusta ja pölystä. Loma-asutusta sijaitsee kuitenkin 750–1 000 m:n etäisyydellä tuotantoalueesta Ala-Loukkuunjärven itä- ja etelärannalla. Pöly- ja meluhaittoja ehkäistään toimenpiderajoituksilla sekä asetetuilla melun raja-arvoilla. Hakemusta on alkuperäisestä muutettu siten, että tuotantoalueen reunaan on jätetty suojavyöhyke järven suuntaan, mikä vähentää pöly- ja meluhaittoja asutukselle ja alueen virkistyskäytölle.

Hanke vaikuttaa jossain määrin luonnontilaiseen Pahaojaan. Luvan saajalle myönnetään poikkeus vesilain 1 luvun 17 a §:n mukaisesta luonnontilaisen uoman muuttamiskiellosta. Laskuojan sijoittamisesta on määrätty Höyläsalonnevan lohkoja 1 ja 2 koskevassa ympäristölupapäätöksessä.

Kalataloudelle aiheutuvia haittoja ehkäistään kalatalousmaksulla tehtävillä toimenpiteillä.

Toiminta ei sijoitu kaavamääräysten vastaisesti.

Kokemäenjoen–Saaristomeren–Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman tavoite on saavuttaa vesien hyvä tila vuoteen 2015 mennessä. Ullavanjoen ekologinen tila on tyydyttävä. Vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty sektorikohtaisia toimenpiteitä hyvän tilan saavuttamiseksi, mitkä perustuvat eri alueiden toimenpideohjelmiin. Turvetuotannolle esitetyt toimenpiteet koskevat vesiensuojelurakenteita. Ullavanjoki kuuluu Perhonjoen ja Kälviänjoen vesistöalueen vesienhoidon toimenpideohjelma-alueeseen. Tässä päätöksessä annetut lupamääräykset vesiensuojelurakenteista ovat toimenpideohjelman mukaisia eikä hanke siten vaaranna vesienhoitosuunnitelman tavoitteiden saavuttamista.

Kun otetaan huomioon Höyläsalonnevan suon ja sen ympäristön tila ja käyttö, turvetuotannosta tämän lupapäätöksen mukaisesti toteutettuna ei aiheudu luvan myöntämisen esteenä olevaa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, kiellettyä maan tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista tai yleiseltä kannalta tärkeän virkistys- tai muun käyttömahdollisuuden vaarantumista tai muuta kohtuutonta rasitusta.

Lupa on voimassa toistaiseksi. Hakemus lupamääräysten tarkistamisesta on jätettävä aluehallintovirastolle yhtä aikaa Höyläsalonnevan lohkojen 1 ja 2 lupamääräysten tarkistamista koskevan hakemuksen kanssa, joka Länsi-Suomen ympäristölupaviraston päätöksessä nro 54/2007/4 on määrätty jättämään viimeistään 31.3.2017.

Vesilain (264/1961) 1 luvun 17 a §:n mukaista poikkeuslupaa koskevan ratkaisun perustelut

Höyläsalonnevan turvetuotantohankkeeseen ei sisälly Pahaojan uoman kaivua eikä muitakaan uomaa muuttavia toimenpiteitä. Laskuoja on jo lainvoiman saaneen päätöksen mukaisesti kaivettava vähintään 30 metrin etäisyydelle Pahaojasta. Eristysojien vedet on määrätty johdettavaksi Pahaojan uomaan. Koko Höyläsalonnevan tuotantoalue pienentää Pahaojan valuma-aluetta noin 30 %:lla. Samalla myös uoman kautta virtaava vesimäärä pienenee. Saadun selvityksen mukaan uoma on yläosaltaan avoin ja kasviton ja sen reunat ovat jyrkät. Yläosan uomassa ei ole vedestä riippuvaa kasvillisuutta. Avouoma laskee neva-alueelle, jolla ei ole havaittavaa uomaa. Pahajoen alaosassa uoman vesipinnan korkeutta ja kasvillisuutta säätelee Hongistonojan vesipinta. Pahaojaa ei suoritetuissa inventoinneissa ole luettu arvokkaisiin pienvesiin. Hankkeen vaikutukset Pahaojan uomaan ovat suhteellisen vähäiset eikä uoman säilyminen luonnontilaisena sanottavasti vaarannu. Vesilain 1 luvun 17 a §:n 1 momentissa tarkoitettujen uomien suojelutavoitteet eivät huomattavasti vaarannu. Edellytykset poikkeuksen myöntämiselle ovat näin ollen olemassa.

Aluehallintoviraston soveltamat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 41, 42, 43, 44, 45, 45 a, 46, 50, 52, 55, 56, 58, 59, 86, 90, 100, 101, 103 a §

Jätelaki (1072/1993) 4, 6 ja 15 §

Valtioneuvoston asetus ilmanlaadusta (711/2001)

Valtioneuvoston päätös melutason ohjearvoista (993/1992)

Laki vesienhoidon järjestämisestä 28 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry:n ja Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen (ELY-keskus) valituksista kumonnut Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen ja hylännyt Oy Alholmens Kraft Ab:n ympäristölupahakemuksen koskien turvetuotantoa Höyläsalonnevan lohkoilla 3–8.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 3 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain 38 §:n 1 momentin mukaan luonnonsuojelulain 6 luvun soveltamisalaan kuuluvat nisäkkäät ja linnut ovat rauhoitettuja.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan sellainen rauhoitetun linnun pesäpuu, joka on asianmukaisesti merkitty, tai suuren petolinnun pesäpuu, jossa oleva pesä on säännöllisessä käytössä ja selvästi nähtävissä, on rauhoitettu.

Luonnonsuojeluasetuksen 19 §:n mukaan luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettu suuri petolintu on muun muassa sääksi (Pandion haliaetus).

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY luonnonvaraisten lintujen suojelusta (kodifioitu toisinto, jäljempänä lintudirektiivi)

Lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuilla suojelualueilla elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi, jos häiriöt vaikuttaisivat merkittävästi tämän artiklan tavoitteisiin. Jäsenvaltioiden on myös näiden suojelualueiden ulkopuolella pyrittävä estämään elinympäristöjen pilaantuminen ja huonontuminen.

Asiassa saatu selvitys

Hankealueella sijaitsee kalasääsken asuttu pesä. Höyläsalonnevan 13.9.2004 päivätyn tuotantosuunnitelman mukaan pesäpuun suoja-alue olisi noin 65 metriä kolmeen suuntaan. Luonnontieteellisen keskusmuseon rengastustoimiston suositus kalasääsken pesäpuun suojavyöhykkeeksi on 500–800 m ja Metsähallituksen petolintuvastaava suosittelee 1,1 km:n suojaetäisyyttä.

Oikeudellinen arviointi

Sen lisäksi, että kalasääsken pesäpuu on luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan rauhoitettu, on sanotun pykälän 1 momentin 3 kohdan mukaan kalasääsken tahallinen häiritseminen kielletty, etenkin sen lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla. Kalasääski on lintudirektiivin liitteessä I tarkoitettu laji ja sen suojelua koskevat myös lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan tavoitteet.

