KHO:2018:19
Opetus- ja kulttuuriministeriö oli katsonut Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön menetelleen vastoin oppisopimuskoulutusta ja sen järjestämistä koskevia säännöksiä ja perinyt säätiöltä takaisin sille maksettuja vuosien 2007–2010 valtionosuuksia korkoineen. Takaisinperintäpäätösten perusteena oli Opetushallituksen säätiön toimintaan vuonna 2011 tekemä tarkastus ja tarkastuksessa tehdyt havainnot erityisesti oppisopimusasiakirjojen puutteista ja virheellisyyksistä.
Säätiö oli valituksissaan katsonut, että takaisinperintä oli rauennut vuosien 2007 ja 2008 osalta muun ohella sillä perusteella, että asiassa tuli soveltaa vuoden 1998 opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain ja vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain suoritusvelvollisuuden raukeamista koskevien säännösten rinnalla myös velan vanhentumisesta annetun lain 4 §:n mukaista yleistä vanhentumisaikaa.
Asiaan sovellettavan vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 20 § oli vanhentumislain 2 §:n 1 momentissa tarkoitettu velan vanhentumisaikaa koskeva erityissäännös, joka kyseisen lainkohdan mukaan syrjäytti yleistä vanhentumisaikaa koskevan vanhentumislain 4 §:n säännöksen. Näin ollen vanhentumislain mukainen yleinen vanhentumisaika ei tullut asiassa sovellettavaksi, vaan kysymys säätiön palautusvelvollisuuden lakkaamisesta ratkaistiin ainoastaan vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 20 §:n suoritusvelvollisuuden raukeamista koskevan säännöksen nojalla siten kuin säännöstä on korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä vakiintuneesti tulkittu.
Vuosien 2007 ja 2008 valtionosuuden palautusvelvollisuus ei ollut rauennut myöskään sillä säätiön esittämällä perusteella, että ministeriön takaisinperintäpäätöksiä ei ollut annettu sille todisteellisesti tiedoksi ennen raukeamiselle asetetun määräajan päättymistä. Asiaan sovellettavassa vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 20 §:ssä edellytettiin ainoastaan takaisinperintää koskevan päätöksen tekemistä palautusvelvollisuuden raukeamista koskevassa määräajassa, mutta sen sijaan takaisinperintäpäätöksen todisteellisen tiedoksiannon ajankohdalla ei ollut merkitystä palautusvelvollisuuden raukeamisen arvioinnissa.
Säätiö oli kiistänyt sen järjestämän oppisopimustoiminnan olleen toimintaa koskevan lainsäädännön vastaista ja katsonut ministeriön ja Opetushallituksen tekemät tulkinnat ja johtopäätökset sen oppisopimusasiakirjoja rasittavista puutteista ja virheellisyyksistä vääriksi. Säätiö oli esittänyt sekä asian kirjallisessa että suullisessa käsittelyssä yksityiskohtaisia esimerkkejä siitä, kuinka sen oppisopimusasiakirjoihin oli sisältynyt muun ohella riittävänä pidettävä keskeisten työtehtävien kuvaus sekä tietopuolisen opetuksen suunnitelma.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ministeriö ei ollut päätöksissään osoittanut, että valtionosuuden kannalta riittävä selvitys opiskelijan keskeisistä työtehtävistä tai tietopuolisen opetuksen kirjaamisesta olisi puuttunut jokaisesta takaisinperinnän kohteena olleesta oppisopimuksesta siten, että takaisinperinnän edellytysten olisi voitu katsoa täyttyneen kaikkien takaisinperinnän kohteena tällä perusteella olevien oppisopimusten osalta. Vaikka kaikkia ministeriön päätöksissä takaisinperinnän perusteena pitämiä virheitä ei voitu pitää sillä tavalla olennaisina, että niiden johdosta oppisopimukseen saatua rahoitusta olisi voitu periä takaisin, säätiön toiminnassa havaittuja puutteita ja virheellisyyksiä oli kuitenkin kokonaisuudessaan arvioiden pidettävä merkittävinä.
Asiassa ei voitu tarkoin laskea sitä vuosilta 2007–2010 maksettujen valtionosuuksien määrää, jonka ministeriö oli voinut periä takaisin, joten takaisinperittäväksi hyväksyttävää määrää oli kohtuudella alennettava. Tässä arvioinnissa otettiin huomioon muun ohella, että koulutuksen järjestäjän oppisopimusasiakirjojen puutteet tulivat käytännössä todetuiksi vasta koulutuksen järjestäjän toimintaan tehdyn tarkastuksen jälkeen, jolloin saatu valtionosuus oli jo käytetty opiskelijalle annettuun koulutukseen. Lisäksi niiden oppisopimusasiakirjojen puutteiden ja virheiden osalta, joihin liittyi tulkinnanvaraisuutta, takaisinperintäpäätös saattoi olla koulutuksen järjestäjän kannalta lopputulokseltaan kohtuuton, etenkin kun puutteen tai virheen kohteena olevasta seikasta ei ollut ollut ministeriön ohjausta.
Korkein hallinto-oikeus alensi takaisinperittävää määrää sekä poisti koron suorittamista koskevan velvollisuuden kokonaisuudessaan.
Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettu laki (635/1998) 45 §, 46 §, 57 §
Kuntien valtionosuuslaki (1147/1996) 19 §, 20 §
Velan vanhentumisesta annettu laki (728/2003) 2 § 1 momentti, 4 §
Ammatillisesta koulutuksesta annettu laki (630/1998) 15 §, 17 §
Ammatillisesta koulutuksesta annettu asetus (811/1998) 5 §, 6 §, 7 §
Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 7 § 1 momentti
Päätökset, joista valitetaan
Opetus- ja kulttuuriministeriö 30.12.2013, 17.12.2014 ja 30.12.2015 nro OKM/18/203/2011
I Asian aikaisempi käsittely
Opetus- ja kulttuuriministeriöon 31.3.2011 opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009, jäljempänä myös vuoden 2009 rahoituslaki) 58 §:n 2 momentin nojalla päättänyt, että Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiöön (jäljempänä myös PSK ja säätiö) suoritetaan vuosia 2007–2010 koskeva toiminnan ja talouden tarkastus. Tarkastus on annettu Opetushallituksen tehtäväksi.
Opetushallitus on 16.4.2013 lähettänyt tarkastuskertomusluonnoksen Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiölle kommentoitavaksi. Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on 26.7.2013 toimittanut vastineen Opetushallitukselle.
Opetushallitus on laatinut suorittamastaan tarkastuksesta tarkastuskertomuksen 30.9.2013, joka on toimitettu opetus- ja kulttuuriministeriölle 2.10.2013. Tarkastus on koskenut ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain mukaisesti oppisopimuskoulutuksena järjestettyä ammatillista perus- ja lisäkoulutusta. Tarkastuksessa on selvitetty oppisopimusten lainmukaisuutta ja käyty läpi yhteensä 1 206 oppisopimusopiskelijan oppisopimusasiakirjat.
Opetus- ja kulttuuriministeriöon varannut Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiölle tilaisuuden antaa tarkastuskertomuksen johdosta vastineen. Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on 8.11.2013 antanut vastineen tarkastuskertomuksen johdosta vuoden 2007 oppisopimustoiminnan osalta ja 2.5.2014 vuosien 2008–2010 oppisopimustoiminnan osalta. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriöon vuosien 2008–2010 oppisopimustoiminnan osalta järjestänyt 4.6.2014 suullisen kuulemistilaisuuden, johon Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön edustajat ovat osallistuneet.
Opetushallitus on antanut 25.11.2013 ja 23.10.2014 lausunnot Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön vastineiden johdosta.
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on 29.11.2013 ja 24.11.2014 antanut vastaselitykset Opetushallituksen lausuntojen johdosta.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on 29.11.2013 lähettänyt Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiölle takaisinperintää koskevan ministeriön päätösluonnoksen vuoden 2007 osalta ja 28.11.2014 takaisinperintää koskevan ministeriön päätösluonnoksen vuosien 2008–2010 osalta.
Opetus- ja kulttuuriministeriöon 13.12.2013 järjestänyt vuoden 2007 valtionosuuden takaisinperintää koskevan Opetushallituksen lausunnon ja ministeriön päätösluonnoksen johdosta suullisen kuulemistilaisuuden, johon Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön edustajat ovat osallistuneet. Vuosien 2008–2010 valtionosuuden takaisinperintää koskeva suullinen kuulemistilaisuus on järjestetty vastaavasti 8.12.2014.
II Opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätös 30.12.2013
Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksessään katsonut, että Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön oppisopimuskoulutus on toteutettu vuonna 2007 rahoituksen perusteena olevien oppisopimusten osalta vastoin useita oppisopimuskoulutusta ja sen järjestämistä koskevia keskeisiä säännöksiä. Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön oppisopimuskoulutuksessa havaitut puutteellisuudet ja virheellisyydet ovat vuoden 2007 rahoituksen perusteena olevassa 316 oppisopimuksessa niin merkittäviä, ettei koulutusta voida pitää ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ja aikuiskoulutuslaissa tarkoitettuna ammatillisena perus- tai lisäkoulutuksena. Edellä mainitut valtionosuusrahoituksen perusteeksi ilmoitetut oppisopimukset eivät kokonaisuutena arvioiden täytä oppisopimuskoulutukselle ja sen rahoitukselle lainsäädännössä asetettuja edellytyksiä.
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön oppisopimuskoulutuksen perusteella on rahoitusta myönnetty vuonna 2007 liikaa 174 ammatillista peruskoulutusta koskevan oppisopimuksen osalta yhteensä 1 196 754,60 euroa ja 51,5 tutkintotavoitteista ammatillista lisäkoulutusta koskevan oppisopimuksen osalta yhteensä 158 180,61 euroa sekä 5,5 ei-tutkintotavoitteisen lisäkoulutuksen oppisopimuksen osalta yhteensä 12 025,42 euroa eli yhteensä 1 366 960,63 euroa.
Palautettavista määristä peritään kuntien valtionosuuslain 19 §:n perusteella korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Koron osuus on ministeriön päätöksen liitteenä olevan laskelman mukaisesti yhteensä 172 512,33 euroa.
Koska Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on ryhtynyt omatoimisesti toimenpiteisiin Opetushallituksen tarkastuskertomuksessa havaittujen virheiden ja puutteellisuuksien korjaamiseksi, opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt kohtuullistaa perittävää koron määrää siten, että koron osuus on yhteensä 86 256 euroa.
Täten opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt, että Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön on palautettava opetus- ja kulttuuriministeriölle perusteettomana etuna vuodelta 2007 yhteensä 1 453 216,63 euroa. Ministeriön päätökseen on liitetty laskelma palautettavista määristä.
Päätös Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön saaman valtionosuusrahoituksen mahdollisesta palauttamisesta varainhoitovuosilta 2008–2010 tehdään erikseen myöhemmin.
Palautettavan määrän maksaminen alkaa viimeistään 20 päivänä helmikuuta 2014, ja se tulee olla kokonaan maksettuna viimeistään 31 joulukuuta 2014. Tarkemmasta maksuaikataulusta sovitaan erikseen.
Ministeriö on selostanut asiassa sovellettavat säännökset ja perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:
Kuulemismenettelyn asianmukaisuus
PSK on Opetushallitukselle ja opetus- ja kulttuuriministeriölle toimittamissaan lausunnoissa vedonnut siihen, että sitä ei ole kuultu hallintolain 33, 34 ja 36 §:ssä säädetyllä tavalla, koska sille ei ole annettu riittävää määräaikaa selvitysten ja lausuntojen antamiseen.
Hallintolain (434/2003) 33 §:n 1 momentin mukaan asiakirjan täydentämistä, selityksen antamista ja selvityksen esittämistä varten on asetettava asian laatuun nähden riittävä määräaika. Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Hallituksen esityksen laiksi hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta (HE 72/2002 vp) mukaan asetettavan määräajan riittävyyttä tulee harkita yhtäältä suhteessa pyydetyn selvityksen laajuuteen ja sisältöön sekä toisaalta suhteessa asian käsittelylle varattuun aikaan. Harkinnassa tulee ottaa huomioon muun ohella selvityksen antajan tosiasialliset mahdollisuudet hankkia selvityksen kohteena olevat tiedot.
PSK:n oppisopimuskoulutusta koskeva tarkastusasia on tullut vireille opetus- ja kulttuuriministeriön 31.3.2011 tekemällä päätöksellä ja Opetushallitus on tehnyt tarkastuskäynnin PSK:n Oulun yksikössä 16.5.2011. Tarkastusaineiston toimittaminen kokonaisuudessaan Opetushallitukseen on sovittu tehtäväksi 30.6.2011 mennessä. PSK on Opetushallituksen pyynnöstä toimittanut opiskelijoiden opintoihin liittyvää lisämateriaalia kesän 2012 aikana ja koulutuksen järjestäjän talouteen liittyvää lisämateriaalia 16.11.2012 asti.
Opetushallitus on 16.4.2013 lähettänyt tarkastuskertomusluonnoksen PSK:lle kommentoitavaksi. Kommentit on pyydetty tekemään 30.4.2013 mennessä. PSK:n pyynnöstä kommentointiaikaa on jatkettu yhteensä 26.7.201[3] saakka. PSK on vielä pyytänyt kommentointiajan jatkamista 31.12.2013 saakka, mitä aikaa Opetushallitus ei ole enää jatkanut. PSK on toimittanut lausunnon liitteineen Opetushallitukselle 26.7.2013. Opetushallitus on toimittanut tarkastuskertomuksen opetus- ja kulttuuriministeriölle 2.10.2013, jonka johdosta opetus- ja kulttuuriministeriö on 3.10.2013 lähetetyllä kirjeellä pyytänyt PSK:n lausuntoa Opetushallituksen tarkastuskertomuksesta 4.11.2013 mennessä. Opetus- ja kulttuuriministeriö on PSK:n pyynnöstä jatkanut lausunnon antamiselle varattua määräaikaa siten, että vuoden 2007 osalta PSK:n on tullut antaa lausuntonsa ja muu selvitys viimeistään 4.11.2013 ja vuosien 2008–2010 osalta viimeistään 14.2.2014. Opetus- ja kulttuuriministeriö on vielä jatkanut määräaikaa PSK:n lausunnon antamiseksi vuotta 2007 koskien 8.11.201[3] saakka. Lisäksi PSK:lla on ollut mahdollisuus ja se on myös toimittanut asiakirjoja opetus- ja kulttuuriministeriölle aina kuulemistilaisuuteen 13.12.2013 asti. Opetus- ja kulttuuriministeriö on myös informoinut PSK:ta tästä mahdollisuudesta.
Ottaen huomioon, että kyseessä on ollut PSK:n opetus- ja kulttuuriministeriön luvalla harjoittamasta toiminnasta, jonka perusteista ja asiakirjoista PSK:n voidaan perustellusti edellyttää olevan selvillä, on Opetushallituksen tarkastuskertomusluonnoksestaan lausunnon antamiselle varattua määräaikaa sekä opetus- ja kulttuuriministeriön PSK:lle lausunnon antamiseksi Opetushallituksen tarkastuskertomuksesta varattua määräaikaa pidettävä kohtuullisena.
PSK:lle on toimitettu lausuttavaksi prosessin aikana Opetushallituksen tarkastuskertomusluonnos, tarkastuskertomus liitteineen, Opetushallituksen lausunnot sekä opetus- ja kulttuuriministeriön päätösluonnos. PSK:lle on siten varattu tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä asian ratkaisuun vaikuttaneista selvityksistä. PSK:lle selvitysten antamiseen varattua määräaikaa ei myöskään voida edellä mainituin perustein pitää opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan kohtuuttomana.
Oppisopimuksia koskeva lainsäädäntö
Vuoden 1999 alusta voimaan tulleessa koulutusta koskevassa lainsäädännössä säädetään koulutuksen tavoitteista ja tarkoituksesta sekä kunkin koulutusmuodon mukaisen koulutuksen ja tutkintojen järjestämisestä, opetuksesta sekä opiskelijan oikeuksista ja velvollisuuksista. Sääntely on monelta osin melko yleisluonteista. Oppisopimuskoulutusta koskevissa säännöksissä säädetään kuitenkin edellä mainitusta poiketen varsin yksityiskohtaisesti oppisopimuksesta ja siihen liitettävistä asiakirjoista. Tarkempi sääntely on perusteltua oppisopimuskoulutuksen erityisluonteen vuoksi. Valtaosin työpaikalla tapahtuvana koulutusmuotona oppisopimuskoulutus on vaativa koulutuksen järjestämismuoto.
Oppisopimuskoulutusta koskevia nimenomaisia säännöksiä ei ole lukumääräisesti kovin montaa, sisällöltään ja sanamuodoltaan ne ovat varsin selkeitä sekä olleet keskeiseltä sisällöltään muuttumattomia vuodesta 1999. Oppisopimuskoulutusta koskevat keskeiset säännökset ovat ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa, jota sovelletaan viittaussäännöksen perusteella myös aikuiskoulutuslain nojalla annettuun oppisopimuskoulutukseen. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain oppisopimuskoulutusta koskevassa säännöksessä (17 §) todetaan myös selkeästi, että oppisopimuksen sisällöstä säädetään tarkemmin asetuksella. Ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa on "oppisopimus" ja "oppisopimuskoulutuksen johto ja valvonta" -nimiset säännökset (6 ja 7 §), joissa ovat keskeisimmät oppisopimuskoulutusta koskevat asetustasoiset säännökset. Asetuksesta olevia säännöksiä ei siis voida pitää mitenkään yllättävinä tai vaikeasti löytyvinä. Toisin kuin PSK katsoo, opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan lainsäädäntö ei ole sekava tai hierarkkisesti epäjohdonmukainen.
Koulutuksen järjestämisen lähtökohtana on, että järjestämisluvan saanut koulutuksen järjestäjä tuntee ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n 1 momentin ja aikuiskoulutuslain 5 §:n 1 momentin perusteella järjestämisluvan piirissä toteutettavaa koulutusta koskevan toiminta- ja rahoituslainsäädännön sekä tutkinnon perusteet. Jos koulutuksen järjestäjä ei ole perehtynyt kyseistä koulutusmuotoa säänteleviin keskeisiin lain ja asetuksen säännöksiin, ovat koulutuksen järjestäjän ammatilliset edellytykset koulutuksen järjestämisestä selviytymiseen varsin heikot. Lainsäädännön noudattaminen on toiminnan lähtökohta eikä se voi olla käytännölle vierasta tai vaatia erillisohjeistusta. Myös asetustasoisia säännöksiä on noudatettava.
Koulutusta koskeva lainsäädäntö jättää koulutuksen järjestäjälle PSK:nkin mainitsemaa harkintavaltaa päättää kunkin yksittäisen opiskelijan koulutuksen järjestämiseen liittyvistä yksityiskohdista lainsäädännön tarkoituksen ja tavoitteiden mukaisesti. Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan harkintavallan käytölle on kuitenkin asetettu koulutusta, rahoitusta ja hallintoa koskevassa lainsäädännössä sekä niiden perusteella annetuissa määräyksissä ja ohjeissa selkeät rajat, joita koulutuksen järjestäjä on velvollinen noudattamaan.
Ammatillisena peruskoulutuksena järjestettävä oppisopimuskoulutus asettaa koulutuksen järjestäjälle erityisen huolellisuusvelvoitteen jo sen vuoksi, että ammatillisena peruskoulutuksena järjestettävässä oppisopimuskoulutuksessa opiskelijoiden määrää ei säännellä, vaan opiskelijamäärät ovat koulutuksen järjestäjän päätettävissä. Harkintavallan käytön huolellisuutta korostaa lisäksi koulutuksen järjestäjän merkittävä opiskelijakohtainen vaikutusmahdollisuus saatavan valtionosuusrahoituksen ja käytettävien resurssien määrään.
Tarkastuksen toteuttaminen
Jokaisen koulutuksen järjestäjän toiminta voi joutua toiminnan ja talouden tarkastuksen kohteeksi. Toiminnan ja talouden tarkastus on voimassa olevan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 58 §:ään perustuvaa toimintaa, jota opetus- ja kulttuuriministeriö valtionapuviranomaisena suorittaa eri koulutusmuodoissa jatkuvasti. Tämän vuoksi koulutuksen järjestäjät eivät ole lähtökohtaisesti eri asemassa sen mukaan, kenen toimintaa on tarkastettu ja kenen ei. Tarkastuksen kohteena on ollut PSK:n oppisopimustoiminta, joten muiden järjestäjien toimintaa ei voida PSK:n tarkastuksen perusteella kommentoida eikä siihen verrata. Toimintaa tarkastellaan aina suhteessa tarkastusajankohtana voimassa olleeseen lainsäädäntöön ja viranomaismääräyksiin.
Rahoituslainsäädännössä tarkoitettu koulutuksen järjestäjän toiminnan ja talouden tarkastus perustuu käytännössä koulutuksen järjestäjän kirjallisen aineiston läpikäyntiin. Koulutuksen järjestäjän on huolehdittava koulutuksen asianmukaisen toteuttamisen ohella myös siitä, että valtionosuuksien maksamisen edellytysten toteutuminen on jälkikäteenkin selkeästi todennettavissa. Tämän myös korkein hallinto-oikeus on hiljattain todennut. Järjestetyn koulutuksen lainmukaisuuden arviointi ei opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan voi perustua haastatteluihin, kertomuksiin ja muistikuviin. Koulutuksen järjestäjän velvollisuutena on huolehtia toimintansa kirjallisesta dokumentoinnista riittävällä yksityiskohtaisuudella, jotta valtionosuusrahoituksen maksamisen edellytykset voidaan jälkikäteen luotettavasti niistä tarkistaa.
Koulutuksen järjestäjän tulee olla tietoinen kirjallisten asiakirjojen ja niiden oikeellisuuden merkityksestä oppisopimuskoulutuksen järjestämisessä ja sitä koskevassa hallintomenettelyssä. Oppisopimuskoulutuksessa kirjallisilla asiakirjoilla on olennainen merkitys, koska niillä osoitetaan, miten koulutuksen järjestäjä on käytännössä suunnitellut ja toteuttanut oppisopimuskoulutusta sitä koskevan lainsäädännön edellyttämällä tavalla.
Opetushallitus on toimittanut PSK:n toiminnan ja talouden tarkastuksen opetus- ja kulttuuriministeriön toimeksiannosta ja virkavastuulla. Ministeriöllä ei ole syytä epäillä Opetushallituksen tarkastetusta asiakirja-aineistosta tekemiä havaintoja ja havainnoista tehtyjä merkintöjä. Opetushallitus on myös esittänyt tarkastuskertomuksessa havaintojensa perusteella johtopäätöksiä sekä näkemyksensä siitä, miltä osin tarkastetut oppisopimukset ovat olleet niin puutteellisia, että Opetushallituksen näkemyksen mukaan niiden osalta maksettu valtionosuusrahoitus tulisi periä perusteettomana etuna takaisin. Opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole ollut sidottu Opetushallituksen takaisinperintäehdotukseen, vaan on arvioinut Opetushallituksen tarkastushavaintojen sekä sille toimitetun aineiston perusteella, täyttääkö tarkastettu oppisopimustoiminta laissa sille asetetut vaatimukset, ja mitkä ovat mahdollisten laiminlyöntien seuraukset.
Henkilökohtainen opiskeluohjelma
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan oppisopimus voidaan tehdä, jos työnantaja ja koulutuksen järjestäjä ovat ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa säädetyllä tavalla sopineet oppisopimuskoulutuksen järjestämisestä. Säännös velvoittaa oppisopimuskoulutuksen osapuolia laatimaan oppisopimuksen kirjallisesti ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa säädetyllä tavalla.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan oppisopimukseen tulee liittää opiskelijan henkilökohtainen opiskeluohjelma. Opiskeluohjelman laativat yhdessä opiskelija, työnantaja ja koulutuksen järjestäjä siten, että se on liitettävissä oppisopimukseen sitä hyväksyttäessä.
Asetuksen 6 §:n 2 momentissa luetellaan tyhjentävästi ne seikat, jotka henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta tulee käydä ilmi. Säännös ei jätä oppisopimuskoulutuksen järjestäjälle momentin 6 kohtaa lukuun ottamatta harkintavaltaa. Henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta on käytävä ilmi kaikki asetuksen 6 §:n 2 momentissa luetellut seikat jo sen vuoksi, että juuri henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa määritellään valtionosuusrahoituksen perusteena olevan oppisopimuskoulutuksen sisältö ja todennetaan oppisopimuksen voimassaoloaika julkisrahoitteisena opiskelutilanteena. Henkilökohtainen opiskeluohjelma on keskeisin rahoituksen perusteena olevan toiminnan sisältöä määrittävä, ohjaava ja todentava asiakirja.
Näyttötutkintoon valmistavan oppisopimuskoulutuksen tulee olla lain mukaisesti suunniteltua. Työnantajalla, opiskelijalla ja koulutuksen järjestäjällä tulee olla selkeä käsitys opiskelijan aiemmin hankitusta osaamisesta sekä siitä, mitä opiskellaan, missä opiskellaan, milloin opiskellaan, mitä opiskelussa arvioidaan sekä miten opintojen edistymistä seurataan. Oppisopimuskoulutus on pääosin työpaikalla tapahtuvaa oppimista, jonka vuoksi henkilökohtaisella opiskeluohjelmalla on oppisopimuskoulutuksessa erityinen merkitys. PSK:kin myöntää, että esimerkiksi henkilökohtaisen opiskeluohjelman puuttuminen kokonaan merkitsee sitä, että lain tavoitetta voi olla vaikea tai joissakin olosuhteissa jopa mahdoton toteuttaa, kuten silloin, jos samalla koulutuksen järjestäjällä on samanaikaisesti vireillä huomattava määrä oppisopimuksia, jolloin niiden hallinnointi on vaikeaa ilman mitään opiskeluohjelmaa todentavaa asiakirjaa.
Kuten PSK lausunnossaan toteaa, henkilökohtainen opiskeluohjelma ja koulutus ylipäätään perustuu aina asianomaisiin tutkinnon perusteisiin. Oppisopimuskoulutus on pääosin työpaikalla tapahtuva oppimista, joka tapahtuu opiskelijan ja tätä ohjaavan vastuullisen kouluttajan yhteistyönä. Kumpikaan näistä ei ole tutkinnon perusteiden asiantuntija, vaan tämä asiantuntemus on koulutuksen järjestäjällä. Näyttötutkintona suoritettavassa oppisopimuskoulutuksessa valmistavan koulutuksen sisällöstä päättää koulutuksen järjestäjä, eikä ole olemassa mitään valmista suunnitelmaa, jota seuraten oppimisen työpaikalla tulisi tapahtua. Tämän vuoksi henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa määritellään oppisopimuskoulutuksen sisältö. Ilman asianmukaista henkilökohtaista opiskeluohjelmaa on erittäin suuri riski, etteivät työpaikalla suoritettavat työtehtävät vastaa tutkinnon perusteiden ja opiskelijan osaamisvajeiden mukaisia oppimistavoitteita. Tämän vuoksi henkilökohtainen opiskeluohjelma on tärkeä tutkinnon perusteiden toteuttamisen väline. Toisin kuin PSK katsoo, oppisopimuskoulutuksessa opiskelun sisällön on tarkoitettu olevan suoritettavan tutkinnon perusteiden mukaan laaditun henkilökohtaisen opiskeluohjelman varassa.
Opetus- ja kulttuuriministeriö painottaa, että oppisopimuskoulutus tulee suunnitella jokaiselle opiskelijalle henkilökohtaisesti siten, että työssä oppiminen ja tietopuolinen koulutus muodostavat yhdessä opiskelijan osaamisvajeeseen ja tutkinnon perusteisiin nähden asianmukaisen kokonaisuuden. PSK:n laatimissa henkilökohtaisissa opiskeluohjelmissa oli erittäin paljon puutteita. Opetushallituksen tarkastuskertomuksen ja sen liiteaineiston perusteella voidaan todeta, ettei PSK:n oppisopimusten liitteenä ole sopimuksen solmimishetkellä pääsääntöisesti ollut todettuun oppimistarpeeseen perustuvaa henkilökohtaista opiskeluohjelmaa, jossa olisi kuvattu opiskelijan keskeiset työtehtävät, tietopuolinen opetus ja sen ajoitus koulutusajalle. Tällöin jää epäselväksi, mihin tietoihin perustuen oppisopimus on solmittu ja mihin oppisopimusaika perustuu. Useimpien oppisopimusten osalta valmistavan koulutuksen suunnitelmia ei ole tehty myöhemminkään eli ne puuttuivat kokonaan opiskelijoiden asiakirjoista. Henkilökohtaisen opiskeluohjelman tarkoituksena on ohjata opintoja ja opiskelijan arviointi perustuu tähän suunnitelmaan.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutuksen rahoituksen perusteeksi ei voida hyväksyä sellaisia oppisopimuksia, joiden henkilökohtaiset opiskeluohjelmat eivät kokonaisuutena arvioiden ole selvästikään perustuneet opiskelijan osaamisvajeeseen, [jotka] ovat olennaisesti puutteellisia esimerkiksi työtehtäväkuvauksen tai tietopuolisen opetuksen suunnitelman puuttumisen vuoksi tai jotka on laadittu aikataulullisesti niin paljon oppisopimuksen tekemisen jälkeen, ettei niillä käytännössä ole voinut olla vaikutusta koulutuksen toteuttamiseen. Henkilökohtainen opiskeluohjelma on keskeinen osa oppisopimusta.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:ssä säädettyjä henkilökohtaisten opiskeluohjelmien osa-alueita tarkastellaan tarkemmin seuraavassa.
Henkilökohtainen opiskeluohjelma ja keskeiset työtehtävät
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan oppisopimukseen liitettävästä henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta tulee ilmetä keskeiset työtehtävät.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen ja sen liiteasiakirjojen mukaan ainoastaan osaan vuoden 2007 valtionosuusrahoituksen perusteena olevista oppisopimuksista oli liitetty opiskelijakohtainen työtehtäväkuvaus. Tarkastuskertomuksen ja Opetushallituksen lausunnon perusteella vuoden 2007 aikana voimassa olleista oppisopimuksista 231 ammatillisen perustutkinnon oppisopimusasiakirjoista ja 86 lisäkoulutuksen oppisopimusasiakirjoista puuttui työtehtäväkuvaus kokonaan tai työtehtävät on kuvattu esimerkiksi vain hakulomakkeessa niin puutteellisesti ja riittämättömästi, että ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa tarkoitetun työtehtäväkuvauksen voidaan katsoa puuttuvan.
Tarkastuskertomuksen havaintojen perusteella voidaan todeta, että silloin kun keskeiset työtehtävät oli henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan kirjattu, oli pääsääntöisesti työpaikalla tapahtuvan oppimisen edellyttämien työtehtävien suunnittelu tehty vasta oppisopimuksen solmimisen jälkeen, vaikka laki edellyttää henkilökohtaisen opiskeluohjelman liittämistä työtehtäväkuvauksineen oppisopimukseen sitä allekirjoitettaessa. Tarkastuskertomuksen mukaan työtehtäväkuvaukset olivat usein myös niukkoja, tehty vain osasta tutkintoa tai työtehtäväkuvauksen sisältö oli ristiriidassa opiskelijan todetun osaamisen kanssa. Työtehtäväkuvauksista ei myöskään aina selvinnyt, mitä opiskelijan on omien oppimistarpeidensa pohjalta tarkoitus oppia omassa työssään.
Tarkastusmateriaaliin sekä opetus- ja kulttuuriministeriölle toimitettuun lisäselvitykseen sisältyi myös työssäoppimisen väliarviointilomakkeita, joita oli täytetty vaihtelevasti, usein niukasti eikä niissä usein ollut tutkintojen perusteiden kannalta arvioitu olennaisia seikkoja, vaan useat vaikuttivat puhtaasti itsearvioinneilta. Lisäksi oli runsaasti Sopimus Pro:ssa tehtyjä työssäoppimisen arviointeja. Siltä osin kuin työtehtäväkuvaukset puuttuivat tai ne olivat sisällöllisesti kovin puutteellisia, ei asianmukaiselle työssäoppimisen arvioinnille ole ollut perustetta eikä tällöin ole selvää, mihin arviointi oli perustunut.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 12 ja 14 §:n sekä aikuiskoulutuslain 8 §:n 1 momentin mukaan koulutuksen järjestäjän tulee järjestää koulutus opetussuunnitelman ja tutkintojen perusteiden mukaisesti. Jos koulutus järjestetään oppisopimuskoulutuksena, lähtökohtana on, että tutkinnon perusteissa määritellyt osaamisvaatimukset saavutetaan pääosin työpaikalla tapahtuvalla tavoitteellisella opiskelulla. Tämä edellyttää, että työpaikalla suoritettavat keskeiset työtehtävät ovat sellaisia, joita opiskelija suorittaa vastuullisen kouluttajan ohjaamana hankkiakseen tutkinnon suorittamiseksi edellytettävän, häneltä puuttuvan osaamisen. Koska suurin osa koulutuksesta tapahtuu työpaikalla työtehtäviä tekemällä, se asettaa työtehtävien soveltuvuuden arvioinnille ja niiden etukäteiselle kirjaamiselle erityisen painoarvon.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, ettei keskeisiä työtehtäviä voida jättää sopimatta eikä kirjaamatta. Koska henkilökohtainen opiskeluohjelma keskeisiä työtehtäviä koskevine kuvauksineen on liitettävä oppisopimukseen sitä hyväksyttäessä, niistä ei myöskään voida sopia esimerkiksi suullisesti. Keskeisten työtehtävien kirjaamisella opiskelijan henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan varmistetaan kaikkien osapuolten kannalta se, että opiskelijan työtehtäviin sisältyvät ne ammatillisen tutkinnon opetussuunnitelman tai tutkinnon perusteissa määrätyt osuudet ja ammattitaitovaatimukset, jotka henkilökohtaisen opiskeluohjelman mukaan oppisopimuskoulutuksessa on sovittu hankittaviksi työpaikalla tapahtuvalla tavoitteellisella opiskelulla.
Oppisopimus tehdään aina ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan tiettyyn tutkintoon. Oppisopimukseen liitetään henkilökohtainen opiskeluohjelma. Koska keskeiset työtehtävät merkitään henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan, jossa ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n mukaan on otettava myös huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aiempi koulutus ja työkokemus, on keskeisten työtehtävien määrittelyssä otettava huomioon se tutkinto, jota opiskelijan on tarkoitus suorittaa ja siinä vaadittava osaaminen sekä opiskelijan jo aikaisemmin hankittu osaaminen. Jos oppisopimuskoulutuksen järjestäjä jättää keskeiset työtehtävät oppisopimusasiakirjoissa mainitsematta tai kuvaa ne täysin riittämättömästi, ei ole todennettavissa, että oppisopimuskoulutus järjestetään oppisopimuksessa tarkoitetun tutkinnon joko opetussuunnitelmassa tai tutkinnon perusteissa edellytettyjen ammattitaitovaatimusten saavuttamiseksi siten, että työtehtävien soveltuvuutta on arvioitu opetussuunnitelman tai tutkinnon perusteiden näkökulmasta.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutuksessa keskeisillä työtehtävillä ei tarkoiteta vain työtehtävän nimeä (esimerkiksi autonkuljettaja), yleistä työtehtävien kuvausta (esimerkiksi ruuanvalmistus) tai oppimisen yleisiä tavoitteita koskevia kuvauksia (esimerkiksi ymmärtää vuorovaikutuksen merkitys) vaan asianomaisen opiskelijan kyseisessä yksilöidyssä tehtävässä tapahtuvaa työtehtävien kuvausta. Tutkinnon perusteissa määritellään yleisesti osaamiselle asetetut tavoitteet. Keskeiset työtehtävät ovat niitä kullekin opiskelijalle määriteltyjä konkreettisia työtehtäviä, joita tehden opiskelija saavuttaa tutkinnon perusteissa määritellyt ammattitaitovaatimukset. Kaikkien oppisopimuksen osapuolten (työnantaja, opiskelija, koulutuksen järjestäjä) oikeuksien, vastuiden ja velvoitteiden kannalta on olennaista, että kaikkien tiedossa ovat oppisopimukseen liittyvät kokonaisuudet ja muun muassa se, mitä töitä tehden työpaikalla on tarkoitus saavuttaa koulutukselle asetetut tavoitteet. Työtehtäväkuvauksen tulee osoittaa, mitä opiskelijan tulee konkreettisesti työpaikalla ollessaan tehdä.
Kuten PSK opetus- ja kulttuuriministeriölle toimittamissaan oppisopimuskohtaisissa vastineissa toteaa, keskeisten työtehtävien ei tarvitse sisältää työtehtävien kaikkia variaatioita. Työtehtävät tulee kuitenkin olla kuvattu sellaisella riittävällä tarkkuudella, että tavoitteellinen opiskelu työtehtäväkuvauksen perusteella on mahdollista. PSK:n esittämät tyypillisesti oppisopimuskoulutukseen hakeutumisvaiheen lomakkeissa esiintyvät muutaman sanan työtehtäväluonnehdinnat ovat niin riittämättömiä, että Opetushallitus on tarkastuksessaan näissä tilanteissa katsonut asetuksen tarkoittamien keskeisten työtehtävien jääneen käytännössä kuvaamatta. Myöskään opetus- ja kulttuuriministeriö ei pidä näitä mainintoja keskeisten työtehtävien kuvauksina. Hakulomakkeessa opiskelija on kuvannut joitain työtehtäviä, joista on mahdollisesti sovittu työnantajan kanssa. Tässä vaiheessa opiskelijan osaamista ei vielä ole arvioitu tutkinnon perusteisiin nähden, eikä myöskään työpaikan soveltuvuutta ole arvioitu. Vasta koulutuksen järjestäjän toteaman, tutkinnon perusteisiin perustuvan oppimistarpeen pohjalta voidaan arvioida työpaikan soveltuvuus ja kirjata ne keskeiset työtehtävät, joita tekemällä opiskelijalla saavuttaa tarvittavan ammattitaidon.
PSK on opiskelijakohtaisissa vastineissaan katsonut, ettei siitä, millä tarkkuudella tehtävät tulee merkitä tai mikä merkinnän suhde tutkinnon perusteisiin on, ole säännöksiä tai ohjeita. Nyt tarkastelun alla olevaan aikaan oli voimassa Opetushallituksen määräys 47/011/2000 "Henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatiminen", jossa todetaan yksiselitteisesti: "Jokaiselle oppisopimusopiskelijalle laaditaan henkilökohtainen opiskeluohjelma Opetushallituksen hyväksymän opetussuunnitelman tai näyttötutkinnon perusteiden pohjalta." Kyseisen määräyksen perusteella ei voi olla epäselvää, että henkilökohtaisen opiskeluohjelman osana olevien keskeisten työtehtävien tulee liittyä opetussuunnitelmaan tai tutkinnon perusteisiin. Myös PSK on vaikuttanut ymmärtävän tämän, sillä osaan PSK:n oppisopimuksista on liitetty "Henkilökohtainen työssäoppimisen suunnitelma" -lomake, jonka täyttöohjeessa todetaan: "Työpaikalla työpaikkakouluttaja ja opiskelija yhdessä laativat tämän työssäoppimisen suunnitelman. Lähtökohtana ovat koulutuksessa tutkinnon perusteissa olevat opintokokonaisuudet. Nämä opintokokonaisuudet tulee työpaikalla purkaa työtehtäviksi, jotka tukevat opiskelutavoitteita." Tämän ohjeen mukaan ei kuitenkaan ole toimittu kaikissa oppisopimuksissa.
PSK kuvaa runsaasti suullista opastamista ja asioiden varmistamista ja läpikäymistä opiskelijan, työpaikkaohjaajan ja koulutuksen järjestäjän välillä. Näistä vaiheista ei oppisopimusasiakirjoihin ole kuitenkaan jäänyt mitään dokumentaatiota, joiden perusteella voitaisiin jälkikäteen varmistua toiminnan asianmukaisuudesta. Käydyt keskustelut eivät myöskään voi korvata lainsäädännön edellyttämää opiskeluohjelmaa tai sen osia, vaan henkilökohtainen opiskeluohjelma on aina laadittava kirjallisesti ja liitettävä oppisopimukseen kuten ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:ssä edellytetään.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että keskeisten työtehtävien kuvaamisella on olennainen merkitys myös opiskelijan oikeusturvan näkökulmasta. Kaikkien sopijapuolten kannalta on olennaista, että oppisopimukseen ja siihen liitettävään henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan kirjataan oppisopimuskoulutukseen liittyvät yksityiskohdat. Siitä, että oppisopimus on sekä sisällöltään että kestoltaan asianmukainen, voidaan varmistua kuvaamalla opittavat työtehtävät ja tietopuolinen koulutus tutkinnon perusteisiin nojaten ja riittävän tarkasti, sekä aikatauluttamalla tutkintoon valmistava koulutus tarvittavien opintojen laajuutta vastaavalla tavalla. Näin varmistutaan siitä, että kukin sopijapuoli tietää oikeutensa, vastuunsa ja velvoitteensa.
Oppisopimus on kirjallinen työsopimus. Oppisopimuksen työsopimusluonteen vuoksi opiskelijan tulee tietää, mitkä ovat ne keskeiset työtehtävät, joita opiskelijan tulee työpaikalla suorittaa koulutukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Työnantajan ja kouluttajan tulee puolestaan tietää, mitä työpaikalla pitää opiskella. Työtehtävien tulisi keskittyä ensisijaisesti tavoitteelliseen uuden oppimiseen tutkinnon perusteiden mukaisesti.
Silloin, jos ammatilliseen perustutkintoon tähtäävä oppisopimus on tehty henkilöille ilman työtehtävien määrittelyä ja henkilö on pysynyt entisissä työtehtävissään, viittaa menettely opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan joko siihen, ettei osaamisvajetta ja siten koulutustarvetta suhteessa kyseiseen tutkintoon ole, tai siihen, ettei tutkinnon perusteiden mukainen osaaminen ole ollut koulutuksen tavoitteena.
Arvioitaessa keskeisten työtehtävien kuvaamisen merkitystä opiskelijan oikeusturvan näkökulmasta tulee ottaa myös huomioon, että ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 29 §:n 1 momentin mukaan opiskelijalla on oikeus saada opetusta. Opiskelijalla on myös lain 25 c §:n mukaan oikeus saada tieto arviointiperusteiden soveltamisesta opinto-, näyttö- ja tutkintosuoritukseensa. Arviointiin tyytymättömällä opiskelijalla on oikeus pyytää siihen oikaisua. Jos keskeisiä työtehtäviä ei ole kirjattu henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan, ei ole mitenkään osoitettavissa, että opiskelijan 29 §:n 1 momentissa tarkoitettu oikeus saada opetusta toteutuisi tai että opiskelijan oikeus voimassa olevien säännösten mukaiseen arviointiin ja sen oikaisemiseen täyttyisi.
Keskeisten työtehtävien kuvaamisella on myös merkitystä, kun arvioidaan, onko oppisopimuskoulutus tarkoituksenmukainen koulutusratkaisu. Jos kuvaus puuttuu, on mahdotonta arvioida, onko oppisopimuskoulutus tarkoituksenmukainen koulutusratkaisu tutkinnon perusteiden mukaisen osaamisen hankkimiselle. Tällöin on myös mahdotonta arvioida ja todentaa sitä, millä tavoin koulutuksen järjestäjä on arvioinut ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 5 §:n 2 momentin mukaisesti työpaikan soveltuvuuden tavoitteena olevan tutkinnon vaatimusten edellyttämäksi koulutustyöpaikaksi.
Se, että oppisopimukset laaditaan voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti kirjallisesti ja niihin liitetään henkilökohtaiset opiskeluohjelmat, joista käy ilmi ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentissa luetellut seikat, osoittaa osaltaan, että koulutuksen järjestäjä järjestää oppisopimuskoulutuksensa noudattaen voimassa olevaa lainsäädäntöä ja määräyksiä.
Edellä esitetyn perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että vuoden 2007 rahoituksen perusteena olleista 161 peruskoulutuksen ja 75 lisäkoulutuksen oppisopimuksista on puuttunut tavoitteeksi asetetun tutkinnon osaamisvaatimusten saavuttamisen kannalta keskeisten työtehtävien kuvaus kokonaan tai kuvaus on sisältynyt lähinnä hakeutumisvaiheen lomakkeisiin ja ollut täysin yleisluonteinen ja riittämätön. Puute näiden oppisopimusten osalta on niin merkittävä, että se on omiaan vakavasti vaarantamaan koko oppisopimuskoulutuksen toteutumisen. Nämä oppisopimukset eivät täytä ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:ssä asetettua keskeisten työtehtävien kuvauksen vaatimusta millään mittapuulla eikä näin puutteellisia oppisopimuksia voida hyväksyä valtionosuusrahoituksen perusteeksi.
Edellä mainitun lisäksi suuressa osassa niistä oppisopimuksista, joissa on ollut mukana keskeisten työtehtävien kuvaus, on tämä kuvaus laadittu yleensä aina lainsäädännön vastaisesti vasta oppisopimuksen solmimisen jälkeen, usein tarpeettoman ylimalkaisesti tai puutteellisesti, tai keskeiset työtehtävät ovat ristiriidassa opiskelijan todettuun osaamisen nähden. Koska oppisopimuskoulutus perustuu työssäoppimiseen, keskeisten työtehtävien kuvaus on yksi olennaisimmista oppisopimusopiskelijan oppisopimukseen liitettävän henkilökohtaisen opiskeluohjelman kohdista. Opetus- ja kulttuuriministeriö haluaa kiinnittää PSK:n huomion näihin merkittäviin puutteisiin, joita laadittuihin työtehtäväkuvauksiin liittyi, ja korostaa työtehtäväkuvauksen merkitystä keskeisenä henkilökohtaisen opiskeluohjelman osana.
Henkilökohtainen opiskeluohjelma ja tietopuolisten opintojen järjestäminen
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan oppisopimukseen liitettävästä henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta tulee keskeisten työtehtävien lisäksi ilmetä myös muun muassa koulutukseen sisältyvä tietopuolinen koulutus ja tietopuolisten opintojen ajoittuminen koulutusajalle. Tietopuolisilla opinnoilla tuetaan ja täydennetään työpaikalla tapahtuvaa opiskelua ja varmistetaan, että opiskelija saa tutkinnon suorittamisessa edellytettävää osaamista. Tietopuolisesta koulutuksesta on vastuussa koulutuksen järjestäjä.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksesta ja sen liiteasiakirjoista käy ilmi, että ainoastaan osaan oppisopimuksista oli liitetty tietopuolisen opetuksen suunnitelma. Tarkastuskertomuksen mukaan tietopuoliset opinnot oli suunniteltu opiskelijalle pääsääntöisesti vasta sen jälkeen, kun oppisopimus on solmittu, tai oppisopimus perustui tietopuolisen opetuksen aikatauluun. Tietopuolisen opetuksen suunnittelu oli siirretty tietopuolisen koulutuksen järjestäjän vastuulle, eikä tarkastusmateriaalista tehtyjen päätelmien perusteella koulutuksen järjestäjä ole ollut mukana suunnittelemassa opiskelijan tietopuolisia opintoja. Tarkastushavaintojen mukaan tietopuolisten opintojen suunnittelussa ei myöskään ole otettu työssäoppimisen suunnitelmaa huomioon siten, että valmistava koulutus muodostaisi todettuun oppimistarpeeseen ja tutkinnon perusteisiin pohjautuvan kokonaisuuden.
Siltä osin kuin opiskelijan asiakirjoissa oli ainoastaan tietopuolisen opetuksen suunnitelma ilman keskeisten työtehtävien kuvausta, ei tietopuolisen opetuksen sisällöllistä asianmukaisuutta ole ollut mahdollista arvioida, koska valmistavan koulutuksen kokonaisuus ei tule esille.
Tarkastuskertomuksen mukaan tietopuolisen opetuksen suunnitelmista tuli esille myös se, että oppisopimusaika on perustunut usein tietopuolisen opetuksen aikatauluun. Näissä tapauksissa oppisopimusaika on päättynyt samaan aikaan valmistavan koulutuksen kanssa ja tutkintotilaisuudet eivät kokonaisuudessaan ole sisältyneet oppisopimusaikaan. Lisäksi osassa tietopuolisen opetuksen suunnitelmista aikataulu ei täsmännyt oppisopimusajan kanssa, vaan tietopuolinen opetus alkoi ennen oppisopimuksen voimaantuloa tai tietopuolinen opetus jatkui oppisopimusajan jälkeen.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen ja sen liiteaineiston mukaan vuonna 2007 voimassa olleista oppisopimuksista tietopuolinen opetussuunnitelma puuttui kokonaan 189 perustutkinnon ja 124 lisäkoulutuksen oppisopimuksista.
PSK on toimittanut opetus- ja kulttuuriministeriölle kaikkiaan 142 opiskelijan osalta lisäasiakirjoja. Tässä lisämateriaalissa on ollut mukana useiden opiskelijoiden tietopuolisen opetuksen suunnitelma ja aikataulu. Toimitettu lisämateriaali sisälsi usein ryhmäkohtaisia suunnitelmia aikatauluineen. Lisäksi oli joitakin opettajien sähköposteista poimittuja päivämääriä, joita esitettiin tietopuolisen opetuksen aikatauluina.
Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että ne tietopuolisen koulutuksen ajoitusta ja sisältöä koskevat asiakirjat, joita PSK on opetus- ja kulttuuriministeriölle toimittanut, on toimitettu vuoteen 2007 nähden sekä tarkastuksen vireilläoloaika huomioon ottaen erittäin myöhään. Asiakirjoja ei pääsääntöisesti ole myöskään päivätty, joten niistä ei ole pääteltävissä laatimisajankohtaa. Siltä osin kuin toimitettu lisämateriaali sisälsi lähinnä opettajan sähköpostista jälkikäteen poimittuja aikataulutietoja tai vain tiettyä oppilaitosta ja tutkintoa koskevia opetussuunnitelma-asiakirjoja, ei kyseistä aineistoa voida pitää sellaisena dokumenttina, jota ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:ssä henkilökohtaisella opiskeluohjelmalla tarkoitetaan. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että niiltä osin kuin tietopuolisen koulutuksen suunnitelmia tai aikatauluja on toimitettu vasta opetus- ja kulttuuriministeriölle, ei näitä asiakirjoja ole voitu liittää ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 ja 3 momentin tarkoittamalla tavalla oppisopimukseen sitä hyväksyttäessä. Tietopuolisen koulutuksen sisällön ja aikataulun olisi tullut olla liitettynä asetuksessa edellytetyllä tavalla oppisopimukseen.
PSK on oppisopimuskohtaisissa vastineissaan kuvannut laajasti sitä, kuinka tietopuolisesta opetuksesta on keskustelu yhdessä opiskelijan, työnantajan ja tietopuolisen koulutuksen järjestäjän kanssa ennen oppisopimuksen solmimista ja tietopuolisen koulutuksen aikataulut opiskelija on saanut ensimmäisellä lähipäivällä, jolloin opiskelija on myös saanut ohjausta opintojaksoille osallistumiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että opiskelijan mahdollisesti saamaa ohjausta on sinänsä pidettävä hyvänä asiana, mutta keskusteluilla ja suullisilla ohjeistuksilla ei voida korvata ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa asetettua velvollisuutta kirjata henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan tietopuolisen koulutuksen sisältöä ja ajoittumista opiskeluajalle. Henkilökohtaisen opiskeluohjelman laatiminen tulisi tapahtua työnantajan, koulutuksen järjestäjän ja opiskelijan yhteistyönä, joten lainmukaisena menettelynä ei voida myöskään pitää tietopuolisen koulutuksen suunnittelun siirtämistä tietopuolisen opetuksen järjestäjälle. Tällöin opintojen kokonaisuus ei ole kenenkään hallinnassa.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan tietopuolisten opintojen henkilökohtaistamisessa on ollut myös merkittäviä puutteita. Koulutuksen järjestäjän ja tietopuolisen koulutuksen tarjoajan välisistä hankintasopimuksista näkyy, että useille perustutkinto-opiskelijoille oli ryhmäkohtaisesti merkitty esimerkiksi 50 päivää tietopuolista koulutusta ilman, että opiskelijoiden osaamista oli otettu huomioon.
Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että näyttötutkintotavoitteisessa koulutuksessa osaamisen hankkiminen suunnitellaan ja toteutetaan yksilöllisesti. Näin ollen henkilökohtaiset opiskeluohjelmat tulee laatia yksilöllisesti. Tämä koskee myös tietopuolisen koulutuksen sisältöä sekä tietopuolisten opintojen ajoittumista koulutusajalle. Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa on otettava yksilöllisesti huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus. Tämän vuoksi ei ole mahdollista, että useilla opiskelijoilla olisi osaamistaustasta riippumatta täsmälleen samansisältöiset tietopuolisen opetuksen suunnitelmat.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että tietopuolista opetusta ei ole suunniteltu oppilaiden yksiköllisten tarpeiden perusteella. Aikaisemmalla osaamisella, toisin kuin lainsäädäntö edellyttää, ei näytä useissa tapauksissa olleen vaikutusta tietopuolisen opetuksen suunnitteluun. Opetushallituksen tarkastusaineiston mukaan varsinaiset tietopuolisen opetuksen suunnitelmat myös usein puuttuivat. Lisäksi henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan liitetyt tietopuolisen opetuksen sisältöä ja aikataulua koskevat merkinnät ovat opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan sisältäneet poikkeuksellisen paljon epätarkkuuksia, jolloin koulutuksen järjestäjän toiminta on ollut varsin suurpiirteistä ja riittämätöntä.
Laatiessaan henkilökohtaiset opiskeluohjelmat tietopuolisten opintojen osalta puutteellisesti, opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että koulutuksen järjestäjä ei ole noudattanut ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n säännöksiä. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 §:n mukaan oppisopimuskoulutuksessa työpaikalla käytännön työtehtävien yhteydessä järjestettäviä opintoja täydennetään tietopuolisilla opinnoilla. Siltä osin kuin henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan ei ole kirjattu ollenkaan tietopuolista opetusta, ja nämä tiedot PSK:n lähettämien lisäasiakirjojen jälkeenkin jäävät puuttumaan, on henkilökohtainen opiskeluohjelma jäänyt kyseisen oppisopimuksen osalta niin merkittävältä osin puutteelliseksi, ettei koulutusta näiden sopimusten osalta voida pitää ammatillisesta koulutuksesta annetun lain tai aikuiskoulutuslain mukaisena perus- tai lisäkoulutuksena.
Tutkintojen pituus, henkilökohtaistaminen ja osaamisen tunnustaminen
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan henkilökohtainen opiskeluohjelma on oppisopimuskoulutuksessa se asiakirja, jossa on otettava huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus. Osaamisen tunnustamisesta säädetään erikseen ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 30 §:ssä ja aikuiskoulutuslain 11 §:ssä sekä henkilökohtaistamisesta aikuiskoulutuslain 8 §:ssä.
Aikuiskoulutuslain 8 §:n 3 momentin mukaan koulutuksen järjestäjä huolehtii näyttötutkintoon valmistavaan koulutukseen hakeutumisen, tutkinnon suorittamisen ja tarvittavan ammattitaidon hankkimisen henkilökohtaistamisesta. Henkilökohtaistamisen peruslähtökohtana ovat yksilölliset koulutuskokonaisuudet, joissa tapauskohtaisesti arvioidaan olemassa olevan osaamisen pohjalta tarvittavan koulutuksen laajuus. Lähtökohtana on, että mitä henkilö jo osaa, sitä ei tule kouluttaa uudelleen valtionosuusrahoituksella.
Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan siinä tapauksessa, että oppisopimuksesta puuttuvat henkilökohtaiset opiskeluohjelmat tai ne eivät sisällä ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa säädettyjä seikkoja, ei voida osoittaa, että opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus olisi otettu oppisopimuskoulutuksessa huomioon. Näin ollen henkilökohtaisten opiskeluohjelmien puutteellinen laatiminen osaltaan osoittaa, että koulutuksen järjestäjä ei ole noudattanut ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 3 momentin ohella ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja aikuiskoulutuslain osaamisen tunnustamista ja henkilökohtaistamista koskevia säännöksiä.
Henkilökohtaistamisen laiminlyönti merkitsee käytännössä sitä, että ei voida osoittaa, että opiskelijalle järjestetty koulutus olisi hänen kannaltaan ollut määrällisesti ja sisällöllisesti tarkoituksenmukaista ja että valtionosuusrahoituksen määrä olisi vastannut todellista koulutustarvetta.
Voimassa olevan lainsäädännön mukaan oppisopimus ja henkilökohtainen opiskeluohjelma tulee laatia kirjallisesti ja henkilökohtainen opiskeluohjelma on liitettävä oppisopimukseen. Henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa määritellään se koulutus, jota opiskelija aiemman koulutuksensa, työkokemuksensa ja osaamisensa perusteella vielä tarvitsee tutkinnon suorittamiseksi. Henkilökohtainen opiskeluohjelma on keskeisin rahoituksen perusteena olevan toiminnan sisältöä kuvaava asiakirja.
Tarkastuskertomuksen ja sen liiteasiakirjojen perusteella henkilökohtaistamisen ongelmia on ollut erityisesti logistiikka- ja rakennusalan perustutkintoa koskevissa oppisopimuksissa. Tarkastuskertomuksessa kuvataan, että koulutuksen järjestäjältä tarkastuskäynnillä saadun tiedon mukaan vuonna 2007 kuljetusalan oppisopimuksissa ongelmana oli se, että aikaisempaa osaamista ei ole otettu huomioon suunnitelmia laadittaessa eikä näin ollen henkilökohtaistamista ole tehty. Näiden tutkintojen henkilökohtaistaminen oli siirretty yhteistyösopimuksella tietopuolisen koulutuksen järjestäjän vastuulle. Hankintasopimuksissa on lähtökohtaisesti suunniteltu kaikille opiskelijoille heidän taustastaan ja osaamisestaan riippumatta 50 päivän tietopuolinen opetus ja 10 päivää etätehtäviä. Tarkastuskertomuksen mukaan tarkastusaineistosta oli pääteltävissä, että logistiikan ja rakennusalan perustutkintoon (maarakennuskoneenkuljettaja) osallistuvista opiskelijoista huomattava osa olisi ollut mahdollista ohjata suoraan tutkintotilaisuuksiin tai suorittamaan ammattitutkintotasoisia opintoja.
PSK on kiistänyt henkilökohtaistamisen laiminlyönnit, vedonnut lainsäädännön ja sitä täydentävän ohjeistuksen puutteellisuuteen ja on myös kuvannut laajasti asiaan liittyviä menettelytapojaan. Kuljettajasopimusten osalta PSK on tarkastuskertomuksen mukaan todennut, että opintojen suunnittelua on vaikeuttanut toimialan osaamisen riittävä puute.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että tarkastuskertomuksesta ja sen liiteasiakirjoista käy ilmi, että useat ammatillista perustutkintoa suorittavat oppisopimusopiskelijat ovat olleet henkilöitä, joilla on ollut mittava työura samoista tehtävistä, joihin oppisopimuskoulutuksessa on ollut tarkoitus kouluttautua. Jos opiskelun tavoitteena on ollut ammatillinen lisä- tai täydennyskoulutus, opiskelijat olisi tullut ohjata oppilaitos- tai oppisopimusmuotoiseen ammatilliseen lisäkoulutukseen tai järjestää koulutus maksullisena palvelutoimintana. Niiden opiskelijoiden osalta, joille ammatillinen perustutkinto on ollut perusteltu, opinnot olisi pitänyt henkilökohtaistaa ja mitoittaa opintoajat opiskelijan osaamisen ja kokemuksen mukaisesti.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 5 §:n mukaan ammatillisen peruskoulutuksen tavoitteena on antaa opiskelijoille ammattitaidon saavuttamiseksi tarpeellisia tietoja ja taitoja. Ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 12 §:n mukaan ammatillisessa perustutkinnossa osoitetaan ammattitaidon saavuttamisen edellyttämät tiedot ja taidot. Ammattitutkinnossa osoitetaan alan ammattityöntekijöiltä edellytetty ammattitaito ja erikoisammattitutkinnossa alan vaativimpien työtehtävien hallinta. Näyttötutkinnot ovat ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 1 §:n mukaan ammattitaidon hankkimistavasta riippumattomia tutkintoja. Näyttötutkintoina voidaan suorittaa ammatillisia perustutkintoja, ammattitutkintoja ja erikoisammattitutkintoja.
Henkilökohtaistamisessa selvitetään, mitä osaamista opiskelijalla on ja mikä olisi opiskelijan tausta ja kokemus huomioon ottaen opiskelijalle paras mahdollinen tutkintomuoto sekä mahdollinen koulutuksen järjestämismuoto (oppisopimus vai oppilaitosmuotoinen koulutus).
Jos ammatillisia tutkintoja suoritetaan näyttötutkintoina, ei ammatillista perustutkintoa voida aina pitää ensisijaisena tutkintona. Tutkinnon suorittajan on mahdollista suorittaa näyttötutkintona mikä tahansa ammatillinen tutkinto, jos hänen osaamisensa riittää tutkinnon perusteissa määriteltyjen ammattitaitovaatimusten osoittamiseen. Merkitystä ei ole sillä, onko tutkinnon suorittaja hankkinut ammattitaidon ja osaamisensa koulutuksessa, harrastuksissa tai työelämässä. Olennaista on tutkinnon suorittajan osaaminen. Tutkintotilaisuudessa tutkinnon suorittajalla on mahdollista osoittaa osaamisensa, ja jos hänellä on tutkinnon perusteiden mukainen ammattitaito, hänen tutkintosuorituksensa hyväksytään. Näin ollen henkilö, jolla on riittävä työkokemuksen kautta hankittu osaaminen, voi mennä suoraan suorittamaan ammatti- tai erikoisammattitutkintoa, vaikka hänellä ei olisi suoritettuna ammatillista perustutkintoa. Jos hakeutujan tavoittelema tutkinto ei ole hänelle tasollisesti soveltuva, hakeutuja on ohjattava hänelle soveltuvaan tutkintoon. Osaaminen on tunnistettava käyttämällä monipuolisesti erilaisia alalle soveltuvia menetelmiä.
Ammatillisen perustutkinnon suorittaminen kokeneelle ammattihenkilöllekin on sinänsä mahdollista. Tällöin kuitenkin henkilökohtaistamisessa ja tutkinnon suorittamisen suunnittelussa on otettava huomioon opiskelijan aiempi osaaminen. Jos opiskelijalla on vankkaa työkokemusta, on hänen mahdollista suoriutua tutkinnosta ilman siihen valmistavaa koulutusta ja ainakin ilman oppisopimusmuotoisesti järjestettyä koulutusta. Lainsäädäntö mahdollistaa ammatillisen perustutkinnon suorittamisen näyttötutkintona ilman siihen valmistavaa koulutusta silloin, kun henkilö hallitsee tutkinnon perusteissa vaaditun osaamisen. Luonteensa vuoksi oppisopimuskoulutuksena järjestettävää ammatillista peruskoulutusta ei voida pitää oikeana ja perusteltuna koulutusmuotona silloin, kun opiskelijalla on jo alan perusammattitaito hallinnassa.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että PSK ei ole ottanut huomioon opiskelijoiden aikaisemmin hankittua osaamista siten kuin siitä säädetään ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ja aikuiskoulutuslaissa. Tämä näkyy siten, että kokeneillekin työntekijöille on tehty pitkiä yleensä vähintään kahden vuoden mittaisia oppisopimuksia. Tarkastuskertomuksen mukaan koulutuksen järjestäjä oli arvioinut logistiikka-alan koulutusten jo alettua kyseisiin koulutuksiin sovittuja oppisopimusaikoja ja todennut niiden olleen liian pitkiä. Tästä johtuen koulutuksen järjestäjä ei ole ilmoittanut kaikkia kuljetusalan opiskelijoita oppisopimusajan viimeiseen tilastointipäivään.
Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että koulutuksen järjestäjän velvollisuutena on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaan huolehtia henkilökohtaistamisesta. Lainsäädäntö velvoittaa koulutuksen järjestäjää ottamaan huomioon opiskelijan aikaisemman osaamisen. Opiskelijan kokemusta ja osaamista arvioidaan tutkinnon perusteissa määriteltyihin ammattitaitovaatimuksiin. Samassa yhteydessä selvitetään, mitä osaamista opiskelijalta puuttuu ja miten se olisi tarkoituksenmukaisinta hankkia. Valtionosuusrahoituksen tarkoituksena ei ole rahoittaa sellaista toimintaa, jolla ei pyritä osaamistason nostamiseen.
Edellä esitetyn perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että PSK on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja aikuiskoulutuslain vastaisesti laiminlyönyt useiden opiskelijoiden osalta ottaa järjestämässään oppisopimuskoulutuksessa huomioon opiskelijan aiempaa koulutusta ja työkokemusta sekä lukea sitä opiskelijalle hyväksi. Henkilökohtaistamisen laiminlyönti merkitsee käytännössä sitä, että koulutuksen järjestäjä ei voi osoittaa, että opiskelijalle järjestetty koulutus on hänen kannaltaan ollut määrällisesti ja sisällöllisesti tarkoituksenmukaista ja että se olisi vastannut todellista koulutustarvetta. Näin menetellessään PSK on rahoituslain perusteella hakenut järjestämäänsä oppisopimuskoulutusta varten tasoltaan huomattavasti korkeampaa peruskoulutuksen rahoitusta, vaikka koulutus kokeneille ja pitkän työkokemuksen omaaville henkilöille olisi osaamisvaatimustason puolesta tullut rahoittaa joko maksullisena palvelutoimintana tai ammatillisen lisäkoulutuksen rahoituksella. PSK on saanut perusteetonta valtionosuusrahoitusta vaatimuksiltaan ja rahoitukseltaan vääräntasoisesta koulutuksesta ja pitkistä oppisopimusajoista.
Logistiikan ja rakennusalan perustutkinnot
Tarkastuskertomuksen mukaan koulutuksen järjestäjä on tehnyt hankintasopimuksia Suomen tekniikkaopiston kanssa, jolloin on sovittu logistiikan ja rakennusalan perustutkintojen valmistavaan koulutukseen liittyvästä yhteistyöstä. Yhteistyöhön kuului muun muassa opiskelijoiden opintojen henkilökohtaistaminen ja tietopuolisen opetuksen järjestäminen.
Materiaalissa oli Suomen tekniikkaopiston tietopuolisen opetuksen suunnitelmia, jotka perustuivat siihen, että kaikille logistiikan perustutkintoa suorittaville opiskelijoille tarjottiin 50 lähipäivää opetusta ja etätehtäviä 10 päivää. Tietopuolisen opetuksen suunnitelma, 50 päivää, oli yleisesti tutkinnon perusteiden mukainen 45 päivän osalta, mutta näiden päivien lisäksi koulutusohjelmaan oli sisällytetty 5 ammattipätevyyden jatkokoulutuspäivää, jotka eivät ole osa logistiikan perustutkintoa. Ammattipätevyyden jatkokoulutus on henkilöstökoulutusta, joka on päivityskoulutusta alalla toimiville kuljettajille, eikä sitä tule järjestää perustutkintorahoituksella.
Opiskelijoiden opintosuoritusotteista on tarkastuskertomuksen mukaan todettavissa, että opiskelijoiden osallistuminen koulutuspäiviin on yleensä ollut huomattavasti vähäisempää kuin mitä opiskelijan oppisopimuksessa tai ryhmän hankintasopimuksessa on mainittu koulutuspäivien määrästä. Lisäksi opiskelijoiden koulutussuunnitelmissa ja opintosuorituksissa oli usein eroja.
Tarkastuskertomuksen mukaan koulutuksen järjestäjän tarkastuskäynnillä antaman tiedon mukaan ongelmia aiheuttivat työssäoppimisen suunnittelu ja arviointi sekä kuljettajien ammattipätevyyslainsäädäntöön perustuvien jatkokoulutuspäivien sisällyttäminen perustutkintokoulutukseen. Kuljetusalan oppisopimusten suunnittelussa koulutuksen järjestäjän mukaan ongelmallista oli se, että sillä itsellään ei ollut riittävästi tämän toimialan osaamista.
Tarkastuskertomuksen mukaan vuonna 2007 solmituissa logistiikan perustutkinnon oppisopimuksissa ja niiden liitteenä olevissa asiakirjoissa oli useita epäselvyyksiä. Tutkinnon osiin liittyviä epäjohdonmukaisuuksia oli myös vuonna 2007 rakennusalan perustutkintoon, maarakennuskoneenkuljettaja, solmituissa oppisopimuksissa ja näiden liitteenä olevissa asiakirjoissa.
Tarkastuskertomuksen mukaan PSK:n laatimista työssäoppimisen suunnittelu- ja työssäoppimisen väliarviointilomakkeista puuttui kaikkien opiskelijoiden osalta yksi tutkinnon osa, jolloin tutkinnon laajuus ei ollut tutkinnon perusteiden mukainen. Jos henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa oli mainittu tutkinnon osat, eivät nämä kaikilta osin täsmänneet opiskelijan muissa asiakirjoissa mainittujen tutkinnon osien kanssa. Henkilökohtainen näyttösuunnitelma oli myös usein tekemättä, tai jos se oli tehty, sisältö näytti usein olevan sama eri opiskelijoilla.
Sitä, ettei järjestetty perustutkintoon valmistava koulutus vastaa kyseisen tutkinnon perusteita, voidaan opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan pitää vakavana laadullisena puutteena.
Kuorma- ja linja-autokuljettajien ammattipätevyyskoulutus
Opetus- ja kulttuuriministeriö ja Liikenteen turvallisuusvirasto toteuttivat yhteistyössä vuonna 2009 kuljettajakoulutusselvityksen. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteutti käytännön toteutukseen liittyvän selvityksen samanaikaisesta osallistumisesta logistiikan perustutkinnon valmistavaan koulutukseen sekä ammattipätevyyden jatkokoulutukseen. Näistä tuloksista on koulutuksen järjestäjiltä pyydetty selvitykset. Opetus- ja kulttuuriministeriö toimitti PSK:lle asiaa koskevan selvityspyynnön 10.12.2009. Ammattipätevyyden jatkokoulutuksen toteuttaminen oppisopimuskoulutuksena näkyy PSK:n opetus- ja kulttuuriministeriölle toimittamassa selvityksessä 18.1.2009. Selvityksestä käy ilmi, että 54 opiskelijan jatkokoulutuspäivät liittyen ammattipätevyyskoulutuksen jatkokoulutukseen tai ADR-ajoluvan päivityskoulutukseen oli rahoitettu oppisopimuskoulutuksen perustutkintorahoituksella.
Selvityksen mukaan PSK on ohjannut ammatilliseen perustutkintoon johtavaan oppisopimuskoulutukseen opiskelijoita, joiden koulutustarve on liittynyt ammattipätevyyslaissa tarkoitettuun jatkokoulutukseen tai ADR-ajoluvan päivityskoulutukseen. Logistiikan perustutkintoon johtava koulutus on tällöin painottunut jatkokoulutukseen ja jatkokoulutusta on annettu opiskelijoille samanaikaisesti perustutkintoon johtavan koulutuksen kanssa. PSK on myöntänyt virheellisen toimintatavan, ja todennut opetus- ja kulttuuriministeriölle osoittamassaan kirjeessä olevansa valmis korvaamaan valtionosuuksia niiden opiskelijoiden kohdalta, jotka ovat osallistuneet opetusministeriön lähettämän ohjekirjeen 19.6.2008 jälkeen EU-direktiivin mukaiseen jatkokoulutukseen. Kuulemistilaisuudessa PSK on täsmentänyt, että tämä tarkoittaa, että se myöntää perusteetta saadun etuuden ammattipätevyyslaissa tarkoitetun jatkokoulutuksen tai ADR-ajoluvan päivityskoulutuksen osalta ainoastaan kyseisiltä koulutuspäiviltä ja siltä osin kuin rahoitus on myönnetty opetus- ja kulttuuriministeriön vuonna 2008 asiaa koskevan ohjekirjeen antamisen jälkeen. Kyseisille opiskelijoille samanaikaisesti annettuun perustutkintoon johtavaan koulutukseen saatua valtionosuutta ei sen sijaan ole PSK:n mukaan saatu perusteetta.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että ammattipätevyyskoulutuksen jatkokoulutukseen osallistuneiden osalta on todettavissa, että valittaessa opiskelijoita perustutkintoon valmistavaan koulutukseen koulutusta ei ole henkilökohtaistettu. Opiskelijalle ei myöskään voida koulutusten erilaisten tavoitteiden vuoksi antaa samanaikaisesti ammatilliseen perustutkintoon johtavaa koulutusta ja ammattipätevyyslaissa tarkoitettua jatkokoulutusta. Ammattipätevyyslain 7 §:n mukaan kuljettajalle annetaan ammattipätevyyden ylläpitämiseksi ja täydentämiseksi jatkokoulutusta kuljettajan tehtävän kannalta keskeisissä perustason ammattipätevyyskoulutukseen sisältyvissä oppiaineissa. Koska jatkokoulutus on luonteeltaan ammattipätevyyden ylläpitämistä ja täydentämistä varten tarkoitettua jatkokoulutusta, opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että logistiikan perustutkintoon valmistavaa ja siihen sisältyvää perustason ammattipätevyyskoulutusta ei tule antaa samanaikaisesti ammattipätevyyskoulutuksen jatkokoulutuksen kanssa. Näin menetelleessään PSK on menetellyt ammatillisesta koulutuksesta annetun lain, rahoituslain ja ammattipätevyyslain säännösten vastaisesti.
Ammattipätevyyslain 3 §:ssä tarkoitetun perustason ammattipätevyyden vaatimukset on sisällytetty yhdeksi logistiikan perustutkinnon tutkinnon osaksi. Koulutuksen sisältö on yksityiskohtaisesti määritelty. Opetushallitus vahvistaa opetussuunnitelman ja näyttötutkinnon perusteiden yhteydessä perustason ammattipätevyyskoulutuksen yhteydessä noudatettavat opetussuunnitelman ja näyttötutkinnon perusteet. Suorittaessaan logistiikan perustutkintoa opiskelijalla on siten mahdollisuus saada samanaikaisesti suoritettua myös perustason ammattipätevyys.
Ammattipätevyyslaissa tarkoitettu jatkokoulutus ei ole osa logistiikan perustutkintoa. Toisin kuin perustason ammattipätevyyskoulutuksessa, Opetushallituksen tutkintojen perusteita koskevissa määräyksissä ei ole mainintaa siitä, että jatkokoulutusta voisi järjestää logistiikan perustutkintoon sisältyvänä koulutuksena. Jatkokoulutus on luonteeltaan täydennyskoulutusta. Siinä on kyse kuljettajan osaamisen päivittämisestä säännöllisin väliajoin ammattitaidon ylläpitämiseksi ja ammatin harjoittamista edellyttävän ajoluvan säilyttämiseksi. Tämän vuoksi jatkokoulutus on luonteeltaan yritysten henkilöstökoulutusta, joka toteutetaan työnantajarahoitteisesti. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että jatkokoulutusta ei voida rahoittaa ammatilliseen perustutkintoon valmistavan koulutuksen rahoituksella. Vaikka jatkokoulutuksessa on kyse samoista oppiaineista kuin ammattipätevyyden peruskoulutuksessa, siinä ei ole kyse perustutkinnon tutkintovaatimusten mukaisesta koulutuksesta.
Opetushallituksen tarkastuksessa tuli lisäksi esille, että PSK:n opetus- ja kulttuuriministeriölle toimittama selvitys ammattipätevyyden jatkokoulutuksesta ja ammatilliseen perustutkintoon valmistavasta koulutuksesta on virheellinen todetun tietopuolisen opetuksen osalta. Selvityksen liitteessä 2 on kaikille liitteen opiskelijoille ilmoitettu 50 päivän aikataulutettu tietopuolinen opetus, mutta tarkastuskertomuksen mukaan se ei ole vastannut toteutunutta tietopuolista opetusta.
Vastuulliset kouluttajat
Vastuullinen kouluttaja on ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan mainittava henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa. Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 5 §:n 2 momentin perusteella voidaan vastuulliseksi kouluttajaksi nimetä henkilö, joka tuntee oppisopimuksen mukaisten työtehtävien sisällöt ja jolla on ammattitaitonsa puolesta edellytykset ohjata oppisopimusopiskelijan työpaikalla tapahtuvaa opiskelua. Vastuullisella kouluttajalla on siten keskeinen merkitys sen suhteen, miten työpaikalla tapahtuva koulutus voidaan toteuttaa henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa sovitulla tavalla.
Opetushallituksen tarkastuskertomusten mukaan logistiikan ja rakennusalan perustutkinnoissa opiskelijat oli usein nimetty toistensa työpaikkakouluttajiksi. Vuoden 2007 rahoituksen perusteena olevista oppisopimuksista 96 perustutkintoon johtavassa oppisopimuksessa työpaikkakouluttaja oli myös itse saman tutkinnon opiskelija. Tarkastuskertomuksen mukaan monessa oppisopimuksessa työpaikkakouluttajaksi oli myöhemmin nimetty toinen henkilö, mutta muutoksen ajankohta ei käynyt asiakirjoista ilmi.
Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa tarkoitetuksi vastuulliseksi kouluttajaksi ei voida nimetä opiskelijaa. Opiskelijaa ei voida pitää sellaisena asiantuntijana, jonka johdolla olisi mahdollista toteuttaa lainsäädännössä tarkoitettua ammattiin opettamista.
Jos koulutuksen järjestäjä on nimennyt vastuulliseksi kouluttajaksi toisen saman tutkinnon opiskelijan, niin tällöin se ei ole lainsäädännön mukaisesti huolehtinut työpaikalla tapahtuvan koulutuksen edellytyksistä, eikä ole arvioinut koulutustyöpaikan soveltuvuutta opiskelupaikaksi. Tältä osin opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että koulutuksen järjestäjä on menetellyt ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 5 §:n 2 momentin vastaisesti. Sellaisia oppisopimuksia, jotka on laadittu toteutettavaksi työpaikalla tapahtuvan oppimisen osalta toisen saman tutkinnon opiskelijan ohjauksessa, ei voida lähtökohdiltaan pitää sellaisena oppisopimuskoulutuksena, jota voitaisiin rahoittaa valtionosuusvaroin.
Koulutuksen järjestäjän viranomaistehtävät
Oppisopimuskoulutuksen järjestäjän tulee ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 7 §:n 1 momentin perusteella vastata oppisopimuskoulutuksen johdosta ja oppisopimusten valvonnasta. Tähän katsotaan kuuluvan oppisopimuskoulutuksen niin sanotut viranomaistehtävät, joita ovat muun muassa koulutusedellytysten ja koulutustyöpaikan soveltuvuuden arviointi, henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatiminen, työnantajalle maksettavien koulutuskorvausten maksaminen, opintososiaalisten etuuksien maksaminen ja tietopuolinen koulutuksen järjestämisestä huolehtiminen.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 10 §:n 2 momentin säännös mahdollistaa sen, että osa ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitetuista palveluista voidaan hankkia toiselta koulutuksen järjestäjältä. Oppisopimuskoulutuksen osalta se voi tarkoittaa lähinnä tietopuolisen koulutuksen hankkimista. Säännös ei kuitenkaan anna oppisopimuskoulutuksen järjestäjälle oikeutta siirtää omaa tehtäväänsä järjestämisluvan mukaisena koulutuksen järjestäjänä. Koulutuksen järjestäjä vastaa siitä, että sen hankkimat palvelut järjestetään lain mukaisesti.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksesta käy ilmi, ettei PSK ole toteuttanut laissa säädettyä oppisopimuskoulutuksen johto- ja valvontatehtäväänsä, koska sen käyttämille tietopuolisen koulutuksen tarjoajille on siirretty sellaisia oppisopimuskoulutuksen järjestämiseen liittyviä tehtäviä, kuten henkilökohtaistamisesta huolehtiminen, opiskelijavalinnat, henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatiminen, koulutusedellytysten ja koulutustyöpaikan soveltuvuuden arvioiminen sekä valmistavan koulutuksen seuraaminen, joiden on lainsäädännön mukaan katsottava kuuluvan koulutuksen järjestämisluvan saaneelle koulutuksen järjestäjälle.
Yhteistyöoppilaitoksille on määritelty sekä työssäoppimiseen että sen arviointiin liittyviä käytännön tehtäviä, jotka kuuluvat työpaikoilla työpaikkakouluttajalle ja opiskelijalle. Työssä oppimisen ja arvioinnin säädöstenmukaisesta toteuttamisesta huolehtiminen tulee olla koulutuksen järjestäjän vastuulla. Kuljettajakoulutuksissa myös opiskelijavalinta on annettu Suomen tekniikkaopiston tehtäväksi.
PSK:n Suomen tekniikkaopiston kanssa solmimissa hankintasopimuksissa hinnoittelu ja laskutus on suunniteltu ryhmäkoon ja Suomen tekniikkaopiston tarjoaman tietopuolisen opetuksen kokonaismäärän mukaan. Hankintasopimuksissa ei ole otettu huomioon opiskelijakohtaista koulutustarvetta ja sen vaikutusta koulutuksesta aiheutuviin kustannuksiin. Käytettävissä olleen selvityksen perusteella opiskelijoiden osallistuminen koulutuspäiviin on usein ollut huomattavasti vähäisempää kuin mitä opiskelijan oppisopimuksessa tai ryhmän hankintasopimuksessa on mainittu koulutuspäivien määrästä. Koulutuksen järjestäjän Suomen tekniikkaopistolle suorittamat maksut eivät ole perustuneet todellisiin koulutuskustannuksiin, vaan laskennalliseen hinnoitteluun, joka on ollut merkittävästi korkeampaa todellisiin kustannuksiin nähden. PSK on laiminlyönyt sekä koulutukseen osallistumisen että laskutusperusteena käytettyjen suoritemäärien seurannan, mikä muodostaa käsityksen, että kuvatussa järjestelyssä merkittävä osuus valtionosuusrahoituksesta on siirretty perusteettomasti yritykselle, jolla ei ole koulutuksen järjestämislupaa.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutuksen järjestäjänä PSK:n on tullut vastata oppisopimuskoulutuksen johdosta ja valvonnasta. Henkilökohtaisten opiskeluohjelmien osalta ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:ssä todetaan nimenomaisesti, että henkilökohtaisen opiskeluohjelman laativat yhdessä opiskelija, työnantaja ja koulutuksen järjestäjä. Järjestämislupasääntelyn tarkoituksena on muun ohella varmistua siitä, että valtionosuusrahoitteista oppisopimuskoulutusta järjestää vain koulutuksen järjestäjä, jolla on siihen ammatilliset ja taloudelliset edellytykset. Jos koulutuksen järjestäjä siirtää olennaiset koulutuksen järjestämiseen liittyvät tehtävänsä edelleen, jää järjestämislupasääntelyn tämä osa toteutumatta.
Kuvatuissa yhteistyön muodoissa ei opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan ole ollut enää kyse pelkästään koulutuksen osien hankkimisesta muualta, vaan koulutuksen järjestäjälle kuuluvien tehtävien siirtämisestä sellaiselle taholle, jolle ei ole myönnetty ammatillisesta koulutuksesta tai ammatillisesta aikuiskoulutuksesta säädettyä järjestämislupaa. Muun muassa työtehtävien kuvaaminen ja tietopuolisen opetuksen sisällöstä ja ajoittumisesta huolehtiminen ovat kuuluneet tietopuolisen opetuksen järjestäjälle, opiskelijalle itselleen tai työpaikkakouluttajalle, eikä PSK ole huolehtinut niissä olevien puutteiden korjaamisesta.
Oppisopimusten muuttaminen
Muutokset oppisopimukseen ja siihen liittyviin asiakirjoihin ovat mahdollisia, mutta muutokset pitää aina hyväksyä sopijapuolten allekirjoituksilla ja päivätä sekä selkeästi yksilöidä, mitä muutetaan, mistä lukien ja miten. PSK ei ole yksilöinyt muutoksia, sopijapuolten allekirjoitukset sekä päiväykset muutosten osalta puuttuvat. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että oppisopimuksessa kyse on sopimusasiakirjoista, joten yksipuolinen muuttaminen ei ole mahdollista. Jos allekirjoitukset, päiväykset ja muutoksen kohteet puuttuvat, on mahdotonta todentaa, että asioista on sovittu säädösten mukaisesti eri osapuolten kesken.
Tilastointipäivän tiedot
Koulutuksen järjestäjän rahoituksen perusteena käytetään rahoituslain ja -asetuksen sekä annettujen ohjeiden mukaan ilmoitettuja tilastointi- eli laskentapäivien opiskelijamäärätietoja. Koulutuksen järjestäjä ilmoittaa tilastointipäivien tiedot opiskelijahallintojärjestelmän tietojen pohjalta.
Tarkastuskertomuksen mukaan on näyttänyt siltä, että mahdollisia muutoksia esimerkiksi oppisopimusajassa ei ole aina päivitetty opiskelijahallintojärjestelmään, joten ajantasaista tietoa ei ole ollut käytettävissä tilastointipäivinä. Tarkastuskertomuksen mukaan koulutuksen järjestäjä on voinut saada tiedon oppisopimuksen purkautumisesta vasta kuukausien päästä varsinaisesta purkupäivästä. Tämän vuoksi opiskelija on saatettu ilmoittaa rahoitukseen oikeuttavaksi opiskelijaksi, vaikka opinnot ovat jo päättyneet. Osa opiskelijoista on ilmoitettu rahoituksen perusteeksi, vaikka he olivat jo saaneet tutkintotodistuksen. Tarkastuskertomuksessa on raportoitu useista puutteista ja virheistä, jotka liittyvät tilastointipäivien tietoihin, kun tilastointipäivien tietoja on verrattu opiskelijatietoihin ja oppisopimusasiakirjoihin.
Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että rahoitusasetuksen 15 §:n mukaan valtionosuutta myönnetään oppisopimuksiin, jotka ovat voimassa laskentapäivänä eli tammikuun 20 päivän ja syyskuun 20 päivä. Lisäksi, jos oppisopimuskoulutus järjestetään siten, että vähintään neljän kuukauden päätoimisia opintoja vastaava koulutus ei muuten tulisi otetuksi huomioon rahoituksessa, mainittua koulutusta saaneet opiskelijat luetaan opintojen päättymistä seuraavan laskentapäivän opiskelijamääriin. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että siltä osin kuin opiskelija on ilmoitettu edellä mainituista säännöistä poiketen opintojen päättymisen jälkeen rahoitukseen oikeuttavaksi opiskelijaksi, on koulutuksen järjestäjä saanut tältä osin perusteetonta valtionosuusrahoitusta.
Perusteettoman edun raukeaminen
Rahoituslain mukaisen rahoituksen perusteena olevat opiskelijamäärät lasketaan kaksivaiheisesti; ensimmäisessä vaiheessa rahoitus määrätään koulutuksen järjestäjälle ennakollisesti ja toisessa vaiheessa rahoituspäätös tarkistetaan vastaamaan koulutuksen järjestäjän todellisia ja toteutuneita opiskelijoita/oppisopimuksia.
Oppisopimuskoulutuksessa rahoituksen määräytymisen perusteena oleva opiskelijamäärä/oppisopimusten määrä, jolla opiskelijakohtainen yksikköhinta kerrotaan, on tammikuun 20 päivän ja syyskuun 20 päivän eli niin sanottujen laskentapäivien keskiarvo. Myönnettäessä ennakollista rahoitusta varainhoitovuodelle, opiskelijamääränä käytetään varainhoitovuotta edeltäneen vuoden opiskelijamäärien keskiarvoa.
Varainhoitovuoden loppuun mennessä ennakollisena myönnetty rahoitus tarkistetaan rahoituslain 45 §:n 2 momentin perusteella varainhoitovuoden edellä mainittujen laskentapäivien toteutuneen opiskelijamäärän/oppisopimusten määrän mukaiseksi. Tässä niin sanotussa tarkistuspäätöksessä rahoitus tarkistetaan koulutuksen järjestäjän toteutuneen opiskelijamäärän mukaiseksi. Jos tarkistuspäätöstä valmisteltaessa todetaan, että koulutuksen järjestäjällä ei ole ollut lainkaan opiskelijoita, koulutuksen järjestäjälle ennakollisena myönnetty rahoitus peritään päätöksessä takaisin. Ennakolliseen rahoituspäätökseen ei ole mahdollista hakea oikaisua, vaan vasta lopullisesta valtionosuus-/rahoituspäätöksestä voi tehdä esimerkiksi opiskelijamäärää koskevan oikaisuvaatimuksen.
Varainhoitovuoden aikana suoritettu rahoitus perustuu edellä kuvatun mukaisesti edellisen vuoden opiskelijamääriin, ja lopullinen rahoitus määrätään varainhoitovuoden lopussa. Rahoituslain 46 §:n 2 momentin mukaan edellä 45 §:n 2 momentissa tarkoitettujen tarkistusten edellyttämät suoritukset maksetaan valtionosuuden saajalle ja peritään valtiolle varainhoitovuotta seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä. Ennakollisena maksettu ja lopullinen rahoitus on hyvin harvoissa tapauksissa sama. Rahoituslaissa säädetyt rahoituksen määräytymistä koskevat periaatteet poikkeavat kuntien valtionosuuslaista juuri edellä kuvattujen rahoituksen tarkistamista koskevien säännösten osalta.
Edellä esitetyn perusteella ei opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan voida katsoa, että varainhoitovuoden rahoitus olisi suoritettu varainhoitovuoden lopussa, koska puheena oleva ennakollinen rahoitus on perustunut edellisen varainhoitovuoden toteutumaan ja varainhoitovuoden osalta lopulliset, varainhoitovuoden opiskelijatoteumaan perustuvat suoritukset valtiolle/koulutuksen järjestäjälle maksetaan seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä.
Näin ollen kuntien valtionosuuslain 20 §:ssä tarkoitettu viiden vuoden aika lasketaan varainhoitovuotta seuraavan vuoden lopusta eli käsiteltävänä olevassa tapauksessa vuoden 2008 lopusta. Myös korkein hallinto-oikeus on useassa päätöksessään vahvistanut tämän laskentatavan. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo PSK:n näkemyksestä poiketen, että oikeus periä rahoitusta perusteettomana etuna vuodelta 2007 ei ole rauennut.
Perusteeton etu ja kohtuullistaminen
Ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitettua koulutusta varten myönnetään lain 46 §:n mukaan rahoitusta käyttökustannuksiin siten kuin rahoituslaissa säädetään. Aikuiskoulutuslain 18 §:n mukaan laissa tarkoitetun koulutuksen käyttökustannusten ja ilman valmistavaa koulutusta suoritettavien näyttötutkintojen kustannusten rahoituksesta on voimassa, mitä rahoituslaissa säädetään.
Rahoituslaissa säädetään lain 1 §:n mukaan käyttökustannuksiin ja perustamishankkeisiin myönnettävästä valtionosuudesta ja -avustuksesta sekä muusta rahoituksesta sellaista toimintaa varten, josta säädetään muun muassa ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa. Rahoituslaissa on erotettu toisistaan valtionosuus ja valtionavustus. Valtionosuudella tarkoitetaan rahoitusta, jonka myöntäminen ja määrä perustuvat lakiin. Valtionosuuden saajalla on laissa säädetyillä edellytyksillä oikeus saada vuosittain valtionosuutta laissa säädettyjen laskentaperusteiden mukaisesti. Valtionosuutta myönnetään laskennallisin perustein, ja se perustuu suoritemääriin ja niitä vastaaviin yksikköhintoihin.
Takaisinperinnästä säädetään rahoituslain 54 §:ssä. Sen mukaan rahoituslain perusteella myönnettyjen valtionosuuksien takaisinperintään sovelletaan kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 19 §:n säännöksiä perusteettoman edun palauttamisesta. Kuntien valtionosuuslain 19 §:n mukaan valtionapuviranomaisen tai asianomaisen muun ministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi, jos valtionavun saaja on saanut perusteettomasti valtionosuutta. Kuntien valtionosuuslain esitöiden mukaan nykyinen perusteettoman edun palauttamista koskeva säännös vastaa aiempia säännöksiä. Säännös, joihin lain esitöissä viitataan, on vuodelta 1973 oleva kuntien ja kuntainliittojen valtionosuuksista ja -avustuksista annetun lain (35/1973) 28 §. Sen mukaan valtionosuus voitiin määrätä palautettavaksi, jos valtionosuuden suorittamista varten on annettu virheellisiä tai erehdyttäviä tietoja tai jos tarkastuksen yhteydessä tai muutoin käy selville, että valtionosuus on suoritettu perusteettomasti, taikka jos valtionosuuden suorittamiseen liittyviä ehtoja ei ole noudatettu.
Toisin kuin PSK katsoo, takaisinperintää ja sen määrää ei voida arvioida yksin aikuiskoulutuslain tavoitteita koskeva säännöksen ja suoritettujen tutkintojen perusteella. Ammatillisen aikuiskoulutuksen tavoitteet on kuvattu aikuiskoulutuslain 2 §:ssä. Näiden tavoitteiden toteutumista pyritään varmistamaan laissa olevin koulutuksen järjestämistä ohjaavin säännöksin.
Valtionosuusrahoitusta maksetaan koulutuksen järjestäjälle näyttötutkintoon valmistavan koulutuksen toteuttamisesta. Koska näyttötutkinnot ovat osaamisen hankkimistavasta riippumattomia, ei pelkästään tutkinnon suorittamisesta voida päätellä mitään valmistavan koulutuksen sisällöstä, laadusta tai toteuttamistavasta. Koska oppisopimuskoulutus on pääosin työpaikalla tapahtuvaa oppimista, koulutuksen järjestäjälle maksetaan valtionosuusrahoitusta nimenomaan oppimisprosessin asianmukaisesta suunnittelusta. Koulutuksen järjestäjän vastuulla on huolehtia ja varmistaa, että oppisopimuskoulutus toteutetaan sillä tavalla, että opiskelijan on mahdollista saavuttaa koulutukselle asetetut tavoitteet. Jos oppisopimuskoulutuksen asianmukainen suunnittelu laiminlyödään, jää tavoitteiden saavuttaminen sattumanvaraiseksi. Opiskelija voi saada työpaikalla ilman suunnitelmiakin hyvää koulutusta, mutta oppisopimuskoulutusta koskevat säännökset pyrkivät ohjaamaan koulutuksen toteuttamistapaa ja edellä todettua suunnitteluvelvoitetta siten, että opiskelija voi perustellusti luottaa annettavan koulutuksen sisällön asianmukaisuuteen. Jos opiskelijalla ei esimerkiksi ole henkilökohtaista opiskeluohjelmaa tai se on laadittu kovin puutteellisesti, ei opiskelijalla sen paremmin kuin työpaikkakouluttajallakaan ole mitään dokumenttia siitä, kuinka koulutus on tarkoitettu toteutettavaksi. Koulutuksen järjestäjä ei ole työpaikalla asiaa varmistamassa tai ohjeistamassa. Muun muassa tämän vuoksi lainsäädäntöön on asetettu velvollisuus laatia suunnitelmat kirjallisena.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain mukaan koulutuksen järjestäjälle myönnetään rahoitusta mainituissa laeissa tarkoitetun koulutuksen järjestämiseksi. Jos koulutuksen järjestäjä järjestää koulutusta vastoin kyseisen koulutusmuodon toimintalainsäädäntöä ja siinä mainituista säännöksistä piittaamatta, on tällaiseen koulutukseen myönnetty rahoituslakiin perustuva valtionosuusrahoitus opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan myönnetty perusteettomasti ja virheellisin perustein. Koska edellä kuvatussa tarkastuksen kohteena olevassa oppisopimuskoulutuksessa on näin menetelty, takaisinperinnälle lainsäädännössä asetetut edellytykset täyttyvät ja lähtökohtana on, että kyseinen rahoitus on rahoituslain ja kuntien valtionosuuslain säännösten nojalla perittävä takaisin.