Suositusten mukaan kalasääsken pesäpuun ja turvetuotantoalueen väliin on jätettävä vähintään 500 metrin levyinen suojakaista. Lähes koko hankealue olisi tätä lähempänä pesäpuuta. Tämän vuoksi luvan myöntämiselle on luonnonsuojelulaista johtuva este.

Muut valitusperusteet

Kun hakemus on hylättävä jo luonnonsuojelulaista johtuvalla perusteella, asiassa ei ole tarpeen enemmälti lausua muista valitusperusteista, kuten alueen muista luonnonarvoista ja lajeista, miltä osin Pahaojan suojuotit ovat vesilain (264/1961) 1 luvun 17 a §:n mukaisia luonnontilaisia uomia, kalataloudelle aiheutuvasta haitasta sekä hankkeen vesistövaikutuksista vesienhoitosuunnitelman tavoitteisiin nähden.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kari Hauru, Linda Strömman, joka on myös esitellyt asian, Mauri Kerätär ja Jan Eklund.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oy Alholmens Kraft Ab on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti Vaasan hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksiä on muutettava kalasääsken mahdollisen häiriintymisen ehkäisemiseksi tarpeellisella jäljempänä täsmennetyllä tavalla. Asiassa on järjestettävä katselmus ja koko alueen ympäristöluvan tarkistamisajankohta on asetettava kymmenen vuoden päähän luettuna korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Eliölajin rauhoittaminen, josta tässä tapauksessa on kyse, on luonnonsuojelulain mukaisista suojeluasteistaan kevyin, johtuen sen kohteena olevien lajien alhaisemmasta suojelustatuksesta ja -tarpeesta. Uhanalainen eliölaji, jonka häviämisuhka on ilmeinen, voidaan luonnonsuojelulain 47 §:n mukaan säätää asetuksella erityisesti suojeltavaksi lajiksi, jolloin käytössä on tiukempi suojelustatus.

Kalasääskeä ei ole luokiteltu uhanalaiseksi tai erityisesti suojeltavaksi lajiksi. Sen häviämisuhkaa Suomessa ei siten ole pidetty todennäköisenä. Kalasääskeä ei ole myöskään pidetty uhanalaisena tai vaarantuneena lajina luonnontieteellisessä ja oikeusvaikutuksettomassa IUCN:n uhanalaisuusluokituksessa. Siinä kalasääski on luokiteltu silmälläpidettäväksi lajiksi, eli laji ei kuulu suuremman uhan kohteena oleviin lajeihin.

Luonnonsuojelulain 39 § on sitä koskevien esitöiden mukaan tarkoitettu muotoiltavaksi siten, että se täyttää luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin (92/43/ETY, luontodirektiivi) 12 artiklan 1 kohdan a-c alakohdan vaatimukset. Lähtökohtana sekä luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin että luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a-c alakohtien säännöksissä on yksilökohtainen lajisuojelu. Suojelusäännökset eivät koske tiettyä aluetta, vaan säännöksillä suojataan nimenomaisesti lajiyksilöä.

Huomionarvoista on, että luonnonsuojelulain 39 § ei estä alueen käyttämistä luonnonsuojelulain 48 §:n nojalla maa- ja metsätalouteen tai rakennustoimintaan eikä rakennuksen tai laitteen tarkoituksenmukaista käyttämistä. Tämän lisäksi rauhoitussäännöksistä poikkeaminen on mahdollista luonnonsuojelulain 48 ja 49 §:n nojalla, jos edellytykset täyttyvät.

Vaasan hallinto-oikeus on todennut päätöksessään sen perusteluista ilmenevien, valittajien esittämien suositusten pohjalta, kohdealueen olosuhteita tarkemmin arvioimatta, 500 metrin suojavyöhykkeen olevan tarpeellinen kalasääsken pesäpuun suojelemiseksi.

Luonnonsuojelulain 39 §:ssä tai sen esitöissä ei edellytetä suojavyöhykkeen asettamista häirinnän estämiseksi. Näin ollen lajisuojelua ei voida laajentaa laajamittaiseksi aluesuojeluksi ilman lainsäädännön tukea. Se, että kalasääskiä ei saa tahallisesti häiritä, ei edellytä suojavyöhykkeen asettamista, mutta voi tulla kyseeseen rauhoitettuun lajiin kohdistuvien vaikutusten rajoittamiseksi osana ympäristölupaharkintaa.

Rauhoitetun kalasääsken elinympäristöä ei ole suojeltu luonnonsuojelulaissa, toisin kuin esimerkiksi erityisesti suojeltavien lajien elinympäristöt. Esimerkiksi ankarampien luonnonsuojelusäännösten nojalla merikotkan esiintymispaikalle on rajattu rajauspäätöksellä 300 metrin suoja-alue paikan suojelemiseksi. Merikotka on asetuksella säädetty erityisesti suojeltavaksi lajiksi. Rauhoitetun kalasääsken häiritsemiskiellon ei voida katsoa edellyttävän luonnonsuojelulain nojalla yhtä laajaa suojelua kuin erityisesti suojeltavien lajien. Tämä edellyttäisi luonnonsuojelulain ja -asetuksen muuttamista.

Päätös suoja-alueista on merkittävä rajoitus alueen käyttöön, eivätkä asetetut suojavyöhykkeet aina korreloi yleisissä ohjeistuksissa annettujen suositusten kanssa. Lupaharkinnassa on tapauskohtaisesti arvioitava, onko suojavyöhykkeen määrääminen tarpeellista. Harkittavaksi tulee se, ovatko rajoitukset oikeudellisesti mahdollisia ja tarpeellisia, sekä se, millainen ajallinen ja alueellinen suojavyöhyke saattaisi tapauksessa olla tarpeellinen. Yleiset metrimääräiset suositukset eivät ole ehdottomia tai tapauskohtaisesti hyvin soveltuvia, vaan korkeintaan suuntaa-antavia. Suositukset vaihtelevat riippuen muun muassa lajista, alueen olosuhteista ja vuodenajasta. Suositusten vaihtelevuus on havaittavissa myös Luonnontieteellisen keskusmuseon rengastustoimiston ja Metsähallituksen petolintuvastaavan suosituksissa, kun niissä esitetyt metrisuositukset poikkeavat merkittävästi toisistaan. Myös ympäristölupakäytännössä on käytetty erilaajuisia suojavyöhykkeitä kalasääsken suojelemiseksi. Ehdottomia metrimääriä ei siten ole, vaan asia ratkaistaan tapauskohtaisesti. Näin ollen suosituksille ei voida antaa normatiivista merkitystä, vaan niihin tulee yksityistapauksessa suhtautua sääntelykokonaisuuden huomioon ottavalla kriittisyydellä.

Kalasääsken häiritsemiskielto ei edellytä Höyläsalonnevan tapauksessa 500 metrin suojavyöhykettä. Kalasääsken ravinto koostuu pelkästään kalasta. Tämän vuoksi kalasääski suosii pesäpaikkoja, jotka ovat vesistöjen lähellä. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa pesäpuu sijaitsee järven ja turvetuotantoalueen välillä. Kalasääski ei siten joudu lentämään turvetuotantoalueen yli tai joudu kiertämään aluetta päästäkseen järvelle kalastamaan.

Kalasääskeä ei myöskään pidetä arkana erämaalintuna, sillä moni kalasääskipari pesii vain muutaman sadan metrin päässä maaseutuasutuksesta ja teistä. Höyläsalonnevan alueella on ollut vuodesta 2009 turvetuotantoon liittyvää toimintaa. Tien tekeminen alueelle on aloitettu vuonna 2009 ja turvetuotannon kunnostustyöt on aloitettu maaliskuussa 2010. Kunnostustöiden yhteydessä alueen tiepohjat on rakennettu ja eritysojat on kaivettu. Kesästä 2012 lähtien alueella on ollut käynnissä varsinaista turvetuotantoa noin 500 metrin päästä pesäpuusta. Kalasääski on alueella tapahtuvasta toiminnasta huolimatta pesinyt alueella. Tiedossa ei ole, että kalasääsket olisivat häiriintyneet työkoneiden liikkumisesta alueella. Ne lajiyksilöt, jotka oleskelevat alueella, ovat siten tottuneet työkoneisiin ja niistä aiheutuvaan meluun. Alueella pesivät kalasääsket eivät tämän perusteella ole erityisen arkoja yksilöitä. Koska kyse on tapauskohtaisesta harkinnasta, suojavyöhykkeen arvioinnissa on huomioitava alueen kalasääskien ominaispiirteet ja lajiyksilöiden tottuminen turvetuotantoon pesänsä lähellä.

Jos arvioidaan, että suojavyöhykkeen asettaminen lajin suojelemiseksi on tarpeen, lupaviranomaisen on otettava kantaa myös alueen ajalliseen rajaamiseen. On siten harkittava, tarvitaanko suojavyöhykettä sekä pesintäaikana että sen ulkopuolella ja missä laajuudessa suojavyöhyke on tarpeen. Alueen käyttöä ei suhteellisuusperiaatteen mukaan saa rajoittaa enemmän kuin tapauksessa on tarpeen. Lisääntymisajan ulkopuolella ei yleensä edellytetä yhtä laajaa suoja-aluetta, jos sellaista lainkaan edellytetään. On esimerkiksi arvioitu, että kulloinkin sovellettavaa suojavyöhykettä on mahdollista kaventaa 25–50 % poikasvaiheen puolivälistä alkaen sekä edelleen supistaa poikasten lähdettyä pesästä. Olennaista on niin ikään se, että monet metrimääräiset suositukset koskevat juuri pesintäajan suojavyöhykkeitä. Suojavyöhykkeen asettamisella on merkittävä vaikutus alueen käyttöön ja toiminnanharjoittajan asemaan.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin esitöissä todetaan, että pesäpuun rauhoitus merkitsee, että puun kaataminen tai vahingoittaminen on kielletty. Pesäpuun rauhoitus ei sen sijaan estä muita toimenpiteitä. Kalasääsken pesäpuu sijaitsee Höyläsalonnevalla, aivan järven ja turvetuotantoalueen välissä. Puu on kuitenkin suunnitellun turvetuotantoalueen ulkopuolella. Ympäristölupahakemuksessa on ehdotettu 65 metrin suojavyöhykettä turvetuotantoalueesta pesäpuuhun, jolloin pesäpuuta ei kaadeta tai vahingoiteta turvetuotannossa. Pesä ei ole kalasääsken tekemä luonnontilainen pesä, vaan ihmisten rakentama tekopesä. Kalasääskelle rakennetulle tekopesälle ei voida antaa samaa suojeluarvoa kun luonnontilaiselle pesälle. Tämän ohella on huomioitava, ettei hakemuksen kohteena oleva toiminta vahingoita puuta. Kalasääsken pesäpuu ei siten luonnonsuojelulain 39 § 2 momentin nojalla muodosta estettä ympäristöluvan myöntämiselle.

Kalasääski on yksi lintudirektiivin liitteessä I mainituista lintulajeista. Sen suojelemiselle tärkeät alueet voidaan siten muodostaa Natura 2000 -alueiksi. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että lintudirektiivin 4 artiklan tavoitteet koskevat myös kalasääsken suojelua. Toteaman oikeudellinen merkitys on kyseenalainen. Lintudirektiivi on implementoitu kansalliseen luonnonsuojelulainsäädäntöön, eikä direktiiviä lähtökohtaisesti sovelleta suoraan ohi kansallisen lainsäädännön ympäristölupaharkinnassa. Höyläsalonnevaa ei ole osoitettu Natura 2000 -alueeksi, eikä se siten ole sellainen kalasääsken suojelemisen kannalta sopiva alue, joka tulisi muodostaa erityiseksi suojelualueeksi. Lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäinen lause ei siten koske nyt kysymyksessä olevaa tilannetta, eikä sillä ole hallinto-oikeuden esittämää oikeudellista merkitystä ympäristölupaharkinnassa.

Mikäli ympäristölupahakemuksessa ehdotetut toimenpiteet eivät ole riittäviä kalasääsken suojelemiseksi, korkeimman hallinto-oikeuden on ratkaistava lupa-asia lopullisesti asettamalla riittävä lupamääräys kalasääsken suojelemiseksi ja ympäristöluvan myöntämiseksi.

Aluehallintovirasto tai hallinto-oikeus ei ole asettanut lupamääräyksiä kalasääsken suojelemiseksi. Ympäristölupa olisi voitu myöntää ainakin tarpeellisilla lupamääräyksillä. Ympäristölupaan tulisikin lisätä kalasääsken suojelemiseksi jäljempänä mainittuja rajoituksia, joilla varmistetaan kalasääsken riittävä suojelu ja estetään luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentissa mainitun häiritsemiskiellon vastaiset seuraukset.

Ympäristölupaan voidaan toissijaisesti lisätä seuraavan tyyppiset määräykset:

- määrätään 65 metrin yleinen suojavyöhyke pesäpuun ja turvetuotantoalueen välillä, jossa turvetuotantoa ei harjoiteta eikä alueeseen muuten kajota;

- määrätään kalasääsken pesintäaikana 15.4.–1.7. 12,3 hehtaarin suojavyöhyke pesäpuun ympärille siten, että suojavyöhyke on vähintään, mutta paikoitellen myös enemmän kuin 200 metriä turvetuotantoalueen ja pesäpuun välillä. Pesintäaikana suojavyöhykkeellä ei harjoiteta turvetuotantoa eikä alueella saa liikkua jalan tai työkonein. Tällä laajemmalla suojavyöhykkeellä varmistetaan, ettei kalasääskeä häiritä sen pesintäajan aikana;

- määrätään, että toiminnanharjoittaja toteuttaa ja valvoo kieltoa liikkua jalan lohkoilla 3–8. Kiellosta saa poiketa vain hätätilanteissa ja tällöinkin pitää huomioida mahdollisesta liikkumisesta aiheutuva häiriö;

- määrätään, että alueella jo olevien liikkumista koskevien kieltokylttien määrää lisätään sen varmistamiseksi, ettei alueella liikuta jalan;

- määrätään aumojen siirto alkuperäisestä suunnitelmasta poikkeavasti yli 500 metrin ja 520 metrin päähän pesäpuusta, jolloin liikennöinti turvetuotantoalueella keskittyy auman lähelle aiheuttaen vähemmän melua ja liikettä pesäpuun lähialueella. Lisäksi poistetaan myönnetyn luvan aumalle numero 3 johtava tie etäämmälle pesästä;

- määrätään rajoituksia aumojen numerot 3 ja 4 tyhjentämisessä kalasääsken pesintäaikana 15.4.–1.7. melun ja liikkeen vähentämiseksi.