Tarkastuksessa ja sitä koskevissa tarkastuskertomuksissa liiteaineistoineen on yksityiskohtaisesti selvitetty, millaisia puutteita Opetushallitus on katsonut oppisopimustoiminnassa ja sitä koskevissa oppisopimusasiakirjoissa olleen. Kaikki tarkastusvuosina voimassa olleet oppisopimukset on tarkastettu ja oppisopimuksia koskevat puutteellisuudet on yksityiskohtaisesti merkitty tarkastuskertomusten liitteinä oleviin taulukoihin.
Vuoden 2007 rahoituksen perusteena olleissa oppisopimuksissa on lainsäädännön näkökulmasta runsaasti eriasteisia virheitä, puutteita tai laiminlyöntejä. Tarkastuskertomuksen liiteasiakirjoista ilmenee, että Opetushallitus on jo tarkastusvaiheessa hyväksynyt muuten moitteettomissa oppisopimuksissa vähäisiä lainsäädännön noudattamiseen liittyviä virheitä, kuten pieniä viiveitä henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laadinnassa tai tietopuolisten opintojen ajoittumista koskevien merkintöjen puuttumisen, jos nämä ovat olleet yksittäisen oppisopimuksen ainoita puutteita. Niissä oppisopimuksissa ja oppisopimuksiin liitetyissä henkilökohtaisissa opiskeluohjelmissa, joiden osalta Opetushallitus on ehdottanut takaisinperintää, on kuitenkin edellä mainittua useampia ja vakavampia erityppisiä puutteita ja virheitä. Henkilökohtaisten opiskeluohjelmien puutteet eivät yleensä ole olleet vähäisiä, vaan asiakirjoissa on ollut vakavia puutteita. Näitä puutteita ja laiminlyöntejä on käyty läpi seikkaperäisemmin aiemmin tämän päätöksen perusteluosassa.
PSK on katsonut, että takaisinperintä voi tulla kysymykseen vain, jos menettely on kyseisen oppisopimuksen osalta ollut lainvastaista ja lainvastaisuus on ollut niin olennainen, ettei lievempi seuraamus tule kysymykseen. Juuri näiden periaatteiden mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö on arvioinut sitä perusteetonta etua, mikä nyt tarkastelun kohteena olevan oppisopimustoiminnan puutteiden ja virheiden vuoksi on määrättävä perittäväksi takaisin. Takaisinperinnän kohteena olevissa oppisopimuksissa ja koulutuksen toteuttamisen suunnittelussa on ollut monelta osin sellaisia laiminlyöntejä, ettei niiden perusteella järjestetyn koulutuksen voida arvioida täyttävän lainkaan oppisopimuskoulutukselle lainsäädännössä asetettuja edellytyksiä. Tämän vuoksi opetus- ja kulttuuriministeriö on määritellyt, milloin PSK:n oppisopimuksissa ja henkilökohtaisissa opiskeluohjelmissa olleiden virheiden ja puutteiden on katsottava olevan niin olennaisia, että ne johtavat tämän päätöksen mukaisesti kyseisen oppisopimuksen perusteella maksetun valtionosuusrahoituksen takaisinperintään.
Perusteettoman edun takaisinperintä perustuu PSK:n järjestämän oppisopimuskoulutuksen ja siihen liittyvän toiminnan lainmukaisuuden arviointiin. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutuksen rahoituksen perusteeksi ei ensinnäkään voida hyväksyä sellaisia oppisopimuksia, joiden henkilökohtaiset opiskeluohjelmat ovat olennaisesti puutteellisia sen vuoksi, ettei niissä ole määritelty ollenkaan ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen mukaisia keskeisiä työtehtäviä tai oppisopimuksen aikaista tietopuolista opetusta. Keskeisten työtehtäväkuvausten on katsottava puuttuvan myös silloin, kun työtehtävistä on vain lyhyitä mainintoja muissa oppisopimusasiakirjossa. Keskeisten työtehtävien ja tietopuolisen opetuksen suunnittelun ja kirjaamisen merkitystä ja sen tekemättä jättämisen vaikutuksia on kuvattu seikkaperäisesti aiemmin tämän päätöksen perusteluissa.
Toiseksi oppisopimuskoulutuksen rahoituksen perusteeksi ei voida hyväksyä sellaisia oppisopimuksia, joiden henkilökohtaiset opiskeluohjelmat tai niihin liittyvät keskeisten työtehtävien kuvaukset on laadittu aikataulullisesti niin paljon oppisopimuksen tekemisen jälkeen, ettei niillä käytännössä ole voinut olla vaikutusta koulutuksen toteuttamiseen. Tällaisiksi on takaisinperintää arvioitaessa katsottu sellaiset henkilökohtaiset opiskeluohjelmat, joiden keskeiset työtehtävät on kirjattu laadinta- tai palautuspäivän perusteella vasta lähellä oppisopimuksen päättymistä.
Kolmanneksi takaisinperintään johtavat sellaiset oppisopimukset, jotka eivät kokonaisuutena arvioiden ole selvästikään perustuneet opiskelijan osaamisvajeeseen. Henkilökohtaistamisen ongelmia oli erittäin lukuisassa joukossa tarkastettuja oppisopimuksia. Takaisinperintään johtavaksi henkilökohtaistamisen laiminlyönniksi on tässä päätöksessä katsottu erittäin selvät epäsuhdat annetun koulutuksen ja opiskelijan olemassa olevan koulutuksen ja/tai työkokemuksen välillä. Tarkastusaineistossa oli joukko oppisopimuksia, joissa yli 10 vuoden saman alan työkokemuksen omaavalle opiskelijalle oli tehty oppisopimus perustutkintoon eikä tutkinnon sisältöä ollut henkilökohtaistettu. Useilla näistä pitkän työkokemuksen omaavista opiskelijoista oli runsaasta työkokemuksesta huolimatta yli kahden vuoden mittainen perustutkinnon oppisopimus. Tätä ei käytännössä missään olosuhteissa voida pitää perusteltuna. Myös henkilökohtaistamiseen liittyviä ongelmia on kuvattu ja perusteltu seikkaperäisemmin edellä tämän päätöksen perusteluissa.
Neljänneksi takaisinperintään johtavana oppisopimuskoulutusta rasittavana virheenä pidettiin sitä, että eräissä lähinnä logistiikan ja rakennusalan oppisopimuksissa työpaikan vastuullisena kouluttajana oli toiminut toinen saman tutkinnon opiskelija. Työpaikalla tapahtuva oppisopimuskoulutus ei voi toteutua sisällöllisesti oikeanlaisena, jos työtehtävien opettaminen on toisen opiskelijan vastuulla.
Viidenneksi takaisinperintään johtavana seikkana on pidetty myös sitä, jos PSK:n opetus- ja kulttuuriministeriölle tekemän kuljettajakoulutuksia koskevan selvityksen perusteella on ilmeistä, että ammatilliseen perustutkintoon johtavan oppisopimuksen tekemisen tarkoituksena on tosiasiallisesti ollut kuljettajien jatkokoulutuksen toteuttaminen. Tällainen koulutus olisi tullut rahoittaa täydennyskoulutuksena tai maksullisena palvelutoimintana, eikä oppisopimusta olisi tullut laatia lainkaan.
Kaikkien oppisopimusten osalta on lisäksi takaisinperitty sellainen rahoitus, joka on myönnetty virheellisin perustein siksi, että opiskelija on ilmoitettu rahoituksen perusteeksi vielä opiskelujen päättymisen ja tutkinnon suorittamisen jälkeen. PSK on oppisopimuskohtaisissa vastineissaan myöntänyt useiden opiskelijoiden osalta takaisinperinnän oikeellisuuden tältä osin.
Kaikissa takaisinperintään johtaneissa oppisopimuksissa oli edellä mainittujen puutteiden lisäksi eriasteista muita henkilökohtaistamiseen ja henkilökohtaisen opiskeluohjelman laatimiseen liittyvä laadullisia puutteita tai lainvastaisia menettelytapoja. Kokonaisarvioinnin perustella edellä mainittujen oppisopimusten perusteella järjestettyä koulutusta ei voida pitää valtionosuusrahoitukseen oikeuttavana toimintana.
Takaisinperinnän määrää laskettaessa on otettu huomioon ne oppisopimukset, joiden ei voida niissä olevien puutteiden vuoksi katsoa täyttävän lainkaan oppisopimuskoulutukselle asetettuja edellytyksiä. Valtionosuusjärjestelmä on luonteeltaan laskennallinen ja valtionosuusrahoitusta myönnetään oppisopimuksiin, jotka ovat voimassa tilastointipäivänä. Rahoitus maksetaan kuukausittain tasaerinä rahoitusvuoden aikana.
Myös takaisinperintä on laskettu tilastointipäivittäin oppisopimuskohtaisesti. Jos oppisopimus on todettu säädösten vastaiseksi, sen vaikutus takaisinperintään muodostuu siitä, kuinka monena tilastointipäivänä sopimus on ilmoitettu rahoituksen perusteeksi vuonna 2007. Oppisopimus ei voi luonteensa vuoksi olla osittain lainsäädännön mukainen ja osittain lainsäädännön vastainen. Silloin, kun oppisopimuksen olennaiset edellytykset puuttuvat, oppisopimus on kaikilta osin lainsäädännön vastainen. Myös korkein hallinto-oikeus on erästä toista valtionosuuden takaisinperintää koskevassa päätöksessä katsonut, että valtionosuusjärjestelmän rakenne lähtee siitä, että valtionosuutta suoritetaan vain säännöksissä asetetut edellytykset täyttävään koulutukseen, eikä valtionosuutta voida maksaa jollakin tavoin alennettua määrää sellaiseen koulutukseen, joka ei täytä kaikkia edellytyksiä.
Kuntien valtionosuuslain 19 §:n 1 momentin mukaan palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Valtionosuuslain 17 §:n mukaan valtionosuudet maksetaan saajalle varainhoitovuoden alusta kuukausittain yhtä suurina erinä kunakin kuukautena, viimeistään kuukauden 11 päivänä. Korko palautettavasta määrästä on siis säädetty perittäväksi kunkin maksukuukauden alusta.
Rahoituslain 19 §:n 2 momentin mukaan, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan ottaa huomioon, että PSK on oma-aloitteisesti korjannut toimintatapojaan ja ryhtynyt toimiin useiden toiminnassa olevien puutteiden ja virheiden osalta. Tämän vuoksi opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt luopua perusteettomalle edulle kertyneen koron perimisestä osittain.
Opetus- ja kulttuuriministeriö korostaa, että edellä mainittujen takaisinperintään johtavien puutteiden ja laiminlyöntien lisäksi oppisopimusasiakirjoissa oli erittäin suuri määrä muita eriasteisia virheitä ja asiakirjoja oli laadittu ja koulutusta toteutettu lain säännöksistä ja niiden yksityiskohdista tarkemmin piittaamatta. Kokonaisharkinnan perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö ei kuitenkaan yksin näiden muun tyyppisten puutteiden ja virheiden perusteella nyt määrää saatua valtionosuusrahoitusta maksettavaksi takaisin. Näiden virheiden osalta opetus- ja kulttuuriministeriö haluaa kiinnittää PSK:n huomiota lain edellyttämiin asiakirjoihin, niiden laatimistarkkuuteen ja oppisopimuskoulutuksen suunnitteluun ja toteutukseen liittyviin toimintatapoihin, moittii PSK:ta oppisopimuskoulutuksen puutteellisesta suunnittelusta ja toteuttamisesta ja edellyttää, että PSK korjaa toimintatapansa lainsäädännön ja määräysten edellyttämälle tasolle. Opetus- ja kulttuuriministeriö tulee pyytämään tarkemman selvityksen siitä, mihin toimenpiteisiin puutteellisten toimintatapojen korjaamiseksi on ryhdytty.
Lopuksi
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutusta koskevien säännösten, sopimuksen tekemiseen liittyvien edellytysten ja oppisopimuksen osana olevien asiakirjojen eli henkilökohtaisen opiskeluohjelman tarkoituksena on varmistaa ja todentaa koulutuksen järjestämiseen liittyvän suunnittelu- ja seurantavelvoitteiden täyttämistä.
Asiakirjojen laatimatta jättäminen tai niiden puutteellinen täyttäminen ei ole vain muodollinen puute, jollaisena PSK sen esittää. Oppisopimuskoulutus on työpaikalla tapahtuvaa oppimista, jossa on tarkoitus oppia ne tutkinnon perusteiden sisältämät asiat, joiden osalta opiskelijalla ei ole aiempaa riittävää osaamista. Dokumentaation avulla pyritään varmistumaan, että opiskelijan opinnot ovat laissa säädetyllä tavalla suunnitellut, henkilökohtaistetut ja täyttävät tutkinnon perusteissa niille asetetut edellytykset. Oppisopimuksen osana olevat asiakirjat toimivat myös opiskelijan arvioinnin perusteena.
Edellä tässä päätöksessä esitetyn perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että PSK:n järjestämää oppisopimuskoulutusta on toteutettu rahoitusvuoden 2007 osalta suurelta osin oppisopimuskoulutusta koskevien säännösten vastaisesti. Lainvastainen menettely perustuu ennen kaikkea siihen, että ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukainen oppisopimukseen liitettävien opiskelijan henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatiminen keskeisten työtehtäväkuvausten ja tietopuolisten opintojen suunnitelmien osalta on laiminlyöty. Lisäksi oppisopimuskoulutuksen toteuttamisessa on lukuisia muita eriasteisia puutteita ja virheitä, joiden perusteella koulutuksenjärjestäjän toiminta on ollut tarkastusvuonna varsin moitittavaa ja lainsäädännön näkökulmasta arvioituna myös puutteellista.
III Opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätös 17.12.2014
Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksessään katsonut, että Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on vuonna 2008 saanut perusteettomasti valtionosuusrahoitusta ammatillisen peruskoulutuksen 271 oppisopimuksen osalta 2 112 458,55 euroa, ammatillisen lisäkoulutuksen 48 oppisopimuksen osalta 145 314,24 euroa ja ei-tutkintotavoitteisen lisäkoulutuksen 2 oppisopimuksen osalta 4 372,88 euroa eli yhteensä 2 262 145,67 euroa.
Vuonna 2009 Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on saanut perusteettomasti valtionosuutta 183,5 ammatillisen peruskoulutuksen oppisopimuksen osalta 1 240 788,47 euroa, ammatillisen lisäkoulutuksen 53 oppisopimuksen osalta 170 827,48 euroa ja ei-tutkintotavoitteisen ammatillisen lisäkoulutuksen 8,5 oppisopimuksen osalta 19 786,64 euroa, yhteensä 1 431 402,59 euroa.
Vuonna 2010 Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on saanut perusteettomasti valtionosuutta 67 ammatillisen peruskoulutuksen oppisopimuksen osalta 465 099,26 euroa, ammatillisen lisäkoulutuksen 50 oppisopimuksen osalta 160 029,00 euroa ja ei-tutkintotavoitteisen ammatillisen lisäkoulutuksen 8,5 oppisopimuksen osalta 19 648,01 euroa, yhteensä 644 776,27 euroa.
Palautettavan valtionosuuden määrä vuosilta 2008–2010 on yhteensä 4 338 324,53 euroa.
Palautettavalle määrälle perittävä korkolain 3 §:n 2 momentin mukaisen vuotuisen koron määrä on yhteensä 270 887,33 euroa.
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön ryhdyttyä omatoimisesti toimenpiteisiin Opetushallituksen tarkastuskertomuksessa havaittujen virheiden ja puutteellisuuksien korjaamiseksi opetus-ja kulttuuriministeriö on päättänyt kohtuullistaa perittävää koron määrää puolella siten, että koron osuus on yhteensä 135 443,67 euroa.
Palautettava määrättävä määrä on korkoineen näin ollen yhteensä 4 473 768,20 euroa.
Palautettavan määrän maksaminen alkaa viimeistään 2.2.2015 ja palautettavan määrän tulee olla kokonaan maksettuna viimeistään 31.12.2017. Tarkemmasta maksuaikataulusta sovitaan erikseen.
Ministeriö on, selostettuaan asiassa sovellettavat säännökset, perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:
PSK:n oppisopimuskoulutuksesta tehdyt yleiset havainnot ja esitetty selvitys
Opetushallituksen PSK:n vuosien 2007–2010 oppisopimustoimintaan kohdistuneessa tarkastuksessa ja sitä koskevassa tarkastuskertomuksessa liiteaineistoineen on yksityiskohtaisesti selvitetty, millaisia puutteita Opetushallitus on katsonut PSK:n oppisopimustoiminnassa ja sitä koskevissa oppisopimusasiakirjoissa olleen. Kaikki tarkastusvuosina voimassa olleet oppisopimukset on tarkastettu ja oppisopimuksia koskevat puutteellisuudet on yksityiskohtaisesti merkitty tarkastuskertomusten liitteinä oleviin taulukoihin. Vuosien 2008–2010 valtionosuusrahoituksen perusteena olleissa oppisopimuksissa on oppisopimuskoulutusta koskevan lainsäädännön näkökulmasta ollut runsaasti eriasteisia virheitä, puutteita tai laiminlyöntejä.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen liiteasiakirjoista ilmenee, että Opetushallitus on jo tarkastusvaiheessa hyväksynyt muuten moitteettomissa oppisopimuksissa vähäisiä lainsäädännön noudattamiseen liittyviä virheitä, kuten pieniä viiveitä henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laadinnassa tai tietopuolisten opintojen ajoittumista koskevien merkintöjen puuttumisen, jos nämä ovat olleet yksittäisen oppisopimuksen ainoita puutteita. Niissä oppisopimuksissa ja oppisopimuksiin liitetyissä henkilökohtaisissa opiskeluohjelmissa, joiden osalta Opetushallitus on ehdottanut takaisinperintää, on kuitenkin edellä mainittua useampia ja vakavampia erityppisiä puutteita ja virheitä.
Opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole tutkinut sellaisten oppisopimusten lainmukaisuutta, jotka Opetushallitus on tarkastuskertomuksessaan tai 23.10.2014 antamassaan lausunnossa esittänyt hyväksyttäviksi valtionosuuden perusteeksi vuosina 2008–2010. Ministeriöllä ei ole syytä epäillä Opetushallituksen tarkastetusta asiakirja-aineistosta tekemiä havaintoja ja havainnoista tehtyjä merkintöjä. Myöskään PSK ei ole esittänyt sellaista selvitystä Opetushallituksen havainnoista, jonka perusteella tarkastushavaintojen oikeellisuutta olisi aihetta epäillä. Opetushallitus on esittänyt tarkastuskertomuksessa havaintojensa perusteella johtopäätöksiä sekä näkemyksensä siitä, miltä osin tarkastetut oppisopimukset ovat olleet niin puutteellisia, että Opetushallituksen näkemyksen mukaan niiden osalta maksettu valtionosuusrahoitus tulisi periä perusteettomana etuna takaisin.
PSK on toimittanut Opetushallituksen tarkastuskertomuksen jälkeen runsaasti lisäselvitystä yksittäisistä oppisopimuksista. Opetus- ja kulttuuriministeriö on tutkinut PSK:n toimittaman lisäselvityksen sellaisista oppisopimuksista, joiden osalta Opetushallitus on esittänyt takaisinperintää. Opetus- ja kulttuuriministeriö on Opetushallituksen tarkastuskertomuksen tarkastushavaintojen sekä PSK:n toimittaman lisämateriaalin perusteella arvioinut tarkastuksen kohteena olleen oppisopimustoiminnan lainmukaisuuden sekä sen, miltä osin puutteiden ja laiminlyöntien johdosta valtionosuus on perittävä takaisin. Takaisinperintään johtavia puutteellisuuksia arvioitaessa opetus- ja kulttuuriministeriö on ottanut huomioon PSK:n vetoaman suhteellisuusperiaatteen sekä vuotta 2007 koskevan päätöksen perusteettoman edun takaisinperinnästä.
Takaisinperintään johtavat puutteellisuudet ja laiminlyönnit
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain mukaan koulutuksen järjestäjälle myönnetään rahoitusta mainituissa laeissa tarkoitetun koulutuksen järjestämiseksi. Jos koulutuksen järjestäjä järjestää koulutusta vastoin kyseisen koulutusmuodon toimintalainsäädäntöä ja siinä mainituista säännöksistä piittaamatta, on tällaiseen toimintaan saatu rahoituslain mukainen valtionosuusrahoitus myönnetty perusteettomasti. Perusteettomasti saatu etuus on pääsääntöisesti perittävä takaisin.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt, että PSK:lta peritään perusteettomana etuna valtionosuusrahoitusta, jota on maksettu sellaisen rahoituksen perusteeksi ilmoitetun oppisopimuskoulutuksen perusteella, jonka ei voida siinä olevien puutteellisuuksien tai laiminlyöntien perusteella katsoa täyttävän lainkaan oppisopimuskoulutukselle lainsäädännössä asetettuja edellytyksiä. Oppisopimuskoulutuksen rahoituksen perusteeksi ei ole hyväksytty oppisopimuksia, joita rasittavat jäljempänä esitetyt virheet tai puutteellisuudet.
1. Henkilökohtaista opiskeluohjelmaa koskevat virheet ja puutteellisuudet
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen perusteella PSK:n oppisopimusten liitteenä ei sopimuksen solmimishetkellä ole osassa tapauksista ollut todettuun oppimistarpeeseen perustuvaa henkilökohtaista opiskeluohjelmaa, jossa olisi kuvattu opiskelijan keskeiset työtehtävät, tietopuolinen opetus ja sen ajoittuminen koulutusajalle. Tällöin jää epäselväksi, mihin tietoihin perustuen oppisopimus on solmittu ja mihin oppisopimusaika perustuu. Usean oppisopimuksen osalta valmistavan koulutuksen suunnitelmia ei ole tehty myöhemminkään eli ne puuttuivat kokonaan opiskelijoiden asiakirjoista.
Henkilökohtainen opiskeluohjelma on keskeinen osa oppisopimusta. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan oppisopimus voidaan tehdä, jos työnantaja ja koulutuksen järjestäjä ovat ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa säädetyllä tavalla sopineet oppisopimuskoulutuksen järjestämisestä. Säännös velvoittaa oppisopimuskoulutuksen osapuolia laatimaan oppisopimuksen kirjallisesti ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa säädetyllä tavalla.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan opiskeluohjelman laativat yhdessä opiskelija, työnantaja ja koulutuksen järjestäjä siten, että se on liitettävissä oppisopimukseen sitä hyväksyttäessä. Asetuksen 6 §:n 2 momentissa luetellaan tyhjentävästi ne seikat, jotka henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta tulee käydä ilmi. Säännös ei jätä oppisopimuskoulutuksen järjestäjälle momentin 6 kohtaa lukuun ottamatta harkintavaltaa. Henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta on käytävä ilmi kaikki asetuksen 6 §:n 2 momentissa luetellut seikat jo sen vuoksi, että henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa määritellään valtionosuusrahoituksen perusteena olevan oppisopimuskoulutuksen sisältö ja todennetaan oppisopimuksen voimassaoloaika julkisrahoitteisena opiskelutilanteena. Henkilökohtainen opiskeluohjelma on keskeisin rahoituksen perusteena olevan toiminnan sisältöä määrittävä, ohjaava ja todentava asiakirja.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan opiskeluohjelmassa on otettava huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus. Opiskeluohjelman laativat yhdessä opiskelija, työnantaja ja koulutuksen järjestäjä siten, että se on liitettävissä oppisopimukseen sopimusta hyväksyttäessä. Opiskeluohjelman laatiminen yhteistyössä opiskelijan, työnantajan ja koulutuksen järjestäjän kanssa on tärkeää, jotta koulutus toteutettaisiin siten, että opiskelija saavuttaa oppisopimuskoulutuksen aikana häneltä tutkinnon suorittamiseksi vaadittavan osaamisen ja jotta koulutus mitoitettaisiin opiskelijan todetun osaamisvajeen mukaisesti. Tutkinnon perusteiden tunteminen kuuluu koulutuksen järjestäjän vastuulle ja näyttötutkintona suoritettavassa oppisopimuskoulutuksessa valmistavan koulutuksen sisällöstä päättää koulutuksen järjestäjä. Henkilökohtainen opiskeluohjelma on työpaikalla tapahtuvaa oppimista ja tietopuolista opetusta ohjaava suunnitelma. Ilman asianmukaista henkilökohtaista opiskeluohjelmaa on olemassa huomattava riski, etteivät työpaikalla suoritettavat työtehtävät vastaa tutkinnon perusteiden ja opiskelijan osaamisvajeiden mukaisia oppimistavoitteita.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan oppisopimukseen liitettävästä henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta tulee ilmetä keskeiset työtehtävät.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen perusteella ainoastaan osaan PSK:n vuosina 2008–2010 valtionosuusrahoituksen perusteena olevista oppisopimuksista oli liitetty opiskelijakohtainen työtehtäväkuvaus. Opetushallituksen tarkastuskertomuksen perusteella silloinkin, kun keskeiset työtehtävät oli henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan kirjattu, oli pääsääntöisesti työpaikalla tapahtuvan oppimisen edellyttämien työtehtävien suunnittelu tehty vasta oppisopimuksen solmimisen jälkeen, vaikka laki edellyttää henkilökohtaisen opiskeluohjelman liittämistä työtehtäväkuvauksineen oppisopimukseen sitä allekirjoitettaessa. Tarkastuskertomuksen mukaan työtehtäväkuvaukset olivat usein myös niukkoja, tehty vain osasta tutkintoa tai työtehtäväkuvauksen sisältö oli ristiriidassa opiskelijan todetun osaamisen kanssa.
Jos koulutus järjestetään oppisopimuskoulutuksena, lähtökohtana on, että tutkinnon perusteissa määritellyt osaamisvaatimukset saavutetaan pääosin työpaikalla tapahtuvalla tavoitteellisella opiskelulla. Tämä edellyttää, että työpaikalla suoritettavat keskeiset työtehtävät ovat sellaisia, joita opiskelija suorittaa vastuullisen kouluttajan ohjaamana hankkiakseen tutkinnon suorittamiseksi edellytettävän ja häneltä puuttuvan osaamisen. Koska suurin osa koulutuksesta tapahtuu työpaikalla työtehtäviä tekemällä, on työtehtävien soveltuvuuden arviointi ja niiden etukäteinen kirjaaminen erityisen tärkeää.
Keskeisten työtehtävien kirjaamisella opiskelijan henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan varmistetaan kaikkien osapuolten kannalta se, että opiskelijan työtehtäviin sisältyvät ne ammatillisen tutkinnon opetussuunnitelman tai tutkinnon perusteissa määrätyt osuudet ja ammattitaitovaatimukset, jotka henkilökohtaisen opiskeluohjelman mukaan oppisopimuskoulutuksessa on sovittu hankittaviksi työpaikalla tapahtuvalla tavoitteellisella opiskelulla. Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n perusteella keskeisiä työtehtäviä määriteltäessä on otettava huomioon se tutkinto, jota opiskelijan on tarkoitus suorittaa ja siinä vaadittava osaaminen sekä opiskelijan aikaisemmin hankkima osaaminen.
Asetuksessa säädetyillä oppisopimuskoulutuksessa tarkoitetuilla keskeisillä työtehtävillä ei tarkoiteta vain työtehtävän nimeä (esimerkiksi autonkuljettaja), yleistä työtehtävien kuvausta (esimerkiksi ruuanvalmistus) tai oppimisen yleisiä tavoitteita koskevia kuvauksia (esimerkiksi ymmärtää vuorovaikutuksen merkitys) vaan asianomaisen opiskelijan kyseisessä yksilöidyssä tehtävässä toteutettavaa työtehtävää. Keskeiset työtehtävät ovat niitä kullekin opiskelijalle määriteltyjä konkreettisia työtehtäviä, joita tehden opiskelija saavuttaa tutkinnon perusteissa määritellyt ammattitaitovaatimukset. Kaikkien oppisopimuksen osapuolten oikeuksien, vastuiden ja velvoitteiden kannalta on olennaista, että kaikkien tiedossa ovat oppisopimukseen liittyvät kokonaisuudet ja muun muassa se, mitä töitä tehden työpaikalla on tarkoitus saavuttaa koulutukselle asetetut tavoitteet. Vasta koulutuksen järjestäjän toteaman, tutkinnon perusteisiin perustuvan oppimistarpeen pohjalta voidaan arvioida työpaikan soveltuvuus ja kirjata ne keskeiset työtehtävät, joita tekemällä opiskelija saavuttaa tarvittavan ammattitaidon. Näin ollen esimerkiksi hakeutumisvaiheen lomakkeessa opiskelijan ja mahdollisesti työnantajan laatima työtehtävien kuvaus ei tarkoita ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentissa henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa edellytettyä keskeisten työtehtävien kuvausta, koska tässä vaiheessa opiskelijan osaamista ei vielä ole arvioitu tutkinnon perusteisiin nähden, eikä myöskään työpaikan soveltuvuutta ole arvioitu.
Keskeisiä työtehtäviä ei lain mukaan voida jättää sopimatta tai kirjaamatta. Niistä ei lain mukaan myöskään voida sopia esimerkiksi suullisesti. Jos keskeisiä työtehtäviä ei ole kirjattu henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan, ei ole mitenkään osoitettavissa, että opiskelijan ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 29 §:n 1 momentissa tarkoitettu oikeus saada opetusta toteutuisi tai että opiskelijan oikeus voimassa olevien säännösten mukaiseen arviointiin ja sen oikaisemiseen täyttyisi.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan oppisopimukseen liitettävästä henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta tulee keskeisten työtehtävien lisäksi ilmetä myös muun muassa koulutukseen sisältyvä tietopuolinen opetus ja tietopuolisten opintojen ajoittuminen koulutusajalle. Tietopuolisilla opinnoilla tuetaan ja täydennetään työpaikalla tapahtuvaa opiskelua ja varmistetaan, että opiskelija saavuttaa tutkinnon suorittamiseksi edellytettävän osaamisen. Tietopuolisesta koulutuksesta on vastuussa koulutuksen järjestäjä.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan vuosina 2008–2010 voimassa olleista oppisopimuksista ainoastaan osaan oli liitetty tietopuolisen opetuksen suunnitelma. Tarkastuskertomuksen mukaan tietopuoliset opinnot oli suunniteltu opiskelijalle pääsääntöisesti vasta sen jälkeen, kun oppisopimus oli solmittu. Tarkastushavaintojen mukaan tietopuolisten opintojen suunnittelussa ei myöskään ollut otettu työpaikalla tapahtuvan oppimisen suunnitelmaa huomioon siten, että valmistava koulutus olisi muodostanut todettuun oppimistarpeeseen ja tutkinnon perusteisiin pohjautuvan kokonaisuuden.
Tarkastuskertomuksen mukaan tietopuolisen opetuksen suunnitelmista tuli esille myös se, että oppisopimusaika oli perustunut usein tietopuolisen opetuksen aikatauluun. Näissä tapauksissa oppisopimusaika oli päättynyt samaan aikaan valmistavan koulutuksen kanssa ja tutkintotilaisuudet eivät kokonaisuudessaan ole sisältyneet oppisopimusaikaan. Lisäksi osassa tietopuolisen opetuksen suunnitelmista aikataulu ei ole täsmännyt oppisopimusajan kanssa, vaan tietopuolinen opetus on alkanut ennen oppisopimuksen voimaantuloa tai tietopuolinen opetus on jatkunut oppisopimusajan jälkeen.
Vuosina 2008–2010 on ollut voimassa 706 perustutkinnon oppisopimusta ja 436 lisäkoulutuksen oppisopimusta. Opetushallituksen mukaan vuosien 2008–2010 aikana voimassa olleista ammatillisen perustutkinnon 216 oppisopimuksen asiakirjoista ja 121 lisäkoulutuksen oppisopimusasiakirjoista puuttui työtehtäväkuvaus kokonaan tai työtehtävät on kuvattu esimerkiksi vain hakulomakkeessa niin puutteellisesti ja riittämättömästi, että ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa tarkoitetun työtehtäväkuvauksen voidaan katsoa puuttuvan kokonaan. Opetushallituksen mukaan tietopuolisen opetuksen suunnitelma puuttui 32 ammatillisen perustutkinnon ja 17 lisäkoulutuksen oppisopimuksesta. Sekä työtehtävänkuvaus että tietopuolisen opetuksen suunnitelma puuttui 105 ammatillisen perustutkinnon ja 47 lisäkoulutuksen oppisopimuksen osalta.
PSK on toimittanut opetus- ja kulttuuriministeriölle usean sadan opiskelijan osalta lisäasiakirjoja. Tässä lisämateriaalissa on ollut mukana useiden opiskelijoiden keskeisten työtehtävien kuvaukseksi esitettyä materiaalia ja tietopuolisen opetuksen suunnitelmaksi ja aikatauluksi esitettyä materiaalia. Toimitettu lisämateriaali on usein sisältänyt muun muassa hakeutumisvaiheen lomakkeessa olevia työtehtävien kuvauksia, työssäoppimisen väliarviointeja, ryhmäkohtaisia suunnitelmia aikatauluineen, lukuvuosikalentereita ja opettajien sähköposteista poimittuja päivämääriä.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 §:n 1 ja 2 momentin mukaan oppisopimuskoulutus on pääasiassa työpaikalla käytännön työtehtävissä tapahtuvaa opetusta, jota täydennetään tietopuolisilla opinnoilla. Oppisopimuksen sisällöstä säädetään lain valtuutussäännöksen mukaan tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Koska oppisopimuskoulutus perustuu oppisopimukseen, määrittää oppisopimuksen sisältö myös koulutuksen sisällön. Oppisopimukseen on ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen mukaan liitettävä opiskelijan henkilökohtainen opiskeluohjelma. Koska opiskeluohjelma on osa oppisopimusta, on henkilökohtainen opiskeluohjelma olennainen oppisopimuskoulutuksen tarkempaa sisältöä määrittävä dokumentti. Asetuksen mukaan opiskeluohjelmassa on otettava huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus. Yksittäisen opiskelijan oppisopimuskoulutuksen tulisikin lähteä siitä, että opiskeluohjelma laaditaan ja oppisopimuskoulutus suunnitellaan siten, että opiskelija oppii pääasiassa työpaikalla käytännön työtehtävissä ja tietopuolisilla opinnoilla täydennettynä ne tutkinnon tai muun koulutuksen sisällöt, joita hän ei vielä osaa. Opiskeluohjelman tarkoituksena on määrittää se, miten olemassa olevaa osaamista on täydennettävä ja mitkä opiskeltavat asiat opiskellaan työpaikalla ja miten niitä täydennetään tietopuolisilla opinnoilla.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että niiltä osin kuin tietopuolisen koulutuksen suunnitelmia ja aikatauluja taikka keskeisten työtehtävien kuvauksia on toimitettu vasta opetus- ja kulttuuriministeriölle, ei näitä asiakirjoja ole voitu liittää ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 ja 3 momentin tarkoittamalla tavalla oppisopimukseen sitä hyväksyttäessä. Tietopuolisen opetuksen sisällön ja aikataulun sekä keskeisten työtehtävien kuvauksen olisi tullut olla liitettynä asetuksessa edellytetyllä tavalla oppisopimukseen siten, että siitä kävisi ilmi opiskelijan oppisopimuskoulutuksen kokonaisuus.
Ottaen kuitenkin huomioon PSK:n esittämän selvityksen sellaisista tietopuolisen opetuksen suunnitelmista ja keskeisten työtehtävien kuvauksesta, joiden voidaan katsoa sisältäneen opiskelijan henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa edellytettyjä ja opintoja ohjaavia tietoja, opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että PSK:n saama valtionosuus on palautettava sellaisten oppisopimusten perusteella, joiden henkilökohtaiset opiskeluohjelmat ovat olennaisesti puutteellisia sen vuoksi, ettei niissä ole määritelty lainkaan ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen mukaisia keskeisiä työtehtäviä tai oppisopimuksen aikaista tietopuolista opetusta. Siltä osin kun nämä tiedot PSK:n lähettämien lisäasiakirjojen jälkeenkin jäävät puuttumaan, on henkilökohtainen opiskeluohjelma jäänyt kyseisen oppisopimuksen osalta niin merkittävältä osin puutteelliseksi, ettei koulutusta näiden sopimusten osalta voida pitää ammatillisesta koulutuksesta annetun lain tai ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain mukaisena perus- tai lisäkoulutuksena.
Keskeisten työtehtävien kuvauksen on katsottava puuttuvan silloin, kun työtehtävistä on vain lyhyitä mainintoja muissa oppisopimusasiakirjossa tai kun keskeisinä työtehtävinä ovat kuvattu opiskelijan työtehtävät ennen oppisopimuskoulutuksen alkamista. Jos opiskelijan ajatellaan voivan saavuttaa tutkinnossa edellytetyn osaamisen jatkamalla niitä tehtäviä, joita hän muutenkin tekee työssään, ei kyseessä voida katsoa olevan sellainen oppimistarve, jota varten opiskelija tarvitsee valmistavaa koulutusta, vaan koulutuksen tavoitteena tulee aina olla uuden oppiminen. Myöskään työssäoppimisen väliarviossa tai opiskelijan hakeutumisvaiheen lomakkeessa kuvatut työtehtävät eivät ole ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentissa tarkoitettuja henkilökohtaisen opiskeluohjelman keskeisiä työtehtäviä, jotka olisivat määrittäneet oppisopimuskoulutuksen tarkempaa sisältöä ja jotka olisi arvioitu suhteessa opiskelijan oppimistarpeeseen ja tutkinnon tai opetussuunnitelman perusteisiin. Väliarvioinnissa on arvioitu opiskelijan osaamista arviointihetkellä. Väliarviointi ei siten ole tehty oppisopimuskoulutuksen sisällön ja laajuuden määrittämiseksi sopimuksen laatimishetkellä. Keskeisiä työtehtäviä ei ole kuvattu myöskään silloin, jos opiskelijan henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa on mainintoja oppimistavoitteista ilman tarkempaa määritelmää siitä, onko asiat tarkoitus oppia työpaikalla työtehtäviä tehden vai tietopuolisessa opetuksessa. Näissä tapauksissa keskeisiä työtehtäviä ei ole voitu päätellä myöskään tietopuolisen opetuksen suunnitelman perusteella, koska tietopuolisen opetuksen suunnitelmat ovat usein olleet ryhmäkohtaisia ja sisällöt ilmoitettu tutkinnon osittain täsmentämättä tarkemmin sitä, mitä opiskelijan opittavia asioita täydennetään tietopuolisella opetuksella.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että myöskään opiskelijan asiakirjoissa olevat tutkintotilaisuuksien kuvaukset tai näyttötehtävät eivät korvaa konkreettisia työtehtäväkuvauksia. Näyttötehtävät ovat tutkinnon suorittamiseksi laadittuja tehtäviä, ei oppisopimuskoulutuksen suunnitteluun tarkoitettuja asiakirjoja. Opiskeluohjelmassa tarkoitetuksi tietopuolisen opetuksen suunnitelmaksi ei myöskään voida katsoa opettajan sähköpostista jälkikäteen poimittuja aikataulutietoja tai vain tiettyä oppilaitosta ja tutkintoa koskevia opetussuunnitelma-asiakirjoja. Opetussuunnitelmat ovat oppilaitosta tai tutkintoa varten laadittuja yleisiä suunnitelmia opetuksen toteuttamiseksi, eikä niitä ole laadittu yksittäistä tai yksittäisiä opiskelijoita varten.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutuksen rahoituksen perusteeksi ei voida myöskään hyväksyä sellaisia oppisopimuksia, joiden henkilökohtaiset opiskeluohjelmat tai niihin liittyvät keskeisten työtehtävien kuvaukset on laadittu aikataulullisesti niin paljon oppisopimuksen tekemisen jälkeen, ettei niillä käytännössä ole voinut olla vaikutusta koulutuksen toteuttamiseen. Tällaisiksi on takaisinperintää arvioitaessa katsottu sellaiset henkilökohtaiset opiskeluohjelmat, joiden keskeiset työtehtävät on kirjattu laadinta- tai palautuspäivän perusteella vasta lähellä oppisopimuksen päättymistä.
PSK on vuotta 2007 koskevan päätöksen antamisen jälkeen toimittanut vielä kymmenen ammatillisen peruskoulutuksen oppisopimuksen ja 11 lisäkoulutuksen oppisopimuksen osalta joko tietopuolisen koulutuksen suunnitelman tai keskeisten työtehtävien kuvauksen tai molemmat siten, ettei näiden oppisopimusten osalta ole perittävä valtionosuusrahoitusta takaisin. PSK:n toimittamassa materiaalissa on ollut myös eräiden muiden opiskelijoiden osalta tietopuolisen opetuksen suunnitelma tai keskeisten työtehtävien kuvaus, mutta kyseisillä selvityksillä ei ole ollut vaikutusta oppisopimusten lainmukaisuuden arvioinnissa, koska oppisopimukset ovat olleet jollakin muulla jäljempänä tässä päätöksessä kuvatulla tavalla sillä tavoin lainvastaisia, että valtionosuus tulee kyseisen oppisopimuksen osalta sillä perusteella periä takaisin.
2. Tutkintojen pituus, henkilökohtaistaminen ja osaamisen tunnustaminen
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan henkilökohtainen opiskeluohjelma on oppisopimuskoulutuksessa se asiakirja, jossa on otettava huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus.
Osaamisen tunnustamisesta säädetään erikseen ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 30 §:ssä ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 11 §:ssä sekä henkilökohtaistamisesta ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 8 §:ssä.
Ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 8 §:n 3 momentin mukaan koulutuksen järjestäjä huolehtii näyttötutkintoon valmistavaan koulutukseen hakeutumisen, tutkinnon suorittamisen ja tarvittavan ammattitaidon hankkimisen henkilökohtaistamisesta. Henkilökohtaistamisen peruslähtökohtana ovat yksilölliset koulutuskokonaisuudet, joissa tapauskohtaisesti arvioidaan olemassa olevan osaamisen pohjalta tarvittavan koulutuksen laajuus ja sisältö.
Lähtökohtana on, että mitä henkilö jo osaa, sitä ei tule kouluttaa uudelleen valtionosuusrahoituksella. Opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan siinä tapauksessa, että oppisopimuksesta puuttuvat henkilökohtaiset opiskeluohjelmat tai ne eivät sisällä ammatillisesta koulutuksesta annetussa asetuksessa säädettyjä seikkoja, ei voida osoittaa, että opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus olisi otettu oppisopimuskoulutuksessa huomioon. Näin ollen henkilökohtaisten opiskeluohjelmien puutteellinen laatiminen osaltaan osoittaa, että koulutuksen järjestäjä ei ole noudattanut ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 3 momentin ohella ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja aikuiskoulutuksesta annetun lain henkilökohtaistamista koskevia säännöksiä.
Henkilökohtaistamisen laiminlyönti merkitsee käytännössä sitä, että ei voida osoittaa, että opiskelijalle järjestetty koulutus olisi hänen kannaltaan ollut määrällisesti ja sisällöllisesti tarkoituksenmukaista ja että valtionosuusrahoituksen määrä olisi vastannut todellista koulutustarvetta.
Henkilökohtaistamisessa selvitetään, mitä osaamista opiskelijalla on ja mikä olisi opiskelijan tausta ja kokemus huomioon ottaen opiskelijalle paras mahdollinen tutkintomuoto sekä mahdollinen koulutuksen järjestämismuoto (oppisopimus vai oppilaitosmuotoinen koulutus).
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 5 §:n mukaan ammatillisen peruskoulutuksen tavoitteena on antaa opiskelijoille ammattitaidon saavuttamiseksi tarpeellisia tietoja ja taitoja. Näyttötutkinnot ovat ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 1 §:n mukaan ammattitaidon hankkimistavasta riippumattomia tutkintoja. Näyttötutkintoina voidaan suorittaa ammatillisia perustutkintoja, ammattitutkintoja ja erikoisammattitutkintoja. Ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 12 §:n mukaan näyttötutkintona suoritettavassa ammatillisessa perustutkinnossa osoitetaan ammattitaidon saavuttamisen edellyttämät tiedot ja taidot. Ammattitutkinnossa osoitetaan alan ammattityöntekijöiltä edellytetty ammattitaito ja erikoisammattitutkinnossa alan vaativimpien työtehtävien hallinta.
Jos ammatillisia tutkintoja suoritetaan näyttötutkintoina, ei ammatillista perustutkintoa voida aina pitää ensisijaisena tutkintona. Tutkinnon suorittajan on mahdollista suorittaa näyttötutkintona mikä tahansa ammatillinen tutkinto, jos hänen osaamisensa riittää tutkinnon perusteissa määriteltyjen ammattitaitovaatimusten osoittamiseen. Merkitystä ei ole sillä, onko tutkinnon suorittaja hankkinut ammattitaidon ja osaamisensa koulutuksessa, harrastuksissa tai työelämässä. Olennaista on tutkinnon suorittajan osaaminen. Tutkintotilaisuudessa tutkinnon suorittajalla on mahdollista osoittaa osaamisensa ja, jos hänellä on tutkinnon perusteiden mukainen ammattitaito, hänen tutkintosuorituksensa hyväksytään. Näin ollen henkilö, jolla on riittävä työkokemuksen kautta hankittu osaaminen, voi mennä suoraan suorittamaan ammatti- tai erikoisammattitutkintoa, vaikka hänellä ei olisi suoritettuna ammatillista perustutkintoa. Jos hakeutujan tavoittelema tutkinto ei ole hänelle tasollisesti soveltuva, hakeutuja on ohjattava hänelle soveltuvaan tutkintoon. Osaaminen on tunnistettava käyttämällä monipuolisesti erilaisia alalle soveltuvia menetelmiä.
Ammatillisen perustutkinnon suorittaminen kokeneelle ammattihenkilöllekin on sinänsä mahdollista. Tällöin kuitenkin henkilökohtaistamisessa ja tutkinnon suorittamisen suunnittelussa on otettava huomioon opiskelijan aiempi osaaminen. Jos opiskelijalla on vankkaa työkokemusta, on hänen mahdollista suoriutua tutkinnosta ilman siihen valmistavaa koulutusta ja ainakin ilman oppisopimusmuotoisesti järjestettyä koulutusta. Luonteensa vuoksi oppisopimuskoulutuksena järjestettävää ammatillista peruskoulutusta ei voida pitää oikeana ja perusteltuna koulutusmuotona silloin, kun opiskelijalla on jo alan perusammattitaito hallinnassa.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen ja sen liiteasiakirjojen perusteella henkilökohtaistamisen ongelmia on ollut erityisesti logistiikka- ja rakennusalan perustutkintoa koskevissa oppisopimuksissa. Tarkastuskertomuksessa kuvataan, että koulutuksen järjestäjältä tarkastuskäynnillä saadun tiedon mukaan vuonna 2007 solmituissa kuljetusalan oppisopimuksissa ongelmana oli se, että aikaisempaa osaamista ei ole otettu huomioon suunnitelmia laadittaessa eikä näin ollen henkilökohtaistamista ole tehty. Näiden tutkintojen henkilökohtaistaminen oli siirretty yhteistyösopimuksella tietopuolisen koulutuksen järjestäjän vastuulle. Hankintasopimuksissa on lähtökohtaisesti suunniteltu kaikille opiskelijoille heidän taustastaan ja osaamisestaan riippumatta 50 päivän tietopuolinen opetus ja 10 päivää etätehtäviä. Tarkastuskertomuksen mukaan tarkastusaineistosta oli pääteltävissä, että logistiikan ja rakennusalan perustutkintoon (maarakennuskoneenkuljettaja) osallistuvista opiskelijoista huomattava osa olisi ollut mahdollista ohjata suoraan tutkintotilaisuuksiin tai suorittamaan ammattitutkintotasoisia opintoja.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että tarkastuskertomuksesta ja sen liiteasiakirjoista käy ilmi, että useat ammatillista perustutkintoa suorittavat oppisopimusopiskelijat ovat olleet henkilöitä, joilla on ollut mittava työura samoista tehtävistä, joihin oppisopimuskoulutuksessa on ollut tarkoitus kouluttautua. Jos opiskelun tavoitteena on ollut ammatillinen lisä- tai täydennyskoulutus, opiskelijat olisi tullut ohjata oppilaitos- tai oppisopimusmuotoiseen ammatilliseen lisäkoulutukseen tai järjestää koulutus maksullisena palvelutoimintana. Niiden opiskelijoiden osalta, joille ammatillinen perustutkinto on ollut perusteltu, opinnot olisi pitänyt henkilökohtaistaa ja mitoittaa opintoajat opiskelijan osaamisen ja kokemuksen mukaisesti.
PSK ei ole ottanut huomioon opiskelijoiden aikaisemmin hankittua osaamista siten kuin siitä säädetään ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa. Tämä näkyy siten, että kokeneillekin työntekijöille on tehty pitkiä yleensä vähintään kahden vuoden mittaisia oppisopimuksia. Tarkastuskertomuksen mukaan koulutuksen järjestäjä oli arvioinut logistiikka-alan koulutusten jo alettua kyseisiin koulutuksiin sovittuja oppisopimusaikoja ja todennut niiden olleen liian pitkiä. Tästä johtuen koulutuksen järjestäjä ei ole ilmoittanut kaikkia kuljetusalan opiskelijoita oppisopimusajan viimeiseen tilastointipäivään.
Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että koulutuksen järjestäjän velvollisuutena on ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain mukaan huolehtia henkilökohtaistamisesta. Lainsäädäntö velvoittaa nimenomaan koulutuksen järjestäjää ottamaan huomioon opiskelijan aikaisemman osaamisen. Opiskelijan kokemusta ja osaamista arvioidaan tutkinnon perusteissa määriteltyihin ammattitaitovaatimuksiin. Samassa yhteydessä selvitetään, mitä osaamista opiskelijalta puuttuu ja miten se olisi tarkoituksenmukaisinta hankkia. Valtionosuusrahoituksen tarkoituksena ei ole rahoittaa sellaista toimintaa, jolla ei pyritä osaamistason nostamiseen.
Edellä esitetyn perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että PSK on ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain vastaisesti laiminlyönyt useiden opiskelijoiden osalta ottaa järjestämässään oppisopimuskoulutuksessa huomioon opiskelijan aiempaa koulutusta ja työkokemusta sekä lukea sitä opiskelijalle hyväksi. Henkilökohtaistamisen laiminlyönti merkitsee käytännössä sitä, että koulutuksen järjestäjä ei voi osoittaa, että opiskelijalle järjestetty koulutus on hänen kannaltaan ollut määrällisesti ja sisällöllisesti tarkoituksenmukaista ja että se olisi vastannut todellista koulutustarvetta. Näin menetellessään PSK on rahoituslain perusteella hakenut järjestämäänsä oppisopimuskoulutusta varten tasoltaan huomattavasti korkeampaa peruskoulutuksen rahoitusta, vaikka koulutus kokeneille ja pitkän työkokemuksen omaaville henkilöille olisi osaamisvaatimustason puolesta tullut rahoittaa joko maksullisena palvelutoimintana tai ammatillisen lisäkoulutuksen rahoituksella. PSK on saanut perusteetonta valtionosuusrahoitusta vaatimuksiltaan ja rahoitukseltaan vääräntasoisesta koulutuksesta ja pitkistä oppisopimusajoista.
Takaisinperintään johtavaksi henkilökohtaistamisen laiminlyönniksi on katsottava erittäin selvät epäsuhdat annetun koulutuksen ja opiskelijan olemassa olevan koulutuksen ja/tai työkokemuksen välillä. Tarkastusaineistossa oli joukko oppisopimuksia, joissa yli 10 vuoden saman alan työkokemuksen omaavalle opiskelijalle oli tehty oppisopimus perustutkintoon eikä tutkinnon sisältöä ollut henkilökohtaistettu. Useilla näistä pitkän työkokemuksen omaavista opiskelijoista oli runsaasta työkokemuksesta huolimatta yli kahden vuoden mittainen perustutkinnon oppisopimus. Tätä ei käytännössä missään olosuhteissa voida pitää perusteltuna, vaikka opiskelijalla voitaisiinkin katsoa olevan jonkin verran oppimistarpeita. Tällaisessa tapauksessa oppisopimuksen ei kokonaisuutena arvioiden voida katsoa perustuneen opiskelijan osaamisvajeeseen. Tällaisissa tilanteissa koulutuksen lainmukaisuuteen ei myöskään vaikuta se, onko opiskelija jätetty ilmoittamatta johonkin laskentapäivään, vaan koulutuksen on oltava aina kokonaisuudessaan lain mukaista.
3. Vastuulliset kouluttajat
Vastuullinen kouluttaja on ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan mainittava henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa. Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 5 §:n 2 momentin perusteella voidaan vastuulliseksi kouluttajaksi nimetä henkilö, joka tuntee oppisopimuksen mukaisten työtehtävien sisällöt ja jolla on ammattitaitonsa puolesta edellytykset ohjata oppisopimusopiskelijan työpaikalla tapahtuvaa opiskelua.
Vastuullisella kouluttajalla on siten keskeinen merkitys sen suhteen, miten työpaikalla tapahtuva koulutus voidaan toteuttaa henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa sovitulla tavalla. Opetushallituksen tarkastuskertomusten mukaan logistiikan ja rakennusalan perustutkinnoissa opiskelijat oli usein nimetty toistensa työpaikkakouluttajiksi. Vuosina 2008–2010 rahoituksen perusteena olevista oppisopimuksista 150 perustutkintoon johtavassa oppisopimuksessa työpaikkakouluttaja oli myös itse saman tutkinnon opiskelija. Tarkastuskertomuksen mukaan monessa oppisopimuksessa työpaikkakouluttajaksi oli myöhemmin nimetty toinen henkilö, mutta muutoksen ajankohta ei käynyt asiakirjoista ilmi.
Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että ammatillisesta koulutuksessa annetussa asetuksessa tarkoitetuksi vastuulliseksi kouluttajaksi ei voida missään tapauksessa nimetä toista saman tutkinnon opiskelijaa. Opiskelijaa ei voida pitää sellaisena asiantuntijana, jonka johdolla olisi mahdollista toteuttaa lainsäädännössä tarkoitettua ammattiin opettamista. Vastuulliselle kouluttajalle lainsäädännössä asetettujen edellytysten perusteella on selvää, ettei henkilöä, jolla itsellään on katsottu olevan tutkinnon suorittamiseksi asetettuja ammattitaitovaatimuksia koskevia oppimistarpeita, voida määrätä samaa tutkintoa suorittavan opiskelijan vastuulliseksi kouluttajaksi. Jos koulutuksen järjestäjä on nimennyt vastuulliseksi kouluttajaksi toisen saman tutkinnon opiskelijan, se ei ole lainsäädännön mukaisesti huolehtinut työpaikalla tapahtuvan koulutuksen edellytyksistä eikä ole arvioinut koulutustyöpaikan soveltuvuutta opiskelupaikaksi.
Tältä osin opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että koulutuksen järjestäjä on menetellyt ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 5 §:n 2 momentin vastaisesti. Työpaikalla tapahtuva oppisopimuskoulutus ei voi toteutua sisällöllisesti oikeanlaisena, jos työtehtävien opettaminen on toisen saman tutkinnon opiskelijan vastuulla. Sellaisia oppisopimuksia, jotka on laadittu toteutettavaksi työpaikalla tapahtuvan oppimisen osalta toisen saman tutkinnon opiskelijan ohjauksessa, ei voida lähtökohdiltaan pitää sellaisena oppisopimuskoulutuksena, jota voitaisiin rahoittaa valtionosuusvaroin ja valtionosuus tulee niiden oppisopimusten osalta määrätä palautettavaksi.
4. Kuorma- ja linja-autokuljettajien ammattipätevyyskoulutus sekä vaarallisten aineiden kuljettajien ajolupa
Kuorma- ja linja-autonkuljettajan ammattipätevyydestä annettu laki (273/2007) tuli voimaan 1 päivänä elokuuta 2007. Laissa säädetään kuorma- ja linja-auton kuljettamisesta ja niiden kuljettajilta vaadittavasta ammattipätevyydestä. Ammattipätevyys koostuu ammattipätevyyslain 3 §:n mukaan kuljettajan perustason ammattipätevyydestä ja jatkokoulutuksesta. Perustason ammattipätevyys on saavutettavissa ammattipätevyyskoulutuksen ja siihen liittyvän kokeen suorittamisella. Koulutus voi olla joko 280 tai 140 tuntia. Sitä antavat opetukseen erikseen hyväksytyt koulutuskeskukset, joita ovat muun muassa ammatilliset oppilaitokset, autokoulut ja puolustusvoimat. Koulutuskeskukset hyväksyy Liikenteen turvallisuusvirasto ja opetus- ja kulttuuriministeriö, jotka myös vastaavat hyväksymiensä koulutuskeskusten valvonnasta.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on käytännössä osoittanut valvontaa koskevat tehtävät ammattipätevyyslain 13 §:n perusteella Opetushallitukselle. Koulutukseen liittyvän kokeen järjestämisestä vastaavat Opetushallituksen valvonnassa ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 25 a §:ssä tarkoitetut ammattiosaamisen näyttöjen suunnittelusta ja toteuttamisesta vastaavat toimielimet tai ammattipätevyyskoulutus sisältyy kuljettajan ja varastotyöntekijän ammatillisiin perustutkintoihin tutkinnon osana, ja se voidaan suorittaa myös niistä erillisenä.
Opetushallitus vahvistaa ammattipätevyyslain 5 §:n mukaan koulutuksen sisällöt ja vaatimukset. Vaatimus ammattipätevyydestä on koskenut 10.9.2008 lukien linja-auton ajokortin ja 10.9.2009 lukien kuorma-auton ajokortin suorittavia ja alalle ryhtyneitä kuljettajia, jotka työskentelevät ammattimaisesti kuljettajan tehtävissä. Tätä ennen ajokortin saaneilta ei ole vaadittu perustason ammattipätevyyskoulutusta.
Ammattipätevyys on voimassa viisi vuotta perustason ammattipätevyyden saavuttamisesta ja sen ylläpitäminen edellyttää jatkokoulutuksen suorittamista viiden vuoden välein. Jatkokoulutuksella voidaan ammattipätevyyden voimassaoloa jatkaa ammattipätevyyslain 7 §:n mukaan viideksi vuodeksi kerrallaan. Jatkokoulutusvaatimus koskee myös ennen lain voimaantuloa ajokortin saaneita kuljettajia.
Jatkokoulutuksessa noudatettavat koulutusohjelmat vahvistaa Liikenteen turvallisuusvirasto. Jatkokoulutuksessa opetuksen kokonaismäärä on kuorma- ja linja-autonkuljettajien ammattipätevyydestä annetun valtioneuvoston asetuksen (640/2007) 7 §:n 1 momentin mukaan 35 tuntia viidessä vuodessa. Koulutuksen tulee koostua samoista oppiaineista kuin perustason ammattipätevyyskoulutuksessa. Opetus on annettava vähintään seitsemän tunnin jaksoissa.
Vaarallisten aineiden kuljetuksesta annetun lain (719/1994) 11 b §:n 1 momentin mukaan siinä tapauksessa, että vaarallisten aineiden tiekuljetus edellyttää kuljetettavan aineen laji, määrä ja kuljetusväline huomioon ottaen erityistä asiantuntemusta, ajoneuvon kuljettajalla tulee olla auton ajo-oikeuden lisäksi vaarallisten aineiden kuljettamiseen oikeuttava ajolupa, jäljempänä ADR-ajolupa. ADR-ajoluvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakija on osallistunut ajoluvan saamiseksi tarvittavaan koulutukseen ja suorittanut hyväksyttävästi ajoluvan saamiseksi tarvittavan kokeen.
Ajolupa myönnetään vaarallisten aineiden kuljettajien ajoluvasta annetun asetuksen (1112/1998) 13 §:n 3 momentin mukaan viideksi vuodeksi. Sen voimassaoloaikaa voidaan jatkaa enintään viidellä vuodella. Vaarallisten aineiden kuljettajien ajoluvasta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan ADR-ajolupaa varten annettava koulutus jakaantuu peruskurssiin, säiliökurssiin, täydennyskurssiin ja radioaktiivisia aineita koskevaan tiedostavaan koulutukseen. Koulutusta voi vaarallisten aineiden kuljetuksesta annetun lain 11 b §:n 2 momentin mukaan antaa ainoastaan Liikenteen turvallisuusviraston hyväksymä yhteisö.
Opetus- ja kulttuuriministeriö ja Liikenteen turvallisuusvirasto ovat yhteistyössä toteuttaneet vuonna 2009 kuljettajakoulutusselvityksen. Opetus- ja kulttuuriministeriö on toteuttanut käytännön toteutukseen liittyvän selvityksen samanaikaisesta osallistumisesta logistiikan perustutkinnon valmistavaan koulutukseen sekä ammattipätevyyden jatkokoulutukseen. Näistä tuloksista on koulutuksen järjestäjiltä pyydetty selvitykset.
Opetus- ja kulttuuriministeriö toimitti PSK:lle asiaa koskevan selvityspyynnön 10.12.2009. Ammattipätevyyden jatkokoulutuksen toteuttaminen oppisopimuskoulutuksena näkyy PSK:n opetus- ja kulttuuriministeriölle toimittamassa selvityksessä 18.1.2009. Selvityksestä käy ilmi, että 54 opiskelijan jatkokoulutuspäivät liittyen ammattipätevyyskoulutuksen jatkokoulutukseen tai ADR-ajoluvan päivityskoulutukseen oli rahoitettu oppisopimuskoulutuksen perustutkintorahoituksella.
Selvityksen mukaan PSK on ohjannut ammatilliseen perustutkintoon johtavaan oppisopimuskoulutukseen opiskelijoita, joiden koulutustarve on liittynyt ammattipätevyyslaissa tarkoitettuun jatkokoulutukseen tai ADR-ajoluvan päivityskoulutukseen. Logistiikan perustutkintoon johtava koulutus on tällöin painottunut jatkokoulutukseen ja jatkokoulutusta on annettu opiskelijoille samanaikaisesti perustutkintoon johtavan koulutuksen kanssa.
PSK on myöntänyt virheellisen toimintatavan ja todennut opetus- ja kulttuuriministeriölle osoittamassaan kirjeessä olevansa valmis korvaamaan valtionosuuksia niiden opiskelijoiden kohdalta, jotka ovat osallistuneet opetusministeriön lähettämän ohjekirjeen 19.6.2008 jälkeen EU-direktiivin mukaiseen jatkokoulutukseen. PSK on vuotta 2007 koskevassa kuulemistilaisuudessa opetus- ja kulttuuriministeriössä täsmentänyt, että tämä tarkoittaa, että se myöntää perusteetta saadun etuuden ammattipätevyyslaissa tarkoitetun jatkokoulutuksen tai ADR-ajoluvan päivityskoulutuksen osalta ainoastaan kyseisiltä koulutuspäiviltä ja siltä osin kun rahoitus on myönnetty opetus- ja kulttuuriministeriön vuonna 2008 asiaa koskevan ohjekirjeen antamisen jälkeen. Kyseisille opiskelijoille samanaikaisesti annettuun perustutkintoon johtavaan koulutukseen saatua valtionosuutta ei sen sijaan ole PSK:n mukaan saatu perusteetta.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että ammattipätevyyskoulutuksen jatkokoulutukseen osallistuneiden osalta on todettavissa, että valittaessa opiskelijoita perustutkintoon valmistavaan koulutukseen, koulutusta ei ole henkilökohtaistettu. Opiskelijalle ei myöskään voida koulutusten erilaisten tavoitteiden vuoksi antaa samanaikaisesti ammatilliseen perustutkintoon johtavaa koulutusta ja ammattipätevyyslaissa tarkoitettua jatkokoulutusta.
Ammattipätevyyslain 7 §:n mukaan kuljettajalle annetaan ammattipätevyyden ylläpitämiseksi ja täydentämiseksi jatkokoulutusta kuljettajan tehtävän kannalta keskeisissä perustason ammattipätevyyskoulutukseen sisältyvissä oppiaineissa. Koska jatkokoulutus on luonteeltaan ammattipätevyyden ylläpitämistä ja täydentämistä varten tarkoitettua jatkokoulutusta, opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että logistiikan perustutkintoon valmistavaa ja siihen sisältyvää perustason ammattipätevyyskoulutusta ei tule antaa samanaikaisesti ammattipätevyyskoulutuksen jatkokoulutuksen kanssa. Näin menetellessään PSK on menetellyt ammatillisesta koulutuksesta annetun lain, rahoituslain ja ammattipätevyyslain säännösten vastaisesti.
Ammattipätevyyslain 3 §:ssä tarkoitetun perustason ammattipätevyyden vaatimukset on sisällytetty yhdeksi logistiikan perustutkinnon tutkinnon osaksi. Koulutuksen sisältö on yksityiskohtaisesti määritelty. Opetushallitus vahvistaa opetussuunnitelman ja näyttötutkinnon perusteiden yhteydessä perustason ammattipätevyyskoulutuksen yhteydessä noudatettavat opetussuunnitelman ja näyttötutkinnon perusteet. Suorittaessaan logistiikan perustutkintoa opiskelijalla on siten mahdollisuus saada samanaikaisesti suoritettua myös perustason ammattipätevyys.
Ammattipätevyyslaissa tarkoitettu jatkokoulutus ei ole osa logistiikan perustutkintoa. Toisin kuin perustason ammattipätevyyskoulutuksessa, Opetushallituksen tutkintojen perusteita koskevissa määräyksissä ei ole mainintaa siitä, että jatkokoulutusta voisi järjestää logistiikan perustutkintoon sisältyvänä koulutuksena. Jatkokoulutus on luonteeltaan täydennyskoulutusta. Siinä on kyse kuljettajan osaamisen päivittämisestä säännöllisin väliajoin ammattitaidon ylläpitämiseksi ja ammatin harjoittamista edellyttävän ajoluvan säilyttämiseksi. Tämän vuoksi jatkokoulutus on luonteeltaan yritysten henkilöstökoulutusta, joka toteutetaan työnantajarahoitteisesti. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että jatkokoulutusta ei voida rahoittaa ammatilliseen perustutkintoon valmistavan koulutuksen rahoituksella. Vaikka jatkokoulutuksessa on kyse samoista oppiaineista kuin ammattipätevyyden peruskoulutuksessa, siinä ei ole kyse perustutkinnon tutkintovaatimusten mukaisesta koulutuksesta.
Opetushallituksen tarkastuksessa tuli lisäksi esille, että PSK:n opetus- ja kulttuuriministeriölle toimittama selvitys ammattipätevyyden jatkokoulutuksesta ja ammatilliseen perustutkintoon valmistavasta koulutuksesta on virheellinen todetun tietopuolisen opetuksen osalta. Selvityksen liitteessä 2 on kaikille liitteen opiskelijoille ilmoitettu 50 päivän aikataulutettu tietopuolinen opetus, mutta tarkastuskertomuksen mukaan se ei ole vastannut toteutunutta tietopuolista opetusta.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että valtionosuus tulee periä takaisin sellaisten oppisopimusten osalta, joissa PSK:n opetus- ja kulttuuriministeriölle tekemän kuljettajakoulutuksia koskevan selvityksen perusteella on ilmeistä, että ammatillisen perustutkintoon johtavan oppisopimuksen tekemisen tarkoituksena on tosiasiallisesti ollut kuljettajien jatkokoulutuksen toteuttaminen. Tällainen koulutus olisi tullut rahoittaa maksullisena palvelutoimintana, eikä oppisopimusta olisi tullut laatia lainkaan.
5. Tilastointipäivien tiedot
Koulutuksen järjestäjän rahoituksen perusteena käytetään rahoituslain ja -asetuksen sekä annettujen ohjeiden mukaan ilmoitettuja tilastointi- eli laskentapäivien opiskelijamäärätietoja. Koulutuksen järjestäjä ilmoittaa tilastointipäivien tiedot opiskelijahallintojärjestelmän tietojen pohjalta.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan on näyttänyt siltä, että mahdollisia muutoksia esimerkiksi oppisopimusajassa ei ole aina päivitetty opiskelijahallintojärjestelmään, joten ajantasaista tietoa ei ole ollut käytettävissä tilastointipäivinä. Tarkastuskertomuksen mukaan koulutuksen järjestäjä on voinut saada tiedon oppisopimuksen purkautumisesta vasta kuukausien päästä varsinaisesta purkupäivästä. Tämän vuoksi opiskelija on saatettu ilmoittaa rahoitukseen oikeuttavaksi opiskelijaksi, vaikka opinnot ovat jo päättyneet. Osa opiskelijoista on ilmoitettu rahoituksen perusteeksi, vaikka he olivat jo saaneet tutkintotodistuksen.
Tarkastuskertomuksessa on raportoitu useista puutteista ja virheistä, jotka liittyvät tilastointipäivien tietoihin, kun tilastointipäivien tietoja on verrattu opiskelijatietoihin ja oppisopimusasiakirjoihin. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että rahoitusasetuksen 15 §:n mukaan valtionosuutta myönnetään oppisopimuksiin, jotka ovat voimassa laskentapäivänä eli tammikuun 20 päivänä ja syyskuun 20 päivänä. Lisäksi, jos oppisopimuskoulutus järjestetään siten, että vähintään neljän kuukauden päätoimisia opintoja vastaava koulutus ei muuten tulisi otetuksi huomioon rahoituksessa, mainittua koulutusta saaneet opiskelijat luetaan opintojen päättymistä seuraavan laskentapäivän opiskelijamääriin. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että siltä osin kuin opiskelija on ilmoitettu edellä mainituista säännöistä poiketen opintojen päättymisen jälkeen rahoitukseen oikeuttavaksi opiskelijaksi, on koulutuksen järjestäjä saanut tältä osin perusteetonta valtionosuusrahoitusta.
Yhteenveto takaisinperintään johtaneista seikoista
Etenkin logistiikan perustutkintojen osalta useassa oppisopimuksessa oli useampia edellä mainittuja takaisinperintään johtavia puutteita ja virheitä. Tarkemmat tiedot takaisinperintään johtavista puutteista ja virheistä oppisopimuskohtaisesti ilmenevät tämän päätöksen liitteenä olevista taulukoista. Koska päätös koskee vuosien 2008–2010 valtionosuuden takaisinperintää, ei sellaisten oppisopimusten lainmukaisuutta ole ratkaistu tässä päätöksessä, jotka eivät ole olleet rahoituksen perusteena kyseessä olevina vuosina.
PSK on vedonnut muun muassa siihen, että asiakirjojen tai säännöksissä mainittujen tietojen puuttuminen ei ole estänyt koulutuksen toteutumista ja asiakirjojen merkitys onkin sen näkemyksen mukaan lähinnä välineellinen.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutusta koskevien säännösten, sopimuksen tekemiseen liittyvien edellytysten ja oppisopimuksen osana olevien asiakirjojen eli henkilökohtaisen opiskeluohjelman tarkoituksena on varmistaa ja todentaa paitsi koulutuksen järjestämiseen liittyvän suunnittelu- ja seurantavelvoitteiden täyttämistä myös se, että koulutus on vastannut valtionosuuteen oikeuttavalle koulutukselle asetettuja vaatimuksia. Näin ollen asiakirjojen tai tietojen puuttumisen merkitystä ei voida arvioida yksistään opiskelijan saaman koulutuksen näkökulmasta, vaan olennaista on myös se, voiko koulutuksen järjestäjä osoittaa saaneensa valtionosuutta lain mukaan siihen oikeuttavaan koulutukseen.
Takaisinperittävä määrä ja kohtuullistaminen
Valtionosuusrahoitusta myönnetään niiden oppisopimuksien perusteella, jotka koulutuksen järjestäjä on ilmoittanut valtionosuuteen oikeuttaviksi. Koulutuksen järjestäjä vastaa valtionosuusrahoituksen perusteeksi ilmoittamiensa tietojen oikeellisuudesta. PSK:n vuosina 2008–2010 valtionosuusrahoituksen perusteeksi ilmoittamat tiedot on tarkastettu opetus- ja kulttuuriministeriön toimeksiannosta. Tarkastuksen ja PSK:n toimittaman lisäselvitysten perusteella takaisinperintään on ryhdytty niiden oppisopimusten osalta, joiden ei voida niissä olevien puutteiden vuoksi katsoa täyttävän lainkaan oppisopimuskoulutukselle asetettuja edellytyksiä.
Valtionosuusjärjestelmä on luonteeltaan laskennallinen ja valtionosuusrahoitusta myönnetään oppisopimuksiin, jotka ovat voimassa tilastointipäivänä. Rahoitus maksetaan kuukausittain tasaerinä rahoitusvuoden aikana. Myös takaisinperintä on laskettu tilastointipäivittäin oppisopimuskohtaisesti. Jos oppisopimus on todettu säädösten vastaiseksi, sen vaikutus takaisinperintään muodostuu siitä, kuinka monena tilastointipäivänä sopimus on ilmoitettu rahoituksen perusteeksi vuosina 2008–2010.
Oppisopimus ei voi luonteensa vuoksi olla osittain lainsäädännön mukainen ja osittain lainsäädännön vastainen. Silloin kun oppisopimuksen olennaiset edellytykset puuttuvat, oppisopimus on kaikilta osin lainsäädännön vastainen. Myös korkein hallinto-oikeus on toista valtionosuuden takaisinperintää koskevassa päätöksessä katsonut, että valtionosuusjärjestelmän rakenne lähtee siitä, että valtionosuutta suoritetaan vain säännöksissä asetetut edellytykset täyttävään koulutukseen, eikä valtionosuutta voida maksaa jollakin tavoin alennettua määrää sellaiseen koulutukseen, joka ei täytä kaikkia edellytyksiä.
Opetus- ja kulttuuriministeriö ei kuitenkaan ole tällä päätöksellä ryhtynyt valtionosuusrahoituksen takaisinperintään sellaisten oppisopimusten osalta, joissa on ollut edellä mainittuja vähäisempiä puutteellisuuksia ja virheitä, vaan se on siltä osin arvioinut hallinnon suhteellisuusperiaatteen mukaisesti virheiden ja puutteiden vakavuutta suhteessa valtionosuusrahoitukseen oikeuttavaa toimintaa määrittäviin säännöksiin.
Kumotun kuntien valtionosuuslain ja voimassa olevan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaan perusteettomasti saatu valtionosuus on pääsääntöisesti määrättävä palautettavaksi. Säännösten perusteella palautettavaa määrää tai määrälle perittävän koron määrää voidaan jättää perimättä takaisin, jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana.
PSK on vaatinut palautettavaksi jäävän perusteettoman edun määrän kohtuullistamista muun muassa sillä perusteella, että se on ryhtynyt toimenpiteisiin toiminnan saattamiseksi lainmukaiseksi ja että täysimääräinen takaisinperintä johtaisi sen konkurssiin ja toiminnan loppumiseen.
Oppisopimuskoulutuksen valtionosuusrahoitusjärjestelmän lähtökohta on se, että koulutuksen järjestäjä tuntee toimintaa koskevan lainsäädännön ja valtionosuusrahoitukseen oikeuttavalle toiminnalle asetetut edellytykset ja ilmoittaa ainoastaan rahoitukseen oikeuttavaa toimintaa laskennan perusteeksi.
Takaisinperintää koskevia vuosia myöhempien vuosien toimintatapojen muuttaminen ei sinällään poista sitä seikkaa, että PSK on saanut perusteetta valtionosuutta vuosina 2008–2010, siltä osin kuin sen valtionosuusrahoituksen perusteeksi ilmoittaman toiminnan ei voida katsoa täyttävän edellä tässä päätöksessä selostetulla tavalla oppisopimuskoulutukselle lainsäädännössä asetettuja edellytyksiä. Myöskään takaisinperinnän aiheuttaman taloudellisen tilanteen heikkenemisen ei voida katsoa olevan kohtuuton seuraus ottaen huomioon ne puutteet ja virheellisyydet PSK:n valtionosuuden perusteeksi ilmoittamissa oppisopimuksissa, joiden perusteella valtionosuusrahoitusta on määrätty palautettavaksi.
Opetus- ja kulttuuriministeriön noudattaman ratkaisukäytännön mukaisesti koulutuksen järjestäjän toiminnan parantamiseksi tehdyt toimenpiteet on voitu ottaa huomioon takaisinperittävälle määrälle perittävän koron kohtuullistamisessa. Ottaen huomioon PSK:n esittämän selvityksen siitä, mihin toimenpiteisiin se on oma-aloitteisesti ryhtynyt toimintatapojensa ja toiminnassa olevien puutteiden ja virheiden korjaamiseksi, on opetus- ja kulttuuriministeriö päättänyt luopua perusteettomalle edulle kertyneen koron perimisestä osittain. Ottaen huomioon opetus- ja kulttuuriministeriön noudattaman vakiintuneen ratkaisukäytännön kohtuullistamisen perusteista ja koulutuksen järjestäjien yhdenvertaisen kohtelun, ei takaisinperittävän määrän kohtuullistamiseen enemmälti ole perusteita.
Suoritusvelvollisuuden raukeaminen ja koron periminen
Rahoituslain mukaisen rahoituksen perusteena olevat opiskelijamäärät lasketaan kaksivaiheisesti; ensimmäisessä vaiheessa rahoitus määrätään koulutuksen järjestäjälle ennakollisesti ja toisessa vaiheessa rahoituspäätös tarkistetaan vastaamaan koulutuksen järjestäjän todellisia ja toteutuneita opiskelijoita/oppisopimuksia.
Oppisopimuskoulutuksessa rahoituksen määräytymisen perusteena oleva opiskelijamäärä/oppisopimusten määrä, jolla opiskelijakohtainen yksikköhinta kerrotaan, on tammikuun 20 päivän ja syyskuun 20 päivän eli niin sanottujen laskentapäivien keskiarvo. Myönnettäessä ennakollista rahoitusta varainhoitovuodelle opiskelijamääränä käytetään varainhoitovuotta edeltäneen vuoden opiskelijamäärien keskiarvoa.
Varainhoitovuoden loppuun mennessä ennakollisena myönnetty rahoitus tarkistetaan rahoituslain 45 §:n 2 momentin perusteella varainhoitovuoden edellä mainittujen laskentapäivien toteutuneen opiskelijamäärän/oppisopimusten määrän mukaiseksi. Tässä niin sanotussa tarkistuspäätöksessä rahoitus tarkistetaan koulutuksen järjestäjän toteutuneen opiskelijamäärän mukaiseksi. Jos tarkistuspäätöstä valmisteltaessa todetaan, että koulutuksen järjestäjällä ei ole ollut lainkaan opiskelijoita, koulutuksen järjestäjälle ennakollisena myönnetty rahoitus peritään päätöksessä takaisin. Ennakolliseen rahoituspäätökseen ei ole mahdollista hakea oikaisua, vaan vasta lopullisesta valtionosuus-/rahoituspäätöksestä voi tehdä esimerkiksi opiskelijamäärää koskevan oikaisuvaatimuksen.
Varainhoitovuoden aikana suoritettu rahoitus perustuu edellä kuvatun mukaisesti edellisen vuoden opiskelijamääriin ja lopullinen rahoitus määrätään varainhoitovuoden lopussa. Rahoituslain 46 §:n 2 momentin mukaan edellä 45 §:n 2 momentissa tarkoitettujen tarkistusten edellyttämät suoritukset maksetaan valtionosuuden saajalle ja peritään valtiolle varainhoitovuotta seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä.
Ennakollisena maksettu ja lopullinen rahoitus on hyvin harvoissa tapauksissa sama. Rahoituslaissa säädetyt rahoituksen määräytymistä koskevat periaatteet poikkeavat kuntien valtionosuuslaista juuri edellä kuvattujen rahoituksen tarkistamista koskevien säännösten osalta.
Edellä esitetyn perusteella ei opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan voida katsoa, että varainhoitovuoden rahoitus olisi suoritettu varainhoitovuoden lopussa, koska puheena oleva ennakollinen rahoitus on perustunut edellisen varainhoitovuoden toteutumaan ja varainhoitovuoden osalta lopulliset, varainhoitovuoden opiskelijatoteumaan perustuvat suoritukset valtiolle tai koulutuksenjärjestäjälle maksetaan seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä.
Näin ollen kuntien valtionosuuslain 20 §:ssä tarkoitettu viiden vuoden aika lasketaan varainhoitovuotta seuraavan vuoden lopusta eli varainhoitovuoden 2008 osalta vuoden 2009 lopusta. Myös korkein hallinto-oikeus on useassa päätöksessään vahvistanut tämän laskentatavan. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo PSK:n näkemyksestä poiketen, että oikeus periä rahoitusta perusteettomana etuna vuodelta 2008 ei ole rauennut.
Palautettavalle määrälle perittävän koron laskeminen sen sijaan alkaa kuntien valtionosuuslain 19 §:n 1 momentin ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 62 §:n 1 momentin sanamuodon mukaan sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Näin ollen on selvää, että korko peritään kunkin maksuerän osalta sen kuukauden alusta, jona se on maksettu. Perusteettoman edun palauttamisen raukeamisaikaa koskevan säännöksen ja koron perimisen alkamisajankohtaa koskevan säännöksen sanamuodot poikkeavat selvästi toisistaan. Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo olevan lain sanamuodon perusteella selvää, ettei perusteettoman edun palauttamisen raukeamista koskeva määräaika ja koron perimisen alkamista koskeva aika ala samasta ajankohdasta.
Muita huomioita PSK:n oppisopimustoiminnassa
Edellä tässä päätöksessä mainittujen takaisinperintään johtavien puutteiden ja laiminlyöntien lisäksi PSK:n oppisopimusasiakirjoissa oli erittäin suuri määrä muita eriasteisia virheitä ja asiakirjoja oli laadittu ja koulutusta toteutettu lain säännöksistä ja niiden yksityiskohdista tarkemmin piittaamatta.
Kokonaisharkinnan perustella opetus- ja kulttuuriministeriö ei kuitenkaan näiden puutteiden ja virheiden perusteella nyt määrää saatua valtionosuusrahoitusta maksettavaksi takaisin. Näiden virheiden osalta opetus- ja kulttuuriministeriö haluaa kiinnittää PSK:n huomiota lain edellyttämiin asiakirjoihin, niiden laatimistarkkuuteen ja oppisopimuskoulutuksen suunnitteluun ja toteutukseen liittyviin toimintatapoihin ja moittii PSK:ta oppisopimuskoulutuksen puutteellisesta suunnittelusta.
Koulutuksen järjestäjän viranomaistehtävät
Oppisopimuskoulutuksen järjestäjän tulee ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 7 §:n 1 momentin perusteella vastata oppisopimuskoulutuksen johdosta ja oppisopimusten valvonnasta. Tähän katsotaan kuuluvan oppisopimuskoulutuksen niin sanotut viranomaistehtävät, joita ovat muun muassa koulutusedellytysten ja koulutustyöpaikan soveltuvuuden arviointi, henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatiminen, työnantajalle maksettavien koulutuskorvausten maksaminen, opintososiaalisten etuuksien maksaminen ja tietopuolinen koulutuksen järjestämisestä huolehtiminen.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 10 §:n 2 momentin säännös mahdollistaa sen, että osa ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitetuista palveluista voidaan hankkia toiselta koulutuksen järjestäjältä. Oppisopimuskoulutuksen osalta se voi tarkoittaa lähinnä tietopuolisen koulutuksen hankkimista. Säännös ei kuitenkaan anna oppisopimuskoulutuksen järjestäjälle oikeutta siirtää omaa tehtäväänsä järjestämisluvan mukaisena koulutuksen järjestäjänä. Koulutuksen järjestäjä vastaa siitä, että sen hankkimat palvelut järjestetään lain mukaisesti.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksesta käy ilmi, ettei PSK ole toteuttanut laissa säädettyä oppisopimuskoulutuksen johto- ja valvontatehtäväänsä, koska sen käyttämille tietopuolisen koulutuksen tarjoajille on siirretty sellaisia oppisopimuskoulutuksen järjestämiseen liittyviä tehtäviä, kuten henkilökohtaistamisesta huolehtiminen, opiskelijavalinnat, henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatiminen, koulutusedellytysten ja koulutustyöpaikan soveltuvuuden arvioiminen sekä valmistavan koulutuksen seuraaminen, joiden on lainsäädännön mukaan katsottava kuuluvan koulutuksen järjestämisluvan saaneelle koulutuksen järjestäjälle.
Yhteistyöoppilaitoksille on määritelty sekä työssäoppimiseen että sen arviointiin liittyviä käytännön tehtäviä, jotka kuuluvat työpaikoilla työpaikkakouluttajalle ja opiskelijalle. Työssä oppimisen ja arvioinnin säädöstenmukaisesta toteuttamisesta huolehtiminen tulee olla koulutuksen järjestäjän vastuulla. Kuljettajakoulutuksissa myös opiskelijavalinta on annettu Suomen tekniikkaopiston tehtäväksi. PSK:n Suomen tekniikkaopiston kanssa solmimissa hankintasopimuksissa hinnoittelu ja laskutus on suunniteltu ryhmäkoon ja Suomen tekniikkaopiston tarjoaman tietopuolisen opetuksen kokonaismäärän mukaan. Hankintasopimuksissa ei ole otettu huomioon opiskelijakohtaista koulutustarvetta ja sen vaikutusta koulutuksesta aiheutuviin kustannuksiin. Käytettävissä olleen selvityksen perusteella opiskelijoiden osallistuminen koulutuspäiviin on usein ollut huomattavasti vähäisempää kuin mitä opiskelijan oppisopimuksessa tai ryhmän hankintasopimuksessa on mainittu koulutuspäivien määrästä. Koulutuksen järjestäjän Suomen tekniikkaopistolle suorittamat maksut eivät ole perustuneet todellisiin koulutuskustannuksiin, vaan laskennalliseen hinnoitteluun, joka on ollut merkittävästi korkeampaa todellisiin kustannuksiin nähden. PSK on laiminlyönyt sekä koulutukseen osallistumisen että laskutusperusteena käytettyjen suoritemäärien seurannan, mikä muodostaa käsityksen, että kuvatussa järjestelyssä merkittävä osuus valtionosuusrahoituksesta on siirretty perusteettomasti yritykselle, jolla ei ole koulutuksen järjestämislupaa.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutuksen järjestäjänä PSK:n on tullut vastata oppisopimuskoulutuksen johdosta ja valvonnasta. Henkilökohtaisten opiskeluohjelmien osalta ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:ssä todetaan nimenomaisesti, että henkilökohtaisen opiskeluohjelman laativat yhdessä opiskelija, työnantaja ja koulutuksen järjestäjä.
Järjestämislupasääntelyn tarkoituksena on muun ohella varmistua siitä, että valtionosuusrahoitteista oppisopimuskoulutusta järjestää vain koulutuksen järjestäjä, jolla on siihen ammatilliset ja taloudelliset edellytykset. Jos koulutuksen järjestäjä siirtää olennaiset koulutuksen järjestämiseen liittyvät tehtävänsä edelleen, jää järjestämislupasääntelyn tämä osa toteutumatta. Kuvatuissa yhteistyön muodoissa ei opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan ole ollut enää kyse pelkästään koulutuksen osien hankkimisesta muualta, vaan koulutuksen järjestäjälle kuuluvien tehtävien siirtämisestä sellaiselle taholle, jolle ei ole myönnetty ammatillisesta koulutuksesta tai ammatillisesta aikuiskoulutuksesta säädettyä järjestämislupaa. Muun muassa työtehtävien kuvaaminen ja tietopuolisen opetuksen sisällöstä ja ajoittumisesta huolehtiminen ovat kuuluneet tietopuolisen opetuksen järjestäjälle, opiskelijalle itselleen tai työpaikkakouluttajalle eikä PSK ole huolehtinut niissä olevien puutteiden korjaamisesta.
Tietojen toimittaminen ja tarkastus
Jokaisen koulutuksen järjestäjän toiminta voi joutua toiminnan ja talouden tarkastuksen kohteeksi. Toiminnan ja talouden tarkastus on voimassa olevan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 58 §:ään perustuvaa toimintaa, jota opetus- ja kulttuuriministeriö valtionapuviranomaisena suorittaa eri koulutusmuodoissa jatkuvasti. Tämän vuoksi koulutuksen järjestäjät eivät ole lähtökohtaisesti eri asemassa sen mukaan kenen toimintaa on tarkastettuja kenen ei.
Tarkastuksen kohteena on ollut PSK:n oppisopimustoiminta, joten muiden järjestäjien toimintaa ei voida PSK:n tarkastuksen perustella kommentoida eikä siihen verrata. Toimintaa tarkastellaan aina suhteessa tarkastusajankohtana voimassa olleeseen lainsäädäntöön ja viranomaismääräyksiin.
Rahoituslainsäädännössä tarkoitettu koulutuksen järjestäjän toiminnan ja talouden tarkastus perustuu käytännössä koulutuksen järjestäjän kirjallisen aineiston läpikäyntiin. Koulutuksen järjestäjän on huolehdittava koulutuksen asianmukaisen toteuttamisen ohella myös siitä, että valtionosuuksien maksamisen edellytysten toteutuminen on jälkikäteenkin selkeästi todennettavissa. Tämän myös korkein hallinto-oikeus on todennut 8.5.2013 antamassaan päätöksessä.
Järjestetyn koulutuksen lainmukaisuuden arviointi ei opetus- ja kulttuuriministeriön näkemyksen mukaan voi perustua haastatteluihin, kertomuksiin ja muistikuviin. Koulutuksen järjestäjän velvollisuutena on huolehtia toimintansa kirjallisesta dokumentoinnista riittävällä yksityiskohtaisuudella, jotta valtionosuusrahoituksen maksamisen edellytykset voidaan jälkikäteen luotettavasti niistä tarkistaa.
Koulutuksen järjestäjän tulee olla tietoinen kirjallisten asiakirjojen ja niiden oikeellisuuden merkityksestä oppisopimuskoulutuksen järjestämisessä ja sitä koskevassa hallintomenettelyssä. Oppisopimuskoulutuksessa kirjallisilla asiakirjoilla on olennainen merkitys, koska niillä osoitetaan, miten koulutuksen järjestäjä on käytännössä suunnitellut ja toteuttanut oppisopimuskoulutusta sitä koskevan lainsäädännön edellyttämällä tavalla.
Lopuksi
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että oppisopimuskoulutusta koskevien säännösten, sopimuksen tekemiseen liittyvien edellytysten ja oppisopimuksen osana olevien asiakirjojen eli henkilökohtaisen opiskeluohjelman tarkoituksena on varmistaa ja todentaa koulutuksen järjestämiseen liittyvän suunnittelu- ja seurantavelvoitteiden täyttämistä.
Asiakirjojen laatimatta jättäminen tai niiden puutteellinen täyttäminen ei ole vain muodollinen puute, vaan dokumentaation avulla pyritään muun muassa varmistumaan siitä, että opiskelijan opinnot ovat laissa säädetyllä tavalla suunniteltuja, henkilökohtaistettuja ja täyttävät tutkinnon perusteissa niille asetetut edellytykset. Oppisopimuksen osana olevat asiakirjat toimivat myös opiskelijan arvioinnin perusteena.
Opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että PSK:n järjestämää oppisopimuskoulutusta on toteutettu rahoitusvuosien 2008–2010 osalta suurelta osin oppisopimuskoulutusta koskevien säännösten vastaisesti. Lainvastainen menettely perustuu ennen kaikkea siihen, että ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukainen oppisopimukseen liitettävien opiskelijan henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatiminen keskeisten työtehtäväkuvausten ja tietopuolisten opintojen suunnitelmien osalta on laiminlyöty. Lisäksi oppisopimuskoulutuksen toteuttamisessa on ollut lukuisia muita eriasteisia puutteita ja virheitä, joiden perusteella koulutuksen järjestäjän toiminta on ollut tarkastusvuosina varsin moitittavaa ja lainsäädännön näkökulmasta arvioituna myös puutteellista.
IV Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön oikaisuvaatimus
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on opetus- ja kulttuuriministeriölle 2.4.2015 tekemässään oikaisuvaatimuksessa vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriön 17.12.2014 tekemää päätöstä oikaistaan siten, että ensisijaisesti vuoden 2010 oppisopimustoiminnan perusteella saadun valtionosuusrahoituksen palauttamista koskeva velvollisuus poistetaan ja toissijaisesti palautettavaa määrää alennetaan.
V Opetus- ja kulttuuriministeriön oikaisuvaatimuspäätös 30.12.2015
Opetus- ja kulttuuriministeriö on oikaisuvaatimuksen johdosta antamallaan päätöksellä muuttanut 17.12.2014 antamaansa päätöstä siten, että Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön katsotaan saaneen vuodelta 2010 perusteettomasti valtionosuutta 63,5 ammatillisen peruskoulutuksen oppisopimuksen osalta 440 803,03 euroa. Oikaisuvaatimus on hylätty enemmälti. Palautettava valtionosuuden määrä on näin ollen vuodelta 2010 yhteensä 620 480,04 euroa. Palautettavalle määrälle perittävän koron määrä vuoden 2010 osalta on yhteensä 21 216,97 euroa, josta peritään oikaisuvaatimuksen perusteena olevan päätöksen mukaisesti puolet. Palautettava määrä vuoden 2010 osalta on korkoineen yhteensä 631 088,52 euroa.
Ministeriö on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:
Opetus- ja kulttuuriministeriön oikaisuvaatimuksen kohteena oleva päätös perustuu siihen, että Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on saanut oppisopimuskoulutukseen maksettavaa valtionosuusrahoitusta sellaisten oppisopimusten perusteella, joiden ei voida katsoa päätöksessä mainittujen virheellisyyksien ja puutteiden vuoksi täyttävän lainkaan oppisopimuskoulutukselle asetettuja edellytyksiä.
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole perehtynyt itse varsinaiseen oppisopimusaineistoon, vaan on tehnyt tulkintansa Opetushallituksen excel-taulukon perusteella. Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön mukaan oikaisuvaatimuksen kohteena olevan päätöksen liitteestä ei myöskään käy ilmi oppisopimuskohtaisesti takaisinperintään johtavat puutteet ja virheet.
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on toimittanut Opetushallituksen tarkastuskertomuksen jälkeen runsaasti lisäselvitystä yksittäisistä oppisopimuksista. Opetus-ja kulttuuriministeriö on tutkinut lisäselvityksen sellaisista oppisopimuksista, joiden osalta Opetushallitus on esittänyt takaisinperintää. Opetus-ja kulttuuriministeriö on Opetushallituksen tarkastuskertomuksen tarkastushavaintojen sekä sille toimitetun lisäselvityksen perusteella arvioinut tarkastuksen kohteena olleen oppisopimustoiminnan lainmukaisuuden sekä sen, miltä osin puutteiden ja laiminlyöntien johdosta valtionosuus on perittävä takaisin. Takaisinperintään johtavia puutteellisuuksia arvioitaessa opetus-ja kulttuuriministeriö on ottanut huomioon Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön vaatimuksen mukaisesti suhteellisuusperiaatteen sekä vuotta 2007 koskevan päätöksen perusteettoman edun takaisinperinnästä.
Kunkin oppisopimuksen takaisinperinnän peruste ilmenee oikaisuvaatimuksen kohteena olevan päätöksen liitteenä olevasta taulukosta, johon on tehty Opetushallituksen tarkastuksen perusteella merkinnät esimerkiksi siitä, että henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta puuttuu kokonaan koulutukseen sisältyvä tietopuolisen opetuksen suunnitelma (O) tai keskeisten työtehtävien kuvaus (T) tai molemmat (TO). Mikäli opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen liitteenä olevaan taulukkoon sarakkeeseen "Numeroilla 1–7 hyväksytty rahoituksen perusteeksi" ei ole merkitty oppisopimusta hyväksytyksi rahoituksen perusteeksi, on opetus- ja kulttuuriministeriö katsonut, että oppisopimusta rasittaa vielä lisäselvityksen toimittamisen jälkeenkin taulukkoon Opetushallituksen tarkastuksessa merkitty ja päätöksen mukainen takaisinperintään johtanut puutteellisuus tai laiminlyönti.
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on vaatinut päätöksen oikaisemista vuodelle 2010 maksetun valtionosuusrahoituksen osalta ensinnäkin niiden oppisopimusten osalta, joiden se katsoo olevan lainmukaisia oikaisuvaatimuksen kohteena olevassa päätöksessä esitettyjen perustelujen nojalla.