- määrätään, että toiminnanharjoittaja toteuttaa suurimman osan lohkojen 3–8 kunnostustöistä 1.8–15.3. välisenä aikana, jolla niin ikään varmistetaan kalasääsken häiriötön pesintä. Kunnostustöitä suoritetaan, kun uusi alue kunnostetaan turvetuotantoon. Tämän jälkeen aluetta ylläpidetään vuosittaisilla kunnostustoimenpiteillä;

- määrätään toiminnanharjoittajalle velvollisuus rakentaa kalasääskelle kaksi tekopesää yhteistyössä ELY-keskuksen ja erikseen valittavan sääksiasiantuntijan kanssa sopiviin paikkoihin lähialueella;

- määrätään, että mikäli kalasääsken voidaan selvitykseen perustuen todeta siirtyneen käyttämään toista tai toisia pesiä, voidaan hylätty pesä siirtää pois tuotantoalueelta. Tämän jälkeen yhtiöllä olisi oikeus ottaa 65 metrin suoja-alue käyttöön turvetuotantoon ja yllä mainitut ajalliset ja alueelliset rajoitukset poistettaisiin. Kalasääsken muutto olisi todennettava yhteistyössä ELY-keskuksen kanssa;

- määrätään velvollisuus selvittää hankkeen kalasääskeen kohdistuvien vaikutusten kohtuullisia rajoittamistoimia ja vaihtoehtoisten suojelutoimenpiteiden, esimerkiksi näkösuojien rakentamisen, mahdollista käyttöönottamista. Jos selvitykset osoittavat, etteivät edellä ehdotetut suojavyöhykkeet tai rajoitukset ole tarpeellisia, määrättyjä suojavyöhykkeitä ja rajoituksia voidaan kaventaa tai vähentää vastaavan viranomaisen hyväksynnällä.

Katselmuksen toimittaminen varmistaisi oikean käsityksen saamisen käynnissä ja suunnitteilla olevasta turvetuotantohankkeesta, kalasääsken pesäpuun sijainnista suhteessa turvetuotantoalueeseen sekä ehdotettujen suojelutoimenpiteiden riittävyydestä. Katselmuksella on keskeinen merkitys muutoksenhakijan oikeusturvan kannalta.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on todennut, ettei sillä ole lausuttavaa valituksen johdosta.

Kokkolan rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut lausunnon, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä.

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry on antanut selityksen.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut selityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen alueella on todettu tilanteita, joissa asuttu sääksenpesä on autioitunut heti turpeenottohankkeen käynnistyttyä. Todennäköinen syy on se, että turpeenottotoiminta on häirinnyt pesän valintaa tai pesintää. Myös muualla Suomessa on tästä dokumentoituja tapauksia. Kokeneiden sääksirengastajien mukaan turpeenottoalueiden lähistöllä olevat sääksen pesät näyttävät väistämättä autioituvan ennen pitkää. Vaikka vanha pari olisi tottunut turpeenottotoimintaan, uusi pari ei kelpuuta pesää häirinnän vuoksi.

Sääksen pesinnän herkkä vaihe ulottuu heinäkuulle asti, jolloin poikaset ovat pieniä ja alttiita niin auringonpaahteelle kuin sateelle ja tuulen jäädyttävälle vaikutukselle. Suolla liikkuvat ihmiset saavat emon nousemaan pesältä ja poikaset altistumaan tuholle.

Yhtiön esittämän tyyppisillä määräyksillä voitaneen vähentää turpeenottohankkeesta kalasääskelle aiheutuvaa häirintää, mutta ne eivät riitä estämään alueella pesivän kalasääskiparin häirintää. Oikeudellisessa harkinnassa on noudatettava varovaisuusperiaatetta, joka turvaa lajin herkätkin yksilöt häirinnältä. Pesivän sääksiparin ja niiden pienten poikasten häirinnän ehkäisemiseksi 65 metrin tai edes 200 metrin suojavyöhyke turpeenottotoimintaan nähden ei ole riittävä.

Oy Alholmens Kraft Ab on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Vastaselitykseen on liitetty Sääksisäätiön antama lausunto sääksen pesintämahdollisuuksien turvaamisesta turpeenottosoilla. Lausunto on välitetty myös ELY-keskukselle. Säätiön esittämiä näkökohtia ei ole otettu huomioon ELY-keskuksen selityksessä. Lausunnosta ilmenee, että on useita hankkeita, joissa kalasääsken pesintä on onnistunut turvetuotantoalueen läheisyydessä. Väite siitä, ettei turvetuotantoa ole mahdollista sovittaa yhteen sääksen suojelun kanssa, on virheellinen. Lausunnossa esitetään, että pesimärauhan edellyttämä suojelu on määriteltävä tapauskohtaisesti. Säätiön mukaan pesintä turvataan parhaiten "siirtämällä" linnut pesimään rakennuskohteen (esimerkiksi turvesuon) laitamille. Myös lausunnon perusteella ehdotettu 200 metrin suojavyöhyke yhdessä muiden toimenpiteiden kanssa ehkäisee riittävästi häiriövaikutusta.

Yhtiö on vielä toimittanut lisäkirjoituksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Oy Alholmens Kraft Ab:n vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi yhtiö on pyytänyt katselmuksen toimittamista, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

Kysymyksenasettelu

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on yhtiön valituksesta ratkaistavana, onko hallinto-oikeus ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 3 momentin ja luonnonsuojelulain 39 §:n säännösten nojalla voinut kumota aluehallintoviraston päätöksen ympäristöluvan myöntämisestä.

Asiassa merkitykselliset oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 3 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain 5 a §:n 1 momentin luontovahingolla tarkoitetaan suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittävää, mitattavissa olevaa suoraa tai välillistä haitallista vaikutusta:

- - -

2) lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuille ja direktiivin liitteessä I luetelluille lajeille sekä luontodirektiivin liitteessä II luetelluille lajeille;

3) 2 kohdassa tarkoitettujen lajien sellaisille esiintymispaikoille, joiden hävittäminen tai heikentäminen on kielletty sen mukaan kuin luonnonsuojelulain 47 §:ssä säädetään;

- - -

Luonnonsuojelulain 38 §:n 1 momentin mukaan luonnonsuojelulain 6 luvun soveltamisalaan kuuluvat nisäkkäät ja linnut ovat rauhoitettuja.

Luonnonsuojelulain 47 §:n 1 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää erityisesti suojeltavaksi lajiksi sellainen uhanalainen eliölaji, jonka häviämisuhka on ilmeinen. Ympäristöministeriön on tarvittaessa laadittava ohjelma erityisesti suojeltavan lajin kannan tai kantojen elvyttämiseksi.

Luonnonsuojelulain 47 §:n 2 momentin mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty.

Luonnonsuojelulain 47 §:n 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitettu kielto tulee voimaan, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille. Kielto annetaan julkipanon jälkeen, ja siitä on kuulutettava kunnan ilmoitustaululla siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa säädetään. Päätös on voimassa mahdollisesta valituksesta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin päätä.

Luonnonsuojelulain 47 §:n 5 momentin (384/2009) mukaan edellä 5 a §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen lajien suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittävien esiintymispaikkojen hävittäminen tai heikentäminen on kielletty. Kiellon voimaantuloon ja lakkauttamiseen sovelletaan, mitä pykälän 3 ja 4 momentissa säädetään.

Luonnonsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan, mitä 39 §:ssä ja 42 §:n 2 momentissa säädetään, ei estä alueen käyttämistä maa- ja metsätalouteen tai rakennustoimintaan eikä rakennuksen tai laitteen tarkoituksenmukaista käyttämistä. Tällöin on kuitenkin vältettävä vahingoittamasta tai häiritsemästä rauhoitettuja eläimiä ja kasveja, jos se on mahdollista ilman merkittäviä lisäkustannuksia.

Luonnonsuojeluasetuksen 19 §:n mukaan luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettuja suuria petolintuja ovat kotka (Aquila chrysaetos), merikotka (Haliaeetus albicilla), kiljukotka (Aquila clanga), pikkukiljukotka (Aquila pomarina) ja sääksi (Pandion haliaetus).

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY luonnonvaraisten lintujen suojelusta (kodifioitu toisinto, jäljempänä lintudirektiivi)

Lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan mainitun direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella.

Lintudirektiivin liitteessä I on mainittu kalasääski eli sääksi (Pandion haliaetus).

Lintudirektiivin 5 artiklan d kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava, kuitenkaan rajoittamatta 7 ja 9 artiklan soveltamista, kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien yleisen suojelujärjestelmän luomiseksi tarvittavat toimenpiteet, joissa kielletään erityisesti lintujen tahallinen häirintä erityisesti lisääntymis- ja jälkeläistenkasvatusaikana, jos häirintä vaikuttaisi merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.

Lain esityöt

Luonnonsuojelulain 39 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (Hallituksen esitys eduskunnalle luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi, HE 79/1996 vp) mukaan pykälän 1 momentissa säädettäisiin rauhoituksen sisällöstä. Kaikki kiellot koskevat tahallista toimintaa. Lainkohdan perustelujen mukaan eläinten häirintä on kiellettyä yleisesti ja erityisesti sellaisina aikoina, jolloin sen kielteiset vaikutukset ovat merkitykseltään huomattavia.

Mainitussa hallituksen esityksessä todetaan, että 39 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asianmukaisesti merkitsemä minkä tahansa rauhoitetun linnun pesäpuu olisi rauhoitettu. Tämän lisäksi sellaiset suuren petolinnun pesäpuut, joissa oleva pesä on säännöllisessä käytössä ja selvästi silmillä nähtävissä, olisivat rauhoitettuja. Suuria petolintuja ovat esimerkiksi kotka, merikotka ja kalasääksi. Hallituksen esityksen mukaan rauhoitus merkitsee sitä, että puun kaataminen tai vahingoittaminen on kielletty.

Luonnonsuojelulain 47 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (Hallituksen esitys eduskunnalle ympäristölle aiheutuvien vahinkojen korjaamista koskevaksi lainsäädännöksi, HE 228/2008 vp) on todettu, että ympäristövastuudirektiivin (2004/35/EY) 2 artiklan 3 kohdan b alakohdassa määritellään suojeltaviksi ja direktiivin soveltamisalaan kuuluviksi lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen ja direktiivin liitteessä I mainittujen lajien sekä luontodirektiivin liitteessä II mainittujen lajien elinympäristöt siitä riippumatta, sijaitsevatko ne Natura 2000 -verkostoon kuuluvalla alueella tai verkoston ulkopuolella. Luonnonsuojelulain 47 §:ään ehdotetaan tämän vuoksi lisättäväksi uusi 5 momentti, joka sisältäisi kiellon hävittää tai heikentää lain 5 a §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen lajien suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittäviä esiintymispaikkoja. Hallituksen esityksen mukaan uusi kieltosäännös on tarpeen, jotta olisi mahdollista säätää haitallisten vaikutusten aiheuttajalle ympäristövastuudirektiivin mukaisesti velvoite ryhtyä toimiin luontovahinkojen ehkäisemiseksi ja korjaamiseksi. Vahinkojen ehkäisemistä ja korjaamista koskevan vastuun toteuttaminen pakkokeinomenettelyä täydentämällä, oikeastaan käyttämällä, edellyttää laissa olevaa kieltosäännöstä. Edelleen hallituksen esityksessä todetaan, että kielto olisi tarpeen sellaisille Natura 2000 -verkoston ulkopuolisilla alueilla oleville esiintymille, joille kohdistuva luontovahinko olisi ympäristövastuudirektiivin mukaan ehkäistävä tai korjattava. Hallituksen esityksen mukaan kyseisen esiintymän tulisi olla lajin kannalta sellainen, että siihen kohdistuessaan vahingolla olisi todennäköisesti merkittäviä haitallisia vaikutuksia lajin suotuisan suojelun tason saavuttamisen tai ylläpitämisen kannalta.

Asian käsittelyvaiheet ja selvitystä kalasääsken pesäpuun edellyttämästä suojavyöhykkeestä

Vaasan hallinto-oikeus on 6.2.2009 antamallaan päätöksellä numero 09/0033/3 kumonnut Länsi-Suomen ympäristölupaviraston 5.6.2007 antaman päätöksen nro 54/2007/4, jolla oli hylätty Oy Alholmens Kraft Ab:n ympäristölupahakemus Höylänevansuon lohkojen 3–8 osalta. Länsi-Suomen ympäristölupavirastoon 30.6.2009 saapuneessa hakemuksen täydennyksessä yhtiö on ilmoittanut pienentävänsä pohjoista tuotantoaluetta sen itäsivulta noin 6 hehtaaria.

Mainittuun hakemuksen täydennykseen on liitetty tuotantosuunnitelmapiirros, jossa tuotantoalueen lohkot sijoittuvat lähimmillään noin 65 metrin etäisyydelle kalasääsken pesäpuusta. Tuotantosuunnitelmapiirrokseen on siten merkitty jätettäväksi suoja-alue puun ympärille.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on myöntänyt ympäristöluvan turvetuotantoon lohkoilla 3–8. Lupaan ei ole sisältynyt lupamääräyksiä, joiden tarkoituksena olisi suojata kalasääskeä tai sen pesäpuuta.

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry ja Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue ovat valituksissaan Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksestä vedonneet muun ohella siihen, että päätöksen seurauksena aiheutuu luonnonsuojelulain 39 §:ssä tarkoitetun häirintäkiellon vastaisia seurauksia. Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen valituksessa todetaan, että luonnontieteellisen keskusmuseon rengastustoimiston suositusten mukaan kalasääksen pesäpuun ympärille tulisi jättää 500–800 metrin suojavyöhyke muun muassa turpeenottohankkeisiin nähden. Valituksessa todetaan, että Metsähallituksen petolintuvastaava suosittelee kalasääsken pesään jätettäväksi 1,1 kilometrin suojavyöhykkeen turpeenottoalueisiin nähden. Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry:n valituksessa on todettu, että Luonnontieteellisen keskusmuseon rengastustoimiston asiantuntijoiden mukaan kalasääskellä tulisi olla pesintäaikana suojaetäisyytenä 1,1 kilometriä häiriintymätöntä aluetta.