Opetus- ja kulttuuriministeriön tutkittua oikaisuvaatimuksen johdosta uudelleen PSK:n sille toimittaman lisäselvityksen vuoden 2010 valtionosuusrahoituksen perusteeksi ilmoitettujen oppisopimusten osalta, opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että päätös on virheellinen neljän valtionosuuden perusteeksi vuonna 2010 ilmoitetun peruskoulutuksen oppisopimuskoulutuksen osalta. Pohjois-Suomen koulutuskeskussäätiö on niiden osalta toimittanut sellaista selvitystä, ettei opiskelijoiden henkilökohtaisista opiskeluohjelmista voida katsoa puuttuvan kokonaan ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen mukaisia keskeisiä työtehtäviä tai oppisopimuksen aikaista tietopuolista opetusta. Mainittuja oppisopimuksia ei rasita muukaan oikaisuvaatimuksen kohteena olevan päätöksen mukaisesti takaisinperintään johtanut puute tai virheellisyys. Oppisopimukset, jotka ovat oikaisuvaatimuksen käsittelyn yhteydessä arvioitu sellaisiksi, ettei niitä rasita oikaisuvaatimuksen kohteena olevassa päätöksessä valtionosuuden takaisinperintään johtava puutteellisuus tai virhe, ovat rekisterinumeroltaan 10/10, 7395, 8049 ja 8126/08. Liitteenä olevassa peruskoulutuksen oppisopimuksia koskevassa taulukossa mainittujen oppisopimusten kohdalle on merkitty numero 8 sarakkeeseen "Numeroilla 1–8 hyväksytty rahoituksen perusteeksi".
Vuonna 2010 Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on saanut perusteettomasti valtionosuutta 63,5 ammatillisen peruskoulutuksen oppisopimuksen osalta 440 803,03 euroa, ammatillisen lisäkoulutuksen 50 oppisopimuksen osalta 160 029,00 euroa ja ei-tutkintotavoitteisen ammatillisen lisäkoulutuksen 8,5 oppisopimuksen osalta 19 648,01 euroa, yhteensä 620 480,04 euroa.
VI Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamissaan valituksissa (diaarinrot 543/2/14, 375/2/15 ja 507/2/16) ensisijaisesti vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriön 30.12.2013 ja 17.12.2014 tekemät takaisinperintäpäätökset ja opetus- ja kulttuuriministeriön 30.12.2015 tekemä vuotta 2010 koskeva oikaisuvaatimuspäätös kumotaan. Toissijaisesti Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on vaatinut, että asia palautetaan opetus- ja kulttuuriministeriöön uudelleen käsiteltäväksi. Viimesijaisesti Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on vaatinut, että takaisinperittävää määrää kohtuullistetaan tai asia palautetaan tältä osin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.
Lisäksi Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut asiassa. Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on vielä vaatinut, että asiassa järjestetään suullinen käsittely.
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on valituksissaan ja toimittamassaan valituksen täydennyksessä (asia 543/2/14) perustellut esittämiään vaatimuksia muun ohella seuraavasti:
Takaisinperinnän raukeaminen
Opetus- ja kulttuuriministeriön oikeus periä takaisin vuonna 2007 voimassa olleisiin oppisopimuksiin perustuvat valtionosuudet on rauennut 31.12.2012 kuntien valtionosuuslain 20 §:n perusteella siltä osin kuin valtionosuus on maksettu säätiölle vuoden 2007 aikana. Opetus- ja kulttuuriministeriön tulkinta, jonka mukaan takaisinperintä on rauennut vasta 31.12.2013, on virheellinen.
Vastaavasti oikeus periä takaisin vuoden 2008 valtionosuudet on rauennut.
Sovellettavan lain sanamuoto on selvä. Sen mukaan oikeus periä kukin maksettu valtionosuus takaisin raukeaa viiden vuoden kuluttua sen vuoden lopusta, jona se on suoritettu. Tämä tarkoittaa, että vuonna 2007 maksettu rahoitus olisi tullut periä takaisin 31.12.2012.
Raukeamisajan alkamiseen ei vaikuta se, että rahoituslain 45 §:n 2 momentin perusteella on maksettu vielä erillinen korjauserä vuonna 2008. Lain tarkoittamaa etuuden suorittamista ei voida tulkita siten, että suorittamista olisi muu kuin kulloisenkin valtionosuuserän maksaminen. Myöskään lainvalmisteluaineistosta ei ilmene, että raukeamista koskevaa säännöstä tulisi tulkita ministeriön päätösten mukaisella tavalla. Maksuvuosi määräytyy sitovasti suoraan laista.
Opetus- ja kulttuuriministeriön tulkinta ei täytä lakisidonnaisuuden vaatimusta. Siinäkin tapauksessa, että sanamuodosta poikkeava tulkinta katsottaisiin mahdolliseksi, tulkinnanvaraa jättävää säännöstä tulisi tulkita päätöksen kohteen eduksi. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätösten mukainen raukeamista koskeva tulkinta poikkeaa lisäksi ministeriön aikaisemmasta varsin vakiintuneesta tulkintakäytännöstä.
Lain tarkoituskaan ei puolla ministeriön tulkintaa raukeamisen ajankohdasta. Myös rahoituksen laskennallisen perusteen tarkistaminen tapahtuu ensimmäisen maksuerän kanssa samana vuonna. Seuraavan vuoden helmikuuhun jää ainoastaan mahdollisen korjauserän suorittaminen. Oppisopimustoiminnan korjauserän laskeminen, saati sen maksaminen, eivät merkitse niiden perusteiden tutkimista, jotka sittemmin ovat takaisinperinnän perusteena.
Korjauslaskelmassa ja korjauserän maksamisessa on kysymys yksinomaan opiskelijamäärien laskemisesta, joka perustuu koulutuksen järjestäjän ilmoitukseen. Tarkistuslaskelman myötä eivät siten täsmenny ne seikat, joiden perusteella takaisinperintää myöhemmin arvioidaan. PSK:n osalta väitetty takaisinperinnän peruste on syntynyt valtionosuuden suoritusvuonna tai jo sitä aikaisemmin.
Jos raukeamista koskevaa säännöstä tulkittaisiin opetus- ja kulttuuriministeriön esittämällä tavalla, raukeaminen jäisi riippumaan siitä sattumanvaraisesta seikasta, tuleeko lisäsuoritus tehtäväksi vai ei. Jos lisäsuoritusta ei tulisi tehtäväksi, seuraavana vuonna ei tapahtuisi mitään suoritusta, johon raukeamisajan alkaminen edes teoriassa voitaisiin kytkeä.
Korkeimman hallinto-oikeuden aiemmin antamat raukeamista koskevat ratkaisut ovat virheellisiä ja niiden perustelut ovat lain sanamuodon vastaisia. Lain säännös ei tunne käsitettä "ennakollinen rahoitus", vaan laissa puhutaan kahdesta eri vaiheesta määrittää rahoituksen määrä. Rahoitusta ei missään vaiheessa suoriteta ennakkoon johonkin myöhemmin tapahtuvaan toimintaan, vaan rahoituksen kohteena oleva toiminta sinänsä on käynnissä rahoituksen suoritushetkellä. Kysymys on vain siitä, että rahoituksen määrällinen peruste on ensimmäisten erien osalta määritelty summaarisesti, kun taas myöhemmin tehtävä täydennyssuoritus perustuu todellisten opiskelijamäärien mukaan määräytyvään erotuslaskelmaan.
Koron määräytyminen
Korkoa koskevaa säännöstä on tulkittava yhdenmukaisesti palautusvastuun raukeamisen kanssa. Yhdenmukaisuuden vuoksi korkoa on maksettava kaikkien maksuerien osalta sen kuukauden alusta lukien, jona tarkistuksen perusteella tapahtuva lisäsuoritus on maksettu.
Takaisinperinnän perusteista
Opetus- ja kulttuuriministeriön päätökset ovat lainvastaisia. Ne perustuvat useilta osin virheellisiin väitteisiin säätiön toiminnan lainvastaisuudesta. Useat takaisinperinnän perusteena olevat tarkastusväittämät eivät perustu lakiin tai ovat sen vastaisia.
Säätiön toiminnassa ei ole ollut puutteita opetus- ja kulttuuriministeriön esittämässä määrin. Lainvastaisuuksia on ollut olennaisesti harvemmissa oppisopimuksissa kuin ministeriön päätöksessä on katsottu olevan.
Takaisinperinnän perustana oleva Opetushallituksen tarkastus ja siitä laadittu kertomus ovat epäluotettavia.
Opetus- ja kulttuuriministeriön päätösten liitteenä olevista taulukoista ilmenevät ainoastaan Opetushallituksen alkuperäiset tarkastusmerkinnät asiakirjojen puutteellisuuksista, jotka nekin jättävät perinnän tarkemmat perusteet avoimiksi. Merkintöjä ei ole päivitetty ministeriölle toimitetun lisäselvityksen eikä Opetushallituksen näkemyksistä poikkeavien ministeriön tulkintojen myötä.
Koska taulukoista on mahdotonta päätellä, mitkä puutemerkinnät pitävät paikkansa ja mitkä eivät, säätiö ei voi vastata väitettyihin puutteisiin.
Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöstä ei voida pitää hallintolain 45 §:n mukaisesti asiallisesti perusteltuna.
Takaisinperinnän perusteiden arvioinnin on oltava oppisopimuskohtaista. Lisäksi saadun rahoituksen perusteettomuutta on arvioitava oppisopimuskohtaisesti sen mukaisesti, missä määrin puute on tehnyt valtionosuusrahoituksesta perusteetonta. Jos kysymys on esimerkiksi siitä, että oppisopimus on ollut liian pitkä, mutta muuten asianmukainen, rahoitus voidaan periä takaisin vain siltä osin kuin koulutus on kestänyt liian pitkään. Oppisopimuksen tai sen liiteaineiston väitetyt puutteet eivät voi johtaa automaattisesti kyseistä oppisopimusta koskevan koko valtionosuusrahoituksen takaisinperintään.
Ohjauksen puutteellisuus
Oppisopimuksia koskeva lainsäädäntö on rakenteellisesti hajanaista ja sekavaa. Lainsäädäntö on myös hierarkkisesti epäjohdonmukaista. Kun perustuslain mukaan keskeisistä asioista tulee säätää lailla, voisi olettaa, että myös oppisopimustoimintaa koskeva keskeinen sääntely olisi nimenomaan lakitasoista.
Sovellettava normisto on tulkinnanvaraista. Tätä tulkinnanvaraa ei ole poistettu asianmukaisella ohjeistuksella. Ongelmallista on, että takaisinperintä perustuu monelta osin sellaisen säännöksen äärimmäisen ankaraan tulkintaan, joka jättää tarkemman soveltamisen avoimeksi ja jonka jättämää tulkinnanvaraa ei ole ohjeilla riittävästi täsmennetty.
Myöskään ammatillista koulutusta koskevan asetuksen 6 §:n tärkeys oppisopimuskoulutuksessa ei ole riittävän selvää koulutuksen järjestäjille. Koulutuksen järjestäjät ovat ymmärtäneet asetuksen säännöksen enimmäkseen muotomääräykseksi ja varsinaisten ammattikoulutusta koskevien lakien moninaiseen sääntelyyn nähden toissijaiseksi säännökseksi, jonka soveltamisessa on tilaa normaalille maalaisjärjelle.
Järjestelmän puutteista kertoo se, että usean oppisopimuskoulutuksen järjestäjän toiminnan on katsottu viime vuosina olleen lainvastaista. Tarkastukset ja takaisinperintämenettelyt ovat osoittaneet sen, että lainsäädäntö ja järjestelmä ovat vähintäänkin merkittävä osasyy väitettyihin puutteisiin.
Lainsäädännön puutteista huolimatta opetus- ja kulttuuriministeriö tai Opetushallitus eivät ole ryhtyneet toimiin ohjeistuksen parantamiseksi. Opetushallitus ei ole aikaisempina vuosina selkeästi määritellyt, millä tarkkuustasolla oppisopimusasiakirjat on laadittava. Niin sanottu hyväksyttävä minimitaso on jäänyt laajasti epäselväksi. Opetushallituksen koulutustilaisuudet eivät ole poistaneet ohjeistuksen puutteita. Esimerkiksi vuosittain järjestetyssä niin sanotussa rahoitusseminaarissa ei ole tuotu esille sitä, millä konkreettisella tasolla oppisopimusasiakirjat tulee olla rahoituksen saamiseksi. Opetushallinnon viranomaisten soveltamiskäytäntö on ollut epäyhtenäistä ja epätietoisuutta osoittavaa.
Ohjeistuksen puutteellisuus ilmenee myös oppisopimusasiakirjojen vaihtelevina arkistointikäytäntöinä, mikä on osaltaan vaikuttanut tarkastuksen tuloksiin. Opetus- ja kulttuuriministeriö on arvostellut säätiötä siitä, että tarkastusta toimitettaessa säätiöllä ei ole ollut vanhojen oppisopimusten kaikkia liiteasiakirjoja hallussaan. Ainoa säännös oppisopimusasiakirjojen säilyttämisestä on ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 11 a §, jonka mukaan arvioinnin perustana oleva aineisto on säilytettävä kuuden kuukauden ajan arvosanan antamisesta. Valtaosa tarkastetuista oppisopimuksista on päättynyt ennen tarkastuksen alkamista, eikä säätiöllä ole ollut lain mukaan velvollisuutta säilyttää asiakirjoja pidempään kuin kuusi kuukautta. Oppisopimusasiakirjojen arkistoinnista ei ole myöskään annettu mitään ohjeistusta ennen vuotta 2013, jolloin on ilmoitettu, että oppisopimusasiakirjoja on säilytettävä kymmenen vuoden ajan.
Keskeiset työtehtävät
Merkittävässä osassa säätiön oppisopimusasiakirjoista ei ole ollut virhettä työtehtävien kirjaamista koskevaan vaatimukseen nähden. Lisäksi merkintöjen vähäisillä puutteilla ei ole ollut vaikutusta siihen, onko opiskelijalle järjestetty asianmukaista koulutusta vai ei.
Säätiön vuonna 2007 tai sitä ennen laatimien oppisopimusten liitteinä olleisiin "henkilökohtainen opiskeluohjelma" -lomakkeisiin ei ole sisältynyt nimenomaista otsikkoa "keskeiset työtehtävät". Säätiön oppisopimusasiakirjoissa tutkinnon perusteiden mukaiset työtehtävät on kuitenkin kirjattu henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan liitettävään erilliseen työssä oppimisen suunnitelmaan tai muihin henkilökohtaistamisasiakirjoihin.
Säätiön oppisopimusprosessissa opiskelijan keskeiset työtehtävät määritetään aina tavoitteena olevaan tutkintoon sovellettavien ja Opetushallituksen vahvistamien tutkinnon perusteiden pohjalta. Ennen oppisopimuksen solmimista opiskelijan ja työpaikkakouluttajan kanssa käydään yksityiskohtaisesti läpi tutkintoa koskeva opetussuunnitelma tai näyttötutkinnon perusteet, jotka toimivat myös opiskelijan edistymisen arvioinnin ja tutkinnon vaatiman osaamistason perustana. Samalla sovitaan opiskelijan keskeisistä työtehtävistä. Useimmiten keskeiset työtehtävät ilmenevät suoraan tutkinnon perusteisiin kirjatuista oppimistavoitteista eikä niiden kopioimisella erilliseen asiakirjaan ole itseisarvoista merkitystä.
Missään oppisopimuskoulutusta koskevassa säännöksessä tai opetus- ja kulttuuriministeriön tai Opetushallituksen määräyksessä tai ohjeessa ei täsmennetä, miten tai millä tarkkuudella keskeiset työtehtävät tulisi kirjata. Epäselvyys koskee sitä, missä määrin ja millä tarkkuudella työtehtäviä tulee kirjata opiskeluohjelmaan, kun ne käytännössä useassa tapauksessa nimenomaisesti ilmenevät jo tutkinnon perusteista. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksissä ei ole annettu myöskään minkäänlaista esimerkkiä siitä, miten työtehtävät pitäisi kirjata.
Opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole hyväksynyt esimerkiksi rakennusalan perustutkintoa suorittavan opiskelijan työssä oppimisen suunnitelmaa, johon on kirjattu yhteensä 26 erilaista keskeistä työtehtävää. Opetushallituksen merkintöjen mukaan työtehtävien kuvaus on ollut "niukka". Säätiön näkemyksen mukaan opiskelijan keskeiset työtehtävät on määritelty asetuksen mukaisesti. Työssä oppimisen suunnitelmaan on poimittu tutkinnon tavoitteista keskeisimmät osiot, joita opiskelijan on ollut tarkoitus harjoitella työssä oppimalla.
Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksistä ei ilmene, mihin säännökseen, määräykseen tai ohjeeseen ministeriön muodostama tiukempi tulkinta perustuu. Opetus- ja kulttuuriministeriön antama määritelmä yksityiskohtaisesta työtehtäväkuvauksesta on huomattavasti yksityiskohtaisempi kuin asetuksessa mainittu "keskeiset työtehtävät". Ministeriön tulkintaa eivät tue oppisopimuskoulutusta koskevat lait, asetukset, määräykset eivätkä ohjeet. Sanamuotonsa perusteella asetuksessa edellytetyt "keskeiset työtehtävät" jättävät paljon tulkinnanvaraa työtehtäväkuvauksen tarkkuudelle.
Opetus- ja kulttuuriministeriön tulkinta siitä, että keskeisinä työtehtävinä ei voida pitää oppimistavoitteiden muotoon kirjattuja kuvauksia, on virheellinen. Tämä näkemys ei ota huomioon, että etenkin ammatillisten perustutkintojen perusteet sisältävät käytännössä liki yksinomaan työtehtävien kuvauksia. Käsitystä tutkinnon perusteiden merkityksestä työtehtävien määrittelyssä tukee Opetushallituksen laatima oppisopimuskoulutuksen ohjekansio ja siihen sisältyvä henkilökohtaisen opiskeluohjelman esimerkkimalli.
Niissäkin oppisopimuksissa, joihin ei ole liitetty erillistä työssä oppimisen suunnitelmaa, keskeiset työtehtävät ovat yleensä ilmenneet muista oppisopimusasiakirjoista. Työtehtävät ovat näissä tapauksissa käyneet ilmi esimerkiksi henkilökohtaistamissuunnitelmista tai näyttösuunnitelmista.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:ssä ei edellytetä, että henkilökohtaisen opiskeluohjelman tulee olla kaikilta osin valmis tai lopullinen, kun se liitetään oppisopimukseen. Opetushallitus on ohjeistanut, että riittävää on suunnitelman liittäminen henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan tavoitteellisessa muodossa vasta neljän kuukauden kuluttua oppisopimuksen solmimisesta.
Henkilökohtaistaminen
Määräysten mukaisesti henkilökohtaistamista koskevat koulutuksen järjestäjän ratkaisut perustuvat laajempaan selvitykseen kuin pelkästään todistusten ja muiden asiakirjojen arviointiin. Kaikkea henkilökohtaistamista koskevien ratkaisujen perustana olevaa tietoa ei myöskään saa kirjata henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan.
Osaamisen tunnustamista koskevan määräyksen säätiö on käsittänyt niin, että koulutuksen järjestäjä ei yksin päätä osaamisen tunnustamisesta, vaan se on tehtävä yhdessä esimerkiksi tietopuolisesta koulutuksesta vastaavan koulutusalan asiantuntijan kanssa. Oppisopimuskoulutuksen järjestäjä hyödyntää koulutusta suunnitellessaan tietopuolisen koulutuksen järjestäjän alan ammattitaitoa. Koulutuksen henkilökohtaistamista ei kuitenkaan ole siirretty kokonaisuudessaan tietopuolisen koulutuksen järjestäjälle, vaikka tietopuolisen koulutuksen järjestäjä on toisinaan ollut se taho, joka on kirjannut yhteistyön tulokset henkilökohtaistamissuunnitelmaksi.
Koulutuksen henkilökohtaistamista ja osaamisen tunnustamista koskevat säännökset ja määräykset ovat varsin yleisluonteisia. Säännösten puitteissa koulutuksen järjestäjälle jää paljon harkinnan varaa käytännön toteutuksen ja muun ohella sen suhteen, käyttääkö se menettelyssä apunaan muita asiantuntijoita.
Opetushallituksen tarkastusmerkinnät henkilökohtaistamisen laiminlyönnistä ja osaamisen huomiotta jättämisestä ovat selvästi virheellisiä siltä osin kuin ne perustuvat osaamiskartoituksen yhteenvetoihin eli opiskelijoiden itsearviointeihin. Opetushallituksen tarkastusmerkinnöissä erityisesti logistiikan ja rakennusalan opiskelijoiden osalta on viitattu osaamiskartoitusten yhteenvetoihin.
Yhteenveto osaamiskartoituksesta perustuu ainoastaan opiskelijan itse täyttämään itsearviointikyselyyn. Opiskelijat arvioivat oman osaamisensa koulutuksen alkuvaiheessa lähes poikkeuksetta huomattavasti korkeammaksi kuin se on todellisuudessa. Osaamiskartoituksesta saadut pisteet eivät siten kerro opiskelijan todellisesta tutkinnon perusteiden mukaisesta osaamisesta.
Tämän vuoksi osaamista on selvitetty tarkemmin kouluttajan ja opiskelijan välillä käydyissä keskusteluissa. On erittäin tärkeää, että kouluttaja suorittaa tarkemman henkilökohtaistamisen, sillä oppisopimuskeskuksen edustaja ei voi tuntea kaikkien koulutusalojen yksityiskohtia yhtä hyvin kuin kouluttajat. Opiskelijan todelliset oppimistarpeet saattavat myös ilmetä vasta opiskelujen alettua.
Useiden opiskelijoiden kohdalla ei tarkastuksessa ole otettu huomioon esimerkiksi sitä, että opiskelijan työkokemus ei ole liittynyt suoritettavan tutkinnon ammattitaitovaatimuksiin tai että työkokemus on ollut tutkinnon perusteita kapea-alaisempaa tai vanhentunutta.
Säätiö on pyrkinyt noudattamaan henkilökohtaistamista koskevia säännöksiä ja määräyksiä parhaansa mukaan ottamalla huomioon opiskelijan aikaisemman koulutuksen ja kokemuksen, mutta myös muut seikat, jotka ovat tulleet esiin keskustelussa opiskelijan, työnantajan ja tietopuolisen kouluttajan kanssa. Mistään asiaan sovellettavista säännöksistä, määräyksistä tai muistakaan ohjeista ei ilmene, että tietyn pituista työuraa olisi yksistään pidettävä riittävänä tekijänä opiskelijan ohjaamiseksi suoraan näyttötutkintoon ilman valmistavaa lisäkoulutusta tai merkkinä siitä, että opiskelija tulisi ohjata perustutkinnon sijaan lisäkoulutukseen. Nämä valinnat jäävät säännösten perusteella oppisopimuskoulutuksen osapuolten harkittaviksi.
Henkilökohtaistaminen on huomattavasti monitahoisempaa kuin mitä Opetushallitus ja opetus- ja kulttuuriministeriö esittävät. Henkilökohtaistaminen perustuu merkittävältä osin oppisopimuskoulutuksen osapuolten väliseen kanssakäymiseen. Oppisopimuskoulutuksen asianmukaisuuden arvioiminen vain asiakirjojen perusteella ei ole edes mahdollista.
Lain mukaan koulutuksen järjestäjällä on harkintavaltaa henkilökohtaistamisessa. Henkilökohtaistamisen harkinnanvaraisuus merkitsee samalla sitä, että henkilökohtaistamista koskevien ratkaisujen jälkikäteiseen arviointiin puutteellisten tietojen perusteella tulisi suhtautua pidättyvästi. Säätiön toiminnassa ei ole ollut henkilökohtaistamista koskevia laillisuuspuutetta tai ainakaan puutteet eivät ilmene niin laajoina kuin opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksessään katsonut.
Seurannan ja valvonnan puutteellisuus
Ammatillisen lainsäädännön tulkinnassa tulisi koulutuksen järjestäjän hyväksi ottaa huomioon se, että järjestelmän seuranta ja valvonta on järjestetty puutteellisesti. Lainsäädännön tulkintakysymykset tulevat esille vasta sitten, kun valtionosuusrahoitus on käytetty koulutuksen toteuttamiseen. Tämä on kohtuutonta koulutuksen järjestäjän kannalta.
Oppisopimusmuotoista peruskoulutusta varten myönnettävä rahoitus perustuu opiskelijamäärien ilmoittamiseen, eikä rahoituksen perustetta sen myöntövaiheessa tutkita. Tarkastuskertomuksissa esitetyt puutteet liittyvät oppisopimuksen solmimisvaiheessa laadittavien asiakirjojen muotoon. Jos toiminnan laillisuus perustuu suurelta osin asiakirjojen laatuun eikä myöhempää varsinaista koulutuksen järjestämistä edes tutkita, rahoitus voitaisiin kytkeä esimerkiksi oikeanlaisten oppisopimusasiakirjojen toimittamiseen. Tällaista rahoituksen järjestämistapaa viranomaiset eivät kuitenkaan ole katsoneet aiheelliseksi.
Oppisopimuskoulutusta ei seurata rahoituksen myöntämisvaiheessa, eikä sitä seurata käytännössä myöskään koulutuksen toteutusaikana. Valtionosuuksien käyttämiselle ei ole järjestetty mitään muuta seurantaa kuin jälkikäteiset tarkastukset. Säätiön oikeusturvan vuoksi valvonnan ja seurannan puuttuminen on otettava huomioon esillä olevassa asiassa. Jälkikäteisen tarkastusmenettelyn valvontakeinona tekee ongelmalliseksi myös se, että tarkastuksen suorittaa sama viranomainen eli Opetushallitus, joka on vastuussa toiminnan ohjaamisesta.
Takaisinperinnän suhteettomuus ja yhdenvertaisuus
Opetus- ja kulttuuriministeriön päätökset loukkaavat suhteellisuus- ja kohtuusperiaatteita. Opetus- ja kultturiministeriön päätöksissä katsotaan virheeksi vähäisetkin puutteet säätiön toiminnassa. Seuraamus on kaikkien oppisopimusten osalta ankarin mahdollinen: oppisopimuskoulutusta varten myönnetty koko valtionosuusrahoitus esitetään perittäväksi takaisin. Takaisinperintä on seuraamuksena vakavassa epäsuhteessa virheiden vakavuuteen nähden. Hallinnollinen sanktio on suhteutettava rikkomuksen vakavuuteen yleisen hallinto-oikeudellisen suhteellisuusperiaatteen mukaan. Takaisinperinnän edellytyksenä on virheen olennaisuus.
Säätiön toimintaa arvioitaessa olennaista on, ovatko mahdolliset virheet vaikuttaneet olennaisesti koulutuksen järjestämistä koskevan lainsäädännön keskeisten tavoitteiden toteutumiseen. Oppisopimustoiminnan keskeinen lakisääteinen tavoite on riittävän laadukkaan koulutuksen järjestäminen.
Asiakirjojen merkitys oppisopimuskoulutuksen järjestämisessä on ensisijaisesti välineellinen: niitä tulee käyttää ja niihin merkitä tietyt tiedot, jotta lainsäädännön tavoitteena oleva koulutus pystytään järjestämään. Asiakirjoissa mahdollisesti olevien puutteiden merkitys riippuu siitä, miten paljon ne vaikuttavat koulutuksen pedagogiseen ja hallinnolliseen järjestämiseen.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen mukaisilla muotovaatimuksilla ei voi olla sellaista itsenäistä merkitystä, että koulutuksen laillisuus tai asianmukaisuus, saati koulutuksen järjestäjälle asetettavat seuraamukset, voitaisiin perustaa vain tai ensisijaisesti niihin.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on aikaisemmassa käytännössään noudattanut suhteellisuusperiaatteen mukaista tulkintalinjaa, jossa seuraamukset on suhteutettu virheiden vakavuuteen. Yhdenvertaisuus edellyttää saman linjan noudattamista myös tässä asiassa.
Kohtuullistaminen
Säätiön jokainen oppisopimus on solmittu opiskelijan kouluttamiseksi. Säätiö on käyttänyt saamansa rahoituksen täysimääräisesti oppisopimuskoulutukseen, ja tulokset näkyvät suoritettuina tutkintoina tai osatutkintoina ja opiskelijoiden parempina valmiuksina työelämässä. On kohtuutonta, että opetus- ja kulttuuriministeriö voisi jälkikäteen vierittää seuraukset oman toimintansa puutteista säätiön maksettavaksi ja periä tältä koulutukseen jo käytetyt rahat takaisin. Takaisinperintä johtaa säätiön kannalta täysin kohtuuttomaan lopputulokseen. Täysimääräinen takaisinperintä johtaisi koulutuksen järjestäjän konkurssiin ja toiminnan lakkaamiseen. Tuolloin opinnot katkeaisivat suurelta määrältä opiskelijoita, kymmeniä työntekijöitä jäisi työttömiksi ja myös valtion taloudellinen intressi kärsisi.
Viranomaisen harkintavalta ei ole kohtuullistamissäännöksiä sovellettaessa rajoittamatonta, vaan viranomaisen on noudatettava esimerkiksi tarkoitussidonnaisuuden, suhteellisuuden ja yhdenvertaisuuden periaatteita.
Opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole perustellut päätöksissään, miksi säätiötä tulisi kohdella eri tavalla esimerkiksi Adulta Oy:öön verrattuna. Säätiöltä takaisinperittävää määrää on kohtuullistettava vähintään samalla periaatteella ja vastaavalla suhdeluvulla (noin 34 prosenttia) kuin millä opetus- ja kulttuuriministeriö oli valmis kohtuullistamaan Adulta Oy:ltä takaisinperittävää määrää, jotta Adulta Oy:n toiminta olisi voinut jatkua. Lisäksi säätiön asiassa kohtuullistamista puoltaa Adulta Oy:n tapaukseen verrattuna se seikka, että Adulta Oy:n tapauksessa kysymys oli oppisopimusasiakirjojen puuttumisesta, kun säätiön asiassa kysymys on etupäässä vain asiakirjojen tulkinnasta ja tavasta kirjata niihin tietoja. Toiminnan vähäisempi moitittavuus tukee kohtuullistamista.
Kohtuullistamista on arvioitava kaikkien takaisinperinnän kohteena olevien vuosien 2007–2010 osalta yhteisesti, koska taloudellinen rasitus määräytyy takaisinperinnän yhteisvaikutuksesta.
Opetus- ja kulttuuriministeriöon antanut Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön valitusten johdosta lausunnot, joissa se on vaatinut valitusten ja Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä. Opetus- ja kulttuuriministeriö on lausunnoissaan viitannut takaisinperintäpäätöksissä ja oikaisuvaatimuspäätöksessä lausuttuun ja esittänyt muun ohella seuraavaa:
Takaisinperinnän raukeaminen ja koron määräytyminen
Vaikka lainsäädännössä ei käytetä käsitettä ennakollinen rahoitus, on varainhoitovuoden aikana maksettavan rahoituksen tosiasiallinen luonne kuitenkin ennakollinen. Rahoitus ei ole sen myöntöhetkellä miltään osin lopullinen. Koulutuksen järjestäjällä ei ole mainittuun rahoitukseen oikeutta, jos rahoituksen tarkistamista koskevassa päätösvaiheessa käy ilmi, ettei koulutuksen järjestäjä täytä kyseisen varainhoitovuoden osalta rahoituksen myöntämiselle asetettuja edellytyksiä esimerkiksi opiskelijoiden puuttumisen vuoksi. Jos lopullista rahoituspäätöstä valmisteltaessa todetaan, että koulutuksen järjestäjällä ei ole ollut lainkaan opiskelijoita, koulutuksen järjestäjälle ennakollisena myönnetty rahoitus peritään päätöksessä takaisin.
Lainsäädännön tarkoituksena on, että kunkin vuoden valtionosuusrahoituksen osalta valtionosuuslain 20 §:ssä tarkoitetun viiden vuoden määräajan laskeminen alkaa vasta, kun kyseiselle koulutuksen järjestämisvuodelle myönnettävän valtionosuuden lopullinen määrä on selvillä ja suoritettuna. Muussa tapauksessa vanhentumisesta olisi ollut perusteltua säätää esimerkiksi maksuerittäin. Rahoitus myönnetään varainhoitovuodelle kerrallaan, eikä sen vanhentuminen useasta eri ajankohdasta lukien ole rahoitusjärjestelmän luonne huomioon ottaen perusteltua.
Rahoituslaissa säädetyt rahoituksen määräytymistä koskevat periaatteet poikkeavat kuntien valtionosuuslaista rahoituksen tarkistamista koskevien säännösten osalta. Näin ollen sellaisen muun kuin opetustoimeen maksettavan valtionosuusrahoituksen määrä, joka maksetaan suoraan lopullisen suuruisena ilman lakiin perustuvaa tarkistusta, on lopullinen kyseisen kalenteri- ja varainhoitovuoden lopussa.
Koska rahoituslain perusteella maksetut valtionosuudet poikkeavat olennaisesti tästä pääsäännöstä, siirtyy niiden raukeamisajan laskeminen varainhoitovuotta seuraavalle kalenterivuodelle ja päättyy säännöksen sanamuodon mukaisesti vasta tuon vuoden lopussa. Ilman kaksivaiheista järjestelmää valtionosuuslain 20 §:ssä tarkoitettu määräaika laskettaisiin varainhoitovuoden lopusta.
Varainhoitovuodelle tarkoitetun rahoituksen ei voida katsoa olevan suoritettu vielä varainhoitovuoden lopussa, koska puheena oleva ennakollinen rahoitus on perustunut edellisen varainhoitovuoden toteutumaan ja varainhoitovuoden osalta lopulliset, varainhoitovuoden opiskelijatoteumaan perustuvat suoritukset valtiolle ja koulutuksen järjestäjälle maksetaan rahoituslain 46 §:n 2 momentin mukaan seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä. Näin ollen kuntien valtionosuuslain 20 §:ssä tarkoitettu viiden vuoden raukeamisaika lasketaan varainhoitovuotta seuraavan vuoden lopusta eli varainhoitovuoden 2007 osalta vuoden 2008 lopusta ja varainhoitovuoden 2008 osalta vuoden 2009 lopusta.
Korkoa koskevan säännöksen ja takaisinperinnän raukeamista koskevan säännöksen sanamuodot poikkeavat toisistaan. Raukeamista koskevassa säännöksessä puhutaan etuuden suorittamisesta ja raukeamisen alkamisesta sen vuoden lopusta, jona valtionosuus on suoritettu tai olisi tullut suorittaa. Korkoa koskevassa säännöksessä puhutaan sen sijaan selväsanaisesti valtionosuuden maksukuukaudesta. Säännösten tarkoitus ei siten ole, että koron määräytyminen ja takaisinperinnän raukeaminen alkavat täsmälleen samasta ajankohdasta.
Oppisopimusasiakirjat
Säädösten mukaan koulutuksen järjestäjä vastaa oppisopimusasiakirjojen laatimisesta. Oppisopimusasiakirjat ovat olennainen osa oppisopimuskoulutuksen toteutusta, sillä näiden asiakirjojen pohjalta koulutuksen järjestäjä valvoo ja johtaa oppisopimustoimintaansa. Oppisopimuskoulutusta koskevissa säännöksissä edellytettyjen asiakirjoista ilmenevien seikkojen tarkoituksena on varmistaa ja todentaa paitsi koulutuksen järjestämiseen liittyvien suunnittelu- ja seurantavelvoitteiden täyttämistä myös sitä, että koulutus on vastannut valtionosuuteen oikeuttavalle koulutukselle asetettuja vaatimuksia.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksesta ja sen ministeriölle antamista lausunnoista ilmenee, että säätiö on toimittanut asiakirjoja Opetushallitukseen tarkastuksen aikana. Säätiö on täydentänyt tarkastusmateriaalia opetus- ja kulttuuriministeriölle päätöksenteon valmistelun aikana toimittamillaan erilaisilla oppisopimuksiin liittyvillä asiakirjoilla. Tämän lisäksi koulutuksen järjestäjä on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemänsä valituksen liitteinä runsaasti erilaisia oppisopimuksiin liittyviä asiakirjoja. Siltä osin kuin kysymys on henkilökohtaisen opiskeluohjelman osina esitetyistä asiakirjoista, nämä olisi tullut ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n mukaan liittää oppisopimukseen sitä hyväksyttäessä. Tarkastusaineistoon täydennyksinä toimitetuissa asiakirjoissa ei pääsääntöisesti ole laatimispäivää eikä tietoa siitä, kuka asiakirjan on laatinut.
Tarkastuksen jälkeen toimitettu materiaali osoittaa, ettei säätiö ole huolehtinut asiakirjahallinnosta lainsäädännön edellyttämällä tavalla. Ottaen huomioon muun muassa takaisinperintäsaatavan raukeamiselle säädetyn määräajan koulutuksen järjestäjän tulee huolehtia siitä, että se voi opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain tarkoittamassa mahdollisessa tarkastuksessa osoittaa rahoituksen määräämiseksi ilmoittamiensa tietojen oikeellisuuden.
Keskeiset työtehtävät
Takaisinperinnän perusteena keskeisten työtehtävien kuvausten osalta ovat olleet lähinnä vain tapaukset, jossa keskeisten työtehtävien kuvaus on Opetushallituksen tarkastuskertomuksessa merkitty puuttuvaksi kokonaan. Keskeiset työtehtävät on tarkastuskertomuksessa merkitty puuttuvaksi silloin, kun keskeisiä työtehtäviä ei ole mainittu missään muodossa tai kun kuvaus on sisältynyt vain lähinnä hakeutumisvaiheen lomakkeisiin ja ollut täysin yleisluonteinen ja riittämätön. Rahoituksen perusteeksi ei myöskään ole hyväksytty sellaisia oppisopimuksia, joissa työtehtäväkuvaus on laadittu vasta lähellä oppisopimusajan päättymistä.
Säätiön käsitys siitä, että tutkinnon perusteet riittäisivät oppisopimuskoulutuksen toteuttamisen ohjenuoraksi, eikä keskeisten työtehtävien kirjaamista tarvita tämän vuoksi lainkaan, on virheellinen. Tutkinnon perusteiden tarkoituksena on kuvata se osaaminen, mitä tutkinnon suorittamiseksi vaaditaan. Tutkinnon perusteet eivät riitä oppisopimuskoulutuksen toteuttamisvälineeksi. Oppisopimuskoulutuksen lähtökohtana on, että tutkinnon perusteissa määritellyt osaamisvaatimukset saavutetaan pääosin työpaikalla tapahtuvalla tavoitteellisella opiskelulla. Työpaikalla suoritettavat keskeiset työtehtävät tulee suunnitella, ja niiden tulee olla sellaisia, joita opiskelija suorittaa vastuullisen kouluttajan ohjaamana hankkiakseen tutkinnon suorittamiseksi edellytettävän, häneltä vielä puuttuvan osaamisen. Keskeiset työtehtävät tulee laatia kullekin opiskelijalle yksilöllisesti.
Keskeisten työtehtävien puuttuminen oppisopimukseen liitettävästä henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta aiheuttaa sen, ettei oppisopimuksen tekemisen edellytyksiä eikä opiskelijan varsinaista uuden oppimista työpaikalla voida todentaa.
Oppisopimuskoulutuksen tarkoituksena ei ole rahoittaa toimintaa, jossa henkilö jatkaa työtehtävien tekemistä, kuten ennen oppisopimuksen laatimista, ilman asianmukaista suunnittelua siitä, mitä uusia, tutkinnon perusteiden mukaisia asioita hänen on tarkoitus koulutuksen aikana kyseisellä työpaikalla käytännön työtehtäviä tehden oppia.
Tietopuoliset opinnot
Valtionosuus on saatu perusteettomasti myös silloin, kun henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa ei ole suunniteltu lainkaan tietopuolista opetusta. Takaisinperintään on johtanut tietopuolisen opetuksen suunnitelman puuttuminen kokonaan.
Tietopuolisen opetuksen suunnitelmaksi ei voida katsoa esimerkiksi opettajan sähköpostista jälkikäteen poimittuja aikataulutietoja, opiskelijan opintosuoritusotetta tai vain tiettyä oppilaitosta ja tutkintoa koskevia opetussuunnitelma-asiakirjoja.
Jos asiakirjan sisällön osalta ei syntynyt perustetta epäillä asiakirjan kuulumista kyseiselle opiskelijalle, ministeriö on kuitenkin hyväksynyt asiakirjan kyseisen opiskelijan asiakirjakokonaisuuteen kuuluvaksi.
Henkilökohtaistaminen
Koulutuksen järjestämisluvan haltijan on oltava ammatillisen koulutuksen asiantuntija. Koulutuksen järjestäjän tulee selvittää opiskelijan osaaminen suhteessa tutkinnon perusteisiin. Säätiön kuvaama toimintatapa, jossa opiskelija on arvioinut osaamistaan yksin ja tehnyt yksin yhteenvedon oppimistarpeistaan, on säädösten vastainen, koska koulutuksen järjestäjän tulee ottaa opiskelijan osaaminen huomioon laadittaessa opiskelijalle henkilökohtainen opiskeluohjelma. Epäselväksi jää, minkä tiedon pohjalta koulutuksen järjestäjä on päätynyt solmimaan oppisopimuksen tiettyyn tutkintoon, jos opiskelijan osaamisen asianmukaista kartoitusta ei oppisopimuksen laatimisvaiheessa ole tehty.
Takaisinperintään johtavia puutteita henkilökohtaistamisessa on katsottu olevan pääsääntöisesti silloin, kun oppisopimus ei kokonaisuutena arvioiden ole selvästikään perustunut opiskelijan osaamisvajeeseen. Henkilökohtaistamisen laiminlyönniksi on takaisinperintää arvioidessa katsottu huomattavat epäsuhdat annetun koulutuksen ja opiskelijan olemassa olevan koulutuksen ja/tai työkokemuksen ja aikaisemman osaamisen välillä. Henkilökohtaistaminen on laiminlyöty myös silloin, kun henkilökohtaiset opiskeluohjelmat ovat olennaisesti puutteellisia.
Tarkastusaineiston perusteella arvioituna usean ammatillista perustutkintoa suorittavan opiskelijan kohdalla olisi ollut perusteltua hänen taustatietonsa huomioon ottaen ohjata opiskelija suorittamaan ammatillista lisäkoulutusta. Niiden opiskelijoiden osalta, joille ammatillinen perustutkinto on ollut perusteltu, opinnot olisi pitänyt henkilökohtaistaa ja mitoittaa opintoajat opiskelijan osaamisen ja kokemuksen mukaisesti.
Jos opiskelijalla on alan työkokemusta useita vuosia, hänellä on poikkeuksetta myös sellaista osaamista, joka voidaan ottaa huomioon opintoja henkilökohtaistettaessa. Pitkän työkokemuksenkin jälkeen saattaa olla oppimisen tarpeita, mutta ratkaisut, joissa yli kymmenen vuoden asianomaista alaa ja työtehtäviä koskevan työkokemuksen jälkeen kaikki perustutkinnon tutkinnon osat ja asiasisällöt on opiskeltava alusta uudelleen ensisijaisesti työpaikalla työtehtäviä tekemällä, eivät ole uskottavia.
Säätiön toimintaan liittyvät henkilökohtaistamisen ongelmat ovat ensisijaisesti siinä, ettei pitkällä työkokemuksella ja hankitulla osaamisella ole näyttänyt olevan vaikutusta oppisopimuksen kestoon tai sisältöön.
Seuranta ja valvonta
Ohjeistuksen puute ei voi johtaa lainsäädännön noudattamatta jättämiseen. Lainsäädäntöä täytyy osata noudattaa, vaikka erillistä ohjetta tai kehotusta sen noudattamiseksi ei olisi annettu. Oppisopimuskoulutusta koskevia nimenomaisia säädöksiä ei ole lukumääräisesti kovin montaa, ja sisällöltään ja sanamuodoltaan ne ovat varsin selkeitä. Koulutuksen järjestämisluvan haltijalla tulee olla hyvä osaaminen järjestää ammatillista koulutusta säädösten mukaan. Koulutuksen järjestäjän tulee selvittää itselleen epäselvät asiat. Säätiö ei ole tuonut esille, että se olisi aktiivisesti pyytänyt viranomaiselta ohjeistusta ja neuvoja oppisopimuskoulutuksen suunnitteluun ja toteuttamiseen.
Koulutuksen järjestäjän perusedellytyksiin kuuluu tuntea järjestämisluvan perusteella toteutettavaa koulutusta koskeva toiminta- ja rahoituslainsäädäntö sekä tutkinnon perusteet. Koulutuksen järjestämisluvan perusteella viranomaistehtävää vastaavan ja julkista valtaa käyttävän koulutuksen järjestäjän tulee osata järjestää toimintansa lainsäädännön ja tutkinnon perusteiden mukaisesti. Koulutuksen järjestäjä vastaa valtionapuviranomaisille annettujen tietojen oikeellisuudesta. Oppisopimusten lainmukaisuutta ei arvioida rahoituksen myöntämisvaiheessa, vaan lainsäädännön ja järjestelmän lähtökohtana on luottamus koulutuksen järjestäjän toiminnan asianmukaisuuteen ja toimitettujen tietojen oikeellisuuteen. Valtionosuusrahoituksen valvonta suoritetaan lain mukaan toiminnan ja talouden tarkastuksilla.
Takaisinperinnän suhteettomuus ja yhdenvertaisuus
Takaisinperintä ei ole epäsuhteessa säätiön toiminnassa havaittuihin virheisiin nähden. Säätiön toiminta on oppisopimuskoulutuksen toteuttamisen näkökulmasta ollut monelta osin erittäin puutteellista ja olennaisesti lainvastaista. Takaisinperittävää määrää laskettaessa on otettu huomioon ne oppisopimukset, joiden ei voida niissä olevien olennaisten puutteiden vuoksi katsoa täyttävän lainsäädännössä oppisopimuskoulutukselle asetettuja edellytyksiä.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on käynyt läpi kaiken sille ennen valituksenalaisten päätösten tekemistä toimitetun aineiston. Opetus- ja kulttuuriministeriö on suhteellisuusperiaatetta noudattaen arvioinut, milloin oppisopimuksissa olevat puutteet ovat olleet niin olennaisia ja vakavia, että niiden perusteella on päädytty oppisopimuskoulutukseen maksetun rahoituksen takaisinperintään. Oppisopimuksissa oleviin pieniin puutteisiin ei ole takaisinperintää koskevassa arvioinnissa kiinnitetty huomiota. Takaisinperintään johtaneet asiakirjoissa olevat puutteet ovat aina olleet olennaisia ja/tai monilukuisia.
Oppisopimuskoulutusta koskevien vuoden 1999 alusta voimaan tulleiden säännösten tulkinta on vakiintunut ja niitä on sovellettu niiden voimassaoloaikana yhdenvertaisesti. Viime vuosilta on useita oppisopimuskoulutusta koskevia takaisinperintäpäätöksiä, joissa laiminlyönnit ovat olleet pääpiirteiltään samantyyppisiä kuin säätiön toteuttamassa oppisopimuskoulutuksessa. Näissä kaikissa on päädytty valtionosuuksien takaisinperintään. Perusteettoman edun takaisinperinnän edellytykset on kuitenkin arvioitava kunkin koulutuksen järjestäjän kohdalla erikseen.
Kohtuullistaminen
Valituksenalaisissa päätöksissä ei ole poikettu opetus- ja kulttuuriministeriön kohtuullistamista koskevasta ratkaisukäytännöstä, vaan noudatettu vakiintunutta soveltamiskäytäntöä. Myös muissa valtionosuuden perusteettoman edun takaisinperintäpäätöksissä on kohtuullistettu takaisinperittävälle määrälle laskettavan koron määrää koulutuksen järjestäjän ryhdyttyä toimenpiteisiin tarkastuksessa havaittujen virheiden ja puutteiden korjaamiseksi. Adulta Oy:tä koskevassa takaisinperintäpäätöksessä ei alennettu takaisinperittävää määrää.
Oikeudenkäyntikulut
Säätiön oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton. Oikeudenkäynnin aiheena ei ole viranomaisen virheellinen menettely, vaan säätiön järjestämän oppisopimuskoulutuksen lainvastaisuus. Voimassa olevia oppisopimuskoulutusta koskevia säännöksiä ei ole pidettävä tulkinnanvaraisina.