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle annetun vastaselityksen liitteenä tänne on toimitettu Sääksisäätiön muistio 22.9.2013, joka koskee sääksen pesintämahdollisuuksien turvaamista turpeenottosoilla. Mainitussa muistiossa todetaan muun ohella, että sääksi on erittäin pesäpaikkauskollinen laji, joka hyödyntää kerran valitsemaansa pesäpaikkaa vuodesta tai jopa vuosikymmenestä toiseen, jos pesä pysyy puussa ja pesän lähiympäristö lajille suotuisana. Muistiossa todetaan, että sääksille suotuisan pesimärauhan turvaaminen on jokaisella kohteella määriteltävä maasto-olosuhteiden ja maaston peitteisyyden perusteella. Yleispätevää metrimäärää suojavyöhykkeen minimiarvolle on äärimmäisen vaikea, ellei mahdotonta määrittää. Jollakin kohteella saattaa 100 metriä olla riittävä määrä, kun taas toisella kohteella (avoin maasto) suojavyöhyke on nostettava vähintään 500 metrin tuntumaan. Muistiossa todetaan, että pesinnän suotuisa jatkuminen erilaisten rakennuskohteiden keskiöön jääneillä pesäpaikoilla voidaan turvata parhaiten "siirtämällä" linnut pesimään kohteen laitamille siten, että sinne rakennetaan esimerkiksi kolme tekopesää. Siirtyminen vaatii aikaa yleensä 0–3 vuotta.

Edelleen Sääksisäätiön muistiossa todetaan, että jos pesäpuu kasvaa pehmeällä suopohjalla ja sen ympärillä kasvaa tavanomainen rämemännikkö, on suojavyöhykkeen jättämisen vaikutus hyvin lyhytaikainen. Kun suo kuivataan alueen ympäriltä, suojavyöhykkeen puiden pituuskasvu aktivoituu nopeasti ja yleensä jo parissa vuodessa lähipuiden latvat ohittavat pesän tason, mikä merkitsee sitä, että pesä ei enää ole sääksille kelvollinen. Muistiossa todetaan, että sääksien sietokyky vaihtelee suuresti eri yksilöiden välillä. Tämä näkyy pesäpaikoilla muun muassa eri yksilöiden pakoetäisyyden suurina vaihteluina häiriön sattuessa. Niin ikään lintujen häiriön aikaisessa käyttäytymisessä ja häiriötilanteen jälkeisessä paluussa pesälle on nähtävissä varsin suurta hajontaa. Pesän ja rakennuskohteen välistä metrimääräistä riittävän suurta suojavyöhykettä on näin ollen äärimmäisen vaikeata määritellä.

Vastaselitykseen on liitetty myös Luonnontieteellisen keskusmuseon rengastustoimiston muistio. Muistiossa on esitetty sääksitarkastajien havaintoja pesinnästä turvetuotantoalueiden läheisyydessä.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Luonnonsuojelulain 39 §:n tulkinta

Luonnonsuojelulaissa säädetään yhtäältä alueiden suojelusta ja toisaalta eliölajien suojelusta. Aluesuojelua koskevat erityisesti lain 3 luvun säännökset luonnonsuojelualueista ja lain 10 luvun säännökset Euroopan unionin Natura 2000 -verkostosta. Eliölajien suojelusta säädetään lain 6 luvussa. Eliölajien suojelua koskevat säännökset kohdistuvat osin lajiyksilöiden suojelemiseen tahalliselta tappamiselta ja häirinnältä (rauhoitussäännökset), osin lajien esiintymispaikkojen suojeluun (esimerkiksi lain 47 §:n säännökset erityisesti suojeltavien lajien tai niin sanottujen ympäristövastuudirektiivilajien esiintymispaikkojen suojelusta tai 49 §:n säännökset niin sanottujen luontodirektiivilajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelemisesta). Myös aluesuojelua koskevien säännösten tavoitteena on usein lajien elinalueiden suojeleminen.

Kalasääski ei ole luonnonsuojelulain 47 §:ssä tarkoitettu erityisesti suojeltava eikä edes uhanalainen laji. Se ei liioin ole 49 §:ssä tarkoitettu laji. Kalasääski on kuitenkin lintudirektiivin liitteen I lajina luonnonsuojelulain 47 §:n 5 momentissa tarkoitettu laji, mutta asiassa ei ole selvitystä mainitun pykälän 3 momentissa tarkoitetun rajauspäätöksen tekemisestä. Kalasääski on rauhoitettu laji.

Asiassa on edellä lausuttuun nähden keskeisenä kysymyksenä ratkaistava, onko luonnonsuojelulain 6 lukuun sisältyvän 39 §:n sisältämiä rauhoitussäännöksiä tulkittava niin, että niiden perusteella voidaan edellyttää suojavyöhykkeen jättämistä kalasääsken pesäpuun ympärille ja siten evätä turvetuotantoon haettu ympäristölupa tällä perusteella. Asiaa arvioitaessa on otettava huomioon Suomen perustuslain 15 §:n 1 momentin säännös omaisuuden suojasta, mutta toisaalta myös perustuslain 20 §:n säännökset ympäristöperusoikeuksista.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentissa kielletään rauhoitettujen eläinlajien yksilöiden 1) tahallinen tappaminen tai pyydystäminen; 2) pesien sekä munien ja yksilöiden muiden kehitysasteiden ottaminen haltuun, siirtäminen toiseen paikkaan tai muu tahallinen vahingoittaminen; ja 3) tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.

Lajirauhoituksia koskevalla luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin säännöksellä on pantu täytäntöön lintudirektiivin 5 artikla. Säännöksen taustan, sanamuodon ja systemaattisen aseman perusteella on pääteltävissä, että tarkoituksena on eläinlajin yksilöiden suojaaminen tarkoitukselliselta tappamiselta ja vastaavilta toimilta. Niin ikään on ilmeistä, että tarkoituksena ei tämän säännöksen nojalla ole ollut suojella laajemmin rauhoitettujen eläinlajien elinpiiriä vaan lajin yksilöitä ihmisten tarkoituksellisilta hävittämis- tai vahingoittamistoimilta. Tällaisena tahallisena vahingoittamisena ei mainitun momentin 3 kohdan muotoilun perusteella ole tarkoitettu tuotantotoimintaa sen seurauksista riippumatta vaan selvästi nimenomaan tarkoituksellista hävittämistä tai vahingoittamista.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin säännöksen tarkoituksena on suojata mainitussa lainkohdassa tarkoitetun suuren petolinnun pesäpaikkanaan käyttämää puuta. Lainkohdassa ei erotella sitä, onko pesä linnun itse rakentama vai ihmisen rakentama tekopesä. Säännöksen sanamuodon, esitöiden ja systemaattisen sijainnin perusteella tarkoituksena on lähtökohtaisesti vain itse pesäpuun kaatamisen tai muun vahingoittamisen kieltäminen.

Lajirauhoituksia ja lajien elinympäristöjen suojelua koskevien säännösten ero näkyy esimerkiksi korvaussääntelyssä. Jos luonnonsuojelulain 47 §:n nojalla tehdystä päätöksestä aiheutuu kiinteistön omistajalle merkityksellistä haittaa, hänellä on luonnonsuojelulain 53 §:n 1 momentin nojalla säännöksestä tarkemmin ilmenevin edellytyksin oikeus saada haitasta valtiolta täysi korvaus. Luonnonsuojelulain 53 §:n korvaussääntely ei sitä vastoin koske tilanteita, joissa luonnonsuojelulain 39 §:ssä tarkoitetusta kiellosta aiheutuu kiinteistön omistajalle merkityksellistä haittaa. Tämän voidaan arvioida johtuvan siitä, että luonnonsuojelulain 39 §:ssä tarkoitettujen kieltojen ei luonnonsuojelulakia säädettäessä ole arvioitu voivan aiheuttaa sellaista merkityksellistä haittaa, joka olisi korvattava.

Edellä lausuttu viittaa vahvasti siihen, että luonnonsuojelulain 39 §:n säännösten perusteella ei voida laajasti rajata tuotannollista toimintaa kalasääsken pesäpuun suojelemiseksi.

Toiselta puolen mainitun pykälän 2 momentissa on kielletty asetuksessa määritellyn suuren petolinnun pesäpuun kaataminen tai vahingoittaminen. Lainkohta on sijoitettu eläinlajien suojelua koskevat rauhoitussäännökset sisältävään 39 §:ään eikä kasvilajien suojelua koskevaan 42 §:ään. Pesäpuu on siten ollut tarkoitus säilyttää kyseisten lintulajien suojelemiseksi eikä puun rauhoittamiseksi kasvilajin yksilönä. Suomessa sääntely koskee käytännössä kolmea suurta petolintulajia eli kalasääsken ohella maakotkaa ja merikotkaa, jotka molemmat ovat erityisesti suojeltavia lajeja.

Pesäpuun suojeleminen on edellä esitettyyn nähden mielekästä vain sillä edellytyksellä, että puu on käyttökelpoinen tuohon tarkoitukseen. Pesäpuun suojelemista koskevan sääntelyn voidaan päätellä liittyvän siihen, että suuret petolinnut ovat erityisen alttiita pesintäaikaiselle häirinnälle niillä alueilla, joilla niiden vakiintuneesti käyttämät pesäpuut sijaitsevat. Pesäpuun suojelemista koskeva säännös voi täyttää tarkoituksensa vain sillä edellytyksellä, että pesintärauhaa häiritsevät tekijät voidaan riittävästi ehkäistä muita säännöksiä soveltamalla. Mahdollisia keinoja ovat suojelualueen perustaminen, luonnonsuojelulain 47 §:n 3 ja 5 momentissa tarkoitetun rajauspäätöksen tekeminen ja luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan tulkitseminen laventavasti niin, että tahallisen häirinnän ymmärretään tarkoittavan myös tuotannollista toimintaa.

Luonnonsuojelulakiin niin sanotun ympäristövastuudirektiivin täytäntöön panemiseksi vuonna 2009 lisätty 47 §:n 5 momentti koskee muun ohella lintudirektiivin liitteessä I tarkoitettujen lajien suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittävien esiintymispaikkojen hävittämistä tai heikentämistä. Säännöksen tehollinen soveltaminen edellyttäisi ELY-keskuksen rajauspäätöstä. Luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin säännös puolestaan koskee kaikkia siinä tarkoitettuja pesäpuita ilman eri päätöstä.

Luonnonsuojelulain 39 §:llä on siis pantu täytäntöön lintudirektiivin 5 artiklan velvoitteet. Mainittujen velvoitteiden alueellinen kohdentuminen riippuu siitä, missä lajin yksilöt kulloinkin lisääntyvät. Velvoitteita ei ole sidottu tiettyyn alueeseen. Suomessa säännöllisesti pesiviä suuria petolintuja, joita lain 39 §:n 2 momentti käytännössä koskee, ovat ainoastaan maakotka, merikotka ja kalasääski. Lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan viimeisen virkkeen mukaan jäsenvaltioiden on myös Natura 2000 -verkostoon sisältyvien suojelualueiden ulkopuolella pyrittävä estämään elinympäristöjen pilaantuminen ja huonontuminen. Mainittu säännös ei ole suoraan sovellettavaa oikeutta, mutta etenkin yhdessä perustuslain 20 §:n 1 momentin vastuuta ympäristöstä koskevan säännöksen kanssa sillä on vaikutusta luonnonsuojelulain säännösten tulkintaan.

Edellä esitettyjä näkökohtia punnittuaan korkein hallinto-oikeus katsoo, että luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin tarkoituksen saavuttamiseksi mainitun pykälän 1 momentin 3 kohtaa on perusteltua tulkita niin, että viimeksi mainitussa kohdassa tarkoitettu kielto koskee myös tuotannollisen toiminnan harjoittamista. Teollisessa mittakaavassa harjoitettu turvetuotanto ei myöskään ole luonnonsuojelulain 48 §:n 1 momentin poikkeussäännöksessä tarkoitettua alueen käyttämistä maa- ja metsätalouteen tai rakennustoimintaan, joka olisi sallittua 39 §:n estämättä.

Turvetuotannosta kalasääsken pesinnälle aiheutuvan haitan arviointi

Kun otetaan huomioon ympäristölupahakemuksessa pesäpuun suojaksi esitetty suoja-alue, hakemuksessa tarkoitetusta toiminnasta ei ennalta arvioiden voi aiheutua luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin vastaista seurausta. Kun kuitenkin luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohtaa ja 2 momenttia edellä esitetyllä tavalla tulkitaan yhdessä niiden tarkoituksen saavuttamiseksi, on vielä arvioitava, aiheutuisiko aluehallintoviraston myöntämän ympäristöluvan sallimasta toiminnasta mainituissa säännöksissä kielletty seuraus.

Arvioitaessa sitä, aiheuttaako jokin toiminta tuollaisen seurauksen, on otettava huomioon se luonnontieteellinen selvitys, joka kulloinkin kysymyksessä olevan rauhoitetun lajin elinolosuhteista ja elämänkierrosta on saatavissa.

Asiakirjoissa olevan lintutieteellisen selvityksen perusteella kalasääski on paikkauskollinen lintu, joka palaa vuosittain pesimään samaan pesään. Tämä seikka on merkityksellinen arvioitaessa sitä, aiheuttaisiko turvetuotannon sijoittaminen linnun pesintäpaikan välittömään läheisyyteen luonnonsuojelulain 39 §:ssä kielletyn seurauksen. On todennäköistä, että kalasääski käyttäisi pesäpuuta myös toiminnan aloittamisen jälkeisinä vuosina, elleivät ympäristön olosuhteet olisi muuttuneet sellaisiksi, ettei pesä enää sovellu pesintään. Pesäpuuta ja sen ympäristöä on pidettävä kalasääsken elämänkierron kannalta tärkeänä paikkana.