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on 29.8.2014 toimittanut lausuman, jossa se on täydentänyt valituksessa (asia 543/2/14) esittämäänsä opetus- ja kulttuuriministeriön ja Opetushallituksen valvonnan ja ohjauksen puutteellisuudesta ja niiden takautuvuudesta.
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiöon antanut vastaselitykset ministeriön lausuntojen johdosta.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on 12.2.2015 ja 22.12.2016 toimittanut lausumat (asiat 543/2/14 ja 507/2/16), joissa se on kiistänyt Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön esittämät oikeudenkäyntikuluvaatimukset.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on ensisijaisesti katsonut, että säätiön oikeudenkäyntikuluvaatimukset tulee kokonaisuudessaan hylätä perusteettomina. Toissijaisesti opetus- ja kulttuuriministeriö on katsonut, että ne tulee hylätä lakiin perustumattomina siltä osin kuin ne koskevat hallintoasian käsittelystä aiheutuneita kuluja ennen oikeudenkäyntiä. Oikeudenkäyntikulujen määrä ei ole hallintolainkäyttölain tarkoittamalla tavalla kohtuullinen.
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on 7.5.2015 toimittamassaan lausumassa (asia 543/2/14) ja vastaselityksessä (asia 375/2/15) perustellut vaatimiaan oikeudenkäyntikuluja muun ohella seuraavasti:
Virheellisiin päätöksiin on päädytty viranomaisen virheellisen menettelyn vuoksi. Vaikka osa oikeudellisista selvityksistä ja oppisopimuskohtaisista vastineista on laadittu ennen ministeriön päätöksiä, asiallisesti kysymys on niistä seikoista, joihin on vedottu käsiteltävinä olevissa valituksissa. Merkittävä osa kustannuksista kohdistuu tavalla tai toisella useampaan vuoteen.
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on ilmoittanut oikeudenkäyntikulujensa määräksi kolmessa valitusasiassa yhteensä 677 749,92 euroa.
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on 11.8.2017 ja 8.9.2017 toimittanut lisäselvitystä takaisinperintäpäätöksen raukeamiseen ja vanhentumiseen liittyvistä kysymyksistä. Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on lausunut muun ohella seuraavaa:
Velan vanhentumisesta annettu laki soveltuu takaisinperintään kuntien valtionosuuslain 20 §:n raukeamissäännöksen rinnalla, ja opetus- ja kulttuuriministeriön oikeus periä takaisin valtionosuuksia on myös vanhentumislain nojalla vanhentunut. Vanhentumislain mukainen vanhentumisaika on alkanut juosta siitä hetkestä, kun ministeriö on saanut tietää tai sen olisi pitänyt tietää takaisinperinnän perusteiden olemassaolosta. Vanhentumisaika on alkanut kulua sen vuoden lopusta, jolloin rahoitus on myönnetty. Vanhentumisajan on käynnistänyt viimeistään säätiön 27.2.2008 tai 18.1.2010 antama selvitys ja muu tuolloin saatavilla ollut tieto. Vanhentumisaika on joka tapauksessa alkanut juosta viimeistään siitä hetkestä lukien, kun säätiön toimintaa on tarkastettu.
Lisäksi takaisinperintäsaatava vuosien 2007 ja 2008 osalta on rauennut sillä perusteella, että takaisinperintäpäätöstä ei ole annettu lain mukaisesti tiedoksi ennen raukeamisajan päättymistä. Sähköpostitse tapahtunut epävirallinen etukäteinen tiedoksianto ei ole ollut riittävää vanhentumisen katkaisemiseksi, vaan olennaista vanhentumisen katkaisemisen osalta on se, milloin päätös on annettu virallisesti ja lain edellyttämällä tavalla tiedoksi.
Takaisinperintä on vuosien 2007 ja 2008 osalta rauennut myös päätöksen tekemisen ajankohdan perusteella. Viiden vuoden määräaika tulee laskea rahoituksen tosiasiallisesta maksamisesta eikä seuraavana vuonna tapahtuvasta tarkistussuorituksesta.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on 2.10.2017, 3.10.2017 ja 4.10.2017 toimittanut lisäselvitystä takaisinperintäpäätösten tiedoksiannosta, takaisinperintäperusteiden eri virheellisyys- ja puutteellisuusperusteista sekä oppisopimuskoulutusta koskevien tarkastusten määrästä ja niiden lopputuloksista.
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on 5.10.2017 ja 9.10.2017 toimittanut lisäselvitystä. Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on muun ohella lausunut, että opetus- ja kulttuuriministeriön toimittama selvitys takaisinperinnän perusteista vaikuttaa olevan ristiriidassa ministeriön päätösten yhteydessä esitetyn selvityksen kanssa.
VII Suullinen käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Korkein hallinto-oikeus on järjestänyt suullisen käsittelyn valmisteluneuvottelun 14.8.2017. Korkein hallinto-oikeus on toimittanut asiassa suullisen käsittelyn 10.10.2017.
Suullisen käsittelyn valmisteluneuvottelusta ja suullisesta käsittelystä on laadittu pöytäkirjat, jotka on liitetty asioiden asiakirja-aineistoon.
Suullinen käsittely on toimitettu lisäselvityksen saamiseksi erityisesti siitä, mikä on asiassa esitetyn asiakirjanäytön ja esimerkkitapausten edustavuus ja vaikutus asian ratkaisun kannalta.
Suullisessa käsittelyssä olivat läsnä Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön edustajana hallituksen puheenjohtaja Tuomo Karjalainen, jota avustivat asianajajat Justus Könkkölä ja Antti Latola, oikeustieteen kandidaatti Antti Iso-Koivisto ja oikeusnotaari Silja Töyrälä, sekä opetus- ja kulttuuriministeriön edustajana tarkastusneuvos, varatuomari Sari Korpimies.
Suullisessa käsittelyssä on kuultu opetus- ja kulttuuriministeriön nimeämänä todistajana opetusneuvos Tuija Laukkasta. Lisäksi ilman vakuutusta on kuultu opetus- ja kulttuuriministeriön nimeämänä lakimies Aino Stilliä. Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön nimeäminä todistajina on kuultu oppisopimuspäällikkö A:ta, kasvatustieteiden opettaja B:tä, palvelupäällikkö C:tä, oppisopimusopiskelija, nykyisin personal trainer D:tä sekä kehitysjohtaja E:tä. Todistajien ja kuultavan kertomukset on nauhoitettu.
Suullisessa käsittelyssä esitettiin muun ohella seuraavaa:
Todistaja Tuija Laukkanen kertoi olleensa Opetushallituksen palveluksessa vuodesta 2010, aluksi rahoitusyksikössä ja nykyisin ammatillisen koulutuksen yksikössä ammatilliseen koulutukseen liittyvissä kehittämistehtävissä. Hän kertoi osallistuneensa Opetushallituksen tekemään säätiön toiminnan tarkastukseen. Opetus- ja kulttuuriministeriön 31.3.2011 tekemän tarkastuspäätöksen jälkeen tarkastuksen ajankohdasta sovittiin säätiön kanssa ja säätiötä pyydettiin toimittamaan ennakkoon 20 oppilaan oppisopimusasiakirjojen kopiot, joista oppisopimusasiakirjoista 10 tuli koskea logistiikan perustutkinto-opiskelijoita. Tarkastus tehtiin 16.5.2011 Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön Oulun yksikköön ja tarkastusmateriaali sovittiin toimitettavaksi kokonaisuudessaan Opetushallitukselle 30.6.2011 mennessä. Tarkastuksessa tarkastettiin tarkastusvuosina voimassa olleet oppisopimusasiakirjat liitteineen, yhteensä 1 206 oppisopimusta.
Tarkastuksessa säätiön toiminnasta saatiin hyvin kaoottinen kuva, mikä johtui siitä, että koulutusta järjestettiin monen toimijan kesken niin, että kokonaisvastuu oppisopimuksista puuttui. Toimijoita oli paljon, asiakirjat olivat puutteellisia tai ristiriitaisia, ja asiakirjapuutteiden lisäksi toiminnassa oli muutakin sekavuutta ja puutetta. Esimerkiksi 152 oppisopimuksessa työpaikkakouluttajana toimi toinen saman tutkinnon opiskelija, 80 opiskelijaa oli ilmoitettu rahoitukseen oikeutetuiksi, vaikka opinnot olivat jo päättyneet, ja 17 opiskelijalla ei ollut oppisopimusta.
Kuljetusalan tutkinnoissa koulutusohjelmaan oli sisällytetty viisi ammattipätevyyden jatkokoulutuspäivää, ja PSK:n ministeriölle antaman selvityksen mukaan 54 kuljetusalan opiskelijaa oli säädösten vastaisesti osallistunut ammattipätevyyden jatkokoulutukseen. Näillä 54 opiskelijalla oli ollut 50 päivää tietopuolista opetusta, mikä ei koulutuksen toteutustietojen perusteella kuitenkaan pitänyt paikkaansa, vaan opetus oli ollut huomattavasti vähäisempää. Kuljetusalan koulutuksessa hankintasopimukset perustuivat laskennallisiin koulutusmääriin, joissa oppilaskohtainen kustannus oli huomattavan korkea eikä perustunut todellisiin kustannuksiin.
Tietopuolisen koulutuksen järjestäjälle oli siirretty vastuu henkilökohtaistamista koskevan lomakkeen täyttämisestä silloin kuin asiakirjoista ylipäänsä löytyi tällainen asiakirja. Kopioita henkilökohtaistamislomakkeista ei ollut palautettu koulutuksen järjestäjälle. Koulutuksen järjestäjä oli tunnistanut tämän ongelman ja 18.5.2011 päivätyssä muistiossaan ilmoittanut muuttaneensa toimintatapaansa.
Henkilökohtaistamisessa ei ollut huomioitu aiempaa osaamista eikä arvioitu työpaikan soveltuvuutta suhteessa opiskelijan oppimistarpeeseen ja siihen, mitä työpaikalla voi oppia. Työssäoppimisen suunnittelulomake, siltä osin kuin sellaisia löytyi, oli annettu opiskelijalle itselleen täytettäväksi ja lomakkeen sisällöissä näkyi ohjauksen puute. Tietopuolisten opetuksen suunnitelmaa ei ollut sovitettu yhteen työssäoppimisen suunnitelman kanssa, joten oppisopimuksen kokonaisuuden suunnittelua ei ollut. Lomakkeita ei ollut tarkennettu opintojen aikana.
Tarkastuksen jälkeen toimitetuilla asiakirjoilla ei ollut merkitystä, sillä siltä osin kuin asiakirjoja ei ole ollut olemassa opiskelujen aikana, ne eivät ole voineet vaikuttaa oppisopimuksen suunnitteluun. Asiakirjojen perusteella jäi epäselväksi, mihin opiskelija ja koulutuksenjärjestäjä olivat oppisopimuksen laatimishetkellä sitoutuneet. Asiakirjoja ei ollut täydennetty oppisopimuksen voimassaoloaikana.
Asiakirjojen perusteella jäi hyvin epäselväksi, miltä pohjalta opintoja oli arvioitu ja tutkintotodistukset annettu.
Kuultava Aino Still kertoi työskennelleensä opetus- ja kulttuuriministeriössä vuosina 2013–2016 vapaaseen sivistystyöhön ja ammatilliseen aikuiskoulutukseen liittyvissä tehtävissä ja olevansa nykyisin lakimies Liikenteen turvallisuusvirastossa. Kuultavalla ei ollut ennen ministeriöön tulemistaan kokemusta ammatilliseen koulutukseen liittyvistä tehtävistä.
Vuosien 2008–2010 perusteettoman edun takaisinperintäpäätös tehtiin niiden linjausten mukaisesti, jotka oli tehty vuoden 2007 perusteettoman edun takaisinperintäpäätöksessä. Asiassa oli toimitettu runsaasti asiakirjamateriaalia ja lisäselvityksiä, ja ne käytiin läpi sen selvittämiseksi, olisiko aihetta poiketa Opetushallituksen tarkastuskertomuksessa esitetystä takaisinperinnästä. Still ei muistanut tarkasti, käsiteltiinkö takaisinperintäasiaa valtioneuvoston istunnossa.
Opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätös perustui siihen, että henkilökohtaisista opiskeluohjelmista oli puuttunut keskeisten työtehtävien kuvauksia ja tietopuolisen opetuksen suunnitelmia, saman tutkinnon opiskelijoita oli nimetty työpaikkaohjaajiksi, linja- ja kuorma-autonkuljettajien ammattipätevyyden lisäkoulutuspäiviä oli ilmoitettu ammatillisen perustutkinto-opetuksen rahoituksen perusteeksi, rahoituksen perusteeksi oli ilmoitettu sellaisia oppisopimuksia, jotka eivät ole olleet niin sanottuina laskentapäivinä voimassa, sekä siihen, että henkilökohtaistamisessa oli puutteita, kun pitkän ammatillisen kokemuksen omaavalle henkilölle oli laadittu pitkä oppisopimuskoulutus.
Kuultavan tiedossa ei ollut, että talousarvion tai arviomäärärahan ylitykset olisivat vaikuttaneet ministeriön takaisinperintäpäätöksiin. Valtionosuusrahoituksen kustannusten nousu on ollut syynä oppisopimuskoulutukseen kohdistuneiden tarkastusten tekemiseen. Toiminnassa havaitut virheellisyydet selittivät takaisinperinnän euromäärien kasvua.
Kuultava ei pystynyt sanomaan, oliko ministeriön linjaus takaisinperinnästä ollut sama valittajan avustajan esille nostamassa Etelä-Savon koulutuksen kuntayhtymää koskevassa asiassa, koska hän ei ollut ollut mukana kyseisen asian valmistelussa.
Todistaja A kertoi olevansa koulutukseltaan sairaanhoitaja ja kasvatustieteiden maisteri ja olleensa säätiön oppisopimuskeskuksessa töissä vuodesta 2003 alkaen, ensin koulutussuunnittelijana ja nykyisin oppisopimuspäällikkönä. Työnkuvana on ollut oppisopimusten valmistelu ja tekeminen sekä viranomaistehtävistä huolehtiminen, joten hänellä on laaja-alaista kokemusta säätiön oppisopimustoiminnasta.
Oppisopimuksen suunnittelu lähti liikkeelle hakulomakkeen täyttämisestä, jonka jälkeen todistaja A oli yhteydessä opiskelijaan lisätietojen saamiseksi muun ohella tämän aiemmasta koulutuksesta, työkokemuksesta, osaamisesta, harrastuneisuudesta ja elämäntilanteesta. Myös työnantajaan oltiin yhteydessä ja arvioitiin työtehtävien soveltuvuutta koulutukseen. Alkuvaiheen kartoituksessa pohdittiin tarkemmin myös soveltuvaa tutkintoa ja sen osa-alueita sekä sitä, mikä tietopuolisen koulutuksen järjestäjä olisi soveltuvin. Kun suoritettava tutkinto oli tarkentunut, oppisopimustoimistosta oltiin yhteydessä myös kouluttajiin ja toimitettiin opiskelijaa koskevia tietoja heille.
Tämän jälkeen sovittiin tapaaminen työpaikalle, jossa tavattiin opiskelija ja työnantaja ja usein myös työpaikkakouluttaja. Tapaamisessa käytiin läpi oppisopimusasiakirjat sekä henkilökohtainen opiskeluohjelma, joka oli valmisteltu niin hyvin kuin oli pystytty. Säätiö oli laatinut oppisopimuskansion, johon sisältyvät asiakirjat, kuten tutkinnon perusteet, käytiin myös läpi. Kansiossa oli myös säätiön laatimia lomakkeita, kuten työssäoppimisen suunnitelma, oppisopimuksen muutoslomake ja väliarviointia koskevia asiakirjoja, jotka myös käytiin läpi.
Tarkoitus oli, että työpaikkakouluttaja ja opiskelija yhdessä laativat työssäoppimisen suunnitelman, mutta työtehtäviä suunniteltiin myös jo ensimmäisessä tapaamisessa ja ohjattiin työssäoppimisen suunnitelman laatimisessa. Säätiö oli ohjeistanut, että ensimmäisen neljän kuukauden aikana tuli täyttää tarkempi työssäoppimisen suunnitelma ja palauttaa se oppisopimustoimistoon. Pääsääntöisesti oppisopimus allekirjoitettiin tapaamisessa.
Tuohon aikaan oppisopimusprosessin alussa tehtiin ainoastaan alustava suunnitelma ja ohjeistettiin tarkentamaan henkilökohtaistamista opintojen alkuvaiheessa tietopuolisen kouluttajan kanssa. Tarkempi henkilökohtaistaminen kuului tietopuolisen kouluttajan työtehtäviin, sillä koulutuksen järjestäjällä ei välttämättä ollut riittävää asiantuntemusta opintojen tarkkaan henkilökohtaistamiseen.
Säätiön rooli oli kartoittaa alustavasti opiskelijan osaaminen, mutta opintojen suunnittelua, kuten oppiajan pituuden arviointia, tehtiin yhdessä työpaikkakouluttajan kanssa. Koulutuksen järjestäjän tehtävä on säännöstenkin mukaan huolehtia henkilökohtaistamisesta, mutta ei tehdä sitä loppuun asti itse.
Yhden oppisopimukseen suunnittelutapaamiseen varattiin aina vähintään yksi tunti aikaa. Todistaja A:lla oli ohjaava rooli henkilökohtaistamisessa, mutta tämä rooli korostui vuonna 2011 tehdyn tarkastuksen jälkeen, jolloin kävi ilmi, että henkilökohtaistaminen tuli tehdä tarkemmin jo oppisopimuksen alkuvaiheessa.
Opetushallitukselta ei ollut saatu varsinaisia ohjeita siitä, miten henkilökohtaistamista koskevia asiakirjoja tulisi laatia, mutta Opetushallituksen rahoituspäivillä käytiin läpi oppisopimusta koskevia säännöksiä. Kaikkien säätiön oppisopimusopiskelijoiden kanssa noudatettiin samaa oppisopimuksen tekemistä koskevaa järjestelyä, myös logistiikan opiskelijoiden kanssa. Suomen tekniikkaopistoa tuli kuitenkin ohjata enemmän kuin muita tietopuolisen koulutuksen järjestäjiä.
Tarkemman henkilökohtaistamisen tekeminen oppisopimuksen solmimisen jälkeen on ollut yleinen käytäntö myös muissa oppilaitoksissa. Tämä käytäntö tuli esille vielä vuonna 2011 Opetushallituksen pitämässä henkilökohtaistamista koskevassa koulutuksessa. Ensimmäisen koulutuspäivän aikana ohjeistettiin, että kaikki henkilökohtaistamista koskevat yksityiskohdat tuli olla kirjattuna oppisopimuksen solmimisvaiheessa. Toisena koulutuspäivänä suuren oppisopimuskouluttajan edustaja kuitenkin kertoi omista käytännöistään, jotka vastasivat säätiön käytäntöä. Opetushallituksen edustaja ei puuttunut tähän ristiriitaan.
Vuonna 2007 PSK:ssä otettiin käyttöön Rediteq Oy:n laatima oppisopimuskaavake. Rediteq Oy:n toimittama henkilökohtaisen opiskeluohjelman lomake otettiin säätiössä käyttöön niin ikään vuonna 2007. Henkilökohtaisen opiskeluohjelman lomakkeelle täytettiin muun ohella opiskelijan taustaa, työkokemusta, tutkintoa ja tietopuolista koulutusta koskevia tietoja.
Todistaja A ei ollut täysin tyytyväinen lomakkeeseen ja ilmoitti Rediteq Oy:lle, että lomakkeesta puuttui useita tärkeitä kohtia, kuten keskeiset työtehtävät ja työaika. Luultavasti vuoden 2007 lopulla Rediteq Oy toimitti säätiölle räätälöidyn version henkilökohtainen opiskeluohjelma -lomakkeesta, johon oli lisätty kohta "nykyiset työtehtävät". Tällä tarkoitettiin kuitenkin oppisopimuksen aikaisia työtehtäviä.
Oppisopimuskoulutuksessa ei tuona aikana ollut käytössä viranomaislähtöisiä lomakkeita, vaan kaikilla toimijoilla oli omia lomakkeita käytössään. Koulutuksen järjestäjät toivoivat oppisopimuskoulutukseen yhtenäisiä lomakkeita. Vuonna 2015 tuli kaikkien käytettäväksi henkilökohtaisen opiskeluohjelman lomake, josta löytyy työssäoppimisen suunnitelmalle, tietopuoliselle koulutukselle ja tutkinnon suorittamiselle omat kohtansa.
Opiskelijan keskeisiin työtehtäviin liittyi säätiössä kaksi lomaketta: henkilökohtaisen opiskelusuunnitelman kohta "nykyiset työtehtävät" ja säätiön itse laatima työssäoppimisen suunnitelma. Henkilökohtaisen opiskelusuunnitelman kohta "nykyiset työtehtävät" täytettiin usein jo alkutietojen perusteella ennen oppisopimuksen tekemistä, mutta sitä tarkennettiin oppisopimuksen allekirjoitushetkellä. Todistaja A ei muistanut, oliko säätiöllä tämän kohdan täyttämistä koskevaa ohjetta, mutta se, mitä keskeisillä työtehtävillä tarkoitettiin, oli kuitenkin yleisesti ymmärretty.
Työssäoppimisen suunnitelmat eivät säännönmukaisesti palautuneet säätiölle, sillä kaikki työpaikkakouluttajat eivät saaneet niitä täytettyä säätiön muistutuksista huolimatta. Jos todistaja A olisi tiennyt rahoituksen ja koko toiminnan arvioinnin riippuvan näistä henkilökohtaistamisasiakirjoista, hän olisi lähtenyt ne erikseen hakemaan.
Säätiön itse laatima "työssäoppimisen väliarviointi" -lomake oli tarkoitettu helpottamaan työpaikkakouluttajaa ja opiskelijaa väliarviointikeskustelun käymisessä. Vuonna 2008 säätiössä siirryttiin sähköiseen väliarviointiin, joka täytettiin kerran puolessa vuodessa. Virallisen väliarvioinnin lisäksi oli myös muuta yhteydenpitoa opiskelijoiden ja kouluttajien kanssa. Vuonna 2008 otettiin käyttöön yhteydenottokanava, ja SopimusPro-järjestelmään kirjattiin kaikki keskeiset oppisopimuksiin liittyvät yhteydenotot ja tapahtumat. Koulutuksen järjestäjän tärkeä tehtävä oli koko järjestelmästä huolehtiminen.
Takaisinperinnän perusteena oleva väite, ettei oppisopimusasiakirjoihin ollut lainkaan merkitty keskeisiä työtehtäviä tai tietopuolista koulutusta, on väärä. Henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta kävi ilmi keskeisiä työtehtäviä, ja osa oli myös palauttanut työssäoppimisen suunnitelman. Tarkemman henkilökohtaistamissuunnitelman teki kouluttaja opintojen alkuvaiheessa, joten tarkastuksen aikana ne eivät kaikki olleet säätiöllä, mutta ne pyydettiin ja toimitettiin myöhemmin.
Säätiön asiakirjahallinta oli alalla vähintään keskitasoa ja se on parantunut vuodesta 2007 vuoteen 2010. Asiakkailta saatu palaute oppisopimusprosessin hoidosta on ollut hyvää ja yleensä keskimääräistä parempaa muihin verrattuna.
Tarkastuksessa havaittu puute siitä, että oppisopimusopiskelijan ohjaajana toimi toinen opiskelija, koski pääasiassa vuonna 2007 aloittaneita opiskelijoita Suomen tekniikkaopiston koulutuksessa. Heistä iso osa oli yrittäjäopiskelijoita, joille tehtiin yrittäjän oppisopimus, jossa nimettiin toinen yrittäjä opiskelijan tutoriksi/mentoriksi. Tekniikkaopiston mukaan yleinen käytäntö oli ottaa tutoryrittäjä samasta opiskelija porukasta. Säätiö päätyi tähän käytäntöön, koska tuona aikana kuljetusalalla oli paljon pieniä yrityksiä ja tavoitteena oli tukea heidän verkostoitumistaan. Tutoryrittäjillä oli myös erilaiset osaamisprofiilit, joten ajateltiin, että he voivat toimia tukena ja auttaa verkostoitumisessa. Yrittäjän oppisopimuksessa tutoryrittäjän rooli ei ole yhtä läheinen kuin työpaikkakouluttajan tavallisessa oppisopimuksessa.
Oppisopimusten määrä kasvoi vuosina 2006 ja 2007. Kasvun syynä olivat kuljetusalan sopimukset, joita säätiö päätti lähteä tekemään vuonna 2007. Pohjois-Suomessa tuolloin ollut kuljettajapula ja elinkeinoelämän sekä yhteiskunnan tarpeet olivat pääsyinä oppisopimuskoulutuksen aloittamiseen kuljetusalalla.
Tarkastuksessa havaittu puute siitä, että jo valmistuneita opiskelijoita oli ilmoitettu laskentapäivinä rahoituksen perusteeksi, selittyi osittain sillä, että säätiöllä oli joitain virheitä asiassa liittyen sähköisen järjestelmän käyttöönottoon. Asiaan liittyi myös epäselvyyttä siltä osin, jos opiskelija oli suorittanut tutkinnon ennen oppiajan päättymistä. Esimerkiksi Siikajoella oli ryhmä keittäjiä, joiden työnantaja toivoi, että he tutkinnon suorittamisen jälkeen suorittaisivat ammattiosaamisen kannalta tärkeän valinnaisen jakson. Todistaja A antoi heidän tehdä näin lyhentämättä opiskeluaikaa.
Todistaja A oli sähköpostitse ohjannut omaa alaistansa viitaten Opetushallituksen rahoitusasiantuntijalta saamaansa ohjeeseen, jonka mukaan opintojen loppuvaiheessa oppiaikaa ei tarvinnut lyhentää. Todistaja A arveli saaneensa tuon ohjeen joko puhelimitse tai esimerkiksi Opetushallituksen järjestämillä rahoituspäivillä.
Todistaja B kertoi olevansa koulutukseltaan kasvatustieteen maisteri, luokanopettaja ja lastentarhanopettaja ja toimineensa kasvatusaineiden opettajana eli tietopuolisena kouluttajana lapsi- ja perhetyön linjalla X:n kristillisen opiston Oulun toimipisteessä vuodesta 2009 lähtien.
Yleensä oppisopimusprosessi alkoi niin, että oppisopimustoimistosta otettiin yhteyttä tietopuoliseen kouluttajaan tilanteessa, jossa oli jo olemassa koulutukseen sopiva työpaikka ja opiskelija, jolle tietopuolista koulutusta alettiin järjestää. Yhteydenoton jälkeen prosessi eteni tapaamisella tietopuolisen kouluttajan, säätiön oppisopimustoimiston edustajan ja opiskelijan välillä ja usein tapaamiseen osallistui myös työpaikkakouluttaja. Tietopuolisen kouluttajan tehtävänä tapaamisessa oli opiskelijan henkilökohtaisen suunnitelman laatiminen, kuten tietopuolisten opintojen sisällön suunnittelu sekä sen kartoittaminen, mitä osaamista opiskelijalta puuttui ja mitä tietopuolisella koulutuksella haluttiin saavuttaa. Ennen tapaamista oli usein esimerkiksi sähköpostien vaihtoa tai puhelinkeskusteluja riittävien esitietojen saamiseksi opiskelijasta.
Tapaamisessa käytiin läpi muun ohella tutkinnon perusteet, opiskelijan todistukset, työkokemus, muu osaaminen sekä henkilökohtaisen suunnitelman pohja. Tarjottava tietopuolinen koulutus pohjautui lastenohjaajan tutkinnon perusteisiin. Tutkinnon perusteet tuli tuntea, jotta opinnot voitiin henkilökohtaistaa opiskelijan osaamisen perusteella.
Tapaamisessa laadittiin henkilökohtaistamissuunnitelma säätiön oppisopimustoimiston lomakepohjalle, josta kävi ilmi muun ohella opintojen alkamisaika, tutkinnon osien suoritusjärjestys sekä se, mitä valinnaisia osia tutkintoon sisällytettiin. Tietopuolinen kouluttaja täydensi lomaketta myöhemmin. Suunnitelmaan tuli muutoksia esimerkiksi silloin, jos havaittiin, että opiskelijalla olikin jo tiettyä osaamista tai että opiskelija tarvitsi enemmän tukea. Pelkästään opiskelijan papereiden perusteella ei voinut sanoa, että opiskelijalla ei ollut tarvetta tietylle koulutukselle, vaan todellinen osaaminen oli varmistettava.
Tietopuolisen koulutuksen suunnitelman laatiminen perustui opiston olemassa olevaan lukujärjestykseen, mutta jokaiselle opiskelijalle laadittiin oma lukujärjestys sen mukaan, mitä kursseja oli seuraavaksi tarjolla oppilaitoksessa. Tarvittaessa tarjottiin itsenäisesti suoritettavia tehtäviä tyhjän ajan välttämiseksi ennen lähiopetuksen alkamista. Tietopuolinen koulutus henkilökohtaistettiin siten, että opiskelijan aiempi koulutus otettiin huomioon. Tietopuolisen koulutuksen suunnitelmasta laadittiin dokumentti säätiön oppisopimustoimiston lomakepohjaan.
Oppisopimuksen pituuteen vaikuttivat erityisesti opiskelijan aiempi osaaminen, työkokemus ja koulutus, ja lisäksi opintojen aloitusajankohta vaikutti opintojen jaksottamiseen. Yleinen oppisopimuksen kesto oli noin kaksi vuotta normaalivaihtelun ollessa 1,5–2,5 vuotta. Tietopuolinen kouluttaja toimi yhteistyössä työpaikkakouluttajan kanssa ja kävi esimerkiksi työpaikalla ohjaamassa kouluttajaa.
Säätiö oli kiinnostunut opiskelijoiden opintojen etenemisestä. Yhteydenpitoa eri toimijoiden välillä oli erityisesti silloin, jos opiskeluissa ilmeni jotain ongelmaa tai muutoksen tarvetta. Erona säätiön ja muiden oppisopimuskoulutuksen järjestäjien välillä oli se, että säätiön oppisopimustoimiston edustaja oli paikalla oppisopimusta ja henkilökohtaistamista koskevassa ensimmäisessä tapaamisessa. Säätiöllä on pitkään ollut käytössä oma lomakepohja sekä sähköinen järjestelmä toisin kuin joillain muilla koulutuksen järjestäjillä.
Todistaja B oli ohjannut esimerkkinä esitetyn opiskelija F:n oppisopimuksen. Suullisessa käsittelyssä esitetystä asiakirjasta ilmenivät muun ohella opiskelijan lähipäivät eli tietopuolisen opetuksen kontaktiopetuksen määrä. Kysymyksessä oli tietopuolisen koulutuksen suunnitelma. Asiakirjasta näki myös, että opiskelijalla oli jo tiettyä osaamista olemassa, koska lähiopetuspäiviä oli melko vähän. Suunnitelma on ollut opiston lukujärjestyksen ja koulutuksen rakenteen mukainen. Ilman tietopuolisen koulutuksen suunnitelmaa opintoja ei ole voinut suorittaa.
Mainitulla opiskelijalla oli aiempaa perhepäivähoitajakokemusta, mutta häneltä puuttui teoriaosaamista. Lastenohjaajan tutkinto oli laaja ja siihen kuului muutakin kuin päivähoito-osaamista. Opiskelijalle laadittiin ensin nopeassa aikataulussa etenevä suunnitelma, mutta oppisopimusaikaa pidennettiin opiskelijan lukivaikeuksien takia, joita ei ollut tuotu esille alkutapaamisessa, mutta jotka havaittiin aika varhaisessa vaiheessa. Lukivaikeuksien takia opiskelusuunnitelmaa muutettiin, sillä alun perin suunnitelmaan kuului paljon itsenäisiä kirjallisia tehtäviä, mutta opiskelija ei kyennyt niistä suoriutumaan eikä päässyt osallistumaan tutkintotilaisuuteen. Opiskelija tarvitsi toisenlaista oppimistapaa, joten hänelle suunniteltiin paljon käytännön tehtävien tekemistä kirjallisten tehtävien sijaan.
Säätiö oli tietoinen opiskelijan vaikeuksista ja oppisopimuksen pidentämistarpeeseen liittyen pidettiin myös tapaaminen. Asiakirjoista ilmeni nimenomaisesti se, että F:n opinnot oli henkilökohtaistettu, vaikkakin nykyisin asiakirjat laaditaan hyvin paljon tarkemmin.
Todistaja B muisti myös toisena esimerkkinä esitetyn opiskelija G:n tilanteen. Opiskelija halusi vaihtaa suoritettavan tutkinnon lähihoitajan tutkinnosta lastenohjaajan tutkintoon. Todistaja B oli mukana uuden tutkinnon henkilökohtaistamisessa. Esitetystä henkilökohtaistamislomakkeesta käy ilmi, että opiskelijan aiemmin suorittamat opinnot luettiin hyväksi. Opintojen päättymisen jälkeen laadittiin tarkempi kuvaus tietopuolisen koulutuksen sisällöstä. Opiskelija suoritti uuden tutkinnon hyvin nopeasti. Uusi tutkinto oli suunniteltu lain edellyttämällä tavalla.
Tiedossa ei ole ollut, että oppisopimuksen kestoa olisi tarkoituksella pidennetty rahoituksen saamiseksi. Ei ole ollut kenenkään etu käytännön tilanteessa pitkittää opiskelijoiden opiskeluaikaa. Opiskelijoilla oli yleensä niin kova motivaatio valmistua, että useammin oppisopimusaikaa lyhennettiin kuin pidennettiin. Vuosien 2007–2009 aikana käytettiin X:n opiston omia henkilökohtaistamislomakkeita, mutta 2009 tai 2010 otettiin käyttöön säätiön oma lomake.
Todistaja C kertoi olevansa koulutukseltaan lastentarhanopettaja ja tulleensa Y-päiväkodeille töihin päiväkodin johtajaksi vuonna 2004. Päiväkodissa järjestettiin sekä tutkintoperusteista että ammatillista lisäkoulutusta koskevaa oppisopimuskoulutusta.
Oppisopimusprosessin alussa oli yleensä tapaaminen päiväkodilla, jossa oli läsnä säätiön edustaja, päiväkodin johtaja sekä opiskelija ja joskus teoriapuolen kouluttaja. Tapaaminen keskittyi siihen tutkintoon, jonka opiskelija halusi suorittaa, ja siinä käytiin läpi tutkinnon perusteita. Tapaamisessa oli mukana dokumentaatiota muun ohella tutkinnon osa-alueista, teoriaopinnoista ja työssäoppimisesta.
Työtehtävien suunnittelussa mietittiin, missä tehtävässä opiskelija tuli toimimaan ja miten hän pystyi näyttämään tutkinnon osa-alueet käytännössä teoriaopintojen jälkeen.
Vastuulliseksi kouluttajaksi valittiin henkilö, jolla oli ammatillinen pätevyys, mahdollisimman pitkä työkokemus sekä halukkuus tehtävään. Yleensä vastuullinen kouluttaja ja oppisopimusopiskelija toimivat työparina. Väliarviointeja tehtiin joustavasti esimerkiksi, jos oli tarvetta tarkentaa työtehtäviä tai tavoitteita.
Ei-tutkintotavoitteiset koulutukset perustuivat työpaikalla ilmenevään lisäkoulutustarpeeseen ja niihin oli laadittu omat ohjelmat. Säätiö oli osallistunut koulutuksen sisällön suunnitteluun, ja lisäkoulutuksen sisältöä oli mietitty yhdessä työantajan edustajan, säätiön edustajan ja tietopuolisen koulutuksen edustajan kanssa.
Todistaja C muisti esimerkkinä esitetyn ei-tutkintotavoitteisen opiskelijan H:n. Esitetyssä lomakkeessa oleva kohta "nykyiset työtehtävät" tarkoitti sekä nykyisiä että oppisopimuksen aikaisia tulevia työtehtäviä.
Todistaja C muisti myös toisena esimerkkinä esitetyn opiskelijan I:n. Näiden opiskelijoiden opintojen työtehtäväsuunnittelussa ei ole ollut mitään merkitsevää eroa. I:n asiakirja-aineistoon kuuluvalla lomakkeella ei ole ollut käytännön merkitystä koulutuksen toteuttamisen kannalta. Koulutuksen sisältö on tullut yhdessä läpi käydystä lisäkoulutusohjelman sisällöstä. Ohjelmaan liittyi kehittämistehtävä, joka toteutettiin työpaikalla.
Todistaja C muisti esimerkkeinä esitetyt opiskelijat J:n ja K:n. Heidän työpaikalla toteutetuissa opinnoissaan ja tehtävissään ei ole ollut käytännön eroa.
Todistaja D kertoi suorittaneensa ennen liikunta-alan ammattitutkintoa yliopistotutkinnon ja toimineensa projektiassistentin tehtävissä. Nykyisin hänellä on oma liikunta-alan toiminimiyritys.
Yrittäjän oppisopimus oli paras tapa perheelliselle henkilölle suorittaa toinen koulutus ja työskennellä opintojen ajan. Todistaja D oli yhteydessä säätiön oppisopimustoimiston A:han sen selvittämiseksi, oliko mahdollista suorittaa liikunta-alan tutkinto yrittäjän oppisopimuksella. Opintojen suunnitteluun liittyen vaihdettiin useita sähköpostiviestejä ja järjestettiin myös tapaamisia. A:n kanssa käytiin läpi valitun tutkinnon ja koulutuksen sisältöä ja sen sopivuutta todistaja D:n omiin tavoitteisiin ja haluun toimia yrittäjänä. Myös tutoryrittäjä oli paikalla tutkinnon tavoitteisiin liittyvässä tapaamisessa.
Tapaamisessa käytiin läpi asiakirjoja erityisesti tutkinnon perusteisiin liittyen. Tutkintorakenne ja tietopuolinen koulutus tuli Z:n urheiluopistolta. Ennen oppisopimuksen solmimista A:n kanssa käytiin läpi työpaikkojen valintaa ja sitä, mitä tehtäviä niissä voi tehdä. Esitetyn lomakkeen kohta "nykyiset työtehtävät" tarkoitti oppisopimuskoulutuksen aikana tehtäviä työtehtäviä.
Oppiminen työpaikalla tapahtui siten, että todistaja D oli kiinnitetty tiettyihin tuntiohjauksiin. Työssäoppimista suunniteltiin yhdessä A:n ja tutoryrittäjän kanssa, jotta tutkinnon osaamisvaatimukset tuli täytettyä.
Tietopuoliseen koulutukseen kuului joka kuukausi neljä päivää lähiopetusta Z:n urheiluopistossa vuoden ajan. Tietopuolisen koulutuksen sisältöä hyödynnettiin suoraan asiakasyrityksissä tapahtuneeseen työssäoppimiseen.
Tutoryrittäjänä toimi L, joka kävi todistaja D:n pitämillä tunneilla ja antoi paljon palautetta. Esitetty väliarviointilomake käytiin läpi tutoryrittäjän kanssa.
Tutkinnon näytöt otti vastaan tutoryrittäjä tai Z:n urheiluopiston edustaja. Näytöt suunniteltiin vastaamaan tutkinnon rakennetta ja sisältöä, ja näyttösuunnitelma tehtiin noin puolessa välissä tutkintoa. Näyttöjä oli yhteensä neljä.
Ilman oppisopimuksen aikana työpaikalla opittuja taitoja todistaja D ei olisi läpäissyt näyttötutkintoa. Se, että oppisopimukseen myönnetty rahoitus on peritty takaisin, herätti D:ssä suurta hämmästystä. Kaikki tehtiin aika lailla viimeisen päälle ja hoidettiin niin hyvin kuin oli mahdollista.
Todistaja E kertoi olevansa koulutukseltaan koulukuraattori, sosiaalivalvoja ja Valviran laillistama sosiaalityöntekijä ja aloittaneensa lastensuojelun alalla vuonna 1978. Vuodesta 1991 todistaja E on ollut XX:n perhekodissa töissä ja asunut 30 vuotta vuorokauden ympäri nuorten kanssa. Nykyisin hän toimii YY:n Perhekodit Oy:ssä kehitysjohtajana.
XX:n perhekodilla on lastensuojelun toimintaluvat ja se on sijaishuollon toimintayksikkö. Perhekodissa on ollut oppisopimusopiskelijoita suorittamassa nuoriso- ja vapaa-ajanohjaajan perustutkintoa. Oppisopimuskoulutuksen ansiosta hyville ja päteville työntekijöille on ollut mahdollista saada tutkinto, jota uusi lastensuojelulaki vaatii kaikilta työntekijöiltä.
Oppisopimusprosessin alussa järjestettiin tapaaminen säätiön oppisopimustoimiston edustajan, tietopuolisen kouluttajan edustajan, työnantajan edustajan ja oppisopimusopiskelijan kanssa. Tapaamisessa käytiin läpi opiskelijan tarve koulutukseen. Tapaamisessa käytiin läpi runsaasti aineistoa, muun ohella oppisopimuskansio, ja yhdessä sovitut asiat kirjattiin ylös pöytäkirjaan.
Koulutuksen suunnittelussa otettiin huomioon työntekijöiden oppimistarpeet. Työntekijöiden kanssa käytiin läpi tutkinnon perusteet hyvin yksityiskohtaisesti, ja ne käytiin läpi myös tapaamisessa ennen oppisopimuksen solmimista. Tutkinnon valinnaisia osia suunniteltiin yhdessä, jotta ne soveltuivat perhekodin tarpeeseen. Opiskelijat saivat palautetta koko ajan työpaikkaohjaajalta.
Oppisopimus oli erittäin työläs projekti sekä opiskelijalle että työpaikkakouluttajalle. Opiskelijat kirjasivat saamaansa palautetta ylös. Säätiön kanssa tehtiin opintoja koskevaa seurantaa väliarviointien muodossa kahdesti vuodessa.
Todistaja E muisti esimerkkinä esitetyn opiskelija M:n. M oli perhekodin entinen asiakas ja jäi ylioppilastutkinnon jälkeen perhekotiin töihin. Muuttuneiden vaatimusten takia M koulutettiin oppisopimuksella, sillä tämä oli ainoa tapa saada hänet koulutetuksi koulufobian vuoksi. M:n oppisopimuskoulutuksen kanssa tehtiin todella iso työ.
Työssäoppimista suunniteltiin aluksi yhteispalaverissa, jotta oppisopimuksen vaatimukset kävivät selväksi myös M:lle. M:n tausta, kuten aiempi työkokemus perhekodissa ja aiemmat opintosuoritukset, huomioitiin oppisopimuksen suunnittelussa ja tutkinnon perusteet käytiin läpi. Esitetyn henkilökohtaista opiskelusuunnitelmaa koskevan lomakkeen kohta "nykyiset työtehtävät" viittasi sekä aiempiin että tuleviin työtehtäviin, joilla osaamista oli tarkoitus syventää. Kohtaan kirjattu "nuorten arjen ohjaus" on ollut nimenomaisesti niitä työtehtäviä, joita M teki oppisopimusaikana.
Arviointi tapahtui työyhteisössä työtehtävissä. Esitetty väliarviointilomake laadittiin yhdessä M:n kanssa ja arviointi tuki M:n opiskelua. Väliarvioinnin osa-alueet tulivat tutkinnon perusteista ja M:n osaamista arvioitiin suhteessa tutkinnon tavoitteisiin.
M onnistui suorittamaan tutkinnon. Se, että M:n oppisopimukseen maksettu rahoitus on päätetty periä takaisin, oli järkyttävää ja turhauttavaa ja minimoi asiaan käytetyn työpanoksen. M:n tarkemmalla työtehtävien kuvauksella ei olisi ollut vaikutusta oppimiseen työpaikalla.
VIII Suullisen käsittelyn jälkeen toimitetut kirjalliset loppulausunnot
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiöon loppulausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:
Ministeriön päätökset ovat lainvastaisia, koska ne perustuvat lain väärään soveltamiseen ja vääriin väitteisiin tarkastetusta toiminnasta. Säätiön toiminnassa ei ole ollut niitä puutteita, joihin takaisinperintäpäätös perustuu, eikä rahoitusta koskevaa lainsäädäntöä tulisi tulkita siten kuin ministeriö on sitä tulkinnut.
Jokaisessa suullisessa istunnossa käsitellyssä oppisopimuksessa oli merkittynä vähintään yhdestä viiteen työtehtävää. Näiden lisäksi opiskelun aikaisia työtehtäviä oli merkitty opiskelijakohtaisesti säätiön erikseen kehittämään työssäoppimisen suunnitelmaan ja työnantajan ja opiskelijan täyttämään hakulomakkeeseen. Lisäksi työtehtävistä kirjattiin tietoja ylös henkilökohtaistamissuunnitelmaan, väliarviointeihin ja näyttösuunnitelmaan.
Suullisessa käsittelyssä esitetyt esimerkit olivat edustavia, mikä ilmeni usean todistajan kertomuksista.
Ministeriö ei ole esittänyt valitusasian käsittelyssä yhtään oppisopimusta, jossa ei olisi ollut lainkaan merkittynä keskeisiä työtehtäviä.
Työtehtävät oli vuoden 2007 jälkeen merkitty henkilökohtaisen opiskeluohjelman kohtaan "nykyiset työtehtävät", joilla tarkoitettiin opiskelijan oppisopimuskoulutuksen aikaisia työtehtäviä.
Työtehtävien suunnittelu ilmenee lisäksi useista muista asiakirjoista, kuten opiskelijan kanssa täytettävästä työssäoppimisen suunnitelmasta. Erillinen työssäoppimisen suunnitelma ei kuulu ammatillista koulutusta koskevan asetuksen vaatimuksiin, joten säätiön vahingoksi ei voida laskea sitä, ettei kaikkia lomakkeita palautettu säätiölle.
Kaikki säätiön nimeämät todistajat kertoivat, että työssäoppimisen suunnittelussa ja seurannassa käytettiin hyväksi tutkinnon perusteita. Tämä osoittaa, että säätiön koulutusta ja erityisesti sen sisältöä työpaikalla suunniteltiin konkreettisesti ja opiskelijakohtaisesti niitä osaamisvaatimuksia vasten, joihin tutkinnon suorittaminen rakentuu. Käytännössä tutkinnon perusteet sisältävät itsessään työtehtäviä tai ainakin niin yksityiskohtaisia osaamisvaatimuksia, että ne käytännössä ohjaavat työssäoppimista.
Työssäoppimista on seurattu väliarvioinneilla sekä myös vapaamuotoisesti. Työssäoppimisen arvioinnin tulee soveltuvan sääntelyn mukaan perustua tutkinnon perusteisiin eikä esimerkiksi henkilökohtaisen opiskeluohjelman työtehtävämerkintöihin.
Ministeriö on jättänyt ottamatta huomioon, että säätiön koulutus oli suunniteltu noudattamaan tarkasti tutkinnon perusteiden osaamisvaatimuksia. Toisin kuin ministeriö on katsonut, väliarvioinnit kuvaavat varsin hyvin työtehtävien sisältöä, työssäoppimisen suunnitelmallisuutta ja työtehtävien yhteyttä tutkinnon perusteisiin.
Ministeriön päätös on lainvastainen myös niiden oppisopimusten osalta, joista ministeriö väittää tietopuolista koulutusta koskevien tietojen puuttuvan kokonaan. Näytön edustavuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, että säätiö on esittänyt yksilövastineen kaikista opiskelijoistaan, että kullakin suullisessa käsittelyssä esitellyllä opiskelijalla oli asianmukainen tietopuolisen koulutuksen suunnitelma ja että säätiön nimeämät todistajat kuvasivat istunnossa yhdenmukaisesti tietopuolisen koulutuksen suunnittelua.
Ministeriö ei ole esittänyt valitusasian käsittelyssä yhtään oppisopimusta, jossa ei olisi ollut tietopuolisen koulutuksen suunnitelmaa.
Säätiö on esittänyt erityisesti yksilöllisten esimerkkien avulla mutta myös laajemmin toiminnasta kertoneiden henkilötodistajien kautta näyttöä sen tueksi, että ministeriön päätöksissä yleisellä tasolla esitetyt perustelut eivät pidä konkreettisessa tarkastelussa paikkaansa. Ministeriöllä on näyttötaakka päätöksensä perusteista ja oikeellisuudesta. Ministeriö ei ole esittänyt valituksen käsittelyn yhteydessä näyttöä säätiön väitteitä vastaan eikä ole onnistunut horjuttamaan säätiön esittämää selvitystä.