Käytettävissä olevan luonnontieteellisen selvityksen perusteella pesän ja turvetuotantoalueen välistä metrimääräistä riittävän suurta suojavyöhykettä on vaikea yksiselitteisesti määritellä. Asiassa on esitetty erilaista selvitystä, jossa sopivaksi etäisyydeksi turvetuotantoalueen ja kalasääsken pesän välillä on arvioitu 100–1 100 metriä. Saadun selvityksen perusteella voidaan todeta, että etäisyys on riippuvainen alueen ominaisuuksista. Vaikka kalasääski on paikkauskollinen, pesää voivat käyttää vuosien mittaan eri yksilöt. Tämän vuoksi kalasääskiyksilöistä johtuvia eroja ei voida ottaa huomioon arvioitaessa sitä, mitä etäisyyttä voidaan pitää riittävänä estämään luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu häiritseminen.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Höyläsalonneva on maisemaltaan kaunis, avosoiden, harvapuisten rämeiden ja reunametsien muodostama kokonaisuus, jonka yleisimmät kasvillisuustyypit ovat rahka- ja lyhytkorsineva sekä isovarpuräme. Suo on luonnontilainen. Vain sen reunoilla on ojia, mutta ne eivät vaikuta suohon laajemmin. Kalasääsken pesä sijaitsee suosta katsottuna idässä, suon ja Ala-Loukkuunjärven välissä. Koillis-lounaissuunnassa mitattuna tuotantoalueen reuna sijoittuisi enimmillään noin 400 metrin etäisyydelle kalasääsken pesäpuusta lounaaseen. Kun mainittujen alueen olosuhteiden lisäksi otetaan huomioon se selvitys, jota on saatu kalasääsken elämänkierrosta ja palaamisesta toistuvasti pesimään samaan puuhun, sekä toisaalta rajalliset mahdollisuudet harjoittaa turvetuotantoa kalasääsken lisääntymisajan ulkopuolella, aiheutuisi turvetuotannon sijoittamisesta ympäristölupahakemuksen lohkoille 3–8 luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa ja 2 momentissa tarkoitettu seuraus. Tämän vuoksi hakemuksessa tarkoitettua toimintaa ei voida sallia.

Lopputulos

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Liisa Heikkilä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Arto Hietaniemi.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Tuomas Lehtosen äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Riitta Mutikainen yhtyi.

"Kumoan hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen ja hylännyt Oy Alholmens Kraft Ab:n ympäristölupahakemuksen. Palautan asian tältä osin eli Höyläsalonnevan lohkojen 3–8 osalta hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asiassa merkitykselliset oikeusohjeet on selostettu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa. Asiassa saatu selvitys ilmenee niin ikään korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista. Lausun asian oikeudellisena arviointina ja johtopäätöksenä omalta osaltani seuraavaa:

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa viitannut luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin säännökseen petolinnun pesäpuun rahoituksesta ja pykälän 1 momentin 3 kohtaan, jossa kielletään rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden, kuten kalasääsken, tahallinen häiritseminen.

Katson, kuten enemmistökin, ettei pesäpuun rauhoitusta koskeva luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentti ole esteenä yhtiön lupahakemuksen mukaiselle turpeen ottotoiminnalle puheena olevilla lohkoilla 3–8.

Enemmistön kannasta poiketen katson, ettei myöskään sanotun pykälän 1 momentin 3 kohdan säännös tahallisen häiritsemisen kiellosta ole esteenä turpeen otolle mainituilla lohkoilla.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin rauhoitussäännöksellä on pantu kansallisesti täytäntöön lintudirektiivin 5 artiklan velvoitteet, jotka edellyttävät direktiivin 1 artiklassa mainittujen lintulajien suojelua siinä mainituin kyseisiin lintuihin ulottuvin kielloin ja rajoituksin. Direktiivin tulkintavaikutusta ajatellen on huomattava, että 5 artiklan d kohta, josta nyt on erityisesti kyse, kieltää häirinnän ainoastaan, jos se vaikuttaisi merkittävästi direktiivin tavoitteisiin. Direktiivin tavoitteet liittyvät lajisuojeluun. Hallinto-oikeuden päätöksensä perusteluissa mainitseman direktiivin 4 artiklan tavoitteet koskevat direktiivin liitteessä 1 mainittuja lajeja ja liittyvät niiden elinympäristöjen suojeluun.

Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohta koskee rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvia yksilöitä, kuten koko momenttikin, ja kieltää niiden tahallisen häiritsemisen. Lintudirektiivin lajisuojeluun liittyvät tavoitteet eivät edellytä ainakaan kalasääsken kohdalla, joka ei ole uhanalainen tai erityisesti suojeltava laji, tämän säännöksen laajentavaa tulkintaa. Direktiivin tavoitteiden toteuttamisessa paljon keskeisimpiä ovat muut luonnonsuojelulain mukaiset keinot, kuten Natura 2000 -verkostoon kuuluvien linnustonsuojelualueiden perustaminen ja lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelu.

Luonnonsuojelulain 39 §:n puheena olevan säännöksen oikeata tulkintaa onkin selvitettävä säännöksen sanamuodon, lain esitöistä ilmenevän lainsäätäjän tarkoituksen ja luonnonsuojelulailla toteutetun suojelujärjestelmän rakenteen ja systematiikan perusteella.

Luonnollinen yleiskielen mukainen tulkinta ilmaisulle tahallinen häiritseminen edellyttää, että kysymyksessä on tarkoituksellinen häiriön aiheuttaminen. Siihen ei voida lukea elinkeino- tai muun toiminnan sivuvaikutuksena syntyviä häiriöitä, joita ei tavoitella. Tälle tulkinnalle on saatavissa analogiaan perustuvaa tukea luonnonsuojelulain 48 §:n 1 momentista, jonka mukaan se, mitä 39 §:ssä säädetään, ei estä alueen käyttämistä maa- tai metsätalouteen tai rakennustoimintaan eikä rakennuksen tai laitteen tarkoituksenmukaista käyttämistä.

Luonnonsuojelulain esitöistä ei ole löydettävissä perusteita tulkita säännöstä edellä todetusta poikkeavasti.

Luonnonsuojelulaissa toteutetaan luonnonsuojelun tavoitteita tavalla, jossa lainsäätäjä on ottanut huomioon myös muiden yhteiskunnallisten intressien merkityksen. Luonnonsuojelulain systematiikassa eri suojelumuodot ja tilanteet on ryhmitelty eri kokonaisuuksiksi ja maanomistajalle on säädetty mahdollisuus saada valtiolta korvausta silloin, kun suojeluun perustuva maankäytön rajoitus aiheuttaa maanomistajalle merkityksellistä haittaa. Valtion korvausvelvollisuutta koskevan lain 53 §:n nojalla maanomistajalla ei kuitenkaan ole oikeutta korvauksen saamiseen luonnonsuojelulain 39 §:ssä säädetyn rajoituksen perusteella. Viimeksi mainitun säännöksen sellainen tulkinta, joka tästä huolimatta voi johtaa tietyn taloudellisesti perustellun maankäyttömuodon, kuten turvetuotannon, estymiseen, ei ole sopusoinnussa luonnonsuojelulain perusperiaatteiden kanssa. Suomen perusoikeusjärjestelmä huomioon ottaen tällaiselle tulkinnalle ei ole muutoinkaan tilaa.

Edellä olevan nojalla katson, ettei hallinto-oikeus ole voinut käyttämällään perusteella osin kumota aluehallintoviraston päätöstä. Tämän vuoksi asia on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi valituksissa esitettyjen muiden valitusperusteiden arvioimiseksi."