Vastaanotetun näytön perusteella on selvää, etteivät ministeriön takaisinperintäpäätösten olennaisimmat ja keskeisimmät perustelut ole totuudenmukaisia. Takaisinperinnän kohteena ei ole oppisopimuksia, joissa ei olisi ollut lainkaan tietopuolista suunnitelmaa tai keskeisten työtehtävien kuvausta.
Säätiön järjestämässä koulutuksessa ei voida katsoa olevan sellaisia puutteita, ettei sitä voisi pitää ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa tarkoitettuna oppisopimuskoulutuksena. Siltäkin osin kuin jonkin opiskelijan henkilökohtainen opiskeluohjelma katsottaisiin muodollisesti puutteelliseksi, asiakirjojen kokonaisuudesta löytyy lainsäädännön tarkoituksen kannalta riittävä selvitys.
Oppisopimusrahoituksen takaisinperintää koskeva ministeriön linja on muuttunut vuonna 2009. Ministeriö on todistettavasti kiinnittänyt huomiota oppisopimusrahoituksen määrän nousuun yli talousarviorajojen ja esittänyt vuonna 2009, että talousarvion ylitykseen johtanut valtionosuusrahoitus tullaan todennäköisesti perimään takaisin. Tämän jälkeisiin takaisinperintäpäätöksiin on vaikuttanut tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisesti asiaton syy eli tarve korjata talousarvion ylitys.
Vuotta 2009 edeltävien takaisinperintäpäätösten mukainen takaisinperintämäärä vuosituhannen alusta lukien on ollut vain noin 2,7 miljoonaa euroa, kun vuoden 2009 aikana ja sen jälkeen tehtyjen takaisinperintäpäätösten mukainen takaisinperintämäärä on ollut 103,4 miljoonaa euroa. Tätä eroa eivät selitä tehtyjen tarkastusten määrät. Vuosien 2008–2010 aikana tehdyt päätökset koskivat 10 oppisopimuskoulutuksen järjestäjää, ja vuodesta 2009 eteenpäin seitsemää oppisopimuskoulutuksen järjestäjää. Vuoden 2011 jälkeen tarkastukset lopetettiin, minkä voi päätellä johtuneen ministeriön talousarviosuunnittelun tasapainottumisesta.
Joka tapauksessa ministeriön linjan selvä muutos tulee ottaa huomioon arvioitaessa sitä, ovatko ministeriön laintulkinnat oikeita ja ovatko säätiötä koskevat päätökset suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Jos vastaavat väitetyt puutteet olivat vuonna 2002 Etelä-Savon Koulutuskuntayhtymää koskevaa päätöstä tehtäessä sellaisia, etteivät ne edellyttäneet takaisinperintää, ne eivät voi edellyttää takaisinperintää saman lainsäädännön voimassa ollessa saman vuosikymmenen lopussakaan. Ministeriön päätökset loukkaavat tällä perusteella myös eri koulutuksen järjestäjien yhdenvertaisuutta.
Opetus- ja kulttuuriministeriöon loppulausunnossaan esittänyt muun ohella seuraavaa:
Säätiö on toimittanut Opetushallituksen tarkastukseen ja ministeriön perusteettoman edun takaisinperintäpäätoksiin liittyen säätiön oppisopimuskoulutuksen toteuttamiseen liittyviä asiakirjoja todella myöhään. Asiakirjoja on toimitettu vielä oikaisuvaatimuksen ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehtyjen valitusten yhteydessä. Ministeriö on selvittänyt kaiken säätiön ministeriölle toimittaman asiakirja-aineiston ennen valituksenalaisten päätösten tekemistä. Ministeriön päätöksissä on selvitetty ja avattu ne menettelyt ja toimenpiteet, joilla ministeriö on edelleen selvittänyt päätösten valmisteluvaiheessa Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön toimittamia lausuntoja ja lisäasiakirjoja.
Säätiön järjestämä oppisopimuskoulutus on valituksenalaisissa päätöksissä esitetyn mukaisesti ja niissä esitetyin perustein toteutettu vastoin useita keskeisiä oppisopimuskoulutusta ja sen järjestämistä koskevia säännöksiä. Oppisopimuskoulutusta koskevissa säännöksissä edellytettyjen asiakirjoista ilmenevien seikkojen tarkoituksena on varmistaa ja todentaa paitsi oppisopimuskoulutuksen järjestämiseen liittyviä suunnittelu- ja seurantavelvoitteiden täyttymistä myös sitä, että koulutus on vastannut valtionosuuteen oikeuttavalle koulutukselle asetettuja vaatimuksia.
Suullisessa käsittelyssä säätiön todistajien kertomuksissa kuvattuja toimintaan liittyviä oppisopimusasiakirjoja ei ole lainsäädännön mukaisesti kokonaisuutena pystytty toimittamaan Opetushallitukselle tarkastusta varten eikä opetus- ja kulttuuriministeriölle perusteettoman edun päätösten valmisteluvaiheessa. Oppisopimusasiakirjat ovat olleet osittain puutteellisia, niistä on puuttunut keskeiset työtehtävät tai tietopuolinen koulutus, tai uutta oppisopimusta ei ollut tehty lainkaan, vaikka vanha oppisopimus oli purettu.
Perusteettoman edun palautusvelvollisuus ei ole rauennut säätiön osalta. Lainsäädännön tarkoituksena on, että koko varainhoitovuotta koskeva valtionosuusrahoituksen palauttamisvelvollisuuden raukeamisen ajankohta määräytyy sen ajankohdan perusteella, kun koko varainhoitovuotta koskeva valtionosuusrahoitus on tullut suoritetuksi. Näin ollen kuntien valtionosuuslain 20 §:ssä tarkoitettu viiden vuoden määräaika lasketaan varainhoitovuotta seuraavan vuoden lopusta.
Saatavat eivät myöskään ole vanhentuneet vanhentumista koskevien säännösten perusteella. Opetus- ja kulttuuriministeriö on saanut tiedon Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön oppisopimuskoulutukseen liittyvistä puutteista ja virheistä, kun se on saanut ensiksi tiedoksi vuonna 2013 Opetushallituksen tarkastuskertomusluonnoksen ja siihen saadun Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön lausunnon ja toiseksi, kun ministeriö on saanut tiedoksi 2.10.2013 Opetushallituksen lopullisen tarkastuskertomuksen liitteineen. Opetus- ja kulttuuriministeriön perusteettoman edun takaisinperintäpäätökset perustuvat opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaiseen säätiön oppisopimuskoulutusta koskevaan tarkastukseen ja Opetushallituksen tarkastuskertomukseen liitteineen sekä ministeriön omiin selvityksiin. Opetus- ja kulttuuriministeriö on ryhtynyt toimenpiteisiin Opetushallituksen tarkastuskertomuksen johdosta säännösten mukaisesti.
Vuoden 1999 alusta voimaan tulleiden ammatillista koulutusta ja oppisopimusta koskevien säännösten tulkinta on vakiintunut, ja niitä on sovellettu niiden voimassaoloaikana yhdenvertaisesti. Viime vuosina tehdyt oppisopimuskoulutukseen liittyvät tarkastukset ovat kohdistuneet niihin koulutuksen järjestäjiin, joiden oppisopimuskoulutuksen opiskelijoiden määrät ovat kasvaneet huomattavasti sekä kuljettajakoulutuksen järjestämisessä ilmenneiden seikkojen vuoksi. Nämä tarkastukset ovat johtaneet pääsääntöisesti perusteettoman edun takaisinperintäpäätöksiin sekä korkeimman hallinto-oikeuden valitusten johdosta antamiin päätöksiin, joissa valitukset ovat pääsääntöisesti hylätty.
Säätiön oppisopimuskoulutuksessa on ollut pääpiirteiltään samantyyppisiä puutteita ja laiminlyöntejä kuin muiden takaisinperintäpäätösten kohteena olleiden koulutuksen järjestäjien oppisopimustoiminnassa. Opetus- ja kulttuuriministeriön perusteettoman edun takaisinperintäpäätöksen perusteena on ollut se, ettei säätiö ole järjestänyt oppisopimuskoulutusta lainsäädännön mukaisesti.
Kun opetus- ja kulttuuriministeriö teki muistion 4.2.2009 vuoden 2008 arviomäärärahan ylittämisestä, ministeriöllä ei ollut vielä käytössään tarkastuskertomusten perusteella tietoa siitä, että opiskelijamäärien kasvuun erityisesti eräiden koulutuksen järjestäjien taholta liittyi säännösten vastaista menettelyä. Tämän vuoksi opetus- ja kulttuuriministeriö teki tarkastuksia koskevat päätökset erityisesti opiskelijamäärien huomattavan kasvun perusteella. Arviomäärärahan ylityksen yhteydessä ei ole tarkoitus eikä mahdollista arvioida valtionosuusrahoituksen perusteena olevan toiminnan lainmukaisuutta.
IX Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asiat. Opetus- ja kulttuuriministeriön 30.12.2013 ja 17.12.2014 tekemiä takaisinperintäpäätöksiä sekä oikaisuvaatimuksen johdosta 30.12.2015 tehtyä päätöstä muutetaan takaisinperittävän määrän osalta. Takaisinperittävää määrää alennetaan siten, että takaisinperittäväksi määräksi jää yhteensä 3 700 000 euroa päätöksissä tarkoitetuilta varainhoitovuosilta 2007–2010. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksissä määrätyn koron suorittamista koskeva velvollisuus poistetaan kokonaan. Muilta osin valitus hylätään.
2. Opetus- ja kulttuuriministeriö velvoitetaan korvaamaan Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 30 000 eurolla. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään enemmälti.
X Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
1 Pääasiaratkaisu
1.1 Sovellettavat oikeusohjeet
1.1.1 Hallintolainkäyttölaki
Asiaan sovellettavan hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:n 1 momentin alkuperäisen sanamuodon mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.
1.1.2 Hallintolaki
Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
1.1.3 Koulutuksen järjestäminen
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998, 1.8.2015 lukien laki ammatillisesta peruskoulutuksesta, lain nimike muutettu lailla 787/2014) 8 §:n 1 momentin ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain (631/1998, jäljempänä aikuiskoulutuslaki) 4 §:n 1 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle luvan koulutuksen järjestämiseen.
Koulutuksen järjestämisluvan myöntämisen edellytyksenä on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n 1 momentin ja aikuiskoulutuslain 5 §:n 1 momentin mukaan, että koulutus on tarpeellista ja että luvan hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.
1.1.4 Oppisopimuskoulutus
Ammatillista peruskoulutusta voidaan ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 15 §:n (630/1998) mukaan järjestää muun ohella oppisopimuskoulutuksena. Lain 17 §:n 1 momentin mukaan pääosin työpaikalla järjestettävä koulutus voi perustua 15 vuotta täyttäneen opiskelijan ja työnantajan välillä tehtyyn kirjalliseen määräaikaiseen työsopimukseen (oppisopimus). Pykälän 2 momentin (455/2001) mukaan oppisopimuskoulutuksessa työpaikalla käytännön työtehtävien yhteydessä järjestettäviä opintoja täydennetään tietopuolisilla opinnoilla.
Oppisopimuskoulutuksena toteutettavan ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijamäärästä päättää ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 §:n 3 momentin mukaan koulutuksen järjestäjä. Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen (811/1998, 1.8.2015 lukien asetus ammatillisesta peruskoulutuksesta, asetuksen nimike muutettu asetuksella 799/2014) 6 §:n 1 momentin mukaan koulutuksen järjestäjä päättää, järjestetäänkö oppisopimuskoulutus tutkintoon johtavana vai näyttötutkinnon suorittamiseen valmistavana koulutuksena.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan oppisopimus voidaan tehdä, jos työnantaja ja ammatillisen koulutuksen järjestämisen luvan saanut koulutuksen järjestäjä ovat asetuksella tarkemmin säädettävällä tavalla sopineet oppisopimuskoulutuksen järjestämisestä. Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 1 momentin mukaan oppisopimuksesta tulee käydä ilmi sopimuksen voimassaoloaika, koeajan pituus, tutkinto, joka oppisopimuskoulutuksena suoritetaan tai johon oppisopimuskoulutus valmistaa, sekä opiskelijan palkkauksen perusteet.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 §:n 6 momentin yrittäjälle voidaan järjestää oppisopimuskoulutusta omassa yrityksessään, jos koulutuksen järjestäjä ja yrittäjä ovat pykälän 1 momentissa tarkoitetulla tavalla sopineet koulutuksen järjestämisestä.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 2 momentin mukaan oppisopimukseen tulee liittää opiskelijan henkilökohtainen opiskeluohjelma, josta ilmenevät:
1) suoritettava tutkinto, opetuksessa noudatettava opetussuunnitelman tai näyttötutkinnon peruste sekä tutkinnon laajuus (811/1998);
2) keskeiset työtehtävät;
3) koulutukseen sisältyvä tietopuolinen opetus;
4) tietopuolisten opintojen ajoittuminen koulutusajalle;
5) vastuulliset kouluttajat; sekä
6) muut opintojen järjestämisen kannalta tarpeelliset seikat.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 30 §:n (601/2005) mukaan opiskelijalla on oikeus saada opetussuunnitelman tavoitteita ja vaatimuksia keskeisiltä osin vastaavat aikaisemmin suorittamansa opinnot tai muutoin hankittu osaaminen arvioiduksi ja tunnustetuksi. Opiskeluohjelmassa on ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 3 momentin mukaan otettava huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus. Opiskeluohjelman laativat yhdessä opiskelija, työnantaja ja koulutuksen järjestäjä siten, että se on liitettävissä oppisopimukseen sopimusta hyväksyttäessä.
Oppisopimuksen tekeminen edellyttää koulutustyöpaikkaa. Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 5 §:n (603/2005) 2 momentin mukaan sopimuksen tekemisen edellytyksenä on, että koulutustyöpaikalla on käytettävissä opetussuunnitelman ja näyttötutkinnon perusteiden mukaisen koulutuksen ja ammattiosaamisen näyttöjen järjestämisen kannalta riittävästi tuotanto- ja palvelutoimintaa, tarpeellinen työvälineistö sekä ammattitaidoltaan, koulutukseltaan ja työkokemukseltaan pätevää henkilökuntaa, joka voidaan määrätä opiskelijan vastuulliseksi kouluttajaksi.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan työnantajalle maksettavasta koulutuskorvauksesta säädetään tarkemmin asetuksella. Lain 17 §:n 6 momentin mukaan sen estämättä, mitä pykälän 1 momentissa säädetään, yrittäjälle ei makseta koulutuskorvausta. Koulutuskorvausta voidaan kuitenkin maksaa toiselle yritykselle oppisopimuskoulutusta saavan yrittäjän ohjauksesta ja neuvonnasta aiheutuviin kustannuksiin. Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n 4 momentin mukaan oppisopimuskoulutuksessa työnantajalle maksetaan työpaikalla tapahtuvan koulutuksen järjestämistä varten korvausta sen mukaan, mitä koulutuksesta arvioidaan työnantajalle aiheutuvan kustannuksia. Kustannuksia arvioitaessa otetaan huomioon koulutusala, suoritettava tutkinto sekä opiskelijan kokemus ja opintojen vaihe. Koulutuksen järjestäjä ja työnantaja sopivat korvauksesta kunkin oppisopimuksen osalta ennen sopimuksen hyväksymistä.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 7 §:n 1 momentin mukaan koulutuksen järjestäjä vastaa oppisopimuskoulutuksen johdosta ja oppisopimusten valvonnasta.
Ammatillista lisäkoulutusta voidaan järjestää oppisopimuskoulutuksena. Aikuiskoulutuslain 10 §:ssä (1013/2005) on säädetty, että aikuiskoulutuslaissa tarkoitettuun koulutukseen sovelletaan muun ohella ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 17 ja 18 §:n säännöksiä oppisopimuskoulutuksesta. Lain 11 §:n 7 kohdan (952/2011) mukaan aikuiskoulutuslaissa tarkoitettuun koulutukseen sovelletaan ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 30 §:n säännöksiä opintojen hyväksilukemisesta soveltuvin osin. Aikuiskoulutuslain 8 §:n (1013/2005) 3 momentin mukaan koulutuksen järjestäjä huolehtii näyttötutkintoon ja siihen valmistavaan koulutukseen hakeutumisen, tutkinnon suorittamisen ja tarvittavan ammattitaidon hankkimisen henkilökohtaistamisesta. Opetushallitus voi antaa henkilökohtaistamista koskevia tarkempia määräyksiä.
Opetushallituksen 28.11.2006 antaman määräyksen dnro 43/011/2006 1 §:n (Henkilökohtaistamisen periaatteet) mukaan koulutuksen järjestäjän tulee toimia niin, että näyttötutkintoa suorittamaan hakeutuneet saavat asiakaslähtöisesti suunniteltua ja toteutettua neuvontaa, ohjausta sekä muita, yhteisesti sovittavia tukimuotoja ja palveluja
– näyttötutkintoon ja siihen valmistavaan koulutukseen hakeutumisen
– näyttötutkinnon suorittamisen ja
– tarvittavan ammattitaidon hankkimisen henkilökohtaistamisessa.
Koulutuksen järjestäjän on tehtävä yhteistyötä näyttötutkinnon järjestäjän, tutkinnon tai koulutuksen hankkijan, työpaikkojen edustajien ja muiden tarvittavien asiantuntijoiden kanssa. Henkilökohtaistamisessa on otettava huomioon myös erilaisesta kulttuuri- ja kielitaustasta tai muusta syystä, kuten luki- ja kirjoitushäiriöistä, mahdollisesti johtuvat erityistarpeet ja lähtökohdat. Koulutuksen järjestäjän on kerättävä palautetta henkilökohtaistamisesta ja kehitettävä henkilökohtaistamista yhteistyössä siihen osallistuvien kanssa.
Määräyksen 2 §:n (Näyttötutkintoon ja siihen valmistavaan koulutukseen hakeutuminen) mukaan koulutuksen järjestäjän on selvitettävä hakeutujan esittämien luotettavien asiakirjojen ja muiden mahdollisten selvitysten perusteella hänen osaamisensa sekä muut lähtökohtansa. Mikäli yhteisesti todetaan, että hakeutujan tavoittelema tutkinto ei ole hänelle tasollisesti soveltuva, hakeutujaa tulee ohjata hänelle soveltuvaan tutkintoon. Osaaminen on tunnistettava käyttämällä monipuolisesti erilaisia alalle soveltuvia menetelmiä. Tämän jälkeen tulee myös päättää, miltä osin hakeutujan esittämien asiakirjojen pohjalta jo osoitettu osaaminen voidaan ehdottaa tunnustettavaksi. Osaamisen tunnistamisen perusteella on lisäksi arvioitava, miltä osin
– hakeutuja voidaan hänen jo saavuttamansa osaamisen perusteella ohjata suoraan hänelle soveltuvan tutkinnon, tutkinnon osan tai osien suorittamiseen tai
– hakeutuja on ohjattava tarvittavan lisäammattitaidon hankkimiseen.
Tällöin on hakeutujalle myös selvitettävä ne erilaiset oppimisen mahdollisuudet, joita koulutuksen järjestäjällä on mahdollisuus tarjota, ja yhteisesti arvioitava niiden sopivuus hakeutujalle. Samalla tulee selvittää hänelle soveltuvat tutkinnon tai tutkinnon osan suoritusten järjestelyt sekä mahdollisen ohjauksen ja erityisten tukitoimien tarve.
Määräyksen 4 §:n (Tarvittavan ammattitaidon hankkiminen) mukaan oppimisen suunnittelussa ja toteutuksessa on otettava huomioon opiskelijan elämäntilanne, aikaisemmin hankittu osaaminen, todetut oppimistarpeet ja työssä oppimisen mahdollisuudet. Lisäksi henkilökohtaistamisessa on yhteisesti suunniteltava opiskelijalle soveltuvat opiskelu- ja arviointimenetelmät sekä ohjaustoimet.
Määräyksen 5 §:n (Dokumentointi) mukaan henkilökohtaistaminen on dokumentoitava näyttötutkintoon ja siihen valmistavaan koulutukseen hakeutumisessa, tutkinnon suorittamisessa ja tarvittavan ammattitaidon hankkimisessa. Dokumentointi kootaan henkilökohtaistamista koskevaksi asiakirjaksi. Tutkinnon suorittajan sekä koulutuksen järjestäjän ja tarvittaessa tutkinnon hankkijan tulee allekirjoittaa tämä asiakirja ja siihen mahdollisesti tehtävät muutokset. Henkilökohtaistamisen toteutumista on arvioitava tutkinnon suorittamisen ja tarvittavan ammattitaidon hankkimisen edetessä osapuolten keskenään sopimalla tavalla.
1.1.5 Oppisopimuskoulutuksen rahoitus
1.1.5.1 Vuoden 1998 rahoituslaki
Vuoden 1998 opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (635/1998) 1 §:n 1 momentin (1389/2001) mukaan mainitussa laissa säädetään kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle käyttökustannuksiin ja perustamishankkeisiin myönnettävästä valtionosuudesta ja -avustuksesta sekä muusta rahoituksesta sellaista toimintaa varten, josta säädetään muun ohella ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa (630/1998) ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa (631/1998).
Vuoden 1998 rahoituslain 5 §:n 1 momentin mukaan rahoitus opetus- ja kulttuuritoimen käyttökustannuksiin määräytyy laskennallisten perusteiden mukaisesti. Lain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 2 kohdan (1211/2000) mukaan rahoitus määräytyy ammatillisessa peruskoulutuksessa ja ammatillisena lisäkoulutuksena järjestettävässä oppisopimuskoulutuksessa opiskelijamäärän ja opiskelijaa kohden määrätyn yksikköhinnan perusteella.
Lain 11 §:n 2 momentin (1389/2001) mukaan koulutuksen järjestäjälle myönnetään rahoitusta oppisopimuskoulutuksena järjestettävän ammatillisen lisäkoulutuksen käyttökustannuksia varten euromäärä, joka saadaan, kun mainittua koulutusta saavien opiskelijoiden määrät kerrotaan mainittua koulutusta varten opiskelijaa kohden määrätyillä yksikköhinnoilla.
Ammatillisen koulutuksen yksikköhinnoista säädetään lain 19 §:ssä.
Lain 44 §:n (1071/2005) 1 momentin mukaan varainhoitovuoden rahoitus lasketaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden keskimääräisen oppilas- ja opiskelijamäärän mukaan. Ammatillisen peruskoulutuksen varainhoitovuoden rahoitus lasketaan kuitenkin enintään järjestämisluvan kokonaisopiskelijamäärien mukaisesti.
Valtionapuviranomainen myöntää vuoden 1998 rahoituslain 45 §:n 1 momentin (1137/2003) mukaan 6, 13, 14 ja 15 §:ssä tarkoitetun valtionosuuden sekä 7 ja 11 §:ssä tarkoitetun rahoituksen käyttökustannuksiin hakemuksetta kunnalle tai muulle 1 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjälle siten kuin kuntien valtionosuuslain 16 §:n 2 momentissa säädetään.
Lain 45 §:n 2 momentin (1071/2005) mukaan valtionapuviranomainen tarkistaa 1 momentin mukaan myönnetyn rahoituksen varainhoitovuoden keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi varainhoitovuoden loppuun mennessä. Ammatillisessa peruskoulutuksessa rahoitus tarkistetaan kuitenkin enintään ammatillisen koulutuksen järjestämisluvassa määrätyn kokonaisopiskelijamäärän mukaiseksi.
Lain 46 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen maksaa 45 §:n 1 momentissa tarkoitetun rahoituksen käyttökustannuksiin kunnalle tai muulle 1 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjälle siten kuin kuntien valtionosuuslain 17 §:n 1 momentissa säädetään.
Lain 46 §:n 2 momentin (1389/2001) mukaan mainitun lain 45 §:n 2 momentissa tarkoitettujen tarkistusten edellyttämät suoritukset maksetaan valtionosuuden saajille tai peritään valtiolle varainhoitovuotta seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä.
Lain 54 §:n 1 momentin mukaan kunnan ja kuntayhtymän on toimitettava valtionapuviranomaiselle tässä laissa tarkoitetun rahoituksen määräämiseksi tarvittavat talousarvioon, taloussuunnitelmaan, tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen perustuvat tiedot sekä muut rahoituksen määräämiseksi tarpeelliset kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot siten kuin asianomainen ministeriö määrää. Yksityisen 1 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjän on toimitettava valtionapuviranomaiselle vastaavat tiedot.
Lain 54 §:n 2 momentin (492/2009) mukaan valtionapuviranomainen päättää 1 momentissa tarkoitettujen tietojen oikeellisuuden toteamiseksi rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistuvista tarkastuksista. Opetusministeriö (nykyään opetus- ja kulttuuriministeriö) voi antaa tarkastuksen Opetushallituksen tehtäväksi. Pykälän 3 momentin (492/2009) mukaan rahoituksen saajan on korvauksetta annettava tarkastajalle kaikki tarkastuksen kannalta välttämättömät tiedot ja selvitykset, asiakirjat, tallenteet ja muu aineisto sekä muutoinkin avustettava tarkastuksessa. Tarkastajalla on oikeus päästä tarkastuksen edellyttämässä laajuudessa rahoituksen saajan hallinnassa tai käytössä oleviin rahoitettavassa toiminnassa käytettäviin tiloihin ja muille alueille. Tarkastusta ei kuitenkaan saa suorittaa kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa.
Tarkemmin ammatillisen koulutuksen opiskelijamäärien laskemisesta säädetään opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa asetuksessa (806/1998). Mainitun asetuksen 15 §:n 1 momentin (1266/2005) mukaan ammatillisen koulutuksen käyttökustannusten rahoitus myönnetään ja tarkistetaan mainittua toimenpidettä edeltävän tammikuun 20 päivän ja syyskuun 20 päivän opiskelijamäärien painotetun keskiarvon perusteella.
1.1.5.2 Vuoden 2009 rahoituslaki
Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009, sen alkuperäisessä muodossa) 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle käyttökustannuksiin ja perustamishankkeisiin myönnettävästä valtionosuudesta ja -avustuksesta sekä muusta rahoituksesta sellaista toimintaa varten, josta säädetään muun ohella ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa (630/1998) ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa (631/1998).
Vuoden 2009 rahoituslain 5 §:n 1 momentin mukaan rahoitus käyttökustannuksiin määräytyy laskennallisten perusteiden mukaisesti. Lain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 2 kohdan mukaan rahoitus määräytyy ammatillisessa peruskoulutuksessa ja ammatillisena lisäkoulutuksena järjestettävässä oppisopimuskoulutuksessa opiskelijamäärän ja opiskelijaa kohden määrätyn yksikköhinnan perusteella.
Lain 10 §:ssä säädetään valtionosuudesta ammatillisen lisäkoulutuksen käyttökustannuksiin.
Tarkemmin yksikköhinnoista säädetään ammatillisen peruskoulutuksen osalta lain 25 §:ssä ja ammatillisen lisäkoulutuksen osalta lain 27 §:ssä.
Lain 50 §:n 1 momentin mukaan opetusministeriö (nykyään opetus- ja kulttuuriministeriö) myöntää 6, 10 ja 19–22 §:ssä tarkoitetun valtionosuuden sekä 7, 11–18 §:ssä tarkoitetun rahoituksen käyttökustannuksiin hakemuksetta kunnalle tai muulle 1 ja 2 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjälle.
Pykälän 2 momentin mukaan ministeriö tarkistaa 1 momentin mukaan myönnetyn rahoituksen varainhoitovuoden keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi varainhoitovuoden loppuun mennessä. Ammatillisessa peruskoulutuksessa rahoitus tarkistetaan kuitenkin enintään ammatillisen koulutuksen järjestämisluvassa määrätyn kokonaisopiskelijamäärän mukaiseksi.
Lain 51 §:n mukaan valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus maksaa 50 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitetun rahoituksen käyttökustannuksiin kunnalle tai muulle 1 ja 2 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjälle siten kuin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 49 §:ssä säädetään. Valtionavustus maksetaan koulutuksen järjestäjälle kalenterivuoden loppuun mennessä.
Lain 58 §:n 1 momentin mukaan kunnan, kuntayhtymän ja yksityisen toiminnan järjestäjän on toimitettava valtionapuviranomaiselle tässä laissa tarkoitetun rahoituksen määräämiseksi tarvittavat talousarvioon, taloussuunnitelmaan, tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen perustuvat tiedot sekä muut rahoituksen määräämiseksi tarpeelliset kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot. Tarkempia säännöksiä toimitettavista tiedoista voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.
Lain 58 §:n 2 momentin mukaan valtionapuviranomainen päättää 1 momentissa tarkoitettujen tietojen oikeellisuuden toteamiseksi suoritettavista rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistuvista tarkastuksista. Ministeriö voi antaa tarkastuksen Opetushallituksen tehtäväksi.
Tarkemmin ammatillisen koulutuksen opiskelijamäärien laskemisesta säädetään opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1766/2009). Mainitun asetuksen 21 §:n 1 momentin (1766/2009) mukaan ammatillisen koulutuksen käyttökustannusten rahoitus myönnetään ja tarkistetaan mainittua toimenpidettä edeltävän tammikuun 20 päivän ja syyskuun 20 päivän opiskelijamäärien painotetun keskiarvon perusteella.
1.1.6 Perusteettoman edun palautus
Vuoden 1998 rahoituslain 57 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan rahoituslaissa tarkoitettuun rahoitukseen sovelletaan kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 19 §:n säännöksiä perusteettoman edun palauttamisesta ja 3 kohdan (1146/2000) mukaan kuntien valtionosuuslain 20 §:n säännöksiä suoritusvelvollisuuden raukeamisesta.
Vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 19 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomaisen tai asianomaisen muun ministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi, jos valtionavun saaja on saanut perusteettomasti valtionosuutta. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu.
Lain 19 §:n 2 momentin mukaan etuus voidaan jättää määräämättä palautettavaksi, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana. Valtionapuviranomainen tai muu asianomainen ministeriö voi pykälän 3 momentin mukaan päättää, että palautettava etuus vähennetään myöhemmin seuraavien valtionosuuksien yhteydessä.
Lain 20 §:n mukaan velvollisuus suorittaa saamatta jäänyt etuus tai palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu.
Vuoden 2009 rahoituslain 62 §:n 1 momentin (1705/2009) mukaan, jos edellä 1 tai 2 §:ssä tarkoitettu opetuksen tai muun toiminnan järjestäjä on saanut perusteettomasti mainitun lain nojalla myönnettyä valtionosuutta tai rahoitusta, opetusministeriön (nykyään opetus- ja kulttuuriministeriö) on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu.
Pykälän 2 momentin mukaan, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Pykälän 3 momentin mukaan ministeriö voi päättää, että palautettava etuus vähennetään myöhemmin seuraavan vuoden valtionosuuden yhteydessä.
Lain 63 §:n mukaan velvollisuus suorittaa saamatta jäänyt etuus tai palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen varainhoitovuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu.
1.2 Oikeudellinen arviointi
1.2.1 Takaisinperinnän vanhentuminen
1.2.1.1 Asiassa ratkaistavat kysymykset
Asiassa on ensin ratkaistava, sovelletaanko opetus- ja kulttuuriministeriön päätösten mukaisen takaisinperintäsaatavan vanhentumiseen velan vanhentumisesta annetun lain (vanhentumislaki, 728/2003) mukaista yleistä vanhentumisaikaa ja onko ministeriön takaisinperintäsaatava vanhentunut vanhentumislain nojalla Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön väittämällä tavalla.
Lisäksi on ratkaistava, onko Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön velvollisuus palauttaa saamansa valtionosuus rauennut vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 20 §:n nojalla varainhoitovuosien 2007 ja 2008 osalta. Kysymys on raukeamista koskevan määräajan alkamisajankohdan määräytymisestä ja takaisinperintäpäätöksen tiedoksiannon merkityksestä palautusvelvollisuuden raukeamista arvioitaessa.
1.2.1.2 Vanhentumislain yleisen vanhentumisajan soveltuminen
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön mukaan asiassa tulee soveltaa vuoden 1998 rahoituslain ja vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain suoritusvelvollisuuden raukeamista koskevien säännösten rinnalla myös vanhentumislain 4 §:n mukaista yleistä kolmen vuoden vanhentumisaikaa. Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön mukaan opetus- ja kulttuuriministeriön oikeus takaisinperintään on vanhentunut vanhentumislain nojalla kaikkien tai ainakin osan takaisinperinnän kohteena olevien vuosien osalta.
Vanhentumislain 2 §:ssä säädetään vanhentumislain suhteesta erityissäännöksiin. Pykälän 1 momentin mukaan, jos muussa laissa on vanhentumislaista poikkeavia erityissäännöksiä velan vanhentumisajasta tai muusta vanhentumiseen liittyvästä seikasta, noudatetaan niitä vanhentumislain sijasta. Pykälän 2 momentin mukaan, vaikka velan vanhentumiseen muutoin sovelletaan erityissäännöstä, velka vanhentuu vanhentumislain mukaan, kun velasta on annettu lainvoimaiseksi tullut tuomio tai muu ulosottoperuste, joka voidaan panna täytäntöön niin kuin lainvoimainen tuomio. Vanhentumislain 13 §:n 2 momentin mukaan vanhentumisaika on viisi vuotta sen jälkeen, kun velasta on annettu lainvoimaiseksi tullut tuomio tai muu ulosottoperuste, joka voidaan panna täytäntöön niin kuin lainvoimainen tuomio.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiölle vuosina 2007–2009 maksetun valtionosuusrahoituksen palautusvelvollisuuden raukeamiseen sovelletaan vuoden 1998 rahoituslain viittaussäännöksen nojalla vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 20 §:ää suoritusvelvollisuuden raukeamisesta. Kyseisen pykälän mukaan velvollisuus suorittaa saamatta jäänyt etuus tai palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu.
Kuntien valtionosuuslain 20 §:ssä on säädetty määräajasta, jonka kuluttua valtionosuuden saajalla ei ole enää velvollisuutta palauttaa sille suoritettua etuutta. Pykälän mukaisen määräajan jälkeen valtionosuutta saaneen velvollisuus palauttaa saamansa etuus lakkaa. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että kuntien valtionosuuslain 20 §:ssä on säädetty opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäsaatavaa koskevasta materiaalisesta vanhentumisajasta.
Vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 20 §:n on siten katsottava olevan vanhentumislain 2 §:n 1 momentissa tarkoitettu velan vanhentumisaikaa koskeva erityissäännös, joka kyseisen lainkohdan mukaan syrjäyttää yleistä vanhentumisaikaa koskevan vanhentumislain 4 §:n säännöksen. Näin ollen vanhentumislain mukainen yleinen vanhentumisaika ei tule asiassa sovellettavaksi. Kysymys siitä, onko Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön palautusvelvollisuus lakannut takaisinperinnän kohteena olevien vuosien osalta, ratkaistaan siten ainoastaan vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 20 §:n suoritusvelvollisuuden raukeamista koskevan säännöksen nojalla.
1.2.1.3 Raukeamista koskevan määräajan alkamisajankohta
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön mukaan vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 20 §:ää on tulkittava siten, että säännöksessä tarkoitettu viiden vuoden määräaika lasketaan sen vuoden lopusta, jona valtionosuus on suoritettu. Säätiön mukaan opetus- ja kulttuuriministeriön oikeus periä takaisin vuonna 2007 voimassa olleisiin oppisopimuksiin perustuvat valtionosuudet on rauennut siltä osin kuin valtionosuus on maksettu säätiölle vuoden 2007 aikana. Vastaavasti oikeus periä takaisin vuoden 2008 valtionosuudet on rauennut. Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on katsonut, että raukeamista koskevan määräajan alkaminen määräytyy valtionosuuden maksuvuoden perusteella, eikä valtionosuuden tarkistuserän suorittaminen varainhoitovuotta seuraavana vuotena vaikuta määräajan alkamiseen varainhoitovuonna maksettujen valtionosuuksien osalta.
Asiassa on kysymys käyttökustannuksiin myönnettävästä rahoituksesta, jonka valtionapuviranomainen myöntää hakemuksetta koulutuksen järjestäjälle. Rahoitus määräytyy laskennallisin perustein, ja se maksetaan heti varainhoitovuoden alusta kuukausittain yhtä suurina erinä kunakin kuukautena. Tämä ennakollisesti myönnetty rahoitus tarkistetaan varainhoitovuoden loppuun mennessä vuoden 1998 rahoituslain 45 §:n 2 momentin perusteella varainhoitovuoden keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi laskentapäivinä toteutuneiden opiskelijamäärän/oppisopimusten määrän perusteella. Tässä niin sanotussa tarkistuspäätöksessä rahoitus tarkistetaan koulutuksen järjestäjän toteutuneen opiskelijamäärän ja siten todellisen rahoituslain 5 §:ssä tarkoitetun laskentaperusteen mukaiseksi. Varainhoitovuotta koskeva todellisen laskentaperusteen mukainen lopullinen suoritus maksetaan valtionosuuden saajalle varainhoitovuotta seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä.
Asiaan sovellettavan vuoden 1998 rahoituslain mukaisesti varainhoitovuoden ennakollisen rahoituksen saman vuoden joulukuussa tapahtuvan tarkistuksen edellyttämät todellisen laskentaperusteen mukaiset suoritukset on maksettu Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiölle varainhoitovuotta seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä. Vasta tämän todellisen laskentaperusteen mukaisen suorituksen maksamisella tulee suoritetuksi se valtionosuus, johon säätiö on ollut oikeutettu varainhoitovuodelta. Koska kunkin varainhoitovuoden valtionosuuden lopullinen suoritus on tapahtunut vasta varainhoitovuotta seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä, on perusteltua, että tämä lopullisen suorituksen ajankohta on ratkaiseva tulkittaessa sitä, mitä raukeamista koskevassa säännöksessä tarkoitetaan etuuden suorittamisella.
Tulkintaa siitä, että lopullisen suorituksen maksuvuosi on ratkaiseva raukeamista koskevan määräajan alkamisessa, tukee vuoden 1996 kuntien valtionosuuslakia ja vuoden 1992 kuntien valtionosuuslakia edeltäneen vuoden 1973 kuntien ja kuntainliittojen valtionosuuksista ja -avustuksista annetun lain (35/1973) 29 §:n säännös palautusvelvollisuuden raukeamisesta. Mainitun lain 28 §:n mukaan kunta tai kuntainliitto voitiin valtion asianomaisen viranomaisen päätöksellä määrätä palauttamaan saamansa valtionosuus tai osa siitä korkoineen sen kuukauden alusta lukien, minä valtionosuus oli ennakkona tai loppueränä maksettu. Mainitun lain palautusvelvollisuuden raukeamista koskevan 29 §:n mukaan 28 §:ssä tarkoitettu päätös oli tehtävä viimeistään viidentenä kalenterivuotena sen vuoden päättymisestä lukien, minä valtionavustus tai sen loppuerä oli maksettu, uhalla, että velvollisuus valtionosuuden tai sen osan palauttamiseen mainitun säännöksen perusteella oli rauennut.
Mainitussa vuoden 1973 kuntien ja kuntainliittojen valtionosuuksista ja -avustuksista annetun lain 29 §:ssä raukeamista koskevan määräajan alkaminen oli sidottu valtionosuuden loppuerän maksamisen ajankohtaan. Nyt sovellettavien vuoden 1998 rahoituslain ja vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain sekä niitä edeltäneiden rahoituslain ja kuntien valtionosuuslain esitöistä ei ilmene, että lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut lainsäädäntöä uudistaessaan muuttaa mainitun vuoden 1973 lain säännöksen sisältöä ja raukeamista koskevan määräajan alkamisen ajankohtaa.
Korkein hallinto-oikeus on oikeuskäytännössään vakiintuneesti tulkinnut raukeamista koskevaa säännöstä edellä todetulla tavalla (korkeimman hallinto-oikeuden päätökset 29.1.2013 taltionro 351, MJK-koulutuskeskus ry ja 8.5.2013 taltionro 1639, Jalasjärven kunnanhallitus). Tässä asiassa sovelletaan samoja säännöksiä kuin mainituissa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa. Sovellettavissa säännöksissä ei ole tapahtunut muutoksia, jotka perustelisivat suoritusvelvollisuuden raukeamista koskevan tulkinnan muuttamista.
Edellä esitetyillä perusteluilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että perusteettoman edun palauttamisvelvollisuuden raukeamista koskeva viiden vuoden määräaika alkaa kulua vasta varainhoitovuotta seuraavan kalenterivuoden päättymisestä.
Esillä olevassa asiassa varainhoitovuoden 2007 osalta todellisen laskentaperusteen mukainen lopullinen suoritus on maksettu Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiölle vuonna 2008, ja viiden vuoden määräaika perusteettoman edun palautusvelvollisuuden raukeamiselle on siten alkanut tuota vuotta seuraavan vuoden 2009 alusta. Vastaavasti varainhoitovuoden 2008 osalta todellisen laskentaperusteen mukainen lopullinen suoritus on tapahtunut vuonna 2009, ja viiden vuoden määräaika perusteettoman edun palautusvelvollisuuden raukeamiselle on alkanut tuota vuotta seuraavan vuoden 2010 alusta. Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön palautusvelvollisuus ei ole siten rauennut vuosien 2007 ja 2008 osalta säätiön esittämillä, raukeamista koskevan määräajan alkamisajankohtaan liittyvillä perusteilla.
1.2.1.4 Takaisinperintäpäätösten tiedoksiannon merkitys
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on katsonut, että joka tapauksessa valtionosuuden palautusvelvollisuus varainhoitovuosilta 2007 ja 2008 on rauennut, koska takaisinperintäpäätöksiä ei ole annettu sille todisteellisesti tiedoksi ennen palautusvelvollisuuden raukeamista. Säätiön mukaan riittävää ei ole takaisinperintäpäätösten tekeminen ennen määräajan päättymistä eikä epävirallinen sähköpostitse tapahtuva takaisinperintäpäätösten tiedoksiantaminen.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on tehnyt varainhoitovuotta 2007 koskevan takaisinperintäpäätöksen 30.12.2013 ja varainhoitovuotta 2008 koskevan takaisinperintäpäätöksen 17.12.2014. Asiassa saadun selvityksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriön vuotta 2007 koskeva takaisinperintäpäätös on annettu Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiölle todisteellisesti tiedoksi 17.1.2014 ja vuotta 2008 koskeva takaisinperintäpäätös vastaavasti 2.1.2015. Tämän lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö on lähettänyt päätökset tiedoksi säätiön asiamiehelle sähköpostitse samana päivänä, jona ne on tehty.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa sovellettava suoritusvelvollisuuden raukeamista koskeva vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 20 § sisältää perusteettoman edun palautusvelvollisuuden vanhentumista koskevan säännöksen, jossa asetetaan valtionapuviranomaiselle määräaika, jossa sen on tehtävä takaisinperintäpäätöksensä, jotta palautusvelvollisuus ei raukeaisi. Vaikka mainitussa pykälässä ei nimenomaisesti säädetä valtionapuviranomaisen päätöksen tekemisestä raukeamista koskevassa määräajassa, tämä valtionapuviranomaisen velvollisuus päätöksen tekemiseen kyseisessä määräajassa ilmenee säännöksen lainsäädäntöhistoriasta. Edellä selostetussa vuoden 1973 kuntien ja kuntainliittojen valtionosuuksista ja -avustuksista annetun lain suoritusvelvollisuuden raukeamisesta koskevassa 29 §:ssä oli säädetty, että takaisinperintäpäätös oli tehtävä viimeistään viidentenä kalenterivuotena sen vuoden päättymisestä lukien, minä valtionavustus tai sen loppuerä oli maksettu, uhalla, että velvollisuus valtionosuuden tai sen osan palauttamiseen oli rauennut.
Kuten edellä on todettu, tässä asiassa sovellettavien lakien ja niitä edeltäneiden rahoituslain ja kuntien valtionosuuslain esitöistä ei ilmene, että lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut lainsäädäntöä uudistaessaan muuttaa mainitun vuoden 1973 lain säännöksen sisältöä ja raukeamista koskevan määräajan alkamisen ajankohtaa. Vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 20 §:ssä ei siten edellytetä sitä, että myös päätös on annettava todisteellisesti tiedoksi säädetyssä määräajassa.
Lisäksi kysymyksen arvioinnissa on merkityksellistä, että opetus- ja kulttuuriministeriön tekemä päätös perusteettoman edun palauttamisesta on ulosottokaaren (705/2007) 2 luvun 2 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitettu ulosottoperuste. Kun perusteettoman edun palautusvelvollisuudesta on annettu päätös, joka muodostaa vanhentumislain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetun ulosottoperusteen, palautusvelvollisuuden vanhentumiseen tulee sovellettavaksi vanhentumislain 13 §:n 2 momentin mukainen viiden vuoden vanhentumisaika, vaikka kyseistä velkaa on koskenut erityinen vanhentumisaika, kuten nyt esillä olevassa asiassa. Kun otetaan huomioon, että opetus- ja kulttuuriministeriön päätös perusteettoman edun palautusvelvollisuudesta on ulosottokaaren tarkoittama ulosottoperuste, ei ole perusteltua edellyttää, että takaisinperintäpäätökset olisi tullut antaa todisteellisesti tiedoksi Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiölle raukeamista koskevassa määräajassa.
Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että takaisinperintäpäätös on tullut tehdä palautusvelvollisuuden raukeamista koskevassa määräajassa, jotta palautusvelvollisuus ei raukeaisi. Sen sijaan takaisinperintäpäätöksen todisteellisen tiedoksiannon ajankohdalla ei ole Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön esittämällä tavalla merkitystä ratkaistaessa sitä, onko palautusvelvollisuus rauennut.
1.2.1.5 Johtopäätös palautusvelvollisuuden raukeamista koskevasta kysymyksestä
Vuosien 2007 ja 2008 perusteetonta etua koskevat opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätökset on tehty vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 20 §:n mukaisesti viiden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jolloin Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiölle on maksettu vuosia 2007 ja 2008 koskeva, todellisen laskentaperusteen mukainen lopullinen suoritus. Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön velvollisuus palauttaa perusteetta saatu etuus ei siten ole rauennut varainhoitovuosien 2007 ja 2008 osalta.
1.2.2 Palautettavasta määrästä perittävä korko
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on katsonut, että korkoa koskevaa säännöstä on tulkittava yhdenmukaisesti palautusvelvollisuuden raukeamista koskevan säännöksen kanssa. Säätiön mukaan myös korko palautettavalle määrälle on suoritettava varainhoitovuotta seuraavan vuoden helmikuusta lähtien, jos kyseinen ajankohta katsotaan ratkaisevaksi raukeamista koskevan määräajan laskemisessa.
Vuoden 1996 kuntien valtionosuuslain 19 §:n 1 momentin mukaan perusteettomana etuna palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Säännöksessä on yksiselitteisesti määritetty koronmaksuvelvollisuuden alkamisajankohdaksi valtionosuuden maksukuukausi. Edellä selostetulla tavalla valtionosuutta maksetaan heti varainhoitovuoden alusta kuukausittain yhtä suurina erinä kunakin kuukautena. Korkoa koskevan kuntien valtionosuuslain 19 §:n 1 momentin mukaan korkoa on maksettava kullekin palautettavalle maksuerälle sen kuukauden alusta, jona maksuerä on suoritettu. Säännöstä ei voida siten tulkita Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön esittämällä tavalla niin, että korkoa perittäisiin kaikista valtionosuuden maksueristä siitä ajankohdasta lukien, jona valtionosuuden saajalle on suoritettu tarkistuspäätöksen mukainen lopullinen suoritus varainhoitovuotta seuraavan vuoden helmikuussa.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on siten voinut määrätä takaisinperittävälle määrälle suoritettavaksi korkoa kunkin maksuerän osalta sen kuukauden alusta lukien, jona maksuerä oli suoritettu säätiölle. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin jäljempänä tässä päätöksessä ilmenevillä perusteilla harkinnut kohtuulliseksi kumota ministeriön päätöksessä asetetun velvollisuuden maksaa korkoa palautettaville erille.
1.2.3 Takaisinperinnän edellytysten arviointi
1.2.3.1 Arvioinnin lähtökohdat
Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksenalaisilla päätöksillään katsonut, että Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on menetellyt vastoin useita keskeisiä oppisopimuskoulutusta ja sen järjestämistä koskevia säännöksiä. Tällä perusteella ministeriö on päättänyt periä Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiöltä takaisin sille maksettuja vuosien 2007–2010 valtionosuuksia päätöksistä tarkemmin ilmenevien laskelmien mukaisesti korkoineen yhteensä yli 5 900 000 euroa. Ministeriö on kohtuullistanut takaisinperittävälle määrälle suoritettavan koron puoleen laissa säädetystä korosta.
Ministeriön päätöksissä ja niiden perusteena olevassa Opetushallituksen tarkastuskertomuksessa on katsottu, että Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön oppisopimuskoulutuksen toteuttamisessa on ollut useita puutteellisuuksia ja virheellisyyksiä. Ministeriön päätösten mukaan takaisinperintä on perustunut havaintoihin puutteista ja virheellisyyksistä erityisesti henkilökohtaisen opiskeluohjelman keskeisiä työtehtäviä ja tietopuolisen opetuksen suunnittelua koskevissa merkinnöissä ja opiskelijoiden aiemman osaamisen tunnustamisessa ammatillista perus- ja lisäkoulutusta koskevissa oppisopimuksissa. Ministeriön takaisinperintäpäätöksissä on yhteensä 231 oppisopimusta vuodelta 2007, 321 oppisopimusta vuodelta 2008, 245 oppisopimusta vuodelta 2009 ja 122 oppisopimusta vuodelta 2010 pidetty asiakirjoiltaan sillä tavoin puutteellisina tai virheellisinä, että niitä koskeva valtionosuus on päätetty periä takaisin.
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on valituksissaan kiistänyt sen järjestämän oppisopimuskoulutuksen olleen kyseistä toimintaa koskevan lainsäädännön vastaista ja katsonut ministeriön ja Opetushallituksen tekemät tulkinnat ja johtopäätökset sen oppisopimusasiakirjoja rasittavista puutteista ja virheellisyyksistä vääriksi. Edelleen säätiö on katsonut, että siltäkin osin kuin asiakirjoissa on ollut vähäisiä puutteita, takaisinperinnän edellytykset eivät ole täyttyneet.
Asiassa on Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön valitusten johdosta ratkaistavana, onko opetus- ja kulttuuriministeriön valtionosuuden takaisinperintää koskevia päätöksiä pidettävä säätiön esittämillä perusteilla hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisina.
Päätösten lainmukaisuus edellyttää, että päätöksentekijä on osoittanut päätöstensä perusteluissa, että takaisinperinnälle on ollut lailliset perusteet. Koulutuksen järjestäjän on toisaalta huolehdittava, paitsi koulutuksen asiamukaisesta toteuttamisesta, myös siitä, että valtionosuuksien maksamisen edellytysten toteutuminen on jälkikäteenkin selkeästi todennettavissa asiakirja-aineistosta ja muusta selvityksestä.
Korkein hallinto-oikeus on aikaisemmassa ratkaisussaan todennut (korkeimman hallinto-oikeuden päätös 8.5.2013 taltionro 1639, Jalasjärven kunnanhallitus) valtionosuusjärjestelmän lähtevän siitä, että valtionosuutta suoritetaan vain säännöksissä asetetut edellytykset täyttävään koulutukseen. Asiassa on näin ollen arvioitava, ovatko takaisinperinnän kohteena olleiden oppisopimusten asiakirjoissa olleet puutteet ja virheellisyydet olleet niin merkittäviä, että ministeriö on voinut katsoa, että Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön toteuttamaa oppisopimuskoulutusta ei ole tältä osin voitu pitää sitä koskevassa lainsäädännössä tarkoitettuna ammatillisena perus- ja lisäkoulutuksena.
1.2.3.2 Henkilökohtaisen opiskeluohjelman merkitys
Ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n mukaan oppisopimukseen liitettävästä henkilökohtaisesta opiskeluohjelmasta tulee keskeisten työtehtävien lisäksi ilmetä koulutukseen sisältyvä, työpaikalla tapahtuvaa opiskelua tukeva ja täydentävä tietopuolinen opetus ja tietopuolisten opintojen ajoittuminen koulutusajalle. Opiskeluohjelmassa on otettava huomioon ja luettava hyväksi opiskelijan aikaisempi koulutus ja työkokemus. Henkilökohtaisen opiskeluohjelman on koulutuksen järjestäjää velvoittavien säännösten mukaan oltava opiskelijan, työnantajan ja koulutuksen järjestäjän yhdessä laatima ja se on liitettävä oppisopimukseen sopimusta hyväksyttäessä.
Kuten korkein hallinto-oikeus on edellä mainitussa aikaisemmassa päätöksessään (korkeimman hallinto-oikeuden päätös 8.5.2013 taltionro 1639, Jalasjärven kunnanhallitus) lausunut, oppisopimukseen liitettävien henkilökohtaisten opiskeluohjelmien merkitystä on pidettävä tärkeänä erityisesti, kun otetaan huomioon oppisopimuskoulutuksen luonne kunkin opiskelijan taustaan ja tavoitteisiin sovitettuna kokonaisuutena. Henkilökohtaisten opiskeluohjelmien päätehtävät liittyvät koulutuksen suunnitteluun ja seurantaan, mutta niillä on tärkeä merkitys myös sen todentamisessa, että koulutus on vastannut valtionosuuteen oikeuttavalle koulutukselle asetettuja vaatimuksia.
Siltä osin kuin takaisinperinnän perusteena on oppisopimusasiakirjojen puutteellisuus ja virheellisyys, olennaista on kuitenkin arvioida, voidaanko koko käytettävissä olevan asiakirja-aineiston perusteella katsoa riittävästi selvitetyksi, että järjestetty oppisopimuskoulutus ei ole sisällöltään ja laadultaan vastannut säädettyjä vaatimuksia niin, että oppisopimukseen myönnetty rahoitus on saatu perusteettomasti ja on tullut siten periä takaisin.
1.2.3.3 Keskeiset työtehtävät ja tietopuolinen opetus
Opetushallituksen Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiöön tekemästä tarkastuksesta laaditun tarkastuskertomuksen mukaan tarkastuksessa on työpaikalla tapahtuvan oppimisen asiakirjojen arvioinnissa pidetty kriteerinä sitä, oliko opiskelijan henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa suunniteltu, mitä työtehtäviä tehden opiskelija saavuttaa tutkinnon edellyttämän osaamisen. Tarkastuskertomuksen mukaan ainoastaan osaan oppisopimuksista oli liitetty opiskelijakohtainen työtehtäväkuvaus eli työssäoppimisen suunnitelma, ja niiltäkin osin kuin tällainen asiakirja oli oppisopimukseen liitetty, työtehtäväkuvauksissa katsottiin olevan usein sisällöllisiä puutteita ja osin myös ristiriitoja muiden opiskelijan oppisopimusasiakirjojen kanssa. Lisäksi tarkastuskertomuksen mukaan ainoastaan osaan oppisopimuksista oli liitetty tietopuolisen opetuksen suunnitelma ja osittain suunnitelmat olivat sisällöllisesti puutteellisia.
Ministeriön takaisinperintäpäätökset kohdistuvat pienempään määrään oppisopimuksia kuin mitä Opetushallituksen tarkastuskertomuksessa on esitetty, sillä ministeriö on ennen takaisinperintäpäätösten tekemistä hyväksynyt usean oppisopimuksen osalta Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön Opetushallituksen tekemän tarkastuksen jälkeen toimittaman lisäselvityksen oppisopimusasiakirjojen säännösten mukaisuudesta. Takaisinperintä on siten kohdistettu ainoastaan niihin tarkastettuihin oppisopimuksiin, joiden asiakirjoissa olevien puutteiden ja virheellisyyksien on ministeriön päätösten mukaan katsottu olevan kokonaisuudessaan niin olennaisia, että ne eivät ole vastanneet lainsäädännössä asetettuja vaatimuksia.
Ministeriön valituksenalaisissa päätöksissä oppisopimukseen liitettyä henkilökohtaista opiskeluohjelmaa on pidetty olennaisesti puutteellisena silloin, kun siinä ei ole lainkaan määritelty opiskelijan keskeisiä työtehtäviä tai oppisopimuksen aikaista tietopuolista opetusta. Ministeriö on katsonut keskeisten työtehtävien kuvauksen puuttuneen muun ohella silloin, kun työtehtävistä on ollut lyhyitä mainintoja ainoastaan muissa oppisopimusasiakirjoissa tai kun työtehtävät on kuvattu ainoastaan väliarvioinneissa, näyttötutkintoasiakirjoissa tai hakeutumisvaiheen lomakkeissa tai kun keskeisinä työtehtävinä on kuvattu opiskelijan työtehtävät ennen oppisopimuskoulutuksen alkamista tai kun opiskeluohjelmassa on mainintoja ainoastaan oppimistavoitteista. Tietopuolisen koulutuksen suunnittelua ministeriö on pitänyt olennaisesti puutteellisena esimerkiksi silloin, kun tietopuolista koulutusta koskevat tiedot on poimittu jälkikäteen opettajien sähköpostista tai kun kysymys on ollut tiettyä oppilaitosta ja tutkintoa koskevista yleisistä opetussuunnitelma-asiakirjoista.
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on valituksissaan vedonnut siihen, että sen oppisopimusasiakirjat eivät ole olleet opetus- ja kulttuuriministeriön esittämin tavoin puutteellisia ja oppisopimuskoulutuksen järjestämistä koskevien säännösten vastaisia. Säätiö on riitauttanut ministeriön päätöksissä esitetyt havainnot ja johtopäätökset keskeisten työtehtävien kuvauksen ja tietopuolisen opetuksen puutteellisuuksista ja virheellisyyksistä.
Todistajana kuullun säätiön oppisopimuspäällikkö A:n mukaan opetus- ja kulttuuriministeriön väite siitä, että säätiön oppisopimusasiakirjoihin ei olisi lainkaan merkitty keskeisiä työtehtäviä tai tietopuolista opetusta, on väärä. A:n kertoman mukaan oppisopimusajan keskeiset työtehtävät kävivät ilmi ensinnäkin henkilökohtainen opiskeluohjelma -nimisen lomakkeen kohdasta "nykyiset työtehtävät" sen jälkeen, kun säätiölle räätälöity versio tästä lomakkeesta otettiin säätiössä käyttöön jossain vaiheessa vuoden 2007 loppupuolella tai vuoden 2008 aikana. Lisäksi säätiössä oli käytössä sen itsensä laatima työssäoppimisen suunnitelma -niminen lomake, joskin A:n kertoman mukaan nämä lomakkeet eivät aina palautuneet työpaikkakouluttajilta koulutuksen järjestäjälle.
Todistajina kuullut työpaikkakouluttajat C ja E kertoivat, että henkilökohtainen opiskeluohjelma -lomakkeen "nykyisiä työtehtäviä" koskeva kohta tarkoitti heidän käsityksensä mukaan sekä opiskelijan sen hetkisiä että oppisopimuskoulutuksen aikaisia työtehtäviä. Todistajana niin ikään kuultu D puolestaan kertoi kyseisen kohdan tarkoittavan nimenomaan oppisopimuskoulutuksen aikaisia työtehtäviä.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on jäänyt osittain epäselväksi, mitä eri osapuolet ovat käytännössä ymmärtäneet henkilökohtainen opiskeluohjelma -lomakkeen "nykyiset työtehtävät" kohdan tarkoittavan. Se, että kyseinen kohta on saatettu ymmärtää eri tavoin, on todennäköisesti vaikuttanut siihen, millaisia työtehtäviä tähän lomakkeen kohtaan on kirjattu eri oppisopimusten kohdalla ja millä tarkkuudella työtehtävät on kirjattu. Asiassa esitetty selvitys osoittaa kuitenkin säätiön tarkoituksena olleen, että lomakkeen kohdassa "nykyiset työtehtävät" kuvataan opiskelijan oppisopimuskoulutuksen aikaisia työtehtäviä. Tätä osoittaa myös se, että säätiön kertoman mukaan kyseinen kohta lisättiin lomakkeeseen nimenomaan säätiön pyynnöstä.
Toisaalta asiassa on käynyt ilmi, että säätiön vuonna 2007 ja sitä ennen oppisopimusten laadinnassa käyttämissä henkilökohtaista opiskeluohjelmaa koskevissa lomakkeissa ei ole ollut omaa kohtaa keskeisten työtehtävien kirjaamiselle. Samoin asiassa on käynyt ilmi, etteivät kaikki työpaikkakouluttajat palauttaneet säätiölle työssäoppimisen suunnitelma -nimistä lomaketta, johon keskeisiä työtehtäviä oli tarkoitus myös kirjata.
Valituksenalaisista päätöksistä ilmenee, että osassa takaisinperinnän perusteena olevissa oppisopimuksissa ministeriön arvio asiakirjojen puutteellisuudesta on liittynyt esimerkiksi siihen, että keskeisten työtehtävien kuvauksen on katsottu olevan riittämätön sen vuoksi, että ne on kirjattu oppimistavoitteiden muotoon tai muutoin liian yleisluonteisesti tai niukasti. Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on tuonut esille sekä kirjallisessa että suullisessa asian käsittelyssä yksityiskohtaisia esimerkkejä siitä, kuinka säätiön oppisopimusasiakirjoihin on sisältynyt riittävänä pidettävä työtehtävien kuvaus. Lisäksi säätiö on esimerkeillään pyrkinyt osoittamaan, kuinka säätiön järjestämä oppisopimuskoulutus oli yksittäistapauksissa kuitenkin suunniteltu tutkinnon perusteiden mukaisesti ja opiskelijan osaamista oli myös arvioitu näiden tavoitteiden mukaisesti opiskelun aikana.
Suullisessa käsittelyssä todistaja E:n kuulemisen yhteydessä esitettyihin opiskelija M:n oppisopimusasiakirjoihin on henkilökohtaisen opiskeluohjelman kohtaan "nykyiset työtehtävät" kirjattu "nuorten arjen ohjaus". Todistaja E:n mukaan tämä on yleisesti käytetty määritelmä niistä tehtävistä, mitä perhekodissa työskentelevä nuoriso-ohjaaja työtehtävissään tekee ja mitä taitoja M:n oppisopimuskoulutuksen aikana oli tarkoitus syventää. Opetus- ja kulttuuriministeriö on kuitenkin päättänyt periä M:n oppisopimuskoulutukseen maksetun rahoituksen takaisin sillä perusteella, että keskeisten työtehtävien kuvauksen on katsottu puuttuvan.
Todistajana kuullun yrittäjäoppisopimusopiskelija D:n henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan on kohtaan "nykyiset työtehtävät" kirjattu "liikunnanohjaus, kuntosaliohjaus, yritystoiminnan kehittäminen ja laajentaminen". Todistaja D:n mukaan nämä työtehtäväkuvaukset liittyivät nimenomaan hänen oppisopimuskoulutuksen aikaiseen työssäoppimiseensa, sillä ennen oppisopimuksen aloittamista hän oli ollut töissä eri alalla. Opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt periä D:n oppisopimuskoulutukseen maksetun rahoituksen takaisin sillä perusteella, että keskeisten työtehtävien kuvauksen on katsottu puuttuvan.
Todistaja C:n kuulemisen yhteydessä esitetyistä ammatillista lisäkoulutusta koskevista oppisopimuksista on käynyt ilmi, että opetus- ja kulttuuriministeriö on katsonut työtehtävien kuvauksen puuttuvan silloin, kun asiakirjoissa ei ole ollut minkäänlaista työtehtäviin liittyvää kohtaa, kun taas työtehtäväkuvausta on pidetty riittävänä silloin, kun opiskelija on esimerkiksi arvioinut tarvitsevansa "kertausta, vaikka kierrätys hyvin hallussa" ja todennut, että "Metsämörritoiminta on täysin uusi malli minulle, joten tarvitsen kaikkiin ko. asioihin opastusta ja opetusta".
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on asian kirjallisessa ja suullisessa käsittelyssä esittänyt selvitystä siitä, että tarkastushavainnot laiminlyönneistä merkitä keskeiset työtehtävät oppisopimusasiakirjoihin eivät kaikilta osin ole riidattomia ja yksiselitteisiä.
Opetushallituksen Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiöön tekemässä tarkastuksessa on käyty lävitse 1 206 oppisopimusopiskelijan oppisopimusasiakirjat. Opetushallitus on laatinut tarkastuksensa perusteella oppisopimuskohtaisen taulukon, johon on merkitty oppisopimusasiakirjoja koskevat puutteellisuudet ja virheellisyydet. Ministeriön takaisinperintäpäätöksiin on liitetty vastaavat taulukot, joista ilmenevät oppisopimusasiakirjojen puutteellisuus ja virheellisyys takaisinperinnän kohteena olevien oppisopimusten osalta.
Ministeriö ei ole asian kirjallisessa tai suullisessa käsittelyssä esimerkiksi yksittäisiä oppisopimusasiakirjoja esittämällä pyrkinyt näyttämään toteen tarkastushavaintojen oikeellisuutta. Ministeriö ei ole myöskään esittänyt asiassa yksityiskohtaisempaa kokonaisselvitystä siitä, missä määrin takaisinperinnän kohteena olevista oppisopimusasiakirjoista on puuttunut kokonaan keskeisten työtehtävien kuvaus tai tietopuolisen opetuksen suunnitelma. Asiaan on jäänyt epäselvyyttä lisäksi sen suhteen, miten tarkkaa keskeisten työtehtävien kuvausta ministeriö on päätöksiä tehdessään edellyttänyt, jotta henkilökohtaisen opiskeluohjelman katsottaisiin täyttävän ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n vaatimukset.
Viimeksi mainitun seikan osalta merkityksellistä on myös se, että asiassa saadun selvityksen mukaan Opetushallitus tai opetus- ja kulttuuriministeriö eivät ole erikseen ohjeistaneet oppisopimuskoulutuksen järjestäjiä siitä, millä tarkkuudella työtehtävät tai tietopuolinen opetus on kirjattava ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n mukaiseen henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan. Käytössä ei ennen vuotta 2015 ole myöskään ollut viranomaisen laatimia oppisopimuskoulutuksen asiakirjoja koskevia mallilomakkeita. Ohjauksen puutteellisuuden vuoksi koulutuksen järjestäjille on voinut jäädä epäselväksi se, miten tarkasti keskeiset työtehtävät ja tietopuolinen opetus on henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa esitettävä. Kysymystä siitä, miten yksityiskohtaisesti keskeiset työtehtävät ja tietopuolinen opetus on tullut henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa esittää, voidaan pitää jossain määrin tulkinnanvaraisena kysymyksenä.
Korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitetusta asiakirja-aineistosta, johon sisältyy erityisesti säätiön laatimat oppisopimuskohtaiset vastineet, on kuitenkin havaittavissa useita oppisopimuksia, joissa ainoana työtehtäväkuvauksena on henkilökohtainen opiskeluohjelma -lomakkeen kohta "nykyiset työtehtävät". Useasta oppisopimuksesta on myös havaittavissa, että tämä kohta on täytetty siten, että työtehtäväkuvauksen voidaan päätellä liittyvän nimenomaan opiskelijan oppisopimuskoulutusta edeltäviin työtehtäviin niin, että oppisopimuskoulutuksen aikaisten työtehtävien tarkemman sisällön ja sen, mitä työtehtävissä on ollut tarkoitus oppia, voidaan katsoa jääneen säännösten vaatimalla tavalla dokumentoimatta.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että keskeisten työtehtävien määrittely oppisopimuksen solmimishetkellä on olennainen osa oppisopimuskoulutuksen asianmukaista järjestämistä, sillä oppisopimuksen tarkoituksena on nimenomaan tarjota opiskelijalle mahdollisuus saavuttaa tutkinnon suorittamiseksi tarpeelliset taidot työpaikalla oppien. Työssäoppimisen asianmukainen suunnittelu liittyy olennaisesti myös oppisopimukseen liittyvään henkilökohtaistamisen vaatimukseen, joka edellyttää, että opiskelijan oppisopimuskoulutuksen aikaiset työtehtävät suunnitellaan hänen todellisen oppimistarpeensa mukaisiksi. Näin ollen työtehtävien asianmukaisella suunnittelulla on vaikutusta myös oppisopimusajan pituuteen sekä annettavan rahoituksen määrään.
Kun kuitenkin otetaan huomioon, että ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:ssä edellytetään ainoastaan keskeisten oppisopimuksen aikaisten työtehtävien määrittelyä oppisopimuksen solmimishetkellä ja että tämän asetuksen säännöksen sisällöstä ei ole annettu tarkempaa ohjeistusta, korkein hallinto-oikeus katsoo, että opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole takaisinperintäpäätöksissään osoittanut, että takaisinperinnän edellytykset olisivat täyttyneet kaikkien niiden oppisopimusten osalta, joiden keskeisiä työtehtäviä koskevia merkintöjä ministeriö on pitänyt puutteellisina tai virheellisinä.
Vastaavasti myös tietopuolisen opetuksen huolellinen suunnittelu ja tämän suunnitelman kirjaaminen oppisopimusasiakirjoihin on olennainen osa oppisopimuskoulutuksen asianmukaista järjestämistä, sillä oppisopimuskoulutuksen tarkoituksen mukaista on, että tietopuolista opetusta annetaan vain siltä osin kuin opiskelijalla on tutkinnon suorittamiseen liittyvää osaamisvajetta. Tietopuolisen opetuksen suunnittelu kytkeytyy siten olennaisesti oppisopimuskoulutuksen henkilökohtaistamista koskevaan vaatimukseen. Näin ollen esimerkiksi jälkikäteen opettajien sähköpostista poimittujen tietopuolisen opetuksen yleisten aikataulujen ei voida katsoa täyttävän ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n vaatimuksia opiskelijakohtaisen tietopuolisen opetuksen suunnittelusta ja asianmukaisesta kirjaamisesta.
Kuitenkin myös tämän virheperusteen osalta rahoituksen takaisinperinnän edellytysten täyttyminen edellyttää tietopuolisen opetuksen suunnitelmaa koskevan puutteen olennaisuutta. Näin ollen esimerkiksi yksittäisen tietopuolisen opintopäivän erheellistä merkitsemistä oppisopimuksen päättymisen jälkeiseen ajanjaksoon ei ole yksinään pidettävä sellaisena olennaisena puutteellisuutena, jonka perusteella oppisopimukseen saatu koko valtionosuus voitaisiin periä takaisin.
Ottaen huomioon asiassa saadun selvityksen korkein hallinto-oikeus katsoo, että ministeriö ei ole päätöksissään osoittanut, että valtionosuuden kannalta riittävä selvitys opiskelijan keskeisistä työtehtävistä tai tietopuolisen opetuksen kirjaamisesta olisi puuttunut jokaisesta takaisinperinnän kohteena olleesta oppisopimuksesta siten, että takaisinperinnän edellytysten voitaisiin katsoa täyttyneen kaikkien takaisinperinnän kohteena tällä perusteella olevien oppisopimusten osalta.
1.2.3.4 Henkilökohtaisen opiskeluohjelman laatimisen ajankohta
Ministeriön päätösten mukaan takaisinperintä on koskenut myös sellaisia oppisopimuksia, joiden henkilökohtaiset opiskeluohjelmat tai niihin liittyvät keskeisten työtehtävien kuvaukset on laadittu ajallisesti niin paljon oppisopimuksen tekemisen jälkeen, ettei niillä ole katsottu olleen tosiasiallista vaikutusta oppisopimuksen toteuttamiseen. Tällaisiksi on ministeriön päätösten mukaan katsottu henkilökohtaiset opiskeluohjelmat, jotka on laadittu vasta lähellä oppisopimuksen päättymistä.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa esitetystä selvityksestä ei ole ilmennyt, että ministeriön päätösten ja niiden perusteena olevan tarkastuskertomuksen havaintoja olisi pidettävä tältä osin virheellisinä.
1.2.3.5 Aikaisemman koulutuksen ja työkokemuksen huomioon ottaminen
Ministeriön päätöksissä on katsottu, että säätiö on menetellyt vastoin oppisopimuksia koskevia säännöksiä, koska se on oppisopimuksia tehdessään laiminlyönyt ottaa huomioon opiskelijan aikaisemman koulutuksen ja työkokemuksen. Ministeriön päätöksissä on olennaisena puutteena ja virheellisyytenä pidetty tällaista henkilökohtaistamisen laiminlyöntiä silloin, kun asiakirjoista on todettavissa erittäin selvä epäsuhta annetun koulutuksen ja opiskelijan aikaisemman työkokemuksen tai koulutuksen välillä.
Asiassa kuultujen Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön nimeämien todistajien kertomuksista on muodostunut yhtenäinen kuva siitä, että oppisopimuksen tekemistä koskevaan säätiön prosessiin on kuulunut niin sanotun alkutapaamisen järjestäminen, johon osallistuivat koulutuksen järjestäjän edustaja, opiskelija, työnantaja sekä useimmiten myös vastuulliset kouluttajat ja jossa käytiin läpi oppisopimukseen liittyviä asiakirjoja ja suunniteltiin opiskelijan opintojen sisältöä. Toisaalta todistajina kuullut oppisopimuspäällikkö A ja tietopuolinen kouluttaja B kertoivat yhdenmukaisesti, että tarkempi opintojen henkilökohtaistaminen on usein käytännössä jäänyt tietopuolisen kouluttajan tehtäväksi vasta oppisopimuksen solmimisen jälkeen. A painotti, että tämä on ollut yleinen käytäntö useilla oppisopimuskoulutuksen järjestäjillä.
Todistaja B lausui esimerkkinä esitetyistä opiskelija F:n oppisopimusasiakirjoista, että hän tietopuolisena kouluttajana näki F:n opiskeluohjelmasta, että opintoja oli henkilökohtaistettu F:n aiemman taustan perusteella, sillä esimerkiksi tietopuolista koulutusta sisältyi suunnitelmaan vain melko vähän. Toisaalta todistaja B myös totesi, että nykyään asiakirjat laaditaan tältä osin paljon tarkemmin.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että silloin kun asiakirjoista ei käy mitenkään ilmi, millä tavalla opiskelijan aikaisempi koulutus tai työkokemus on otettu huomioon opintojen suunnittelussa, oppisopimuksen henkilökohtaistamista on pidettävä säännösten vastaisella tavalla olennaisesti puutteellisena. Asiassa saadusta selvityksestä käy ilmi, että suuri osa oppisopimuksista, joissa ministeriö on pitänyt henkilökohtaistamista riittämättömänä aiemman kokemuksen ja suoritettavan oppisopimuskokonaisuuden välisen epäsuhdan johdosta, on koskenut logistiikan ja rakennusalan tutkintoja. Ministeriön päätösten mukaan osalla perustutkinnon suorittajista on ollut takanaan usean vuoden, jopa yli kymmenen vuoden työkokemus vastaavista tehtävistä. Vaikka aikaisempi pitkä työkokemus ei välttämättä tarkoitakaan sitä, etteikö opiskelijalla olisi tutkinnon suorittamisen kannalta oppimistarpeita ja koulutus olisi siten myös tarpeellinen, on koulutuksen järjestäjän vastuulla, että oppisopimusasiakirjoihin on asianmukaisesti dokumentoitu, miten aikaisempi kokemus tai osaaminen on otettu huomioon ja mitä oppimistarpeita opiskelijalla pitkästä työkokemuksestaan huolimatta on.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ministeriön päätöksiä voida pitää virheellisinä siltä osin kuin niissä on katsottu oppisopimukset niitä koskevien säännösten vastaiseksi henkilökohtaistamisen laiminlyönnin vuoksi.
1.2.3.6 Vastuulliset kouluttajat
Keskeisten työtehtävien kuvaukseen ja tietopuolisen opetuksen kirjaamiseen sekä henkilökohtaistamiseen liittyvien puutteiden ja virheellisyyksien lisäksi ministeriön takaisinperintäpäätöksissä ja niiden perusteena olevassa tarkastuskertomuksessa on tuotu esiin muitakin puutteellisuuksia ja virheellisyyksiä oppisopimusasiakirja-aineistossa. Ministeriön päätöksissä takaisinperinnän perusteena olevina virheinä on pidetty sitä, että etenkin logistiikan ja rakennusalan oppisopimuksissa vastuullisena kouluttajana oli toiminut toinen samaa perustutkintoa suorittava oppisopimusopiskelija.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että oppisopimuskoulutuksen luonteen vuoksi ammattitaidoltaan, koulutukseltaan ja työkokemukseltaan pätevällä vastuullisella kouluttajalla on katsottava olevan keskeinen merkitys työpaikalla tapahtuvan koulutuksen toteuttamisessa henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa sovitulla tavalla. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että toisen samaa perustutkintoa suorittavan opiskelijan nimeäminen vastuulliseksi kouluttajaksi on oppisopimusta koskevien säännösten vastaista. Sillä seikalla, että säätiön mukaan suurin osa oppisopimuksista, joissa kouluttajaksi oli nimetty toinen saman ryhmän opiskelija, on ollut niin sanottuja yrittäjän oppisopimuksia, ei ole vaikutusta asian arvioinnissa. Myös yrittäjän oppisopimuksessa vastuulliseksi kouluttajaksi nimettävän henkilön on täytettävä vastuullista työpaikkakouluttajaa koskevat vaatimukset.
Korkein hallinto-oikeus siten katsoo, ettei ministeriön päätöksiä voida pitää virheellisinä siltä osin kuin niissä on katsottu oppisopimukset niitä koskevien säännösten vastaisiksi sen vuoksi, että vastuullisena kouluttajana on toiminut toinen saman alan opiskelija.
1.2.3.7 Kuorma- ja linja-autokuljettajien ammattipätevyyskoulutus
Ministeriö on toteuttamansa selvityksen perusteella päätöksissään katsonut, että säätiö on ohjannut ammatilliseen perustutkintoon johtavaan oppisopimuskoulutukseen opiskelijoita, joiden koulutustarve on liittynyt kuorma- ja linja-auton kuljettajien ammattipätevyydestä annetussa laissa (273/2007, ammattipätevyyslaki) tarkoitettuun jatkokoulutukseen tai ADR-ajoluvan päivityskoulutukseen. Ministeriön päätösten mukaan säätiö on myöntänyt virheellisen toimintatapansa. Ministeriön päätösten mukaan säätiö on myöntänyt saaneensa perusteetta etuutta ammattipätevyyslaissa tarkoitetun jatkokoulutuksen tai ADR-ajoluvan päivityskoulutuksen koulutuspäiviltä ja siltä osin kuin rahoitus on myönnetty opetus- ja kulttuuriministeriön vuonna 2008 asiaa koskevan ohjekirjeen antamisen jälkeen. Kyseisille opiskelijoille samanaikaisesti annettuun perustutkintoon johtavaan koulutukseen saatua valtionosuutta säätiön mukaan ei sen sijaan ole saatu perusteetta.
Ministeriö on päätöksissään muun ohella todennut, ettei ammattipätevyyslaissa tarkoitettu jatkokoulutus ole osa logistiikan perustutkintoa. Säätiö ei ole lausunut korkeimmassa hallinto-oikeudessa tarkemmin tästä takaisinperinnän perusteesta.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee säätiön tehneen perustutkintoa koskevia oppisopimuksia sellaisten opiskelijoiden kanssa, joiden koulutustarpeiden voidaan päätellä liittyneen jatkokoulutukseen. Opiskelijoiden jatkokoulutustarve osoittaa, etteivät opiskelijoiden oppimistarpeet ole koskeneet osaamista, joka on saavutettavissa perustutkintoa koskevalla oppisopimuksella. Tällaisessa tilanteessa perustutkintoa koskevan oppisopimuksen tekemiselle ei voida katsoa olleen oppisopimuskoulutusta koskevan lainsäädännön mukaisia perusteita eikä niitä siten voida myöskään hyväksyä rahoituksen perusteeksi valtionosuutta myönnettäessä.
1.2.3.8 Opiskelijoiden ilmoittaminen rahoituksen perusteeksi tutkinnon suorittamisen jälkeen
Ministeriön päätösten mukaan takaisinperinnän perusteena on ollut myös se, että rahoituksen perusteeksi oli ilmoitettu opiskelijoita sen jälkeen, kun heidän oppisopimusopintonsa olivat jo päättyneet tai oppisopimuksen tavoitteena ollut tutkinto oli suoritettu.
Todistajana kuultu oppisopimuspäällikkö A kertoi, että tarkastuksessa havaittu puute siitä, että valmistuneita opiskelijoita oli ilmoitettu rahoituksen perusteeksi, selittyi osittain säätiön sähköisen järjestelmän käyttöönotosta aiheutuneilla virheillä. A:n mukaan opiskelijan ilmoittamiseen rahoituksen perusteeksi liittyi myös epäselvyyttä tilanteissa, joissa opiskelija oli suorittanut tutkinnon ennen oppisopimusajan päättymistä. A kertoi saaneensa Opetushallituksen rahoitusasiantuntijalta ohjeen, jonka mukaan opintojen loppuvaiheessa oppiaikaa ei tarvitse lyhentää.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että oppisopimuskoulutuksen rahoitusta koskevien säännösten mukaan rahoitusta myönnetään sellaisiin oppisopimuksiin, jotka ovat voimassa rahoituslainsäädännössä tarkoitettuina laskentapäivänä. Tämän vuoksi oppisopimukset, joita koskevat opinnot ovat päättyneet tai oppisopimuksella tavoiteltu tutkinto on suoritettu kyseisinä laskentapäivinä, eivät voi olla rahoituksen perusteena valtionosuutta myönnettäessä. Todistaja A:n kertomasta Opetushallituksen rahoitusasiantuntijan ohjeesta ei ole esitetty tarkempaa selvitystä, eivätkä todistaja A:n kertomuksesta ilmenevät seikat muutoinkaan muodosta aihetta hyväksyä oppisopimusta rahoituksen perusteeksi opintojen päättymisen tai tutkinnon suorittamisen jälkeen.
Korkein hallinto-oikeus siten katsoo, ettei ministeriön päätöksiä voida pitää virheellisinä siltä osin kuin niissä on katsottu oppisopimukset niitä koskevien säännösten vastaisiksi sen vuoksi, että oppisopimusopiskelijoita oli ilmoitettu rahoituksen perusteeksi opintojen päättymisen ja tutkintojen suorittamisen jälkeen.
1.2.3.9 Arkistointivelvollisuus
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on valituksissaan vedonnut myös siihen, että oppisopimusasiakirjojen arkistointivelvollisuudesta ei ole ollut olemassa selvää säännöstä tai ohjetta. Ainoastaan ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 11 a §:n mukaan arvioinnin perustana oleva aineisto on säilytettävä vähintään kuuden kuukauden ajan arvosanan antamisesta.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valtionosuutta saava koulutuksen järjestäjä on velvollinen jälkikäteenkin osoittamaan toimineensa oppisopimuskoulutusta koskevien säännösten mukaisesti valtionosuuden myöntämisen edellytysten todentamiseksi. Siten Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön on tullut oman etunsakin vuoksi säilyttää ne tarpeelliset asiakirjat, joilla säännösten mukainen toiminta voidaan myöhemmin osoittaa. Kun vielä otetaan huomioon rahoituslaissa asetettu koulutuksenjärjestäjän velvollisuus toimittaa valtionapuviranomaiselle rahoituksen määräämiseksi tarvittavat tiedot sekä koulutuksenjärjestäjän toimintaan tehtävään tarkastukseen liittyvä asiakirjojen esittämisvelvollisuus, oppisopimuskoulutuksen järjestäjän vastuulla on sen varmistaminen, että oppisopimuskoulutuksen järjestämisen ja siihen saatavan rahoituksen kannalta merkitykselliset asiakirjat ovat tarvittaessa saatavilla niin kauan kuin niillä voi olla oikeudellista merkitystä. Tällaisena määräaikana voidaan pitää vähintäänkin oppisopimuskoulutukseen saatua rahoitusta koskevaa perusteettoman edun palauttamiselle asetettua määräaikaa.
Näin ollen valtionosuuden myöntämisen edellytyksiä on arvioitava sen asiakirja-aineiston perusteella, joka säätiöllä on ollut esittää sen toimintaa tarkastettaessa.
1.2.3.10 Tarkoitussidonnaisuuden ja yhdenvertaisuuden periaatteet
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on katsonut, että ministeriö on takaisinperintäpäätöksiä tehdessään menetellyt tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisesti. Säätiön mukaan ministeriön takaisinperintäpäätöksiin on vaikuttanut asiaton syy ministeriön pyrkiessä takaisin perityillä valtionosuuksilla korjaamaan valtion talousarviossa myönnetyn määrärahan ylitystä.
Asiassa esitetyn selvityksen mukaan ministeriö on päättänyt tehdä tarkastuksen Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiöön sen oppisopimustoiminnan laillisuuden tarkastamiseksi oppisopimusten määrän lisäännyttyä säätiössä huomattavasti. Havaittuaan puutteellisuuksia ja virheellisyyksiä säätiön oppisopimustoiminnassa ministeriö on päättänyt periä takaisin oppisopimuskoulutukseen myönnetyn valtionosuuden siltä osin kuin ministeriö on katsonut, ettei oppisopimuskoulutusta ole toteutettu sitä koskevien säännösten mukaisesti. Ministeriön perusteettoman edun takaisinperintäpäätökset perustuvat Opetushallituksen Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön toimintaan tehdyssä tarkastuksessa tekemiin havaintoihin sekä ministeriön erilliseen arviointiin jokaisen takaisinperinnän kohteeksi joutuneen oppisopimuksen asiakirjojen puutteellisuudesta tai virheellisyydestä sekä näiden puutteiden ja virheiden merkityksestä.
Kun otetaan huomioon edellä todettu säätiöön kohdistetun tarkastuksen syy sekä ministeriön menettely asiassa, ministeriön ei voida katsoa toimineen tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisesti tai käyttäneen muulla tavoin harkintavaltaansa väärin, kun se on päättänyt Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiöön tehdystä tarkastuksesta säätiön oppisopimustoiminnan lainmukaisuuden tarkastamiseksi ja tehdessään valtionosuuksien takaisinperintää koskevat päätökset katsomiensa säätiön toiminnan puutteellisuuksien ja virheellisyyksien vuoksi.
Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiö on katsonut, että ministeriö on menetellyt myös yhdenvertaisuuden periaatteen vastaisesti säätiötä koskevia päätöksiä tehdessään. Säätiö on viitannut ministeriön vuonna 2002 tekemään, Etelä-Savon Koulutuskuntayhtymää koskevaan päätökseen. Säätiön mukaan kyseisessä päätöksessä tarkastuksen perusteella todetut puutteellisuudet ovat senkaltaisia kuin säätiön asiassa, mutta ne eivät ole johtaneet vastaavasti valtionosuuden takaisinperintään Etelä-Savon Koulutuskuntayhtymältä.
Korkein hallinto-oikeus toteaa, että perusteettoman edun palauttamista koskevat edellytykset arvioidaan kunkin koulutuksen järjestäjän osalta erikseen. Vaikka ministeriö on säätiön esille tuomassa, säätiön päätöksiin nähden yli kymmenen vuotta aikaisemmin tehdyssä päätöksessä tuossa tapauksen ilmenneiden seikkojen perusteella katsonut, ettei tarvetta jatkotoimenpiteisiin tiettyjen toiminnassa havaittujen puutteiden johdosta ole ollut, ei voida katsoa, että ministeriö olisi tämän vuoksi menetellyt yhdenvertaisuuden periaatteen vastaisesti päättäessään takaisinperinnästä säätiön toiminnassa havaittujen puutteiden johdosta. Asian arvioinnissa on otettava huomioon myös säätiön esille tuoman ministeriön päätöksen jälkeen tehdyt päätökset valtionosuuksien takaisinperinnästä oppisopimuskoulutuksen järjestäjiltä. Asiassa ei ole siten osoitettu, että säätiö olisi asetettu eriarvoiseen asemaan muihin oppisopimuskoulutuksen järjestäjiin nähden.
1.2.4 Johtopäätös takaisinperinnän edellytysten arvioinnista
Korkein hallinto-oikeus toteaa asiassa saadun selvityksen osoittavan, että Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön oppisopimustoiminnassa on ollut edellä todetulla tavalla puutteita ja virheitä tietojen kirjaamisessa oppisopimukseen liitettävään asiakirja-aineistoon, tämän aineiston asianmukaisessa hallinnassa ja koulutuksen järjestämisessä.
Vaikka kaikkia ministeriön valituksenalaisissa päätöksissä takaisinperinnän perusteena pitämiä puutteita ja virheitä keskeisten työtehtävien ja tietopuolisten opintojen kirjaamisessa ei voida pitää sillä tavalla olennaisina, että niiden johdosta oppisopimukseen saatua rahoitusta voitaisiin periä takaisin, säätiön toiminnassa havaittuja puutteita ja virheellisyyksiä on kuitenkin kokonaisuutena arvioiden pidettävä merkittävinä.
Asiassa saadun selvityksen sekä ministeriön päätösten perusteella on myös todettavissa, että puutteet ja virheellisyydet ovat kohdistuneet suureen osaan nyt kysymyksessä olevista oppisopimuksista erityisesti logistiikan ja rakennusalan tutkinnoissa, jotka edustavat merkittävää osaa valituksenalaisissa päätöksissä takaisinperinnän kohteeksi joutuneista oppisopimuksista. Lisäksi monen takaisinperinnän kohteena olevan oppisopimuksen asiakirjoissa on ollut useampi edellä mainituista puutteellisuuksista ja virheellisyyksistä.
1.2.5 Takaisinperittävän määrän kokonaisarviointi
Edellä kohdasta 1.2.3.3 ilmenevällä tavalla korkein hallinto-oikeus katsoo, että ministeriö ei ole päätöksissään osoittanut, että valtionosuuden kannalta riittävä selvitys opiskelijan keskeisistä työtehtävistä tai tietopuolisen opetuksen kirjaamisesta olisi puuttunut jokaisesta takaisinperinnän kohteena olleesta oppisopimuksesta siten, että takaisinperinnän edellytysten voitaisiin katsoa olevan olemassa kaikkien takaisinperinnän kohteena tällä perusteella olevien oppisopimusten osalta. Tämän vuoksi ministeriön takaisinperintäpäätöksiä on pidettävä osittain perusteettomina.
Kuten korkein hallinto-oikeus on edellä kohdassa 1.2.3.3 todennut, asiassa saadun selvityksen mukaan Opetushallitus tai opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole erikseen ohjeistanut oppisopimuskoulutuksen järjestäjiä siitä, miten ja millä tarkkuudella työtehtävät tai tietopuolinen opetus on kirjattava ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 §:n mukaiseen henkilökohtaiseen opiskeluohjelmaan. Ohjauksen puutteellisuuden vuoksi koulutuksen järjestäjille on voinut jäädä epäselväksi se, miten tarkasti keskeiset työtehtävät ja tietopuolinen opetus on henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa esitettävä, jotta oppisopimuskoulutusta koskevan lainsäädännön vaatimukset täyttyisivät rahoituksen myöntämiseksi. Keskeisten työtehtävien osalta jossain määrin tulkinnanvaraisena voidaan pitää sitä, miten yksityiskohtaisesti keskeiset työtehtävät on henkilökohtaisessa opiskeluohjelmassa esitettävä.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ministeriön tarkemman ohjeistuksen puuttuminen tältä osin on saattanut osaltaan vaikuttaa siihen, etteivät säätiön oppisopimusasiakirjoihin tekemät kirjaukset keskeisistä työtehtävistä ja tietopuolisesta opetuksesta ole olleet kaikilta osin riittävän tarkkoja. Niiden oppisopimusten osalta, joissa keskeisten työtehtävien kuvaus ei ole ollut riittävän tarkka, ministeriön ohjauksen puutteellisuuden voidaan katsoa vaikuttaneen ministeriön päätöksissä takaisinperinnän perusteena pitämien puutteiden syntymiseen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ministeriön ohjauksen puutteellisuus voidaan ottaa huomioon takaisinperittävää määrää arvioitaessa.
Kuten korkein hallinto-oikeus on aikaisemmassa ratkaisussaan todennut (korkein hallinto-oikeuden päätös 8.5.2013 taltionro 1639, Jalasjärven kunnanhallitus), oppisopimuskoulutuksen valtionosuusjärjestelmään liittyy piirteitä, jotka voivat olla ongelmallisia niin julkisten varojen käytön suunnitelmallisuuden kuin koulutuksen järjestäjien oikeusturvan kannalta. Kun valtionosuuksien maksaminen perustuu koulutuksen järjestäjän kahdesti vuodessa ilmoittamiin opiskelijamääriin, annettavan koulutuksen yhteensopivuus oppisopimuskoulutuksen vaatimusten kanssa ei tule siinä yhteydessä arvioitavaksi. Näin ollen valtionosuuksia voi tulla maksetuksi kohteisiin, jotka eivät täytä lainsäädännössä asetettuja edellytyksiä. Jos vaatimusten jääminen täyttymättä sittemmin ilmenee jälkikäteen tehtävän tarkastuksen yhteydessä, taloudelliset seuraamukset voivat nousta suuriksi. Tämä koskee erityisesti tilannetta, jossa merkittävän osan koulutuksesta ei erilaisten puutteiden vuoksi katsota täyttävän valtionosuuteen oikeuttavan koulutuksen vaatimuksia ja valtionosuus peritään tältä osin kokonaisuudessaan takaisin. Kun valtionosuusrahoitus on tällaisissakin tapauksissa voitu suurelta osin käyttää koulutustoimintaan, koulutuksen järjestäjä joutuu hankkimaan takaisinperinnän vaatimat varat muualta.
Edellä lausutulla tavalla se, ettei koulutuksen järjestäjän oppisopimustoiminta täytä oppisopimusasiakirjojen osalta säännösten vaatimuksia, tulee käytännössä todetuksi vasta koulutuksen järjestäjän toimintaan tehdyn tarkastuksen jälkeen takaisinperintäpäätöksessä, jolloin saatu valtionosuus on jo käytetty opiskelijalle annettuun koulutukseen. Niiden puutteiden ja virheiden osalta, joihin liittyy tulkinnanvaraisuutta, takaisinperintäpäätös voi olla koulutuksen järjestäjän kannalta lopputulokseltaan kohtuuton, etenkin jos puutteen tai virheen kohteena olevasta seikasta ei ole ollut ministeriön ohjausta.
Kun otetaan huomioon Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön toiminnassa todettujen virheiden ja puutteiden luonne ja edellä esitetyt näkökohdat ja niiden vaikutus, asiassa ei voida tarkoin laskea sitä vuosilta 2007–2010 maksettujen valtionosuuksien määrää, joka olisi voitu periä takaisin. Näin ollen takaisinperittäväksi hyväksyttävää määrää on kohtuudella alennettava.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että takaisinperittävä määrä on alennettava edellä päätöslauselmasta tarkemmin ilmenevällä tavalla noin 65 prosentiksi valituksenalaisissa päätöksissä mainitusta perusteettoman edun määrästä ja ministeriön päätöksissä mainittu koron suorittamista koskeva velvollisuus on kokonaan poistettava.
1.2.6 Lopputulos
Opetus- ja kulttuuriministeriön takaisinperintäpäätöksiä 30.12.2013 ja 17.12.2014 ja oikaisuvaatimuksen johdosta 30.12.2015 tehtyä päätöstä muutetaan takaisinperittävän määrän osalta. Takaisinperittävää määrää alennetaan siten, että takaisinperittäväksi jää 3 700 000 euroa päätöksissä tarkoitetuilta varainhoitovuosilta 2007–2010. Ministeriön päätöksissä määrätyn koron suorittamista koskeva velvollisuus poistetaan kokonaan. Muilta osin valitukset hylätään.
2 Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Hallintolain 64 §:n 1 momentin mukaan hallintoasiassa kukin vastaa omista kuluistaan. Tästä syystä Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön korvausvaatimus asiassa ennen korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyä syntyneiden kulujen osalta hylätään.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiöjoutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi opetus- ja kulttuuriministeriö on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön kohtuullisena pidettävät oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Outi Suviranta, Taina Pyysaari ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.